I. – Après l’alinéa 8

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Pour chacun des exercices concernés, la loi de programmation des finances publiques initiale indique l’objectif d’évolution en volume ainsi que la prévision en milliards d’euros courants du montant des dépenses d’avenir des administrations publiques.

« Pour l’application des dispositions prévues à l’alinéa précédent, constituent des dépenses d’avenir l’ensemble des dépenses des administrations publiques qui peuvent être regardées, compte tenu de l’état des connaissances techniques et scientifiques, comme particulièrement et durablement favorables à long terme à la croissance économique ainsi qu’au progrès social et environnemental.

II. – Après l’alinéa 22 

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ...° Une présentation détaillée, pour chacun des exercices mentionnés à l’article 1er A, de l’ensemble des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d’avenir et qui retrace, notamment, leur nature, leur montant, les effets attendus sur la croissance économique et les indicateurs de développement social et environnemental à long terme ainsi que l’ensemble des éléments permettant de démontrer que la classification de ces dépenses en dépenses d’avenir s’appuie sur une appréciation sincère et exhaustive de l’état des connaissances scientifiques et techniques ; »

La proposition de loi organique introduit, au sein du domaine obligatoire des lois de programmation des finances publiques (LPFP), un nouvel objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques (ODAP) qui serait, par ailleurs, décliné pour chaque catégorie d’administration publique.

Il impliquerait de décrire pour l’ensemble des exercices couverts par la période de programmation :

- un objectif de croissance en volume des dépenses publiques ;

- une prévision en euros courants du montant des dépenses publiques.

L’ODAP ne présentera qu’une dimension programmatique et, à ce titre, ne s’imposera pas au législateur. Pour autant, la proposition de loi organique prévoit, par ailleurs, que le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances présente, chaque année, un « compteur des écarts » permettant de mettre en lumière l’évolution effective ou prévue de la dépense publique par rapport aux orientations fixées en LPFP.

En d’autres termes, l’ODAP présente une fonction davantage politique que juridique qui doit, d’après les auteurs de la proposition de loi organique et les rapporteurs de la commission spéciale de l’Assemblée nationale, permettre de « renforcer le contrôle de la dépense publique afin d’en freiner la progression ».

Si la question des moyens propres à assurer une stabilisation ou une réduction de la dépense publique peut être débattue, il apparait nécessaire de s’interroger sur les dépenses publiques qui seraient concernées par cette approche et de les distinguer, comme d’ailleurs la commission sur l’avenir des finances publiques présidée par Jean Arthuis y invitait, au risque sinon de sacrifier certains types de dépenses porteuses d’avenir.

Dans un contexte marqué par un ralentissement de la croissance potentielle mais également par l’ampleur des défis climatiques et sociaux auxquels l’action publique est confrontée, l’institution d’une norme de dépenses ne doit, en effet, pas conduire à réduire les dépenses qui constituent des investissements nécessaires pour les générations futures.

Le présent amendement a ainsi pour objet de prévoir que la présentation de l’ODAP distingue, pour chacun des exercices concernés, la part des dépenses ou de la croissance en volume des dépenses correspondant aux dépenses d’avenir.

Par ailleurs, l’amendement propose une définition générale de ces dépenses, à savoir celles qui, au regard de l’état des connaissances scientifiques et techniques, sont considérées comme particulièrement et durablement favorables à long terme à la croissance économique, au progrès social et au progrès environnemental.

L’ODAP ayant avant tout pour objectif d’alimenter et d’éclairer le débat budgétaire et le débat public, il est ainsi proposé que le Gouvernement présente et justifie devant le Parlement les dépenses dont il estime, à l’appui d’une expertise scientifique et technique, qu’elles constituent bien des dépenses d’avenir.

I. – Après l’alinéa 8

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« La loi de programmation des finances publiques détermine, au titre de chacun des exercices de la période de programmation, un objectif, exprimé en volume, d’évolution des recettes des administrations publiques présentées selon les conventions de la comptabilité nationale et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de ces recettes en valeur. »

II. Alinéa 10

1° remplacer les mots :

de l’objectif

par les mots :

des objectifs

2° remplacer les mots :

la prévision

par les mots :

des prévisions

3° après le mot :

dépenses

insérer les mots :

et des recettes

L’article 1er de la proposition de loi institue un « objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques » (ODAP) qui doit permettre de mieux identifier les engagements pris en matière de maîtrise des dépenses publiques, d’une part, et de constater les écarts au fur et à mesure des exercices, d’autre part.

Toutefois, la soutenabilité de nos finances publiques au regard, notamment, de la dynamique de notre endettement, dépend également de l’évolution du solde public et, par suite, de celle des recettes.

Dans ce contexte et afin de renforcer la prévisibilité des évolutions de la fiscalité qui s’impose aux ménages et aux entreprises, cet amendement propose d’introduire un objectif d’évolution des recettes des administrations publiques.

I. - Alinéa 18

Remplacer le mot :

Trois

Par le mot : 

Cinq

II. - Alinéa 36 :

Après les mots : 

pour l'année en question

Insérer les mots : 

et pour l'ensemble des années couvertes par la loi de programmation des finances publiques en vigueur

III. - Alinéa 42 : 

Après les mots :

elle se rapporte

Insérer les mots : 

et l'ensemble des années couvertes par la loi de programmation des finances publiques en vigueur

Alors que les évolutions apportées par la présente proposition de loi organique tendent à renforcer l'importance des lois de programmation des finances publiques, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale reste perfectible.

En ce sens, les auteurs du présent amendement estiment d'une part que le caractère quinquennal des lois de programmation des finances publiques devrait devenir la norme. De plus, il estiment que les documents budgétaires doivent davantage se fonder sur une telle approche en ce qui concerne les indicateurs transmis par le gouvernement au parlement. Tel est l'objet du présent amendement. 

Alinéa 34

Après les mots :

la situation de la France

insérer les mots :

, par rapport aux autres pays membres de l’Union européenne,

L’article 1^er prévoit, à son alinéa 34, que le rapport annexé à la loi de programmation présente la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens. Cette précision est de bon aloi puisque la situation économique de la France, et mécaniquement celle de ses dépenses publiques, est intrinsèquement liée aux politiques économiques menées au niveau de l’Union européenne.

Cependant, cette communauté de destin économique ne dépend pas seulement des objectifs stratégiques partagés au niveau de l’Union européenne, mais aussi et surtout de la capacité des différents pays membres de répondre aux exigences politiques qui découlent de ces objectifs stratégiques. À cet égard, il est important que le Parlement, qui vote le budget, dispose d’éléments de comparaison pertinents afin d’évaluer la situation de la France relativement à ses partenaires européens.

C’est tout l’objet de cet amendement, qui vise à introduire cette précision dans la mention faite dudit rapport.

I. – Alinéa 49

1° Rédiger ainsi le début de cet article :

Au plus tard quinze jours avant la présentation…

2° A sa deuxième occurrence, remplacer le mot :

de

par le mot :

des

3° Remplacer les mots :

et, d’autre part,

par les mots :

, le Gouvernement transmet l’ensemble de ces documents au Parlement et y joint, dans la perspective

4° Supprimer les mots :

par le Parlement, le Gouvernement présente, au plus tard le 30 avril de chaque année

II. – Alinéa 54

Remplacer les mots :

Ce rapport peut

par les mots :

Les documents et le rapport transmis au Parlement peuvent

La proposition de loi organique propose de rapprocher la transmission au Parlement du rapport préalable au débat d’orientation des finances publiques (« rapport DOFP ») de celle, aux institutions européennes, du programme de stabilité, dans l’objectif de rationaliser le calendrier budgétaire et donc de ne plus prévoir qu’un seul débat au printemps pour le DOFP et le programme de stabilité au sein des assemblées.

Actuellement, l’article 48 de LOLF prévoit que le rapport DOFP doit être remis au Parlement au cours du dernier trimestre de la session ordinaire et peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. Dans le même temps l’article 4 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques dispose que les programmes de stabilité des États membres doivent être remis à la Commission européenne au plus tard le 30 avril de chaque année. Enfin, l’article 14 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 indique que le Gouvernement doit transmettre au Parlement son programme de stabilité au plus tard quinze jours avant qu’il ne soit remis aux institutions européennes. Le Parlement peut débattre sur ce programme de stabilité.

La proposition de loi propose que le rapport DOFP puisse désormais être transmis au plus tard le 30 avril de l’année, c’est-à-dire au moment où la France doit transmettre son programme de stabilité à la Commission européenne.

En retenant ce calendrier, le débat portant sur le programme de stabilité et sur le rapport DOFP au Parlement se tiendrait très probablement après le 30 avril, soit après l’envoi du programme de stabilité aux institutions européennes alors qu’il intervient systématiquement aujourd’hui en amont de cette transmission.

Afin de préserver les prérogatives et la place du Parlement dans la définition des orientations budgétaires, le présent amendement prévoit d’anticiper la remise du rapport DOFP, afin qu’il lui soit transmis, au même titre que le programme de stabilité, au plus tard quinze jours avant que ce dernier document ne soit remis à la Commission européenne. Ainsi, le Parlement sera en mesure de prendre pleinement connaissance et de débattre des orientations décrites par le Gouvernement et qui engagent la France auprès de ses partenaires européens.

Alinéa 54:

remplacer les mots :

« peut donner »

par le mot

« donne ».

L’article 1^er J du nouveau titre préliminaire de la LOLF prévoit un « Printemps de l’évaluation », organisé notamment sur la base d’un rapport fouillé, remis par le Gouvernement au Parlement. Dans sa rédaction actuelle, le texte prévoit que ce rapport « peut donner » lieu à un débat au Parlement. La tenue de ce débat demeure ainsi facultative.

Afin de consacrer la séquence politique du « printemps de l’évaluation », le présent amendement prévoit ainsi de rendre obligatoire l’organisation de ce débat.

Alinéa 52

rétablir les 3° et 4° ainsi rédigés :

« 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

« 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante ; »

Cet amendement vise à rétablir les items 3° et 4° qui font figurer dans le rapport remis par le Gouvernement au Parlement au moment du « Printemps de l’évaluation » :

- d’une part, l’évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

- d’autre part, la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante.

Ces informations permettent de fournir une information fouillée sur le financement de l’État. Il ne paraît pas opportun d’en priver le Parlement à l’occasion du « Printemps de l’évaluation ».

Après l'Alinéa 53, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 6° Une analyse de la situation financière des administrations publiques locales. »

L’article 1^er J du nouveau titre préliminaire de la LOLF prévoit la remise, par le Gouvernement au Parlement, d’un rapport fouillé présentant la situation financière de la France ainsi que les grandes orientations économiques du Gouvernement, dont l’objectif est de nourrir l’information parlementaire pour le « Printemps de l’évaluation ». Ce rapport devra également comporter une évaluation des administrations de sécurité sociale.

Afin de compléter l’information transmise au Parlement à l’occasion de ce « Printemps de l’évaluation » et d’élargir le champ du débat aux collectivités, il paraît opportun de compléter ce rapport par une analyse de la situation financière des administrations publiques locales.

C’est tout l’objet de cet amendement.

Alinéa 60

Après le mot :

dépôt

insérer les mots :

, avant la fin du mois de juin,

Le 3° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, dans la rédaction résultant du présent article, prévoit le dépôt par la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement, d’un rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques.

Il convient de préciser la date de dépôt de ce rapport, comme c'est déjà le cas pour les autres rapports dont la réalisation est prévue par le même article 58. Tel est l'objet de cet amendement.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

A l'occasion de la transmission au Parlement des documents relatifs aux lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, le Gouvernement transmet au Parlement une annexe portant, par mission, programme et action, sur le montant des crédits non consommés et sur le montant des crédits reportés. 

Il n'existe à ce stade pas de document relatant avec précision et clarté les choix du Gouvernement durant un exercice donné en matière de non consommation de crédits et de reports de crédits. Les auteurs du présent amendement estiment que l'information du Parlement serait utilement renforcée par la transmission d'une telle annexe. Tel est l'objet du présent amendement. 

Alinéa 5

Après le mot :

morale        

rédiger ainsi la fin de l’alinéa :

et à raison des missions de service public qui lui sont confiées. » ;

Cet amendement tend à modifier la rédaction de la condition relative aux missions de service public confiées à un tiers affectataire d’une imposition de toutes natures, en retenant la rédaction proposée par le Conseil d’État.

Il est nécessaire, comme c’est le cas actuellement, qu’un tiers affectataire d’une imposition de toutes natures soit en charge d’une mission de service public. Il paraît toutefois difficile, sur le plan juridique, de vérifier, comme le propose le texte transmis au Sénat, que l’imposition affectée soit elle-même en lien avec cette mission de service public. Cette disposition ne figure pas dans la doctrine des taxes affectées inscrite à l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et les effets de sa mise en œuvre éventuelle ne sont pas connus, la liste des taxes affectées concernées n’ayant pas encore pu être déterminée et mise à la disposition du Parlement. Il pourrait donc être risqué, du point du vue du financement des missions exercées par les organismes affectataires, d’inscrire d’ores et déjà cette condition dans la loi organique.

En conséquence, il conviendrait plutôt de retenir la rédaction proposée par le Conseil d’État dans les projets d’amendements annexés à l’avis qu’il a rendu sur la proposition de loi organique, laquelle renforce l’exigence de personnalité morale pour l’organisme affectataire sans imposer de lien juridique entre l’imposition affectée et les missions de service public qu’il exerce. Tel est l’objet du présent amendement.

Alinéa 2

Après la référence :

du 5°

insérer la référence :

du I

Amendement de précision.

Supprimer cet article.

L’article 3 ter introduit, au II de l’article 5 de la loi organique relative aux lois de finances, une nouvelle catégorie de dépenses d’investissement relative aux subventions pour charges d’investissement. Il ne retire toutefois pas ces subventions des catégories dans lesquelles elles sont actuellement comptabilisées, à savoir notamment les dépenses d’intervention (transferts aux ménages, aux entreprises et aux collectivités) et les dépenses d’opérations financières (dotations en fonds propres des opérateurs), ce qui introduit une incertitude sur la classification comptable.

En outre, cet article insère les subventions pour charges d’investissement dans la catégorie des dépenses d’investissement de l’État, alors même que les investissements réalisés par des tiers, même bénéficiaires d’une subvention, ne contribuent pas à l’enrichissement du patrimoine de l’État. L’analyse du patrimoine de l’État pourrait donc être rendue plus difficile à conduire.

Il est proposé en conséquence de supprimer le présent article.

Alinéas 5, 6 et 7

Rédiger ainsi ces alinéas :

III. – L’article 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précité est ainsi rétabli :

« Art. 52. – Est joint au projet de loi de finances de l’année un rapport portant sur :

« 1° La situation des finances publiques locales ;

« 2° L’évolution des charges résultant des transferts de compétences entre l’État et les collectivités territoriales et leurs groupements ;

« 3° L’évolution et l’efficacité des transferts financiers entre l’État et les collectivités territoriales et leurs groupements, d’une part, et les collectivités territoriales elles-mêmes, d’autre part, notamment ceux effectués à des fins de péréquation au sens des dispositions de l’article 72-2 de la Constitution;

« 4° L’état de l’objectif d’évolution des dépenses des administrations publiques locales inscrit en loi de programmation des finances publiques en application des dispositions de l’article 1^er B ;

« 5° La présentation de la nature et des conséquences, notamment financières, de l’ensemble des mesures inscrites au projet de loi de finances de l’année et relatives aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

« Ce rapport peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

L’article 4 de la proposition de loi organique prévoit qu’un rapport est annexé au projet de loi de finances de l’année et porte sur la situation des finances publiques locales et sur l’évaluation de l’efficacité des prélèvements sur recettes établis en matière de péréquation au profit des collectivités territoriales.

Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

En l’absence d’une loi de financement des collectivités territoriales, la tenue d’un débat régulier sur la situation et les perspectives des finances locales est bienvenue en particulier dans le contexte de l’examen du projet de loi de finances.

Il apparait toutefois utile de préciser davantage le contenu du rapport préalable à ce débat sur les finances locales en prévoyant, notamment, que ce document devra porter également sur :

- l’évolution des charges résultant des transferts de compétences entre l’État et les collectivités locales ;

- l’évolution et l’efficacité des transferts financiers entre l’État et les collectivités locales en attachant un regard particulier à ceux liés à la mise en œuvre des mécanismes de péréquation ;

- l’état de l’objectif d’évolution des dépenses publiques locales prévu en loi de programmation des finances publiques ;

- l’ensemble des mesures du projet de loi de finances relatives aux collectivités locales.

Si la proposition de loi organique prévoit, par ailleurs, que l’annexe budgétaire « Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales » serait désormais remise au plus tard le 1^er octobre et non plus quelques jours avant l’examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » en séance à l’Assemblée nationale, il reste nécessaire au Parlement de disposer, dès le dépôt du PLF et dans la perspective du débat sur les finances locales, des éléments mentionnés ci-avant même s’ils présentent un caractère synthétique.

Tel est l’objet du présent amendement.

Alinéa 6

Compléter la deuxième phrase par les mots suivants :

 « et retrace l’évolution de leur montant au cours des cinq dernières années. »

L’article 51-1 créé par la présente proposition de loi organique prévoit l’adjonction au projet de loi de finances d’un rapport sur la situation des finances publiques locales. Cette innovation contribuera utilement aux débats budgétaires en améliorant l’information transmise au Parlement.

Le présent amendement prévoit de compléter le contenu de ce rapport en y faisant explicitement figurer l’évolution sur les cinq dernières années des montants des prélèvements sur recettes (PSR) effectués au bénéfice des collectivités, et singulièrement de la dotation globale de fonctionnement et de ses différentes composantes.

Alinéa 7, remplacer les mots :

« peut faire »

par le mot

« fait ».

L’article 51-1 créé par la présente proposition de loi organique prévoit l’adjonction au projet de loi de finances d’un rapport sur la situation des finances publiques locales. Cette innovation contribuera utilement aux débats budgétaires en améliorant l’information transmise au Parlement. Il est également prévu que ce rapport peut donner lieu à un débat au Parlement.

Afin de consacrer la séquence politique sur la situation des finances publiques et leur évolution, le présent amendement prévoit ainsi de rendre obligatoire l’organisation de ce débat.

Après l’article 4 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article 11 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque ce décret occasionne une répartition de crédits excédant 100 millions d’euros, le ministre chargé des finances informe, trois jours au moins avant sa publication, les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat du montant, des programmes concernés et du motif de cette répartition. ».

La dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) est prévue par le 1° du I de l’article 7 et l’article 11 de la LOLF. Elle constitue une exception au principe de spécialité des crédits, puisque sa répartition entre les programmes budgétaires est décidée par décret en cours d’exercice, et non par la loi de finances initiale. Son montant, qui était de 24 millions d’euros en crédits de paiements en loi de finances initiale pour 2017, a augmenté à 124 millions d’euros dans les lois de finances initiales pour 2018 à 2021, en contrepartie de l’abaissement à 3 % du niveau de la réserve de précaution dans la plupart des programmes budgétaires.

Ces deux dernières années, toutefois, dans le contexte de crise sanitaire et économique, son niveau a été accru de manière considérable en cours d’exercice par les lois de finances rectificatives du 25 avril 2020 (1,6 milliard d’euros) et du 19 juillet 2021 (1,5 milliard d’euros).

Il paraît en conséquence nécessaire, compte tenu des sommes désormais en jeu, d’améliorer l’information du Parlement en cas d’utilisation de cette dotation au-delà d’un montant de 100 millions d’euros. Tel est l’objet de cet amendement, qui tend à pérenniser une disposition instituée au titre de l’année 2021, à l’initiative du Sénat, par le II de l’article 29 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… - La seconde phrase du 2° du même II est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« Ce plafond peut faire l’objet d’une majoration par une disposition de loi de finances dûment motivée, notamment au regard des crédits ouverts sur le programme. Le montant total des crédits de paiement ainsi reportés sur des programmes relevant du budget général ne peut être supérieur à 5 % des crédits de paiement ouverts sur l’ensemble de ces programmes. » 

Le 2° du II de l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances limite à 3 % les reports de crédits de paiement, hors dépenses de personnel, sur chaque programme. Il prévoit également que ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

En pratique, la majoration du plafond est généralement fixée à la totalité des crédits ouverts sur les programmes pour lesquels la dérogation est demandée, alors même que le report ne portera la plupart du temps que sur une part limitée de ces crédits. En outre le nombre des dérogations accordées, inférieur à 10 avant 2010, était de 20 environ au cours des dernières années pour passer à 51 en loi de finances initiale pour 2021.

Si ces reports portent atteinte à l’annualité budgétaire, leur interdiction formelle pourrait toutefois être préjudiciable, dans certains cas, à une bonne gestion des crédits en fin d’année.

Cet amendement plafonne les reports globaux de crédits de paiement sur le périmètre du budget général, constatés a posteriori en fonction des arrêtés de report effectivement pris entre le 1^er janvier et le 15 mars de l’exercice, à un niveau établi en proportion des crédits ouverts en loi de finances, soit 5 % des crédits ouverts.

À titre de comparaison, le montant total des crédits de paiement reportés de l’exercice 2020 vers l’exercice 2021, sur le périmètre du budget général, a été de 36,6 milliards d’euros, soit 6,5 % des 565,6 milliards d’euros de crédits de paiement ouverts, en loi de finances initiale ou en lois de finances rectificatives, sur les programmes du même budget général.

Cet amendement propose également de mieux les encadrer en exigeant une motivation plus précise. La demande de dérogation fait aujourd’hui l’objet d’une justification très succincte, qui présente un besoin de report sans en justifier le montant. Une demande de motivation de la demande de dérogation, au regard du montant des crédits ouverts, améliorerait l’information du Parlement.

I. - Alinéa 4

Remplacer les mots :

Les dépenses inséparables des opérations

par les mots :

Les opérations associées à celles

II. - Alinéa 7, première phrase

Remplacer cette phrase par une phrase ainsi rédigée :

Les ressources et les charges des budgets annexes comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie, définies conformément aux règles établies aux articles 3, 5 et 25.

III. - Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Le 9° du I de l'article 34 est complété par les mots : « ainsi que, pour chaque budget annexe, le plafond de l'encours total de dette autorisé »

IV. - Alinéa 12, première phrase

1° Après les mots :

budget annexe,

Insérer les mots :

d’une part,

2° Après les mots :

des recettes et,

Insérer les mots :

d’autre part,

V. - Alinéa 12, avant-dernière et dernière phrases

Remplacer ces phrases par deux phrases ainsi rédigées :

Elles sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme, dans les conditions prévues au 5°, en justifiant les prévisions de recettes. Ce projet évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier ainsi que la dette nette, présentées dans un tableau de financement.

VI. - Alinéa 17, première phrase

1° Après les mots :

budget annexe,

Insérer les mots :

d’une part,

2° Après les mots :

des recettes et,

Insérer les mots :

d’autre part,

3° Après les mots :

des crédits ouverts,

Insérer les mots :

ainsi que,

4° Après les mots :

de crédits demandées

supprimer la fin de cette phrase.

VII. - Alinéa 17, avant-dernière et dernière phrases

Remplacer ces phrases par deux phrases ainsi rédigées :

Elles sont accompagnées du rapport annuel de performances de chaque programme, dans les conditions prévues au 4°, en justifiant les réalisations de recettes. Ce rapport présente la réalisation de l’équilibre financier ainsi que la dette nette de l’année correspondante, présentés dans un tableau de financement.

Premièrement, le présent amendement entend clarifier l’extension du périmètre des budgets annexes proposées par l’article 4 quinquies.

Actuellement, le périmètre des opérations retracées par le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) n’est pas conforme à la définition stricte du contenu des budgets annexes prévue à l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). En effet, au-delà des opérations de prestations de services à la navigation aérienne donnant lieu à paiement de redevances, le BACEA retrace également des opérations régaliennes financées par de la fiscalité. 

Pour mettre fin à cette situation, le présent article entend notamment étendre le périmètre des budgets annexes aux « dépenses inséparables » des opérations de « production de biens ou de prestations de services donnant lieu à paiement de redevances » des services de l’État non dotés de la personnalité juridique. La formulation proposée apparaît inappropriée. 

D’une part les opérations régaliennes portées par le BACEA ne sont pas « inséparables » des opérations de prestations de services de la navigation aérienne donnant lieu à paiement de redevances. Bien au contraire, le droit dérivé de l’Union Européenne relatif au  « ciel unique européen » exige notamment une séparation à minima fonctionnelle entre le régulateur du transport aérien, fonction assurée en France par la direction du transport aérien (DTA) et le prestataire de services à la navigation aérienne (PSNA), la direction des services de la navigation aérienne (DSNA). Aussi, même après son éventuelle adoption, il n’est pas exclu que la disposition, dans sa rédaction actuelle, ne permette toujours pas de considérer que le périmètre du BACEA est conforme au texte organique.

D’autre part, il ne faudrait pas préjuger de l’avenir et laisser penser que la structure intégrée de la DGAC, traduite budgétairement dans le BACEA, ne pourrait être remise en cause dans le futur, notamment car les normes européennes pourraient, à terme, imposer une séparation structurelle et non plus seulement fonctionnelle entre les activités de régulation et de prestations de service à la navigation aérienne. En effet, si aujourd’hui le Conseil s’y oppose, la Commission européenne plaide clairement en ce sens dans le cadre de la révision des règlements « ciel unique ».

Pour résoudre ces difficultés, le présent amendement entend revoir la formulation de la disposition visant à étendre le périmètre des opérations pouvant être retracées dans les budgets annexes.

Deuxièmement, l’amendement clarifie les notions de « ressources » et de « charges » des budgets annexes, par référence à la définition des ressources et des charges budgétaires et des ressources et des charges de trésorerie posée aux articles 3, 5 et 25 de la LOLF.

Troisièmement, à des fins de lisibilité, pour éviter des difficultés techniques de mises en œuvre l’amendement précise que plafond de l’endettement des budgets annexes déterminé en loi de finances s’entend de l’encours de dette brute.

Alinéa 12, première phrase

Après le mot :

proposés

insérer les mots :

pour l’année considérée et présentés à titre prévisionnel pour les deux années suivantes,

Amendement de coordination avec le 4° et le 5° du I de l’article 10.

L’article 10 prévoit en effet une présentation triennale des crédits dans les projets annuels de performances (PAP), mais cette disposition ne s’applique qu’au budget général et aux comptes spéciaux. Cet amendement à l’article 4 quinquies reprend donc, pour les budgets annexes, la présentation triennale prévue par l’article 10 pour les autres budgets.

I. Après l’alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

2° bis Après le 3° du même I, il est inséré un 3° bis ainsi rédigé :

« 3° bis Peut comporter des dispositions relatives à l’assiette, au taux, à l’affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une autre personne morale que l’État ; »

II. Alinéa 15

Rédiger ainsi cet alinéa :

a) Le a est supprimé ;

III. Après l’alinéa 26

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - En conséquence, au premier alinéa de l’article 35 de la même loi, la référence : « et 3° » est remplacée par les références :  « , 3° et 4° » ».

Cet amendement prévoit que la première partie de la loi de finances peut comprendre toutes dispositions relatives aux impositions de toutes natures affectées à une autre personne morale que l’État, ce qui aujourd’hui relève de la seconde partie de la loi de finances.

Pour mémoire, une taxe dont l’affectation à un tiers est plafonnée est discutée en première partie de la loi de finances, car le produit de cette taxe qui dépasse le plafond constitue une ressource pour l’État, tandis qu’une taxe dont l’affectation n’est pas plafonnée est discutée en seconde partie.

Or l’Assemblée nationale a introduit, au 3° du I du présent article 5, une présentation synthétique de l’ensemble des taxes affectées, aussi bien plafonnées que non plafonnées. Il est également prévu que ce tableau fasse l’objet d’une discussion dans le cadre de la première partie de la loi de finances.

Il convient donc, dans un esprit de bonne conduite des débats, de discuter des modalités de ces taxes affectées avant ou au moment de la présentation du tableau récapitulatif.

Cette simplification clarifie au total le domaine respectif des deux parties de la loi de finances par rapport au texte transmis au Sénat mais aussi par rapport au droit existant, et se place dans l’esprit d’une autre disposition adoptée par l’Assemblée nationale, au 2° du I du présent article 5, tendant à discuter dans la première partie de la loi de finances de l’ensemble des dispositions relatives aux ressources de l’État, même si elles n’ont pas de conséquence sur l’équilibre budgétaire de l’année.

Alinéa 6

Supprimer cet alinéa.

Le 7° du I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que la première partie de la loi de finances arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre.

Le 4° du I de l’article 5 de la présente proposition de loi organique prévoit que ce tableau distingue les ressources de fonctionnement et d’investissement ainsi que les charges d’investissement et de fonctionnement.

Cette information figure déjà, sous une forme proche, jointe au projet de loi de finances, en application du 3° de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances.

Or son déplacement à l’intérieur de la partie normative de la loi de finances, et tout particulièrement au sein du tableau d’équilibre, présenterait des difficultés techniques difficilement surmontables. En effet, le tableau d’équilibre est une récapitulation des dispositions de la loi de finances relatives aux ressources et aux charges de l’État au cours de l’exercice. En conséquence, il doit être mis à jour en cours de discussion en fonction des modifications votées par chacune des deux assemblées. Cependant il n’est pas toujours possible de déterminer dans quelle mesure des dispositions votées, tout particulièrement celles relatives aux dépenses, concernent des charges d’investissement ou de fonctionnement.

En outre, le déplacement de cette information depuis une annexe vers le dispositif normatif de la loi de finances n’accroît pas en soi l’information mise à disposition du Parlement. Les projets annuels de performance font ainsi l’objet d’une analyse détaillée par les deux assemblées du Parlement sans pour autant faire partie de la loi de finances proprement dite.

Enfin, la disposition proposée se fonde sur une distinction comptable de l’investissement et du fonctionnement dont l’interprétation doit être faite au cas par cas, en fonction de la nature des dépenses, et non au niveau très agrégé d’un tableau d’équilibre. C’est pourquoi les rapporteurs proposent dans un autre amendement de définir, à l’échelle pluriannuelle, un objectif de dépenses d’avenir au niveau de la loi de programmation des finances publiques.

Il est également proposé, dans un amendement portant sur l'article 10, d’améliorer la présentation du budget en sections de fonctionnement et d’investissement jointe au projet de loi de finances en reprenant la classification prévue par l’Assemblée nationale, sans l’inclure dans le dispositif normatif de la loi de finances.

1) À l’alinéa 7, rétablir les 5° et 6° ainsi rédigés :

« 5° Après le premier alinéa du II, sont insérés des 1° A et 1° B ainsi rédigés :

« 1° A Définit, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs ;

« 1° B Récapitule, pour chaque mission du budget général, d’une part, le montant des crédits de paiement de la mission, en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement au sens du 5° de l’article 5, et, d’autre part, les montants respectifs des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes mentionnés aux deux derniers alinéas de l’article 6 et des crédits des comptes spéciaux qui concourent à la mise en œuvre des politiques publiques financées par cette mission ; »

6° Le 1° du même II est complété par les mots : « , en distinguant les charges de fonctionnement et les charges d’investissement telles que définies au 7° du I du présent article » ; »

2) À l’alinéa 10, rétablir le 8° ainsi rédigé :

« 8° Le 3° du même II est complété par les mots : « , en distinguant les charges de fonctionnement et d’investissement telles que définies au 7° du I du présent article » ; »

3) Supprimer les alinéas 11, 12 et 13.

L’article 5 de la proposition de loi organique modifie l’article 34 de la LOLF relatif à la structure des lois de finances. Le caractère innovant de cet article 5 réside principalement dans la distinction qu’il opère, pour ce qui concerne les dépenses publiques, entre fonctionnement et investissement. Cette distinction semble de bon aloi en ceci qu’elle améliore la pertinence et la qualité du débat budgétaire.

Dans sa rédaction initiale, l’article 5 prévoyait ainsi d’introduire cette distinction à l’ensemble du budget général et aux comptes d’affectation spéciale, en la déclinant par mission, tant pour les autorisations d’engagement que pour les crédits de paiement. Cependant, des amendements déposés en commission sur recommandation du Conseil d’État ont substantiellement limité l’effectivité de cette mesure, notamment pour ce qui concerne le Parlement.

Certes, sur la forme, l’article 5 prévoit que le projet de loi de finances conservera la distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement pour le budget général et les comptes d’affectation spéciale. Ainsi, comme l’indique le rapport de l’Assemblée nationale, la Commission spéciale a seulement « placé l’identification des dépenses d’investissement des missions dans le nouvel état législatif annexé plutôt qu’à l’état B. » Cet arbitrage vise à de « ne pas disperser les vecteurs de discussion parlementaire sur la qualité des dépenses comme des recettes publiques ».

Cependant, sur le fond, cet arbitrage revient sur la capacité d’amendement dont dispose le Parlement. En effet, le même rapport précise avoir préféré introduire « l’alinéa concernant le nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques par le verbe “récapitule”, dans le but de confirmer que cet état retracera à titre informatif des sommes qui résultent d’articles de portée juridique diverse ». Il prend acte que cet état « ne sera donc pas amendable ».

Si la distinction entre dépenses d’investissement et dépenses de fonctionnement apparaît pertinente et utile pour le Parlement qui vote le budget, il ne semble pas judicieux de priver le législateur de la possibilité d’amender la répartition des crédits entre l’un ou l’autre type de dépenses. C’est tout l’objet de cet amendement, qui propose de revenir à l’option initialement prévue à l’article 5 de présenter cette distinction dans l’état B plutôt que dans un nouvel état annexé, afin de conserver le pouvoir d’amendement du Parlement.

Alinéa 13

Après la référence :

du 5°

insérer la référence :

du I

Amendement de précision.

Alinéa 20

Supprimer cet alinéa.

Le b du 9° du I de l’article 5 prévoit que la loi de finances peut, dans sa seconde partie, comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires :

– soit de l’année ;

– soit de l’année et d’une ou de plusieurs années ultérieures ;

– soit d’années ultérieures, à condition que ces dispositions présentent un caractère permanent.

La première branche de l’alternative correspond au droit existant.

La deuxième apporte une souplesse utile pour donner une meilleure visibilité à des dispositions de portée pluriannuelle limitée, même si, en application du principe d’annualité budgétaire, la loi de finances de l’année suivante pourrait remettre en cause cette dépense.

Il est proposé en revanche de supprimer la troisième branche de l’alternative : une disposition relative aux dépenses qui s’appliquerait non pas au cours de l’exercice concerné par la loi de finances, mais seulement au cours d’exercices ultérieurs, engagerait de manière exagérée pour l’avenir les finances publiques.

Alinéa 25

Supprimer cet alinéa.

Le e du 9° du I de l’article 5 prévoit dans son dernier alinéa que la loi de finances peut, dans sa seconde partie, autoriser la ratification ou l’approbation des conventions internationales visant à éviter les doubles impositions, à lutter contre la fraude ou l’évasion fiscales ou à organiser l’assistance administrative en matière fiscale.

Il est proposé de supprimer cette disposition en raison de la limitation du temps disponible pour la discussion de la loi de finances, afin de pouvoir consacrer le temps nécessaire à l’examen de ces conventions internationales, tout particulièrement en matière fiscale.

Alinéa 26

Remplacer les références :

1°A, 1°B, 1°, 2° et 3°

par les références :

1°, 2°, 3°, 4° bis et 4° ter

Correction d’une erreur de référence.

I. Après l’alinéa 3

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

I bis. – À l’article 46 de la même loi organique, les mots : « et distribué » sont supprimés.

II. Après l’alinéa 4

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. - Le I bis entre en vigueur lors du dépôt du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2022.

Amendement de cohérence.

Le présent article 7 supprimant l’obligation de distribution sous forme papier du projet de loi de finances et de ses annexes, il convient de supprimer également l’obligation de distribution du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes. Tel est l’objet de cet amendement.

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au cinquième alinéa de l’article 40 et à la fin des deuxième à quatrième alinéas de l’article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée, les mots : « d’urgence » sont remplacés par le mot : « accélérée ».

Amendement de coordination avec la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Cinquième République qui a remplacé, à l’article 45 de la Constitution, la procédure d’urgence par la procédure accélérée.

Alinéas 3 et 4

Supprimer ces alinéas.

Le 2° de l’article 8 prévoit que la Conférence des présidents de chaque assemblée peut décider qu’une semaine prévue au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances.

Or le contrôle de l’exécution des lois de finances peut s’exercer tout au long de l’année, comme c’est le cas au Sénat, les travaux demandant souvent un temps plus long que celui proposé par cet alinéa.

En outre, la Conférence des présidents peut d’ores et déjà prendre une telle décision, à l’instar de l’inscription par l’Assemblée nationale de cette disposition à l’article 146-1-1 de son règlement, par une résolution du 4 juin 2019.

Il est proposé en conséquence de supprimer cette disposition.

Après l'article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances est ainsi modifiée :

1° La seconde phrase de l’article 16 est complétée par les mots : « ainsi que de l’autonomie financière accordée dans les conditions prévues à l’article 24-1. » ;

2° Après l’article 24, il est inséré un article 24-1 ainsi rédigé :

« Art. 24-1 – Par arrêté conjoint du ministre chargé des finances, du ministre chargé des affaires étrangères et, le cas échéant, du ministre chargé de l’enseignement supérieur, l’autonomie financière peut être accordée à des établissements de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger, non dotés de la personnalité morale et rattachés au ministère des affaires étrangères.

 « Ces établissements bénéficient de l’affectation des recettes, des droits de participation, des subventions et des autres produits perçus dans le cadre de leurs activités. Ils sont directement portés en recettes au budget général et un crédit supplémentaire de même montant est immédiatement ouvert par arrêté conjoint du ministre chargé des finances, du ministre chargé des affaires étrangères et, le cas échéant, du ministre chargé de l’enseignement supérieur sur le programme concerné.  

« Les crédits non-utilisés par chaque établissement sont reportés sur l’année suivante. 

« Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6° du I de l’article 34 ne sont pas applicables. »

Pour assurer notre présence à l’étranger dans les domaines linguistiques, culturels ou dans le domaine de la coopération et de la recherche, nos postes diplomatiques s’appuient sur des établissements à autonomie financière (EAF), établis par le décret 76-832 du 24 août 1976 pris en application de l’article 66 de la loi de finances pour 1974. Ces établissements se passent de disposer d’une existence juridique propre dans leur pays d’action et sont rattachés, pour ce qui est de leur existence en droit local, aux services de nos ambassades. Ainsi, ils peuvent disposer de recettes propres, leur permettant d’adapter le volume de leur action à leurs revenus locaux. Les Instituts français à l’étranger, les Instituts français de recherche, sont dans la quasi-totalité des cas des établissements à autonomie financière (EAF). Ainsi, les recettes d’un cours de langue, d’un contrat de recherche, d’une pièce de théâtre ou d’un mécénat permettent de financer directement les dépenses qu’ils engendrent sans que la recette ne revienne au budget général de l’État et sans que la dépense ne soit impérativement programmée par le budget annuel du poste diplomatique.

Mais le statut des EAF n’est pas conforme aux principes d’unité et d’universalité budgétaires posés par l’article 6 de la LOLF, qui imposent l’enregistrement intégral des recettes et dépenses dans le budget général de l’État et interdisent d’affecter des recettes à des dépenses.

Cette situation est donc particulièrement préoccupante pour la présence de la France à l’étranger si elle devait conduire à la suppression des EAF. En effet, celle-ci engendrerait une absence totale de flexibilité de nos dispositifs de présence à l’international. Nos instituts ne pourraient plus rapidement adapter leurs prestations à une nouvelle demande, car la réalisation de celle-ci engendrerait des dépenses qui n’auraient pas été budgétées. Concernant les activités financées par du mécénat, celles-ci seraient probablement réduites à néant, car un EAF peut faire appel à un tel mécanisme pour financer une activité spécifique, par exemple un concert ou une exposition, mais il est plus difficile de convaincre un sponsor d’abonder le budget de l’État afin de programmer l’année suivante l’activité, sous réserve que le Parlement vote le budget nécessaire à la mise en place de l’activité sponsorisée… Bien entendu, des prévisions annuelles d’activité ou de sponsoring pourraient être réalisées, mais nous perdrions toute flexibilité et capacité d’accompagner rapidement l’offre à la demande. Pourtant la croissance de l’activité de nos instituts et leur adaptation aux besoins et capacités locales sont au cœur de leur mission.

 Résoudre le problème de l’attribution de l’autonomie financière à des établissements qui ne disposent pas de la personnalité juridique consiste donc à prévoir par le biais de cet amendement, au sein du chapitre III de la LOLF, relatif aux affectations de recettes, un article spécifique faisant de l’autonomie financière une modalité d’affectation. Ce dispositif prévoit les dérogations aux principes d’unité et d’universalité nécessaires à la mise en conformité du statut actuel des EAF avec la LOLF, à savoir :

- l’octroi de l’autonomie financière est décidé par un arrêté conjoint des ministres chargés du Budget, des Affaires étrangères et, le cas échéant, de l’Enseignement supérieur, ce qui permet à ce dernier d’avoir voix au chapitre en matière d’instituts français de recherche à l’étranger [alinéa 1^er du nouvel article 24-1] ;

- l’affectation des recettes perçues par les EAF à leurs bénéfices, sur le modèle de la procédure d’attribution de produits, à la différence que cette affectation est de droit [première phrase de l’alinéa 2];

- leur intégration au budget général sur le modèle des fonds de concours (article 17 II) par le truchement d’une inscription des recettes perçues en crédits supplémentaires au sein du programme concerné [1], avec une double « sécurité » pour les EAF : cette inscription est obligatoirement du même montant que les recettes (1) et l’arrêté d’inscription de crédits est conjoint (2) [deuxième phrase de l’alinéa 2];

- la conservation des crédits non-utilisés en fin d’année, via un report de crédits sur l’année suivante [alinéa 3] ;

- le non-plafonnement des dépenses et des charges des EAF, à la différence des fonds de concours [alinéa 4].

[1] : en l’espèce le programme 185 - Diplomatie culturelle et d’influence

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° L’intitulé est ainsi rédigé :

« De l’information, du contrôle et de l’évaluation »

Amendement rédactionnel.

L’intitulé proposé pour le titre V de la loi organique relative aux lois de finances, à savoir « De l’information, du contrôle et de l’évaluation sur les finances publiques », comme d’ailleurs le titre existant, à savoir « De l’information et du contrôle sur les finances publiques », présente une difficulté d’ordre syntaxique, les substantifs « évaluation » et « contrôle » n’appelant pas la préposition « sur », contrairement au substantif « information ». Il est donc proposé de simplifier ce titre en retirant la mention des finances publiques qui, sans portée juridique, est implicite compte tenu de l’objet de la loi organique comme du contenu des articles du titre V.

Alinéa 3, deuxième phrase

Supprimer cette phrase.

L’alinéa 3 du présent article prévoit que le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs. La seconde phrase de cet alinéa précise que ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Le rapport est susceptible d’apporter des éléments utiles à l’information du Parlement, mais l’organisation d’un débat chaque année, à date fixe, ne paraît pas indispensable au moment où l’ordre du jour est occupé par les débats relatifs à la loi de finances. Ce débat s’ajouterait d’ailleurs au débat sur les finances publiques locales, dont la tenue est prévue par l’article 4 de la présente proposition de loi organique. En outre, la dette publique fait déjà l’objet de débats en loi de finances lors de l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », qui porte la charge d’intérêts.

Enfin, la tenue d'un tel débat apparaît déséquilibrée sur le plan politique en ce que cela reviendrait à n'évoquer que la dette sans nécessairement mettre en perspective la trajectoire et la stratégie d'investissements pluriannuels portées dans le cadre des lois de finances qui en découle.

Il est donc proposé de supprimer cette mention, étant bien entendu que chacune des assemblées peut organiser un débat sur la dette publique au moment le plus opportun, conformément aux dispositions de son règlement intérieur. Un tel débat pourrait d’ailleurs trouver sa place en lien avec le débat portant, au printemps, sur l’orientation des finances publiques et le programme de stabilité.

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Après les mots : « dépenses budgétaires », la fin du 3° est ainsi rédigée : « en une section de fonctionnement et une section d’investissement. Les ressources de fonctionnement sont constituées des ressources mentionnées aux 1° à 3°, au 4° et au 7° de l’article 3, déduction faite des prélèvements sur recettes mentionnés aux deux derniers alinéas de l’article 6. Les ressources d’investissement sont constituées des ressources mentionnées au 3°bis, au 5° et au 6° de l’article 3, ainsi que des émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats. Les charges de fonctionnement sont constituées des charges mentionnées aux 1° à 4° et 6° du I de l’article 5. Les charges d’investissement sont constituées des charges mentionnées aux 5° et 7° du même I ; »

Cet amendement améliore, au sein des annexes du projet de loi de finances, la présentation des ressources et des charges d’investissement et de fonctionnement, en retenant la définition de ces ressources et de ces charges prévue par l’Assemblée nationale dans le texte transmis au Sénat.

Les émissions de dettes, qui avaient été retirées de la présentation faite dans le tableau d’équilibre au motif qu’il ne s’agit pas de ressources budgétaires, sont ici réintégrées parmi les ressources de la section d’investissement, comme c’est le cas pour les collectivités territoriales, l’emprunt étant en principe réservé au financement de la section d’investissement.

Alinéa 1

Supprimer cet alinéa.

Cet article modifie précise dans la LOLF les missions des Commissions des Finances du Parlement. En modifiant son article 49, la présente proposition de loi prévoit de restreindre le champ des questionnaires envoyés par la Commission des Finances au Gouvernement.

Cette restriction ne paraît pas pertinente, puisque l’obtention par les Commissions des Finances de renseignements qui ne sont pas d’ordre financier ou budgétaire ou relatifs aux dépenses fiscales peut utilement contribuer au contrôle par le Parlement de l’action du Gouvernement.

C’est pourquoi cet amendement vise à supprimer cette restriction de l’information demandée par les Commissions des Finances au Gouvernement.

Alinéa 1

Supprimer cet alinéa.

Le I de l’article 11 limite le contenu des questionnaires budgétaires à des questions qui comportent exclusivement des demandes de renseignements d’ordre financier ou budgétaire ou relatifs aux dépenses fiscales.

Cette disposition, qui résulte d’une volonté de limiter la taille des questionnaires budgétaires adressés chaque année à l’administration, paraît toutefois excessivement restrictive et risquerait de priver les commissions permanentes, aussi bien celle chargée des finances que les autres commissions saisies pour avis, des éléments permettant d’apprécier la nécessité des crédits demandés et la performance des politiques publiques financées par ces crédits. Il est proposé en conséquence de retirer cette limitation.

Après l'article 11 bis (nouveau)

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le 5° de l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée il est inséré un 5° bis ainsi rédigé :

« 5° bis Des tableaux récapitulant le nombre d’emplois rémunérés par l’Etat, mentionnés au e) du 5°, au jour de la transmission du projet de loi au Conseil d’État, ainsi que sa variation par rapport aux deux exercices budgétaires précédents. Ces tableaux sont spécialisés par ministère. »

Le présent amendement ajoute une nouvelle annexe aux lois de finances qui récapitule en tableaux le nombre de postes rémunérés par l’État au moment du débat budgétaire et compare sa variation de façon pluriannuelle.

En effet, l’objectif de maîtrise de la dépense publique est conditionné à la qualité des prévisions budgétaires. Le renforcement des mécanismes d’information et de contrôle, notamment en matière de ressources humaines, doit permettre de disposer de données chiffrées complètes et actualisées.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que le Parlement fixe, par ministère, le plafond d’emplois des effectifs de l’Etat. Toutefois, leur suivi ne permet pas en l’état d’obtenir une vue générale consignée dans un même document pour l’ensemble des missions budgétaires et par ministère. Cet amendement vise donc à offrir plus de lisibilité en la matière.

Avant l'alinéa 1

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

….- Au premier alinéa de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée, la référence : « dernier alinéa de l’article 47 » est remplacée par la référence : « premier alinéa de l’article 47-2 ».

Amendement de coordination avec la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Cinquième République, qui a déplacé du dernier alinéa de l’article 47 vers un article 47-2 nouveau la mention de la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement.

I. – Alinéas 22 et 23

1° Remplacer les mots :

le réalisme

par le mot :

celle

2° Après la deuxième occurrence des mots :

de l’année

insérer les mots :

au regard des prévisions économiques dont dispose le Haut Conseil

II. – Alinéa 27 

Compléter cet alinéa par les mots :

la cohérence du projet de loi, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ainsi que celle des prévisions de recettes et de dépenses du projet de loi au regard des prévisions économiques dont dispose le Haut Conseil.

III. – Alinéa 28 et 29

Supprimer ces alinéas

La proposition de loi organique prévoit d’étendre le mandat du Haut Conseil des finances publiques à l’appréciation du « réalisme » des prévisions de recettes, de dépenses et de solde des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

L’introduction de la notion de « réalisme » dans le texte organique doit toutefois être écartée pour au moins deux raisons.

D’une part, cette notion ne fait actuellement l’objet d’aucune définition juridique précise et s’ajouterait à celles déjà consacrées par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et par la LOLF de « cohérence » et de « sincérité ». Dans ce contexte, plutôt que de recourir à une nouvelle notion au contenu incertain, il apparait plus pertinent de s’appuyer sur celles déjà reconnues par le droit.

D’autre part, la notion de « réalisme » semble inadéquate au regard de la grande prudence qui devrait être adoptée à l’occasion d’un exercice de prévision en matière économique et financière. En effet, il apparaitrait sans doute excessif que le HCFP puisse qualifier « d’irréaliste » une prévision retenue par le Gouvernement alors même que celle-ci, comme l’analyse du Haut Conseil elle-même, ne reposent, en définitive, que sur des hypothèses de travail dont la solidité demeure incertaine.

Aussi, plutôt qu’une analyse du « réalisme » ou de « l’irréalisme » de l’exercice de prévision du Gouvernement, il apparait plus utile au débat public et au débat budgétaire d’être nourri d’un avis permettant d’apprécier dans quelle mesure les hypothèses du Gouvernement s’inscrivent en cohérence avec des prévisions économiques connues.

À cet égard, le présent amendement propose de conférer au Haut Conseil des finances publiques le mandat d’analyser la « cohérence » des prévisions de recettes, de dépenses et de solde des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, au regard de l’état des prévisions économiques connues.

I. – Alinéa 22

Après les mots :

du projet de loi de finances de l’année

supprimer la fin de cet alinéa.

II. – Alinéa 23

Après les mots :

du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année

supprimer la fin de cet alinéa.

III. – Alinéa 30

Supprimer cet alinéa.

La proposition de loi organique prévoit que le Gouvernement pourrait, à l’occasion de la saisine pour avis du Haut Conseil des finances publiques, demander à ce dernier de se prononcer sur les « conséquences financières de toute disposition du projet de loi » de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Cet élargissement des compétences du Gouvernement et du HCFP pose plusieurs difficultés.

D’une part, il n’apparait pas pertinent qu’une telle prérogative de saisine du HCFP ne porte que sur les seuls exercices de chiffrage que le Gouvernement accepte de voir soumis à une contre-expertise, ce qui contreviendrait à l’indépendance de l’institution.

D’autre part il revient au Parlement saisi des textes financiers de réaliser ou diligenter des contre-expertises pour des motifs d’ordre autant technique que politique.

Enfin, l’on observe qu’actuellement, le HCFP ne dispose pas des moyens ou des compétences permettant de remplir le rôle qui lui serait confié par la loi organique alors que le Parlement peut aujourd’hui recourir à la compétence d’instituts de recherche indépendants pleinement en mesure de renforcer ses capacités de contre-expertise.

Pour toutes ces raisons, le présent amendement propose de supprimer cette nouvelle compétence proposée pour le HCFP.

L’article 12 de la présente proposition de loi organique prévoit, dans son IV, que le Gouvernement peut demander au HCFP de rendre public un avis sur l’existence ou non de circonstances exceptionnelles au sens de l’article 3 du Traité de stabilité, de coordination et la gouvernance au sein de l’Union européenne et monétaire (TSCG). Cet avis revêt une importance toute particulière lorsqu’il s’agit, pour la France, de ne pas respecter les critères de Maastricht tel que prévu par ledit article 3 du TSCG – ce à quoi elle s’est malheureusement habituée.

Le présent amendement consiste à rendre systématique la constatation par le HCFP de l’existence ou non de circonstances exceptionnelles afin de rendre le débat public en la matière plus sincère.

Après l’alinéa 56

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Si le Haut Conseil des finances publiques constate dans cet avis une importante distorsion affectant les prévisions macroéconomiques sur une périodes d’au moins quatre années consécutives, le Gouvernement tient compte de cette distorsion dans le prochain projet de loi de finances de l’année. Un rapport annexé au prochain projet de loi de finances de l’année analyse les mesures de corrections envisagées.

L’article 3 bis de la portant diverses dispositions relatives au HCFP et à l'information du Parlement sur les finances publiques prévoit que, dans le cas où le HCFP constate une importante distorsion affectant les prévisions macroéconomiques sur une période d’au moins quatre années consécutives, le Gouvernement tient compte de cette distorsion dans le prochain PLF et présente dans un rapport annexé les mesures correctives envisagées.

Ce mécanisme de contrôle et de correction semble de bonne politique, à ceci près qu’il ne prévoit aucune autre forme d’obligation pour le Gouvernement que de « tenir compte » des observations formulées par le HCFP. En outre, cette disposition n’est pas d’ordre organique mais législatif : elle ne semble pas structurante par rapport aux mesures de la PPLO.

Il est donc proposé d’introduire cette disposition dans la PPLO et de la supprimer dans la PPL.

Après l'alinéa 56, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« Art.... — Les avis mentionnés au quatrième paragraphe du IV de l'article 61 et au I de l'article 62 portent également sur la cohérence entre, d’une part, la prévision de solde des administrations publiques au titre de l’année en cours figurant à l’article liminaire de la plus récente loi de finances initiale ou rectificative et, d’autre part, les éléments de prévisions de recettes et de dépenses de l’année en cours transmis par le Gouvernement au Haut Conseil des finances publiques. Lorsqu’il apparait au Haut Conseil des finances publiques que la prévision de solde des administrations publiques au titre de l’année en cours pourrait ne pas être respectée, ces avis identifient les principaux facteurs de risques qui justifient cette analyse. »

Afin de renforcer l’information du Parlement et le suivi de l’exécution des dépenses en cours d’année, le présent amendement propose que le Haut Conseil des finances publiques complète les avis qu’il rend sur le projet de loi de finances de l’année à venir et sur le projet de loi d’approbation des comptes de l’année passée d’une analyse du risque que les résultats en matière de solde ne s’écartent de la prévision pour l’année en cours inscrite à l’article liminaire de la loi de finances en vigueur.

Le Haut Conseil des finances publiques se verrait ainsi reconnaitre le rôle d’un « comité d’alerte » d’exécution des dépenses publiques appelé à intervenir au début du deuxième et du quatrième trimestre de chaque année civile.

Après l’alinéa 56, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« Art.... – Tous les renseignements et documents transmis par le Gouvernement au Haut Conseil des finances publiques en vue de l’élaboration d’un des avis mentionnés au présent titre sont communiqués, sur leur demande, aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des affaires sociales. Leur contenu présente un caractère confidentiel jusqu’au dépôt du projet de loi ou du document budgétaire sur lequel l’avis porte. »

Afin de conforter l’information et le contrôle du Parlement, il est utile d’inscrire explicitement dans la loi organique relative aux lois de finances que les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées sont destinataires, à leur demande, des renseignements et des documents transmis par le Gouvernement au Haut Conseil des finances publiques.

Après l’article 12

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au 1° de l’article 3, au 1° et au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée, les mots : « de toute nature » sont remplacés par les mots : « de toutes natures ».

Amendement rédactionnel.

L’expression « impositions de toute nature » apparaît tantôt au singulier, tantôt au pluriel dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il est proposé d’uniformiser cette expression en retenant le pluriel « impositions de toutes natures », comme l’a proposé l’Assemblée nationale dans un amendement adopté à l’article 10 par la commission spéciale, sur la proposition de M. Charles de Courson et Mme Jeanine Dubié. C’est en effet le pluriel qui a été retenu dans la Constitution en ses articles 34 et 72-2 et qui est d’ores et déjà le plus souvent utilisé dans la LOLF, telle que modifiée par l'Assemblée nationale lors de la première lecture de la présente proposition de loi organique.