Articles du projet de loi de finances pour 2004

ARTICLE 16 : PRÉLÈVEMENT SUR LE FONDS DE GARANTIE DES ASSURANCES OBLIGATOIRES DE DOMMAGES (FGAO)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI N° 1093 (XIIÈME LÉGISLATURE)

Il est institué, pour 2004, au profit du budget général de l'État, un prélèvement de 300 millions d'euros sur le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.

Exposé des motifs :

La loi de sécurité financière (n° 2003-706 du 1^er août 2003) a créé le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, par transformation du Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse. Ce nouvel organisme, à qui la loi a conféré la qualité de personne morale de droit privé, a repris les missions de l'organisme dont il est issu (indemnisation des victimes d'accidents de la circulation et de chasse provoqués par des auteurs non identifiés, non assurés ou dont l'assureur est totalement ou partiellement défaillant). En outre, il s'est vu confier la charge de protéger les personnes assurées, souscriptrices, adhérentes ou bénéficiaires de prestations de contrats d'assurance dont la souscription est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire, contre les conséquences de la défaillance des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'État. L'évaluation des charges qui résulteront de l'ensemble de ces activités permet aujourd'hui d'opérer un prélèvement de 300 millions € sur les réserves de cet organisme. 

II. RAPPORT AN N° 1110 TOME II (XIIÈME LÉGISLATURE)

Article 16

Prélèvement sur le Fonds de garantie des assurances obligatoires
de dommages (FGAO).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d'effectuer un prélèvement de 300 millions d'euros sur le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), qui est une personne morale de droit privé, au profit du budget de l'Etat.

Le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages est issu du fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse et a été créé par l'article 81 de la loi n° 2003-706 du 1^er août 2003 de sécurité financière. Le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages et de chasse avait pour objet d'indemniser les victimes d'accidents de la circulation et d'accidents de chasse lorsque l'auteur des dommages demeure inconnu, n'est pas assuré ou lorsque son assureur est insolvable. Le fonds assurait également, au titre de ses missions déléguées, l'instruction des dossiers de trois autres fonds d'indemnisation (fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions, fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles, fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante).

Le FGAO reprend ces missions. Aux termes de l'article L. 421-9 du code des assurances, il est en outre chargé « de protéger les personnes assurées, souscriptrices, adhérentes ou bénéficiaires de prestations de contrats d'assurance dont la souscription est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire, contre les conséquences de la défaillance des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'Etat ». Le FGAO ne couvre pas les assurances de personnes (entreprises d'assurance-vie, de capitalisation, entreprises n'ayant que des activités d'assistance ou que des activités d'assurance de dommages corporels liés aux accidents et à la maladie) car ces entreprises relèvent du fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d'assurance de personnes. Il est uniquement chargé des assurances de dommages. Comme le précise M. François Goulard dans son rapport sur le projet de loi de sécurité financière ^(49(*)): « il n'existe ni de liste codifiée, ni de liste exhaustive des assurances obligatoires, mais les obligations d'assurances sont estimées à plus d'une centaine. Il s'agit de couvrir les risques longs, le plus souvent au travers des assurances de responsabilité civile de professionnels ^(50(*)), dont le but est de protéger des consommateurs particuliers, et d'une assurance dommage obligatoire, dite « dommage ouvrage » » ^(51(*)).

Le fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse était alimenté par des contributions des entreprises d'assurance, des assurés, ainsi que, en cas d'accident, des non-assurés, par des majorations des amendes pénales et par les pénalités dues par les assureurs en cas d'offre d'indemnisation manifestement insuffisante. Il était également financé par le produit de ses recours contre les responsables d'accidents ou leur assureur.

Le FGAO dispose aujourd'hui de ces ressources mais il bénéficiera de nouvelles contributions liées à l'élargissement de ses missions par rapport à celles du fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse. L'ensemble des entreprises d'assurance obligatoire doivent adhérer au FGAO. L'assiette des cotisations sera donc élargie. Pour autant, il n'est pas possible de connaître dès à présent les modalités exactes de cet élargissement, que des décrets d'application devront clarifier.

Le présent article propose de prélever 300 millions d'euros sur le FGAO au profit du budget de l'Etat. D'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, autorité de tutelle du fonds, celui-ci dispose, grâce à sa gestion prudente, de réserves suffisamment importantes pour pouvoir supporter la charge de ce prélèvement. Au 31 décembre 2003, l'actif du fonds est ainsi constitué de près de 2 milliards d'euros de placements dans lesquels il devra vraisemblablement puiser.

D'importantes provisions ont été constituées en 2003 pour faire face à l'extension des missions du FGAO. Le total des provisions pour activités nouvelles atteint 1,22 milliard d'euros en 2003 mais a été ramené à 31 millions d'euros dans le budget prévisionnel pour 2004, ce qui donne à penser que les garanties constituées à l'heure actuelle seront suffisantes pour couvrir les risques en 2003 et en 2004. Il faut cependant souligner le caractère par nature incertain des activités du FGAO qui ne dispose d'aucune lisibilité sur ses dépenses futures, ce d'autant plus que des missions nouvelles viennent de lui être attribuées.

Malgré ce facteur d'incertitude, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime que le FGAO est en mesure de supporter les dépenses nouvelles et le prélèvement de 300 millions d'euros.

Il convient de préciser que le présent article laisse le fonds libre de choisir sur quels éléments il fera peser l'effort de contribution.

Cette recette est inscrite en ligne 899 des recettes non fiscales de l'Etat à l'état A du projet de loi de finances pour 2004.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression de cet article, présenté par M. Didier Migaud.

M. Didier Migaud a indiqué que le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, issu du Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse a été institué par la loi de sécurité financière du 1^er août 2003. Il est surprenant que, compte tenu d'une extension récente de ses missions, et compte tenu du principe d'« évaluation des charges qui résulteront de l'ensemble de ces activités », l'Etat décide de prélever 300 millions d'euros sur ses réserves. Dans l'attente d'indications plus concrètes sur les charges que devra effectivement couvrir le fonds, il semble plus prudent de ne pas procéder à une telle ponction, dont le seul objectif semble être un gonflement des recettes non fiscales. En proposant une telle mesure, le Gouvernement montre qu'il est vraiment aux abois.

Votre Rapporteur général est convenu que la mesure avait une motivation budgétaire forte, mais a rappelé que le Gouvernement précédent ne s'était pas privé de recourir à des mesures similaires, dans des proportions bien plus importantes. Le prélèvement ne porte que sur les réserves de l'ancien fonds et n'affecte pas les conditions de fonctionnement du nouveau fonds.

M. François Goulard a confirmé qu'il existait bien des disponibilités abondantes dans le fonds.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l'article 16 sans modification.

* (⁴⁹) Rapport de M. François Goulard au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan sur le projet de loi de sécurité financière, N° 807, tome I, p. 306.

* (⁵⁰) On peut citer, parmi les secteurs concernés : les aéroclubs, les exploitants de remontées mécaniques, les transports publics de voyageurs et de marchandises, les crèches, les architectes, etc.

* (⁵¹) Le FGAO est en outre chargé de gérer et de financer la revalorisation de rentes allouées aux victimes pour maintenir leur pouvoir d'achat.

Le FGAO prend également en charge l'indemnisation des dommages causés par des animaux sans propriétaire.