sep= Nature Numéro Subdivision Alinéa Auteur Au nom de Date de dépôt Dispositif Objet Sort Date de saisie du sort Url amendement Fiche Sénateur Amt 1 Article 1er M. TEXIER commission des affaires économiques et du Plan 2004-02-04
Compléter, in fine, le I de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
4° Dans le domaine de l'environnement :
Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.
Cet amendement se propose d'ajouter à la liste des directives que le Gouvernement est habilité à transposer par ordonnance la directive 2001/42 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes.
Cette directive qui doit être transposée au plus tard le 21 juillet 2004, généralise, s'agissant de plans et programmes, l'obligation de procéder à l'évaluation des incidences environnementales de ces documents. Les documents concernés sont des documents prescriptifs de planification spatiale de portée générale, comme les schémas d'urbanisme, les schémas d'infrastructure, les schémas de déchets et les schémas de gestion des eaux.
Si la transposition de cette directive n'est pas effective au 21 juillet 2004, les répercussions prévisibles sont graves :
‑ la France se trouvera face à un nouveau contentieux communautaire pour non respect de transposition ;
‑ les plans et programmes qui seraient lancés entre cette date et la transposition définitive, notamment ceux de la compétence des collectivités territoriales (comme en matière d'urbanisme) seraient également exposés à un contentieux pour manquement à la législation communautaire ;
‑ les autorisations de construire délivrées sur la base d'un PLU qui aurait dû respecter cette directive, pourraient être également frappées d'illégalité et ce sans limitation dans le temps, à travers des recours invoquant l'exception d'illégalité du document général sur la base duquel elles ont été accordées.
En conséquence, les retombées en terme de contentieux risquent d'être lourdes et de paralyser de nombreux niveaux de décision, et notamment pour les collectivités territoriales.
Conscient de ce risque d'insécurité majeur, je me suis fait transmettre les textes de transposition qui sont quasiment achevés et prêts à être envoyés au Conseil d'Etat. Il s'agit d'un projet d'ordonnance assorti d'un projet de décret d'application, qui s'attachent à intégrer les dispositions de la directive dans les dispositifs existants en droit national sans en bouleverser les principes.
J'ajoute que ces textes ont été élaborés en étroite concertation avec les ministères concernés : le ministère de l'écologie et du développement durable est certes pilote, mais le ministère de l'équipement a été étroitement associé à la rédaction et a obtenu pour des raisons de lisibilité que les dispositions relatives aux documents d'urbanisme soient intégrées dans le code de l'urbanisme.
Après un examen attentif, je suis en mesure de vous assurer que toutes les souplesses ouvertes par la directive ont été intégrées, notamment pour rationaliser notre dispositif et tenir compte des évaluations réalisées antérieurement.
Ainsi, il faut souligner qu'un même document ne devra pas être évalué à la fois au titre des « études d'impact » et au titre des « plans et programmes ».
De plus, en matière d'urbanisme, les documents d'urbanisme concernés par l'évaluation des incidences environnementales et définis par le décret seront :
– les SCOT
– certaines catégories de plan local d'urbanisme, à savoir :
- les PLU adoptés dans des zones Natura 2000 ;
- certains PLU non couverts par un SCOT :
. soit parce qu'ils concernent un territoire de + 5.000 ha et 10.000 habitants.
. soit parce qu'ils ouvrent à l'urbanisation + de 200 ha de zones naturelles, ce plancher
étant abaissé à 50 ha dans les communes du littoral ;
. soit parce qu'ils autorisent, en zone de montagne, une unité touristique nouvelle
de niveau régional.
Compte tenu de tous ces éléments sur le contenu des dispositions législatives et réglementaires transposant la directive, je vous propose d'ajouter la directive sur les plans et programme à la liste des ordonnances à transposer par ordonnance afin de se prémunir contre une insécurité juridique inévitable à compter du 21 juillet 2004.
J'ajoute que le Gouvernement disposera de quatre mois pour prendre l'ordonnance de transposition en application du 1° de l'article 10 du présent projet de loi.
Tel est l'objet de l'amendement que je vous demande de bien vouloir adopter.
Avant l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 2001/95/CE mentionnée à l'article 1er, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution :
- des mesures modifiant le livre II du code de la consommation en matière d'habilitation des agents, de pouvoirs d'enquête, de procédure de saisies et de consignation ainsi que de pouvoirs de police administrative ;
- des mesures attribuant dans le code du travail des pouvoirs d'enquête aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;
- et des mesures de correction d'erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.
L'analyse du projet d'ordonnance visant à transposer la directive 2001/95/CE a démontré que plusieurs des modifications législatives envisagées semblaient dépasser le strict cadre de l'habilitation demandée par l'article 1er du projet de loi.
Cette situation n'est pas étonnante dès lors que l'on se souvient que le projet d'ordonnance reprend pour l'essentiel le texte proposé par le titre Ier du projet de loi n° 426, déposé sur le Bureau du Sénat en août 2003, qui avait aussi pour objectif de simplifier le livre II du code de la consommation. En effet, l'exposé des motifs du projet soulignait que « les réformes successives du code intervenues ces dernières années ont abouti à une complexité croissante des règles applicables qui, dans de nombreux cas, affaiblissent considérablement l'efficacité de l'action des pouvoirs publics. Aussi, à l'occasion de la transposition de la directive, convient-il de simplifier le dispositif existant ».
Aussi, dès lors que ces modifications s'imposent pour clarifier la lecture de notre droit, simplifier certaines procédures et, surtout, rendre aussi efficaces que possibles les pouvoirs reconnus aux agents de l'Etat chargés du contrôle du respect de la législation sur la sécurité des produits, une habilitation spécifique doit être prévue pour permettre au Gouvernement de prendre les dispositions qu'il envisage.
Cette habilitation est aussi nécessaire pour corriger quelques erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000‑548 du 15 juin 2000, tout comme pour attribuer dans le code du travail des pouvoirs d'enquête aux agents de la DGCCRF.
I. – Dans cet article, après les mots :
adaptation des dispositions
supprimer les mots :
, notamment celles du code du travail et
II. – Dans cet article, après les mots :
travail maritime, relatives
supprimer les mots :
à la durée du travail, au travail de nuit, au repos quotidien et au repos hebdomadaire ainsi qu'
L'article 6 du projet de loi vise à donner au Gouvernement l'habilitation de prendre par ordonnance des mesures qui ne sont pas strictement nécessaires à la transposition de la directive 2000/34/CE.
Les informations recueillies auprès du secrétariat d'État au transport et à la mer montrent que cette habilitation pourrait servir de base à une modification par ordonnance du droit de la durée du travail applicable aux transporteurs routiers. Mais l'administration n'est pas, à l'heure actuelle, en mesure de préciser le contenu des mesures envisagées.
Le secteur du transport routier ayant connu par le passé d'importants conflits sociaux, et la question du temps de travail étant particulièrement délicate à traiter, notamment en raison de l'enjeu qu'elle représente en matière de sécurité routière, l'adoption de telles mesures par ordonnance ne paraît pas être la procédure la plus indiquée. La modification du droit de la durée du travail des transporteurs routiers ne revêt, en outre, aucun caractère d'urgence qui pourrait justifier le recours à la technique de l'habilitation.
Il est donc proposé de limiter l'habilitation au seul domaine du transport maritime, pour lequel le Gouvernement n'envisage que des mesures techniques de portée limitée en matière de contés payés et bulletin de paie et dont le contenu est d'ores et déjà connu.
Supprimer le deuxième alinéa (a) du 4° du II de cet article.
L'objet de la directive 2002/49/CE du 25 juin 2002 est tout à fait fondé et intéressant puisqu'il s'agit de prévenir et réduire l'exposition au bruit, dont on sait qu'il est une des nuisances environnementales les moins bien supportées. Néanmoins, rien ne justifie que cette directive soit transposée en droit interne par voie d'ordonnance.
Les délais imposés par la directive ne le justifient pas. Son article 14 prévoit simplement qu'elle doit être transposée au plus tard le 18 juillet 2004. Cette date, même si elle est relativement proche, laisse donc assez de temps pour que le Parlement se saisisse de ce texte selon la procédure de droit commun. Par ailleurs, la mise en place des outils opérationnels de la lutte contre le bruit, qu'il s'agisse des cartes du bruit ou encore des plans d'action contre le bruit est encadrée par un calendrier strict mais échelonné dans le temps : la première étape étant fixée au 30 juin 2007 pour la carte du bruit dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants et la dernière étant fixée au 18 juillet 2013 pour les plans d'action dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants.
Le Gouvernement n'a pas par ailleurs jugé bon de transmettre au Parlement une étude d'impact sur ce projet de loi permettant d'informer en toute transparence l'ensemble des parlementaires du contenu des projets d'ordonnance ainsi que de leurs conséquences tant sur la plan administratif, juridique et financier. Nous sommes donc contraints de nous en tenir aux informations données par notre rapporteur des affaires économiques dans son rapport écrit, exception faites des directives qui ont fait l'objet d'un projet de loi déposé au Parlement, mais qui ne sera pas examiné, comme celles relatives aux transports.
Le projet d'ordonnance transposant cette directive n'est pas satisfaisant. De nombreuses incertitudes et interrogations demeurent comme la portée juridique des cartes du bruit et des plans d'action, les règles de compatibilité à respecter, leur place dans la hiérarchie des normes, leur impact sur les documents d'urbanisme (PLU, SCOT), les modalités de consultation du public, la question des autorités compétentes et tout particulièrement le rôle des collectivités locales et de leurs EPCI, ou encore celle du financement des plans d'action.
Pour toutes ces raisons, il vous est proposé de retirer cette directive du champ de l'habilitation.
Supprimer le dernier alinéa (b) du 4° du II de cet article.
Le protocole de Kyoto a constitué à l'échelle internationale un moment important pour la lutte contre l'effet de serre et les changements climatiques. Pour la première fois, les pays industrialisés se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2012, et pour cela à respecter des objectifs chiffrés.
Afin de respecter ces engagements, le protocole a décliné toute une série de moyens. Parmi ceux-ci figurent des mécanismes dits de flexibilité dont la mise en place d'un système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre qui est l'objet de la directive 2003/87 que le Gouvernement propose de transposer par ordonnance. Ces mécanismes permettent aux pays industrialisés d'atteindre leurs objectifs en échangeant entre eux des droits d'émission de gaz à effet de serre et en obtenant des crédits supplémentaires en mettant en œuvre des projets de réduction des émissions à l'étranger.
Si ces mécanismes présentent un intérêt, notamment en terme de compétitivité économique, leur utilisation doit être strictement encadrée et contrôlée. Le projet d'ordonnance ne répond pas à ces exigences. Par ailleurs, l'action du Gouvernement n'est pas à la hauteur des enjeux, qu'il s'agisse de la politique des transports ou de la politique énergétique.
Enfin, il n'est pas acceptable de demander au Parlement de signer un chèque en blanc au Gouvernement sur cette question aussi importante pour l'avenir de tous, alors que ce dernier n'a visiblement pas été en mesure de transmettre un projet d'ordonnance définitif et que cette directive est à ce jour sur le point d'être modifiée.
Pour des raisons de forme et de fond, la directive établissant un système de permis négociables ne peut pas être transposée en droit interne par voie d'ordonnance.
Il n'est pas souhaitable que le gouvernement détermine par ordonnance le régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de gaz à effet de serre. Ce point soulève de nombreuses interrogations. Le parlement doit pouvoir débattre d'un tel sujet étroitement lié à la vie quotidienne des Français.
Les auteurs de cette motion considèrent que la procédure de recours aux ordonnances pour transposer des directives communautaires ne se justifie d'aucune manière. Elle vise à dessaisir le parlement de ses prérogatives et de ses droits.
Les auteurs s'opposent d'autant plus à cet affaiblissement du pouvoir législatif face à l'exécutif qu'il s'agit du droit communautaire qui s'impose sans discussion possible dans le droit national. L'orientation purement libérale prise par la construction européenne est une justification supplémentaire de cette motion.
A cela s'ajoute encore le fait que ce projet de loi vise à permettre au gouvernement à prendre des mesures complémentaires qui dépassent le cadre de la stricte transposition. Ces extensions du champ de l'habilitation (application du contenu des directives à d'autres activités, suppression de certaines dispositions…) sont un réel motif justifiant pleinement le recours à une telle motion que constitue la question préalable.
Les auteurs de cet amendement souhaitent attirer l'attention sur le fait que la directive 2001/16/CE relative à l'interopérabilité du système ferroviaire est loin de se limiter aux seuls aspects techniques puisqu'elle porte également sur les normes de sécurité, la formation et les conditions d'emploi du personnel.
Supprimer le deuxième alinéa (a) du 4° du II de cet article.
Les auteurs de cet amendement pensent qu'il est nécessaire d'organiser un débat parlementaire sur la directive 2002/49/CE portant sur l'évolution et la gestion du bruit dans l'environnement, raison pour laquelle ils souhaitent qu'elle soit retirée de ce projet de loi.
La mise en place d'un marché de quotas d'émission de gaz à effet de serre, objet de la directive 2003/87/CE exige, vu l'importance de l'enjeu de société que comportent de telles dispositions, un débat parlementaire.
Les auteurs de cet amendement souhaitent donc que soit retiré de ce projet de loi l'habilitation du gouvernement à transposer par ordonnances cette directive communautaire.
Supprimer cet article.
Les auteurs de cet amendement pensent que rien ne justifie une telle extension du champ de l'habilitation. Ils remarquent que cet article risque de porter atteinte aux droits des salariés du secteur des transports et récusent la méthode qui consiste à s'appuyer sur des directives pour déréglementer la législation sociale nationale.
Supprimer cet article.
Les auteurs de cet amendement souhaitent que soit refuser au gouvernement l'habilitation à prendre par ordonnances, des mesures complémentaires permettant d'organiser, dans l'ensemble des ports maritimes, les services portuaires au navire et à la marchandise. Ils tiennent à faire remarquer que ces mesures complémentaires qui portent sur la libéralisation des services portuaires avaient fait l'objet d'une directive rejetée par le Parlement européen en novembre 2003. Raison supplémentaire pour demander la suppression de cet article.
Supprimer cet article.
Les auteurs de cet amendement souhaitent que l'habilitation à déterminer par ordonnance le régime juridique, comptable et fiscal des quotas de gaz à effet de serre soit refusé. Cet amendement de cohérence vise à rejeter toute mesure complémentaire relative à la transposition de la directive 2003/87/CE.