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Direction de la séance

Projet de loi

Énergie et climat

(1ère lecture)

(PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE)

(n° 658 , 657 , 646)

N° 140

13 juillet 2019


 

AMENDEMENT

présenté par

C Défavorable
G Défavorable
Rejeté

Mme PRÉVILLE, MM. COURTEAU, BÉRIT-DÉBAT et Joël BIGOT, Mme BONNEFOY, M. DAGBERT, Mme Martine FILLEUL, MM. HOULLEGATTE, JACQUIN et MADRELLE, Mmes TOCQUEVILLE et ARTIGALAS, M. Martial BOURQUIN, Mme CONCONNE, MM. DAUNIS et DURAN, Mme GUILLEMOT, MM. IACOVELLI, MONTAUGÉ, TISSOT, KANNER

et les membres du groupe socialiste et républicain


ARTICLE 4


Supprimer cet article.

Objet

L'article 4 de ce projet de loi retire à l'Autorité Environnementale (AE) la compétence de déterminer si une évaluation environnementale est nécessaire pour les projets qui sont soumis au « cas par cas » à cette obligation. Il renvoie au décret le soin de définir à qui revient cette compétence. Il s'agirait du préfet selon les annonces faites à l’administration.

Cela pose problème pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, il faut souligner l’importance des enjeux de cette disposition. L'évaluation environnementale est un processus clé, qui consiste en l'élaboration d'une étude d'impact, la consultation de certains acteurs concernés, ainsi que l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. C’est l’ensemble de ces actions qui constitue l’évaluation environnementale. Elle permet de décrire et d'apprécier les incidences sur la population et la santé humaine ; la biodiversité, les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ; les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage... 

Certains projets sont soumis systématiquement à évaluation environnementale, d’autres en sont systématiquement exonérés, et enfin certains y sont soumis « au cas par cas ». Pour ces derniers (dont la liste est fixée par décret), la directive européenne Projets a fixé des critères qui permettent de déterminer si les conséquences environnementales présumées du projet justifient une évaluation environnementale. Déterminer si elle est nécessaire est donc une compétence majeure, lourde de conséquences potentielles.

Ensuite, il faut préciser que l'exposé des motifs de cet article induit en erreur. Il affirme que "L’article 4 vise à simplifier les procédures applicables aux projets d’énergies renouvelables", obérant le fait qu'il modifie la procédure pour l'ensemble des projets soumis au « cas par cas », pas uniquement ceux relatifs aux énergies renouvelables. Cette disposition s'appliquera donc aussi à des installations d'élevages, à la construction de certains aérodromes, à des barrages, des défrichements ou des rejets en mer... 

Sur le fond, cet article est une régression pour l'environnement et fragilise les projets concernés.

En effet, il revient déjà au préfet d’autoriser ou non in fine un projet, en tenant compte des aspects économiques et sociaux. En lui donnant également la tâche de déterminer si l’évaluation environnementale est nécessaire ou non, on lui demande d'assumer plusieurs rôles en maintenant une apparence d’impartialité dans chacun de ces rôles. Or il est naturel que ce qu'il sait du projet par ailleurs (ses retombées économiques notamment) influe sur la décision du préfet d'imposer ou non une évaluation environnementale. Il ne sera donc ni neutre ni impartial. 

Bien souvent dans les faits, quand le préfet est l’AE, l’économie prévaut, au détriment de la santé humaine et de l’environnement. Le 14 mars 2019, le Conseil d’Etat a encore confirmé, pour la 4eme fois, que le préfet ne pouvait être AE car il n’avait pas l’autonomie requise pour cela. Il ne le sera pas plus pour être l’autorité déterminant si un projet doit être soumis à évaluation environnementale que pour produire un avis sur son évaluation environnementale.

Le droit communautaire exige d’ailleurs expressément d'éviter cette situation. L'Article 9 bis de la Directive 2014/52 prévoit que "Les États membres veillent à ce que l'autorité ou les autorités compétentes accomplissent les missions résultant de la présente directive de façon objective et ne se trouvent pas dans une position donnant lieu à un conflit d'intérêts."

Le Conseil d’Etat a d’ailleurs expressément indiqué dans son avis sur ce projet de loi que la détermination de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas est libre, « sous réserve de son autonomie fonctionnelle par rapport à l’autorité compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d’ouvrage ».

Si le préfet est désignée comme autorité compétente pour le cas par cas, la disposition prévue à l'avant dernier alinéa de l’article 4 du projet de loi ne permettra pas d'écarter les nombreuses situations où l’État intervient directement ou indirectement au soutien d'un projet, notamment par des financements directs ou indirects (sociétés publiques HLM, aéroports concédés à des sociétés dont l’Etat est actionnaire majoritaire, appel d'offre en soutien au développement de telle ou telle énergie...). Par exemple, cet alinéa ne prévoit pas le cas où l'Etat est actionnaire de la société privée maitre d'ouvrage ou encore le cas où le projet est réalisé par un opérateur privé dans le cadre de de la concession d’un service public relevant de la compétence de l’Etat. Il est évident que dans ces situations, le représentant de l’Etat dans le département ou la région ne peut donc être ni objectif ni impartial et, régulièrement, la suspicion de conflit d’intérêt sera parfaitement légitime.

La lettre de la directive Projets, dans sa rédaction modifiée en 2014, est pourtant claire : doit être écartée toute situation de conflit d’intérêt, ce que ne prévoit pas, ni explicitement ni même implicitement cet article.

Le décret d’application de cette disposition fera donc l'objet d'un contentieux pour incompatibilité avec le droit communautaire, qui fragilisera toutes les décisions prises sur son fondement. Cela crée donc une importante insécurité juridique pour les porteurs de projets.

De plus, cette disposition ne simplifie pas la procédure pour le maitre d'ouvrage mais, au contraire, la complexifie.

Tout d’abord car pour chaque projet relevant du « cas par cas », au lieu d’aller directement vers l’AE, il faudra déterminer quelle est l’autorité compétente pour déterminer si l’évaluation environnementale est nécessaire. Cela crée donc une étape additionnelle par rapport à la procédure existante.

On ne voit pas qui à part le préfet ou les Missions Régionales de l'Autorité Environnementale (MRAE) pourrait être désigné comme autorité compétente pour le cas par cas dans le décret d’application de cet article. Or, pour suivre la consigne du CE dans son avis, le préfet pourrait être désigné dans certaines législations (l’urbanisme notamment) mais pas d’autres (comme la législation environnementale ou le préfet est déjà l’autorité compétente pour autoriser les projets). Les projets concernés par plusieurs législations pourraient donc avoir plusieurs autorités compétentes.

Se pose également le problème des préfets de régions qui sont également préfets de département : ils seront autorités décisionnaires pour les projets de leurs départements donc ne pourront pas donc prendre des décisions sur le « cas par cas » les concernant.

Pour les projets relevant de plusieurs législations sur plusieurs départements, la situation serait inextricable.

De plus, cette disposition multiplie les autorités à consulter: une pour le "cas par cas" et une pour apprécier la qualité de  l'évaluation environnementale et, dans certains cas, une troisième en cas de modification d’un projet existant, voire une quatrième lorsque le projet nécessite l’évolution d’un plan.

Donc cet article complexifie la situation actuelle pour les porteurs de projets comme pour l’administration qui devront, chacun, identifier, dans chaque situation et pour chaque type de projet, l’autorité compétente en matière d’environnement à chaque stade de la procédure.

Les Missions Régionales de l'Autorité Environnementale (MRAE) ou l’Autorité Environnementale du CGEDD sont composées de personnes disposant des compétences techniques et de l'autonomie requises. Elles sont donc mieux à même de décider en toute objectivité si une évaluation environnementale est nécessaire. Le droit actuel permet tout à fait de les désigner sans qu’il soit nécessaire de modifier la loi.