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La crise financière internationale : audition de Mme Christine Lagarde



La commission des finances a procédé à l'audition, mardi 30 septembre 2008, de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

M. Jean Arthuis, président, a remercié Mme Christine Lagarde d’avoir pu se rendre à cette audition ouverte à tous les sénateurs dans des délais brefs, pour répondre aux questions posées par la crise financière, « crise de confiance » née à la fin du printemps 2007 aux Etats-Unis et qui s’est diffusée au reste du monde.

Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, a souligné la responsabilité de tous, dans l’exigence de confiance vis-à-vis des marchés financiers : selon elle, le défaut de liquidité de DEXIA a été aggravé par l’évocation, dans un quotidien, d’une possible augmentation de capital de 7 milliards d’euros. Elle a cité l’exemple du groupe FORTIS, dont le plan de reprise avec la Belgique et les Pays-Bas, était l’illustration d’une action coordonnée au niveau européen.

Elle a souligné la différence de situation de DEXIA, qui présente un total de bilan de 650 milliards d’euros, et dont la holding relève du droit belge, avec trois filiales – française, belge et luxembourgeoise –, tandis qu’une autre entité – FSA – est régie par le droit américain. Elle a rappelé que le superviseur français, prévenu par le superviseur belge, avait souligné le 29 septembre 2008 le besoin impératif de recapitalisation – ré-estimé à 6,4 milliards d’euros – pour que DEXIA « passe la journée du mardi 30 septembre 2008 ». Dans ce contexte, elle a justifié l’intervention de l’Etat et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), en liaison avec les autorités belges et luxembourgeoises, pour assurer la pérennité du financement des collectivités territoriales et éviter la défaillance systémique du septième groupe bancaire français.

Mme Christine Lagarde a ensuite décrit les recapitalisations décidées au profit de la holding de tête de DEXIA, à savoir 3 milliards d’euros apportés par les personnes publiques belges et également 3 milliards d’euros par les parties françaises, répartis en 2 milliards d’euros souscrits par la CDC et 1 milliard d’euros apportés par l’Etat français. A cet égard, elle a rappelé que la part cumulée de la CDC, de l’Etat français et de la Caisse nationale de prévoyance (CNP) s’élevait à 28 % du capital, ce qui dépasse, en droit belge, la minorité de blocage au sein de la holding de tête.

A une question de M. Jean Arthuis, président, elle a répondu que la Banque internationale luxembourgeoise avait souscrit 376 millions d’euros au capital de DEXIA.

Pour conclure, Mme Christine Lagarde a décrit cette mesure de restructuration comme forte et concertée à l’échelle européenne, par un apport de capital et non une garantie. Elle a fait état de la demande du gouvernement français d’obtenir le départ des deux principaux dirigeants de DEXIA. Elle a relevé que ces derniers avaient démissionné dans la matinée du mardi 30 septembre 2008.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d’abord souhaité savoir si la décision de prise de contrôle de la filiale américaine FSA, spécialisée dans le réhaussement de crédit, qui modifiait la nature du risque porté par DEXIA, avait été communiquée à l’Etat français par le biais de la CDC.

Il s’est ensuite interrogé sur les modalités de financement de l’apport d’1 milliard d’euros pris en charge par l’Etat français dans l’opération de recapitalisation de DEXIA, ainsi que sur la conformité de la solution retenue au droit boursier. Dans quelle mesure est-il nécessaire de procéder, en cas d’action de concert avec franchissement du seuil d’un tiers du capital, à une offre publique d’achat sur l’ensemble du capital ? Il a également souhaité savoir si la CDC et la CNP étaient intervenues de façon autonome dans cette opération de recapitalisation, c’est-à-dire si elles assumaient l’accroissement de leur prise de risques sans garantie de l’Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a enfin demandé si les règles de solvabilité appliquées jusqu’à présent aux établissements financiers ne devaient pas être modifiées, voire suspendues à l’issue d’une concertation internationale. Il a également souhaité connaître les prochains développements à attendre de la crise financière.

Mme Christine Lagarde a indiqué que la décision d’acquérir la société FSA avait été prise par la direction de la CDC, au début de l’année 2000, et que l’Etat français n’avait pas eu à approuver cette décision, mais que ce point devait être vérifié.

S’agissant des modes de financement de l’apport d’1 milliard d’euros supporté par l’Etat, Mme Christine Lagarde a indiqué que trois options devraient être examinées d’ici quinze jours : le recours à l’emprunt, l’inscription en loi de finances rectificative ou l’utilisation de fonds de privatisation, soulignant que ces mesures n’affecteraient pas le solde public maastrichien.

Elle a, par ailleurs, précisé que la solution retenue ne nécessitait pas, conformément au droit belge, le déclenchement d’une procédure d’offre publique d’achat. Cette opération ne serait pas, en outre, considérée comme une aide d’Etat par la Commission européenne, comme l’avait déjà indiqué Mme Neelie Kroes, commissaire européenne chargée de la concurrence, s’agissant de l’opération de recapitalisation du groupe FORTIS.

Elle a indiqué que la prise de risque par la CDC et la CNP dans l’opération de recapitalisation de DEXIA ne faisait pas l’objet d’une garantie de l’Etat français.

S’agissant des règles de solvabilité appliquées aux établissements financiers, elle a souligné que la crise financière actuelle posait la question de la transposition de la directive sur les fonds propres réglementaires – directive dite « Capital Requirements Directive » (CRD).

Mme Christine Lagarde a indiqué que le système financier français était particulièrement solide et était bien supervisé, faisant notamment référence aux déclarations de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, sur ce sujet.

Après avoir rappelé les propos tenus par Mme Christine Lagarde après la faillite de la banque américaine Lehman Brothers, ou lors de la présentation du budget pour 2009 devant la commission, qui insistait sur la solidité du système financier français, Mme Nicole Bricq a souligné le manque de transparence du milieu bancaire et assurantiel, demandant qu’une information plus précise en la matière soit transmise aux parlementaires, dans le cadre, si ce n’est d’une commission d’enquête, du moins d’une mission d’information.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que des auditions de personnalités se dérouleraient, le cas échéant, après le renouvellement de la commission. Au-delà, la mise en place d’une structure ad hoc chargée d’examiner ces questions lui paraissait judicieuse.

M. Alain Lambert a observé l’étroite association des deux chambres du Congrès des Etats-Unis à la prise de décision dans ce pays, y compris dans l’urgence. Dès lors, il a souhaité savoir si les parlements belge, néerlandais et luxembourgeois avaient été informés du plan de refinancement de FORTIS et de DEXIA. Par ailleurs, comment sera comptabilisé l’engagement pris par le Président de la République, dans son discours de Toulon du 25 septembre 2008, de garantir les dépôts des Français dans leur banque ? Enfin, il convient d’être vigilant quant à l’éventuelle exposition d’autres groupes financiers français au même type de risque que DEXIA.

M. Joël Bourdin s’est félicité de la réactivité des autorités françaises face au problème rencontré par DEXIA, tout en soulignant que le défaut de liquidités du système bancaire demeurait. Il a déploré le « manque d’initiative » de la Banque centrale européenne (BCE) dans un tel contexte.

M. Aymeri de Montesquiou s’est associé aux interrogations soulevées par ses collègues.

Mme Marie-France Beaufils a exprimé son incompréhension quant au manque de surveillance des actifs douteux de FSA, qui ont fini par mettre en péril l’ensemble du groupe DEXIA. Par ailleurs, le sauvetage de ce groupe avec des fonds publics conduit à s’interroger sur le bien fondé du changement de statut du Crédit local de France. Enfin, l’instauration d’une commission d’enquête ou d’une mission commune d’information sur le fonctionnement des marchés financiers lui est apparue indispensable.

M. Yann Gaillard a rejoint l’interrogation de M. Joël Bourdin quant au « silence de l’Europe ».

M. Jean Arthuis, président, a vu dans cette crise une opportunité de « faire exister l’Europe ». D’ailleurs, la position de la Commission européenne semble avoir évolué quant à la nécessité de réguler les marchés financiers.

Mme Christine Lagarde a souligné l’importance de cette question, en relevant que des acteurs financiers pouvaient tirer parti des différents droits boursiers nationaux.

Répondant à Mme Nicole Bricq, elle a déclaré que l’exposition globale des banques françaises sur Lehman Brothers s’élevait à environ 1,5 milliard d’euros. Au sujet de la « fuite » dans la presse concernant la situation financière de DEXIA, elle a souligné que, dans le contexte actuel, la divulgation de certaines informations est à manier avec précaution. En effet, la confiance est l’un des problèmes des marchés financiers, les établissements de crédits éprouvant des réticences à se prêter des liquidités entre eux. A cet égard, des propositions devront être faites au niveau européen afin de faire évoluer l’utilisation des normes internationales d'information financière (IFRS), utilisation qui a conduit à la baisse de la valorisation des actifs des banques.

Puis elle a indiqué ne pas partager le « diagnostic d’inactivité » de la BCE dans cette crise, se félicitant, au contraire, de son rôle en termes d’introduction de liquidités sur le marché dès le 9 août 2007, en concertation avec la Réserve fédérale des Etats‑Unis (FED).

Par ailleurs, parmi les pays européens, c’est probablement en France que le Parlement a été informé le plus rapidement de la situation de DEXIA par le gouvernement. M. Jean Arthuis, président, a relevé qu’en Belgique les régions étaient également intervenues aux côtés de l’Etat.

Mme Christine Lagarde a indiqué que la valorisation des actifs de FSA était suivie depuis un certain temps. La situation s’est récemment dégradée et s’est accentuée avec le rejet, le 29 septembre 2008, par la Chambre des représentants des Etats-Unis, du plan de sauvegarde des marchés financiers élaboré par M. Henry Paulson, secrétaire américain au Trésor.

En Europe, les autorités publiques ont toujours sauvé les banques, à l’inverse de ce qui s’est passé aux Etats-Unis pour Lehman Brothers, dont la faillite a gravement affecté le fonctionnement des marchés financiers.

A l’avenir, la présidence française de l’Union européenne sera active afin de faire avancer des propositions concrètes, au sujet notamment des agences de notation et de la coordination des superviseurs des banques. En effet, l’Europe apparaît comme l’échelon pertinent pour apporter une réponse à la crise. A cet égard, les autorités publiques européennes ont choisi une voie différente de celle du gouvernement américain, les Etats se portant garants des actifs des établissements bancaires ou entrant, si nécessaire, dans leur capital.

Enfin, en réponse à M. Jean Arthuis, président, Mme Christine Lagarde a confirmé que le départ des dirigeants de DEXIA n’entraînera pas de versement de « parachutes dorés ».