Supprimer cet article.

L’article 1^er de la proposition de loi introduit dans le code de la sécurité intérieure un nouvel article L. 211-3-1 afin de permettre au préfet ou, à Paris, au préfet de police, d'instaurer par arrêté, à l'occasion d'une manifestation sur la voie publique, un périmètre à l'entrée et au sein duquel il pourrait être procédé à des palpations de sécurité ainsi qu'à des inspections visuelles et des fouilles de bagages.

En dépit des tentatives louables de notre commission visant à assurer la constitutionnalité du dispositif par l’introduction de toute une série d’ajustements, les auteurs de l’amendement demandent la suppression de cet article.

1°) Sur le plan opérationnel, la présente mesure est superfétatoire.

Le droit en vigueur ainsi que la doctrine d’emploi qui définit les principes conduisant et structurant l’action de la police nationale dans le domaine du maintien de l’ordre public (principes issus de l’application des lois et règlements en vigueur) permettent d’ors et déjà la mise en place d’un dispositif de filtrage des manifestants, lors des manifestations les plus importantes ou les plus sensibles. 

Ce dispositif figure parmi un ensemble de mesures préparatoires nécessaires, en amont de la manifestation. Ainsi, quelques heures avant l’événement, dans le cadre de réquisitions du procureur de la République, établies à la demande du Directeur  du service d’ordre, aux fins de procéder à des contrôles d’identité ou à des ouvertures de coffre des véhicules, un dispositif de filtrage des manifestants peut être mis en œuvre sur le site et aux abords du site de la manifestation. Ce dispositif vise à détecter les individus interdits de manifestation et limiter les risques de détention d’armes par nature ou par destination. 

2°) La judiciarisation du maintien de l’ordre fournit aux forces de l'ordre un cadre juridique sécurisant sur le plan procédural.

En matière de judiciarisation du maintien de l’ordre, le procureur dispose de la possibilité de délivrer des réquisitions aux fins de rechercher et poursuivre des infractions particulières. Ces réquisitions sont délivrées généralement la veille ou l'avant-veille de l’événement pour des lieux et périodes déterminés, le périmètre pouvant correspondre au trajet et aux abords d’une manifestation et la réquisition étant généralement valable pour une durée de six heures à huit heures maximum.

Sur la base de l’autorisation préalable judiciaire, les services de police peuvent agir à l’encontre de toute personne quel que soit son comportement dès lors qu’elle se trouve dans le périmètre et le créneau horaire figurant sur la sur la réquisition. Une interpellation réalisée qui serait dépourvue de régularité conduirait nécessairement au classement sans suite par le parquet ou à l'annulation de la procédure par le tribunal saisi de poursuites.

3°) L’article 1er de la proposition de loi est disproportionné car il envisage d’introduire dans le droit commun le recours au dispositif des périmètres de protection et de sécurité de l’état d’urgence prévu à l’art. 226-1 du code de la sécurité intérieure (loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme).

En effet, à l’exception des visites de véhicules, les conditions de mise en œuvre de ces nouveaux périmètres de contrôle telles que l’envisage l’article 1er sont très proches de celles prévues par l'article L. 226-1 du CSI.

Si le Conseil constitutionnel reconnaît un caractère spécifique à la menace terroriste justifiant des atteintes fortes aux droits et libertés individuels, il ne saurait en être de même avec la prévention des actes délictuels commis à l'occasion d'une manifestation. Cette dernière participe certes de l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public, mais elle n'en demeure pas moins un objectif de moindre niveau par rapport à la prévention des actes de terrorisme.

Le problème ne réside pas dans les textes mais dans l’organisation. Tout dépend de l’usage qui est fait des procédures existantes.

Supprimer cet article.

Cet article 1^er qui vise à permettre au préfet ou, à Paris, au préfet de police, de diligenter, par arrêté, un contrôle des effets personnels des passants (contrôles visuels et fouilles de sacs, palpations de sécurité) dans le périmètre et aux abords d’une manifestation est une transposition – pour le cadre exclusif des manifestations -de l’article 1er de la loi Collomb du 13 octobre 2017.

Autrement dit, cet article est un article d’affichage. Dans les faits (et le droit positif) il ne change rien aux mesures existantes dont dispose l’autorité administrative.

La suppression de la possibilité pour les APJ et OPJ d’être assistés par des agents de sécurité privée ou de police municipale était absolument nécessaire, mais la mesure initiale prévue est très inquiétante en la matière.

Alinéa 2, première phrase

Remplacer les mots :

et 1° ter

par les mots :

, 1° ter et 2

Cet article rend possible le contrôle des effets personnels des passants lors des manifestations, lorsqu'il existe un risque de troubles à l'ordre public.

Sous le contrôle d'un officier de police judiciaire (OPJ), il autorise les agents de police judiciaire (APJ) et les agents de police judiciaire adjoints (APJA) de la police et gendarmerie nationales à les assister pour ces contrôles administratifs.

Initialement, il prévoyait également la possibilité que des agents de sécurité privée ou des agents de police municipale puissent également les assister.

Cette possibilité a été supprimée par le commission des lois.

Troisième force de sécurité, les policiers municipaux sont des APJA qui ont pourtant toute leur place pour participer à ces opérations sous le contrôle d'un OPJ.

Il est donc proposé de les réinsérer dans le dispositif principal de cette proposition de loi.

Supprimer cet article.

L’article 2 de la proposition de loi tend à créer une interdiction administrative individuelle de manifester

1°) La faculté de prononcer une interdiction de manifester existe déjà en droit français sous la forme d’une peine complémentaire pouvant être prononcée par le juge pénal. Cette peine complémentaire est prévue par l’article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure, à l’encontre d’une personne s’étant rendue coupable, lors de manifestations sur la voie publique, de violences à l’encontre des personnes, de détérioration de biens, ou de diffusion de procédés visant à élaborer des engins de destruction. Une circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces pourrait rappeler aux procureurs la possibilité de requérir une telle peine complémentaire.

2°) Dans la pratique, la mise en œuvre d’une telle disposition est malaisée. S’il est possible d’interdire l’accès d’un stade, donc d’un lieu clos, à une personne, il est beaucoup plus difficile d’interdire à quelqu’un de se joindre à une manifestation, a fortiori dans une ville comme Paris. Un stade n’est pas une manifestation. Limiter l’accès à un lieu clos n’est pas limiter l’accès à une portion d’espace public, étendue et mouvante. Et le droit d’assister à un match n’est pas une liberté fondamentale, contrairement à celui de manifester.

Une mesure de cet ordre se traduirait par une charge de travail supplémentaire pour les forces de police, surtout si l’interdiction vise plusieurs personnes.  En outre, comment déterminer ab initio que telle ou telle personne pourrait participer à telle ou telle manifestation ? Autant les supporters de football peuvent être individualisés et se voir signifier une interdiction par un arrêté préfectoral, autant il semble improbable de cibler les manifestants de type violent sur l’ensemble du territoire pour tous les types de manifestation.

Il serait préférable de faire confiance  aux forces de l’ordre dans l’application de nouvelles techniques de désescalade face aux émeutiers ainsi qu’aux services de renseignement, dont la tâche est de surveiller les personnes susceptibles de troubler l’ordre public et de les interpeller sur réquisition du procureur de la République avant leur arrivée sur les lieux de la manifestation. L’état du droit et la pratique mise en œuvre avec les parquets permettent de gérer les individus connus pour leur comportement violent. De ce point de vue, une telle mesure posera plus de problèmes qu’elle n’en résoudra.

3°) Comme pour l’article 1^er, la mesure préconisée par l’article 2 est disproportionnée car elle conduit, de fait, à transposer dans le droit commun l'interdiction administrative de séjour de l'état d'urgence, concentrée aux manifestations se déroulant sur la voie publique.

Les propositions retenues par notre commission pour assurer la proportionnalité du dispositif ne lui ôtent pas son caractère douteux sur le plan de la légalité constitutionnelle. En effet, le droit de manifester reçoit l'onction constitutionnelle dans la décision du Conseil constitutionnel (CC) du 18 janvier 1995 (n° 94-352 DC du 18 janv. 1995) à propos de l'article 16 de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 relatif à la fouille des véhicules aux abords des lieux de manifestation. À l'occasion de cette décision, le Conseil constitutionnel consacre la valeur constitutionnelle du « droit d'expression collective des idées et des opinions » qui n'est autre que le droit de la manifestation et qu'il paraît tirer sans le citer de l'article II de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; naturellement, la Conseil constitutionnel réaffirme le principe, issu de l'article 34 de la Constitution, selon lequel il appartient au législateur « d'assurer la conciliation entre d'une part, l'exercice de ces libertés constitutionnellement garanties et d'autre part, la prévention des atteintes à l'ordre public ». Cette conciliation n’est plus assurée si elle conduit à  faire entrer dans le droit commun une mesure réservée à des circonstances exceptionnelles.

Qu'il s'agisse de l'article 1er ou de l'article 2 de la proposition de loi, les auteurs de l'amendement estiment qu'il serait périlleux de vouloir soustraire les manifestations au régime de droit commun des libertés publiques pour les soumettre à un régime plus réducteur. Les droits du citoyen doivent demeurer identiques, quel que soit le cadre dans lequel ils s’exercent, dès lors que la loi est respectée.

Supprimer cet article.

L’article 2 tend à autoriser les préfets et, à Paris, le préfet de police, à prononcer, à l’encontre de toute personne susceptible de représenter une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, une interdiction de manifester, assortie, le cas échéant, d’une obligation de « pointage » auprès d’un représentant de l’autorité publique.

Il s’agit là d’une retranscription de la loi antiterroriste du 13 octobre 2017, en son article 3.

Les auteurs de cet amendement s’opposent à la transposition de la législation antiterroriste pour l’encadrement des manifestations. La disproportion des mesures de police administrative choisies ne permet pas d’assurer un équilibre entre maintien de l’ordre public et respect de la liberté fondamentale de manifester.

Alinéa 2

Remplacer les mots :

à l’article L. 211-13

par les mots :

aux articles 222-7 à 222-13, 222-14-2, 322-1 à 322-3, 322-6 à 322-10 et 431-9 à 431-10 du code pénal

Amendement de coordination.

Supprimer cet article.

L'article 3 de la proposition de loi a pour objet d'autoriser la création d'un fichier destiné à répertorier les mesures d'interdiction individuelle de manifester.

Toute d’abord, sans développer son intérêt sur le fond, la constitution d’un fichier des personnes interdites de manifestation est plutôt une mesure de nature règlementaire.

Mais quand bien même, notre commission souhaiterait procéder à une autorisation législative qu’elle a pris soin de circonscrire, la présente mesure est surabondante.

Les personnes condamnées à une peine complémentaire d'interdiction de manifester font déjà l’objet  d’une inscription au traitement des antécédents judiciaires (TAJ) et sont également enregistrées au fichier des personnes recherchées (FPR), ce qui permet aux forces de sécurité intérieure d'identifier, à l'occasion d'un contrôle dans une manifestation par exemple, une personne qui aurait été condamnée à une peine d'interdiction de manifester.

En cohérence avec les amendements de suppression de l’article 1er et de l’article 2 qu’ils ont présentés, les auteurs de l’amendement demandent la suppression de l’article 3.

Supprimer cet article.

L’article 3 du présent projet de loi permet de constituer un fichier de personnes interdites de manifestations.

Rappelons que le droit à manifester, s’il n’est pas un droit constitutionnel, est une liberté fondamentale tirée de la Déclaration universelle des droits de l’homme.

Dans un régime démocratique, être un opposant politique ne saurait suffire à faire l’objet d’un fichage et, a fortiori, ne saurait permettre l’interdiction du droit à exprimer son désaccord par la manifestation.

Au-delà des questions éminemment politiques que soulève la création d’un tel fichier, notons qu’il existe déjà de nombreux fichiers à la disposition des forces de l’ordre, et que leur efficience n’est pas toujours au rendez-vous, comme en témoigne un récent rapport de la commission des lois de l’Assemblée nationale : http ://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rap-info/i1335.pdf où l’on s’aperçoit de l’inefficience du système (5 fichiers différents recoupent les mêmes informations) et de l’inutilité à ajouter de la confusion dans ces données.

Alinéa 3

Remplacer les mots :

en application de l’article L. 211-13

par les mots :

dans les conditions prévues à l’article 131-32-1 du code pénal

Amendement de coordination.

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa:

« La conformité de ces traitements automatisés de données à caractère personnel est contrôlée, en coopération avec la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, par un ou plusieurs membres de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Le contrôle est effectué dans des conditions permettant d’en assurer la confidentialité. »

L’article 3 du présent projet de loi permet de constituer un fichier de personnes interdites de manifestations.

La constitution d’un tel fichier peut être considérée comme une atteinte grave aux libertés individuelles ainsi qu’aux données personnelles.

Le présent amendement propose donc, plus que l’avis publié et motivé de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la mise en place d’un contrôle de la même autorité, en coopération avec la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, sur la constitution du fichier sus-cité, afin que cette pratique soit encadrée au mieux.

Supprimer cet article.

La proposition de loi renforce la législation anti cagoule en faisant de cette infraction un délit punit d’1 an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende. Or, le droit en vigueur admet aujourd'hui deux cas d'interdiction de dissimulation du visage.

En premier lieu, l'article R. 645-14 du code pénal introduit par le décret n° 2009-724 du 19 juin 2009 punit d'une amende de 1 500 euros « le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation sur la voie publique, de dissimuler volontairement son visage afin de ne pas être identifiée dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l'ordre public », hormis le cas où les manifestations sont conformes aux usages locaux ou lorsque la dissimulation du visage est justifiée par un motif légitime. 

Par ailleurs, l'article 3 de la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public fait de la dissimulation du visage une circonstance aggravante de certaines infractions. L'article 431-4 du code pénal issu de la loi précitée fait ainsi de la dissimulation du visage une circonstance aggravante du délit consistant à « continuer volontairement à participer à un attroupement après les sommations ». De même, l'article 431-5 du code pénal fait de la dissimulation du visage une circonstance aggravante du délit de participation à un attroupement en étant porteur d'une arme. 

Ainsi, le droit en vigueur n'autorise l'interpellation que lorsque la dissimulation du visage s'accompagne de la commission d'un délit ou de la tentative de commettre un délit, exigence qui permet de consolider la procédure puisqu’il faut apporter la double preuve :

- que le contrevenant masqué se dissimule le visage afin de ne pas être identifié, de manière volontaire ;

- qu’il existe des « circonstances de nature à faire craindre des atteintes à l’ordre public ». 

Dès lors, on peut considérer que la création d'un tel délit est inutile, voire disproportionnée pour lutter contre la délinquance car, si elle est censée faciliter l’interpellation et le placement en garde à vue, en pratique, elle ne rendra pas plus aisé le fait d'aller chercher les individus cagoulés au cœur d'une manifestation.

Supprimer cet article.

Cet article 4 tend à sanctionner plus sévèrement les auteurs de violences et de dégradations dans les manifestations, en faisant de l'infraction de dissimulation volontaire du visage dans une manifestation dans des circonstances faisant craindre des troubles à l'ordre public un délit puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Cette infraction est actuellement punie d’une infraction de la 5^ème classe. Les auteurs de cet amendement estiment qu’en continuant d’aggraver les sanctions, les auteurs de ce dispositif continuent à traiter les causes par les symptômes. Modifier l’échelle des peines au gré des fins politiques ne mènera jamais à la résolution des problèmes poursuivis.

Supprimer cet article.

L’article 5 de la proposition de loi tend à élargir le champ des incriminations :

-de manière excessive, en plaçant sur le même plan le fait de détenir une arme et celui de détenir ou de faire usage de fusées ou artifices dans une manifestation sur la voie publique ou à proximité immédiate pour un quantum identique : 3 ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende ;

-inutilement, en visant tout objet susceptible de constituer une arme alors que le port d’une arme par destination peut déjà être sanctionné ;

-avec redondance, en proposant de sanctionner le fait de jeter un projectile présentant un danger pour la sécurité publique des personnes dans une manifestation sur la voie publique alors que cet acte est poursuivi et réprimé par l’article 222-13 du code pénal en vigueur.

Les auteurs de l’amendement demandent la suppression de cet article. Ils doutent de la vertu pédagogique d’une mesure d’affichage à visée sécuritaire, complétée, de surcroît, par la possibilité de prononcer une interdiction du territoire français à l’encontre de tout étranger coupable de ces infractions, alors que la commission de ces dernières peut déjà être poursuivie sur la base des dispositions en vigueur du code pénal.

Supprimer cet article.

L’article 5 tend à élargir l’infraction de participation à une manifestation ou à une réunion publique en étant porteur d’une arme, afin de viser non seulement le port d’armes mais aussi le port d’armes par destination et de fusées et d’artifices.

Sont clairement visés à travers cet article, non pas les Black Blocs, mais bien certains syndicalistes, qu’ils s’agissent de cheminots ou de dockers, ici criminalisés. Ce qui est parfaitement inadmissible et contraire à l’exposé des motifs soutenu par cette proposition de loi.

En outre, les auteurs de cet amendement s’interrogent quant à la notion d’« arme par destination » et ce qu’elle englobe ? Les chaussures, les sacs à dos … ? La latitude que se laissent les auteurs de ce dispositif est particulièrement inquiétante.

Supprimer cet article.

L’article 5 de la proposition de loi réécrit le délit de participation à une manifestation ou à une réunion publique en étant porteur d'une arme (art. 431-10 CP). Cette modification ne paraît pas utile dans la mesure où le port, la détention ou l’introduction d’armes lors d’une manifestation peuvent déjà être réprimée par l’infraction actuelle de l’article 431-10 CP, qui sanctionne largement le fait de participer à une manifestation en étant porteur d’une arme. De même, les précisions apportées quant aux objets pouvant servir d'armes (fusées ou artifices de toute nature) sont également inutiles dès lors que l'article 132-75 du code pénal, auquel il est d'ailleurs fait renvoi, définit les armes par destination comme tout objet dont l'utilisation ou la destination est susceptible de créer un danger pour les personnes. Pour ces raisons, introduire des exemples de comportement ou d’armes dans la loi n’est pas souhaitable car cela affaiblit le droit et peut soulever à terme des difficultés juridiques inutiles.

Supprimer cet article.

La réécriture de l'article 431-10 du code pénal par le présent article conduit à l'élargissement du champ des incriminations en y ajoutant le fait de détenir ou de faire usage de fusées ou artifices de toute nature ou d’introduire sans motif légitime tout objet susceptible de constituer une arme au sens de l’article 132-75 du code pénal dans une manifestation sur la voie publique ou à proximité immédiate. 

La commission en a acté le principe politique, en harmonisant toutefois la définition des incriminations liées à l'introduction ou au port d'une arme lors d'une réunion ou d'une manifestation sur la voie publique.

S'inscrivant dans une logique de traitement chirurgical des éléments perturbateurs en manifestation, ce dispositif - à l'instar de tant d'autres  - se donne pour ambition d'accroitre l'arsenal répressif en faisant peu de cas de l'impératif de protection des libertés fondamentales, ainsi que de l'éthique sénatoriale qui le sous-tend. Il suffit, pour s'en convaincre, de s'interroger sur les potentiels effets pervers d'une lecture extensive des incriminations à l'intention des porteurs d'armes se trouvant aux "abords immédiats" d'une manifestation sur la voie publique. 

Par ailleurs, l'encadrement législatif existant apparait amplement suffisant (infraction actuelle de l’article 431-10 CP). Tant est si bien que "l"impérieuse nécessité" de la déclinaison législative des dispositifs de lutte contre le hooliganisme perd en consistance..

Supprimer cet article.

Sans apporter une plus-value sur le plan opérationnel, l’article 6 se présente davantage comme une mesure d’affichage qui conforte l’orientation sécuritaire de la proposition de loi en étendant le champ d’application de la peine complémentaire d’interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique, en modifiant cette peine, notamment afin de soumettre à une obligation de « pointage » les personnes qui y sont condamnées, et en rendant applicables l’ensemble des peines complémentaires prévues pour le délit de port d’arme lors d’une manifestation sur la voie publique.

Supprimer cet article.

Cet article 6 vise à étendre le champ de plusieurs peines complémentaires applicables aux personnes s’étant rendues coupables des infractions liées à l’organisation ou à la participation à une manifestation, et à renforcer la peine complémentaire d’interdiction de manifester.

Encore une fois, plutôt que de durcir notre droit pénal et de porter atteinte aux libertés fondamentales, il serait temps de donner de vrais moyens à nos forces de l’ordre pour qu’elles exercent un travail de démantèlement en amont, afin de mettre hors d’état de nuire les personnes violentes visées.

Supprimer cet article.

L'article 6 tel qu'il est rédigé élargit de manière disproportionnée le champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de manifester à des délits de moindre importance comme le délit d'organisation d'une manifestation en méconnaissance de la procédure administrative puni de six mois d'emprisonnement et de 7500 euros d'amende ou le nouveau délit crée par la proposition de loi de dissimulation de son visage dans une manifestation.

Plus encore, l'article 6 étend le champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de séjour à ces mêmes délits ce qui est également disproportionné au regard des peines principales encourues, l'interdiction de séjour emportant des restrictions plus lourdes à la liberté constitutionnelle d'aller et venir que l'interdiction de manifester.

Au regard de la décision du conseil constitutionnel de 18 janvier 1995, qui indique que l'équilibre à trouver par le législateur entre ordre public et garantie des libertés constitutionnellement protégées quand il crée une peine portant restriction de la liberté d’aller et venir est fonction non seulement de la fixation de lieux déterminés où la peine s'applique et du pouvoir du juge de décider de prononcer la peine ainsi que de son champ d'application mais aussi de la nature des infractions pour lesquelles la peine s'applique, l'extension des champs d'application des peines complémentaires d'interdiction de manifester et d'interdiction de séjour paraît disproportionnée.

Supprimer cet article.

Le présent article vise à étendre le champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique (participation à un groupe violent, participation délictueuse à une manifestation illicite sur la voie publique etc) et à ajouter éventuellement une obligation de « pointage ».

La commission des lois a procédé au transfert des dispositions relatives la peine complémentaire d'interdiction de manifester sur la voie publique du code de la sécurité intérieure vers le code pénal et a procédé à la réécriture de l'obligation de « pointage » devant toute autorité publique désignée par la juridiction de jugement, par exemple un officier de police judiciaire dans un commissariat, en maintenant - seule amélioration notable - l'obligation pour la juridiction de fixer les lieux concernés par l'interdiction de manifester.

L''équilibre n'est pas atteint : la peine complémentaire d'interdiction de manifester sur la voie publique ainsi étendue contrevient à la proportionnalité des peines principales encourues.

La création d'une obligation de « pointage » devant toute autorité publique désignée par la juridiction de jugement ne nous semble guère opportune et comporte de surcroît d'inévitables difficultés pratiques, liées notamment au sens flottant de son cadrage temporel ("temps de la manifestation").

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette obligation doit être proportionnée au regard du comportement de la personne.

Le dispositif prévu par le présent article étant de toute évidence exagérément attentatoire aux libertés fondamentales, cet amendement de repli vise à mettre en exergue la nécessité de tenir compte de la diversité des situations individuelles rencontrées, y compris dans le cas d'une obligation de pointage à l'encontre des fauteurs de trouble identifiés.

Supprimer cet article.

Amendement de coordination.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... – Aux articles L. 282-1 et L. 284-1 du code de la sécurité intérieure, la référence : « L. 211-13, » est supprimée.

Amendement de coordination.