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Projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie



Compte rendu des délibérations de la commission des finances, mercredi 15 octobre 2008

M. Jean Arthuis, président, a tout d’abord souligné le contexte inhabituel qui entoure l’examen de ce projet de loi de finances rectificative pour le financement de l’économie, qui vient prolonger le débat tenu au Sénat le 8 octobre 2008, sur la crise financière internationale. Il a rappelé que ce texte résultait d’une décision coordonnée au niveau européen destinée à rétablir la confiance et à « oxygéner » les circuits financiers et les besoins de crédits.

Tout en soulignant l’urgence de la réponse à apporter à la crise sur le plan législatif, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu’aucun coût immédiat pour les finances publiques n’était induit par ce projet de loi, improprement appelé « collectif budgétaire ». Revenant sur le contexte économique international et les menaces de récession que fait peser la restriction du crédit, il a considéré que ce projet de loi constituait la déclinaison française d’une séquence de réunions internationales destinées à rétablir le fonctionnement du marché interbancaire et la confiance dans les circuits financiers. A cet égard, il a noté que l’émergence d’un gouvernement de la zone euro avait donné un gain décisif de crédibilité à la monnaie européenne, tranchant ainsi avec le « semi-échec psychologique » du « plan Paulson ».

Il a considéré que le dépôt du projet de loi de finances rectificative pour le financement de l’économie résultait d’une obligation juridique émanant de la LOLF, dès lors que le pouvoir exécutif est amené à prévoir des garanties, et permettait ainsi au Parlement d’exercer pleinement ses prérogatives et d’être partie prenante au sauvetage du système financier mondial, même si certaines dispositions lui semblaient davantage relever du domaine reglementaire. Il a souligné que le plan proposé par le gouvernement était décliné en deux volets, « liquidité » et « solvabilité », afin d’apporter une réponse globale à la situation d’asséchement du marché financier et à la défiance mutuelle des acteurs bancaires.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé les modalités techniques de soutien au secteur bancaire en précisant que l’architecture générale du projet de loi prévoyait la mise en place d’une garantie d’Etat sous un plafond global de 360 milliards d’euros. Cette garantie serait affectée pour environ 320 milliards d’euros à la mise en place d’une « caisse de refinancement » permettant aux établissements de crédit de financer les prêts aux agents économiques qui en ont besoin, notamment aux entreprises, et pour 40 milliards d’euros, à la création d’une société publique ayant vocation à prendre des participations dans les banques et organismes financiers dont les ratios de solvabilité pourraient se révéler insuffisants. A ce titre, il a mis en lumière l’absence d’inscription au budget de l’Etat de ces sommes, celles-ci ne faisant qu’illustrer un risque qui ne se réaliserait pas nécessairement. Il a précisé que la création d’une « caisse de refinancement » s’apparentait à la mise en place d’un organe proche, par ses caractéristiques, d’une banque centrale dans la mesure où la société prendrait des garanties évaluées par des experts de la Commission bancaire, les taux étant différenciés selon la qualité des établissements emprunteurs. En outre, les garanties demandées par cet organisme seraient « sur dimensionnées » par rapport aux prêts alloués pour en garantir les risques. Il a noté que le refinancement proposé aux établissements de crédit serait soumis à la double conditionnalité du respect de règles d’éthique et de gouvernance et d’affectation des fonds au financement des agents économiques, afin d’éviter un « credit crunch ».

Sur le plan de la liquidité, ce mécanisme concrétise le rôle de garant en dernier ressort de l’Etat. A ce titre, il a mis en exergue la contrepartie financière que devraient verser les entreprises qui auront recours à la « caisse de refinancement » au moyen d’une convention conclue directement par elles avec l’Etat. Il a rappelé que la garantie de l’Etat ne pourrait être octroyée à la société de refinancement qu’à titre onéreux. En cas d’urgence, cette garantie ne pourrait être accordée sans intermédiaire qu’au bénéfice de sûretés d’un niveau équivalent à celles de la société de refinancement.

S’agissant du mode de fonctionnement de la « caisse de refinancement », il a indiqué que, très vraisemblablement, l’Etat et la Caisse des dépôts et consignations disposeraient d’une minorité de blocage et que des représentants de l’Etat et du Parlement entreraient à son conseil d’administration afin d’en surveiller la gouvernance.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu’il ne s’agissait pas, par ce projet de loi, de sauver « les banques et les banquiers » mais de redonner à l’économie la confiance qui a fait défaut face à des perspectives de crise du crédit, de ralentissement de l’activité, de suspension des investissements et de montée du chômage.

Un large débat s’est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que la commission, en principe, était défavorable à la présence de parlementaires au sein de conseils d’administration. En effet, il revient au Parlement de contrôler les établissements en cause. Il s’est cependant félicité que l’Etat dispose d’une minorité de blocage au sein des instances créées par le projet de loi.

Mme Nicole Bricq a rappelé que le groupe socialiste avait présenté sa position sur la crise financière en cours à l’occasion du débat qui s’était tenu le 8 octobre 2008. Par ailleurs, elle a formulé plusieurs remarques. En premier lieu, elle s’est interrogée sur l’impact du projet de loi sur les finances publiques, et en particulier sur la dette de l’Etat.

En deuxième lieu, elle a estimé que les conventions conclues par les établissements refinancés avec l’Etat n’offraient pas de garanties suffisamment précises. D’une part, les garanties d’éthique que pourrait offrir la référence au « code de bonne conduite » élaboré par le MEDEF, à ses yeux, étaient moins fortes que celles exigées en Allemagne ou au Royaume-Uni. Elle a fait valoir sa préférence pour un dispositif législatif en la matière. D’autre part, elle a estimé que les conditions qui permettraient d’assurer que, le refinancement des établissements bancaires obtenu grâce à la garantie de l’Etat, bénéficierait effectivement aux entreprises, aux ménages ou aux collectivités territoriales restaient à définir. A cet égard, elle considérait que le projet de loi s’apparentait à une habilitation à légiférer par ordonnance donnée au gouvernement, et que l’urgence de la situation n’avait pas permis d’encadrer suffisamment cette compétence.

En troisième lieu, elle s’est interrogée sur la nature des actions de préférence que devrait détenir l’Etat dans l’hypothèse d’une recapitalisation. Enfin, elle a fait part de ses réserves sur la rédaction du B du II de l’article 6 du projet de loi, prévoyant que « le ministre chargé de l’économie peut exceptionnellement décider, notamment en cas d’urgence, d’apporter la garantie de l’Etat, à titre onéreux, aux titres émis par les établissements de crédit », à la seule condition que « l’Etat bénéficie de suretés conférant une garantie équivalente à celle dont bénéficie la société de refinancement ».

M. Alain Lambert a souligné les risques à moyen terme sur la notation de la dette française que comportait le projet de loi. Il a estimé qu’un important effort d’explication devrait être mené en direction de l’opinion publique, afin que celle-ci ne percoive pas ce projet de loi comme une opération de « sauvetage » limitée aux banques. Par ailleurs, il a rappelé que la commission, « en temps ordinaire », considérait que les aides de l’Etat bénéficiant aux banques ne devaient pas constituer, pour ces dernières, une « garantie de survie ». Il s’est interrogé sur la pertinence de cette doctrine pour le cas « extraordinaire » de la crise actuelle. Enfin, il a préconisé que la garantie de l’Etat ne puisse être, en aucun cas, apportée aux établissements financiers établis dans des « paradis fiscaux ».

M. Eric Doligé s’est enquis des mesures similaires, aux dispositions du projet de loi, adoptées par les partenaires européens de la France.

M. François Marc s’est félicité que le projet de loi, afin de répondre aux besoins de liquidité et de solvabilité nés de la crise financière, se soit inspiré du plan élaboré par le gouvernement travailliste britannique. Toutefois, il a douté que ce dispositif puisse bénéficier aux recettes de l’Etat comme rester neutre pour la dette publique, au motif que l’endettement éventuel qui en résulterait serait inscrit en « hors bilan ». Il a rappelé que les inscriptions « hors bilan » avaient précisément été à la racine de la crise des « subprimes ». Il a rejoint les observations de Mme Nicole Bricq quant à l’encadrement insuffisant de la compétence donnée au ministre de l’économie par le B, précité, du II de l’article 6 du projet de loi. En outre, il s’est inquiété de l’impact de la mise en œuvre du dispositif sur les ratios prudentiels des établissements qui seraient concernés, compte tenu du risque que seuls des titres douteux soient maintenus à l’actif de ces établissements. Enfin, il s’est demandé si les participations prises par l’Etat donnent à ce dernier un droit d’accès au capital des établissements aidés et, par conséquent, lui permettent de prendre part à leurs décisions.

Mme Fabienne Keller s’est interrogée sur les moyens, notamment pour le Parlement, de suivre l’effet sur l’économie réelle du dispositif proposé. M. Gérard Longuet a appuyé cette interrogation en rappelant que la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 avait réduit les délais de paiement des entreprises.

M. Joël Bourdin a estimé nécessaire de mener une réflexion, sur le moyen terme, quant aux effets des dispositifs nationaux mis en place pour répondre à la crise financière sur la politique monétaire européenne ainsi que sur les relations entre les systèmes financiers nationaux et la Banque centrale européenne.

M. Jean-Pierrre Fourcade a indiqué que, selon lui, le projet de loi constituait bel et bien un projet de loi de finances rectificative affectant l’exercice 2008. En effet, il impactait, à la fois, les crédits budgétaires, les recettes, la dette et le déficit de l’Etat. D’autre part, il a estimé qu’il aurait été préférable de scinder en deux articles les dispositions de l’article 6, afin de bien distinguer les deux séries de mesures regroupées par cet article. Enfin, il s’est interrogé sur la date du 9 octobre 2008 retenue par le projet de loi pour les obligations ou titres souscrits par le groupe Dexia pouvant bénéficier de l’intervention de l’Etat.

Mme Marie-France Beaufils a fait valoir que l’intervention de l’Etat au moyen de ce projet de loi relevait, à ses yeux, d’une évidente nécessité. Elle a néanmoins rappelé que la crise en cours avait résulté de choix et de pratiques jusqu’à présent favorisés par le gouvernement. Surtout, elle a estimé que le projet de loi ne présentait pas suffisamment de garanties. En particulier, le contenu des conventions prévues n’était pas clairement défini et les conditions d’ordre éthique relevaient, selon elle, de la simple « pétition de principe », sans effet contraignant. Elle a préconisé l’intervention d’un texte législatif, par préférence au code de déontologie élaboré par le MEDEF. De même, il lui apparaissait que la condition que le refinancement garanti par l’Etat bénéficie aux entreprises, aux ménages ou aux collectivités territoriales ne constituait qu’un objectif « intermédiaire », le but véritable étant la préservation de l’emploi. Enfin, elle a regretté que la constitution du pôle public financier, prévue par le projet de loi, ait été conçue comme transitoire, et non pérenne.

M. Jean-Jacques Jégou a reconnu au moins deux mérites à la crise financière. Le premier consistait à mettre en relief les vertus de l’Europe et de l’action concertée des Etats-membres. Le second tenait à l’obligation d’aborder des thèmes jusqu’alors insuffisamment traités, tels que la question des produits financiers sophistiqués et, notamment, des « papiers toxiques », le rôle des agences de notation ou celui des Leverage-Buy-Out (LBO). Il s’est félicité que le projet de loi soit l’occasion d’une « remise en ordre » du système financier français ainsi que d’un « effort de vérité » en direction des Français, quant à la situation des banques. Toutefois, il s’est interrogé sur l’opportunité pour les établissements financiers de recourir au dispositif proposé par le projet de loi, cette démarche comportant pour eux un risque objectif de « déconsidération » sur le marché.

M. Michel Charasse a souligné qu’une loi de finances rectificative était nécessaire pour instaurer le dispositif proposé, dans la mesure où seule une loi de finances pouvait autoriser l’Etat à accorder une nouvelle garantie et en fixer le plafond et les conditions. Il a regretté qu’aucun chiffrage ne figure dans le projet de loi, tout en reconnaissant qu’un tel chiffrage était aujourd’hui, sans doute, prématuré. Il a rappelé que le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la commission pouraient mettre en œuvre leurs prérogatives de contrôle sur pièces et sur place, tout comme la Cour des comptes ses pouvoirs d’investigation, en direction des deux entités créees par le projet de loi. Par ailleurs, faisant observer que tous les établissements financiers présents sur le territoire, français comme étrangers, auraient vocation à bénéficier de la garantie créée, il a souhaité qu’il soit impossible pour les « Etats voyous » d’y accèder. Enfin, il a observé qu’avant même l’adoption du projet de loi, les marchés financiers avaient semblé réagir favorablement à celui-ci.

M. Albéric de Montgolfier a souhaité savoir si le coût de la garantie de l’Etat aménagée par le projet de loi varierait, ou non, selon les établissements. Il a également demandé comment s’organisaient les recours de la société créée par le projet de loi, en cas de défaillance d’un l’établissement aidé.

M. Yann Gaillard s’est interrogé sur l’interprétation qu’il convenait de donner au B, précité, du II de l’article 6 du projet de loi.

M. Pierre Bernard-Reymond s’est demandé dans quelle mesure les fonds mis en œuvre par la Banque centrale européenne, depuis le début de la crise financière, faisaient l’objet d’une « tracabilité », et si l’on pouvait en tirer quelque enseignement utile pour l’application du dispositif proposé par le projet de loi.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les inscriptions « hors-bilan » devraient faire l’objet d’une plus grande attention de la part des analystes et, en particulier, des agences de notation financière. Par ailleurs, il a estimé qu’il conviendrait de s’assurer que les fonds mis à la disposition des établissements financiers par l’intermédiaire de la société de refinancement instituée par le projet de loi parviendraient effectivement jusqu’aux entreprises, aux ménages et aux collectivités territoriales, véritables bénéficiaires du dispositif proposé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors répondu aux différents intervenants. Tout d’abord, il a indiqué que, selon lui, le projet de loi permettrait d’éviter l’effondrement du crédit (« credit crunch ») mais non pas sa raréfaction, phénomène vraisemblablement inévitable dans le contexte actuel.

En ce qui concerne les conditions qui figureraient dans les conventions prévues par le projet de loi, il s’est proposé de demander, en séance publique, à la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi d’associer le Parlement à la définition d’une « convention type ». L’urgence qui avait présidé à l’élaboration du projet de loi n’avait bien évidemment pas permis qu’un tel document soit établi dès le moment du dépôt de ce projet.

Il a précisé que la ventilation entre dispositifs des 360 milliards d’euros auxquels avait été globalement chiffré le coût potentiel du projet de loi, à ce stade, restait un ordre de grandeur. La réalité des décaissements éventuels serait fonction des établissements demandeurs et de l’évolution de la situation économique et financière. Il paraissait évident que les banques ne souhaiteraient pas devoir faire appel à ces dispositifs, dans la mesure où un tel recours pourrait constituer un signe, pour le marché, qui les pénaliserait.

M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens en soulignant que le projet de loi avait été conçu, dans l’idéal, pour ne pas devoir être effectivement mis en œuvre.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la seule alternative  à un tel plan consisterait à laisser les établissements financiers fragilisés aller, le cas échéant, jusqu’à la faillite. Toutefois, dans une telle hypothèse, le risque d’effet systémique apparaissait considérable, comme l’avait bien illustré le cas du groupe Lehman Brothers aux Etats-Unis.

Il a reconnu que la nature des titres garantissant les prêts accordés avec la garantie de l’Etat, devrait être clarifiée.

Par ailleurs, il a signalé que le plan britannique de réponse à la crise financière avait dû prendre en compte un degré de risque encore plus élevé que celui que connaissait la France et, à cette fin, avait mis en place une garantie directe et globale, contrairement au projet de loi.

S’appuyant sur la comparaison de séries de cotations relevées au 26 septembre 2008, puis au 13 octobre 2008, il a fait observer que les conditions d’endettement de l’Etat français, comme celles de l’Etat allemand, durant cette période, avaient connu une amélioration significative.

S’agissant du travail d’explicitation à mener en direction de l’opinion publique, il a préconisé la tenue de réunions, à l’initiative des parlementaires, notamment avec des associations et les élus locaux.

Il a confirmé que l’ensemble des établissements financiers, français ou étrangers, notamment par l’intermédiaire de filiales, pourraient bénéficier du dispositif proposé par le projet de loi. Cependant, il a reconnu la nécessité de lutter contre les paradis fiscaux et a estimé que le projet de loi, en ce domaine, offrait une réelle « fenêtre d’action » qu’il conviendrait d’exploiter.

En réponse à M. François Marc, qui s’interrogeait sur la nature de la clause des sauvegardes réclamées par l’Etat en contrepartie d’un refinancement, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que toute garantie de l’Etat serait accordée sous une double conditionnalité : le caractère onéreux du prêt et le bénéfice d’une sûreté d’un niveau équivalent à celle de la société de refinancement. Il a précisé que la participation de l’Etat dans la société de recapitalisation ne comporterait pas de droit de vote afin d’éviter tout conflit d’intérêt en cas d’entrée au capital d’établissements financiers concurrents.

En réponse à M. Joël Bourdin, qui s’est interrogé sur le bien fondé de la comparaison faite entre la caisse de refinancement et la Banque centrale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a maintenu que cet organisme constituait selon lui un succédané de banque centrale même si le gouvernement n’entendait pas en afficher l’objectif. A ce titre, il a considéré que la création de cette société de refinancement mettait en lumière certaines limites de la Banque centrale européenne. Tout en confirmant que le pouvoir de contrôle parlementaire proposé par M. Michel Charasse sur cet organisme entrait dans le champ de compétence de la commission, il a toutefois indiqué que la caisse de refinancement ne présentait pas les mêmes garanties d’indépendance qu’une Banque centrale. En outre, il a précisé que la garantie de l’Etat donnée à Dexia à partir du 9 octobre 2008 faisait bien partie intégrante du montant global de 360 milliards d’euros.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Philippe Marini, rapporteur général, a confirmé que le chiffrage de la crise sur les bilans bancaires des établissements financiers ne pouvait pas encore être défini avec exactitude et qu’en tout état de cause, au 31 décembre 2008, la valorisation de leurs actifs constituerait une tâche complexe.

En réponse à MM. Albéric de Montgolfier et Jean-Jacques Jégou, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la facturation de la garantie de l’Etat serait fonction du coût auquel la caisse emprunterait, majoré d’une prime de risque. Pour chaque établissement financier, cette facturation pourrait être modulée selon la qualité de sa signature. A cet égard, il a précisé qu’il n’existait pas de méthode idéale pour apprécier la qualité d’un établissement financier et qu’en la matière tant les outils de notation des agences que celle dite du « CDS » (Credit Default Swap) ne présentaient pas un caractère incontestable. Il a avancé la proposition jadis faite par M. Hans Tietmeyer, alors président de la Bundesbank, en faveur d’une agence publique européenne de notation .

En réponse à Mme Nicole Bricq qui s’est interrogée sur l’encadrement des garanties demandées aux établissements financiers par l’Etat, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu’il demanderait au gouvernement que le Parlement soit associé à l’élaboration d’une « convention type ».

Puis la commission a procédé à l’examen des six articles du projet de loi de finances rectificative pour le financement de l’économie.

Après avoir précisé à M. Jean-Pierre Fourcade, qui s’est interrogé sur les risques que faisait peser sur l’Etat l’éligibilité des crédits à l’exportation, qu’il s’agissait de financements « Cofacés », M. Philippe Marini, rapporteur général, s’est prononcé pour l’adoption, sans modification, du texte.

A l’issue de ce débat, après que les groupes UMP et UC aient déclaré voter pour, le groupe CRC voter contre et le groupe socialiste s’abstenir, la commission a adopté, sans modification, l’ensemble du projet de loi.