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Articles du projet de loi de finances rectificative pour 2004

 



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ARTICLE 55 : RÉAJUSTEMENT DU PLAFOND AUTORISÉ DE REMISE DE DETTES DES PAYS LES PLUS PAUVRES

1. Texte du projet de loi n° 1921 AN (XIIème législature)

A l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991), la somme « 5 600 millions d'euros » est remplacée par la somme « 11 100 millions d'euros ».

Exposé des motifs :

Pour mettre en oeuvre le dispositif de traitement concessionnel de la dette des pays les plus pauvres proposé par la France au sommet de Toronto en juin 1988, l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1988 a autorisé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à prendre les mesures nécessaires en vue de la remise de dettes à certains pays en développement, dans la limite de 1.250 millions F. Des autorisations supplémentaires ont été accordées au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie depuis 1988.

L'activité du Club de Paris devrait conduire à traiter dans les prochains mois des encours de créances très importants (concernant notamment le Congo, le Cameroun, Madagascar, le Sénégal et l'Iraq) et rend nécessaire de prévoir à nouveau des autorisations d'annulations supplémentaires, à hauteur de 5.500 millions € au-delà du plafond actuellement autorisé.

Il est donc proposé de porter le plafond de 5.600 à 11.100 millions €.

2. Rapport AN première lecture n° 1976 (XIIème législature)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de majorer le plafond de l'autorisation accordée par le Parlement au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour procéder aux remises de dettes consenties aux pays pauvres (c'est-à-dire éligibles aux financements de l'Association internationale de développement), dans le cadre des accords conclus au sein du Club de Paris.

I.- L'écheveau des dispositifs de remises de dettes

Le Parlement est, à intervalles plus ou moins réguliers, appelé, soit à autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à prendre les mesures nécessaires pour procéder à des remises de dettes, soit à majorer le plafond d'une autorisation existante. Le présent article relève du second cas de figure.

Or, à la complexité résultant des dispositifs juridiques mis en place s'ajoute celle résultant de la multiplicité des supports, budgétaires ou non, sur lesquels s'imputent les remises de dettes consenties en application des autorisations parlementaires.

A.- Les dispositifs de remises de dettes

1.- La participation à des dispositifs multilatéraux

a) Le dispositif « CNUCED »

 En vue de mettre en oeuvre, pour ce qui concerne la France, la résolution 165 S (IX) de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), l'article 16 de la loi n° 80-1095 du 30 décembre 1980 portant règlement définitif du budget de 1978 a autorisé le ministre de l'économie « à prendre les dispositions utiles pour qu'il soit procédé, en fonction des échéances, à la remise des dettes contractées à l'égard de la France au titre de l'aide publique par certains pays en développement faisant partie de la catégorie des moins avancés ». Il est fait remise des sommes, en capital et en intérêts, dues au 31 décembre 1978 au titre des prêts consentis par la Caisse centrale de coopération économique (devenue depuis l'Agence française de développement) sur ses fonds propres ou pour le compte du Trésor ainsi que des prêts consentis par l'ex Crédit national pour le compte du Trésor. Ces derniers prêts, désormais résiduels, sont aujourd'hui portés par Natexis.

Le plafond de l'autorisation, initialement fixé à 104 millions d'euros, a été porté à 129,3 millions d'euros par l'article 15 de la loi n° 84-386 portant règlement définitif du budget de 1982, puis à 139,6 millions d'euros par l'article 14 de la loi n° 89-479 portant règlement définitif du budget de 1986.

Le dispositif a été complété par :

- une extension aux dettes contractées par la Guinée-Bissau, dans la limite de 0,6 million d'euros (article 14 de la loi n° 89-480 portant règlement définitif du budget de 1987) ;

- une extension aux dettes contractées par le Laos, pour un montant de 2 millions d'euros correspondant aux créances et arriérés dus au 31 décembre 1988, en capital et en intérêts (paragraphe III de l'article 12 de la loi n° 91-1182 portant règlement définitif du budget de 1989). Ce montant a été immédiatement transporté aux découverts du Trésor.

b) Le dispositif « Club de Paris - Pays à faible revenu »

 Créé en 1956 sous la forme d'un « club » de pays créanciers, à l'occasion de la première restructuration de la dette publique de l'Argentine, le Club de Paris s'est affirmé depuis comme un acteur discret mais déterminant de la communauté financière internationale, aux côtés des institutions officielles de Bretton Woods que sont le Fonds monétaire international et le groupe de la Banque mondiale. Il n'a pas pour autant le caractère d'une institution internationale et ne dispose pas d'un statut juridique officiel. Aucun texte ne définit ses missions ni ne régit son fonctionnement.

La mission reconnue aux créanciers du Club de Paris consiste à aider les pays endettés demandeurs à sortir d'une situation de crise par le rééchelonnement de leur dette publique externe, avec comme objectif ultime la réintégration dans la communauté financière internationale. Le Club de Paris s'affiche ainsi comme l'expression organisée de la solidarité des pays créanciers, ce qui est considéré comme un gage d'efficience : les intérêts de chacun d'entre eux ne pourraient être aussi bien défendus s'ils négociaient isolément avec le pays débiteur. Bien entendu, il s'agit d'abord d'un club de créanciers, qui défend ses intérêts propres en évitant les mises en concurrence et les surenchères, mais le débiteur y trouve aussi une tribune et des interlocuteurs disposés à faire droit à ses demandes, lorsque celles-ci sont sérieusement étayées.

 Le Club de Paris n'a été confronté qu'à des défaillances isolées jusqu'à la fin des années soixante-dix. À la fin de l'année 1977, il n'avait mené que 26 négociations concernant 12 pays (Argentine, Brésil, Chili, Turquie, Inde, Pakistan, Indonésie, Ghana, notamment). C'est à partir de 1982, au moment où le Mexique s'est déclaré incapable d'honorer les remboursements d'emprunts qu'il avait contractés et où la crise de la dette s'est généralisée que l'activité du Club de Paris s'est intensifiée, parallèlement à celle du Club de Londres qui regroupe les créanciers bancaires d'un pays débiteur. Ce surcroît d'activité a entraîné une sophistication des méthodes utilisées et l'adoption d'un rythme de sessions mensuelles, avec le traitement de dix à vingt pays débiteurs par an, qui constitue encore la base de l'organisation actuelle. Depuis l'origine, 385 accords ont été conclus avec 80 pays endettés. Le montant total de dette couvert par les accords s'élève à 428 milliards d'euros depuis 1983.

Les premières années de la crise de la dette ont été marquées par la croyance - plus ou moins forcée - dans la capacité des pays endettés à assurer, sur le long terme, le service de leur dette, une fois que serait passées les contraintes économiques et financières qui dégradaient leur liquidité. A partir de 1985-1986, il est apparu plus clairement que la crise de la dette était une véritable crise de solvabilité, et qu'une partie des créances ne serait jamais recouvrée.

L'un des premiers signes qu'une ère nouvelle s'ouvrait est venu de la Citibank, qui, en mai 1987, passa dans ses comptes une provision équivalent à 25% de son exposition sur les pays dont la dette était soumise à restructuration. Les autres grandes banques internationales lui emboîtèrent bientôt le pas. Au second semestre 1987, le Mexique et l'Argentine proposèrent à leurs créanciers privés une offre de restructuration de leur dette intégrant des pertes en capital. Le Brésil, puis le Chili, suivirent leur exemple en 1988. En 1989, le « Plan Brady », du nom du secrétaire américain au Trésor, proposait un cadre global pour la réduction de la dette privée, qui fut mis en oeuvre pour une vingtaine de pays émergents, la dette traitée pouvant être évaluée à 211 milliards de dollars.

 Après avoir, eux aussi, joué la carte du rééchelonnement pendant des années, les créanciers publics se retrouvaient confrontés aux mêmes difficultés, plus aigues pour les pays débiteurs à faible revenu : généralement écartés des financements privés, une grande partie de leur endettement extérieur était due à des créanciers publics. Les pressions exercées au sein de la communauté internationale se sont concrétisées dans l'accord politique obtenu lors du sommet du G7 organisé à Toronto en juin 1988.

Le point 30 de la déclaration économique publiée à l'issue du sommet de Toronto propose, pour la première fois, une annulation partielle de la dette publique des « pays les plus démunis » : « Nous accueillons favorablement les propositions faites par plusieurs d'entre nous pour alléger encore le fardeau de la dette des pays les plus démunis qui entreprennent actuellement des programmes d'ajustement approuvés par les institutions internationales. Nous sommes parvenus à un consensus sur le rééchelonnement des dettes publiques de ces pays dans un cadre comprenant différentes options comparables qui permettent aux créanciers publics de choisir soit des taux d'intérêt préférentiels avec un rééchelonnement de plus courte durée, soit des périodes de remboursement plus longues à taux de marché, soit une annulation partielle du service de la dette pendant la période consolidée ou une combinaison de ces options. Cette approche permet aux créanciers publics de choisir des options compatibles avec leurs contraintes juridiques. Il a été demandé instamment au Club de Paris de mettre au point d'ici la fin de l'année au plus tard les modalités techniques nécessaires pour assurer une bonne comparabilité des options. Cette approche fournira des avantages allant bien au-delà des accords multilatéraux spectaculaires conclus au cours de l'année écoulée pour aider les pays les plus démunis. Nous accueillons également favorablement les dispositions prises par plusieurs pays créanciers pour annuler ou éteindre selon d'autres modalités les prêts d'aide publique au développement. Nous demandons en outre instamment aux pays de maintenir un élément de libéralité élevée dans l'assistance qu'ils offrent aux pays les plus démunis ».

Le traitement de la dette, mis au point par le Club de Paris dès le mois de septembre 1998, est connu sous le nom de « termes de Toronto ». Il était réservé aux pays les moins avancés dont le service de la dette représentait au moins 30% de leurs recettes d'exportation. Ses principales caractéristiques étaient les suivantes :

- les dettes relevant de l'aide publique au développement (APD) étaient rééchelonnés à un taux au moins aussi favorable que le taux concessionnel initial qui s'appliquait à ces prêts, avec une période de remboursement de 25 ans dont 14 de grâce. Ce rééchelonnement entraînait généralement une réduction de la valeur actuelle nette des créances dans la mesure où le taux concessionnel initial était inférieur au taux approprié de marché. La diminution de la valeur des créances variait selon les pays en fonction du taux initial des créances. Par ailleurs, le rééchelonnement mis en oeuvre par le Club de Paris améliorait les perspectives de recouvrement des dettes en réduisant la probabilité de défaut ;

- les dettes hors APD étaient traitées selon trois options, applicables au choix du pays créancier :

 soit une annulation d'un tiers des échéances consolidées, le rééchelonnement du solde s'effectuant au taux du marché sur 14 années, dont huit de grâce. Il s'agit de l'option la plus favorable au débiteur : elle a été le plus fréquemment choisie par la France ;

 soit un rééchelonnement à taux réduit des échéances pendant 14 ans, dont huit de grâce ;

 soit un rééchelonnement au taux du marché, sur une période plus longue (25 ans, dont 14 ans de grâce). Il s'agit d'une option dans laquelle aucun élément concessionnel n'est accordé, ni sur le principal, ni sur les intérêts.

Ce régime a connu un certain succès de 1989 à 1991 (une vingtaine de pays en ont bénéficié pour un encours de montants rééchelonnés de 5,9 milliards de dollars), mais s'est rapidement révélé limité par ses conditions d'éligibilité restrictives et son impact modeste sur la structure de la dette. Des calculs ont montré que l'application de ce traitement jusqu'à l'an 2000 n'aurait entraîné qu'une réduction de 10% de la dette des pays concernés.

 En conséquence, le dispositif arrêté à la suite du sommet de Toronto a été amélioré par deux fois. Lors du sommet du G7 de Londres, en décembre 1991, le principe d'une option d'annulation des dettes à hauteur de 50% a été adopté par les membres du G7 (« termes de Londres »). Cette possibilité d'annulation portait sur les créances hors APD. Les deux autres options prévues par les termes de Toronto étaient également améliorées, notamment par un allongement de la période de remboursement. Une quatrième option était introduite, prévoyant une capitalisation des intérêts moratoires.

Les « termes de Londres » ont, pour la première fois, ouvert la possibilité de convertir des dettes en monnaie locale en vue d'investissements sur place. Ils ont aussi introduit la « clause de bonne volonté », qui offre au débiteur la faculté d'obtenir à terme un accord de réduction du stock de sa dette (les « termes de Toronto » ne portent que sur les flux). Le Club de Paris n'a négocié, à partir de 1995, que onze de ces accords de stock, conçus en principe comme des « accords de sortie » du cycle des rééchelonnements. Au total, de 1991 à 1994, 25 pays ont bénéficié des « termes de Londres », pour un montant de dettes consolidées de 9 milliards de dollars. En dépit de ces options nouvelles, ce régime est apparu, lui aussi, insuffisant pour apporter une solution durable à l'endettement des pays les plus pauvres.

Lors du sommet du G7 à Naples, en juillet 1994, les dirigeants des pays industrialisés sont convenus de porter à 67% le taux d'annulation des flux de dettes hors APD (« termes de Naples »). Par ailleurs, des traitements de stock peuvent être appliqués au cas par cas pour les pays ayant respecté de manière satisfaisante leurs engagements à la fois envers les créanciers du Club de Paris et le FMI et pour lesquels il existe une confiance suffisante dans leur capacité à respecter l'accord sur la dette.

L'éligibilité aux termes de Naples est déterminée au cas par cas en prenant en compte le respect des engagements du pays débiteur envers les créanciers du Club de Paris et le FMI ainsi que d'autres critères dont les principaux sont le faible niveau du revenu par tête (moins de 755 dollars) et le fait de n'être éligible qu'aux seuls financements de l'Association internationale de développement (24(*)). Les clauses de bonne volonté et de conversion de dette introduites dans les termes de Londres restent applicables.

De 1994 à 2004, trente quatre pays ont bénéficié des termes de Naples, pour un montant total de dette traitée égal à 32 milliards de dollars.

 Au milieu des années 1990, la communauté internationale a reconnu que, pour nombre de pays à très faible revenu, l'endettement extérieur était devenu une charge extrêmement pesante. Sans un allégement global de leur dette, la majorité de ces pays pourraient rester indéfiniment tributaires du rééchelonnement de leur dette bilatérale officielle, même s'ils continuent à obtenir des financements concessionnels de la part des institutions multilatérales et à appliquer de bonnes politiques économiques.

Lancée en 1996 par le FMI et la Banque mondiale, l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) marque le premier effort qui associe les créanciers multilatéraux, les membres du Club de Paris et les autres créanciers bilatéraux officiels pour ramener le stock de la dette des pays pauvres les plus endettés à un niveau tolérable. On entend par niveau tolérable celui auquel ces pays peuvent assurer le service de leur dette grâce à leurs recettes d'exportation et à des apports d'aide et de capitaux sans compromettre leur croissance à long terme, ni la lutte qu'ils mènent contre la pauvreté. La persévérance des pays débiteurs dans leurs efforts d'ajustement et de réforme est un élément crucial de cette initiative.

En novembre 1996, les créanciers du Club de Paris ont accepté d'accroître le degré d'annulation jusqu'à 80% pour les pays les plus pauvres et les plus lourdement endettés, éligibles à l'initiative PPTE. Cette mesure accompagne les contributions des institutions multilatérales qui doivent aussi réduire le stock de leurs créances sur les pays concernés. A ce jour, cinq pays ont bénéficié des « termes de Lyon », mais ceux-ci sont aujourd'hui rarement utilisés par le Club de Paris. Leur utilisation actuelle est réduit au cas des pays qui en ont déjà bénéficié mais n'ont pas encore atteint le point de décision de l'initiative PPTE.

Les crédits hors APD sont annulés à hauteur de 80%, les créanciers pouvant choisir entre quatre options :

- l'option « réduction de la dette » : 80% des créances sont annulés, la part restante étant rééchelonnée au taux de marché approprié, avec une période de remboursement de 23 ans dont 6 ans de grâce avec des paiements progressifs ;

- l'option « réduction du service de la dette » : les créances sont rééchelonnées à un taux d'intérêt réduit, avec une période de remboursement de 40 ans dont 8 ans de grâce et avec des paiements progressifs ;

- l'option «  capitalisation des intérêts moratoires » : les créances traitées sont rééchelonnées à un taux d'intérêt réduit, avec une période de remboursement de 40 ans dont 8 ans de grâce et avec des paiements progressifs ;

- l'option « commerciale », qui ne prévoit pas d'éléments concessionnels mais propose des périodes de remboursement encor plus longues.

Les crédits APD sont rééchelonnés à un taux d'intérêt au moins aussi favorable que le taux concessionnel initial, avec une période de remboursement de 40 ans dont 16 ans de grâce et avec des paiements progressifs.

Les termes de Lyon incluent aussi la possibilité pour les pays créanciers de conduire, sur un plan bilatéral et de manière volontaire, des conversions de dette avec le pays débiteur. Ces opérations de conversions peuvent en principe être menées sans limite pour les créances d'aide publique au développement, et, pour les créances hors APD, porter jusqu'à 20% du stock à une certaine date ou sur montant compris entre 15 et 30 millions de droits de tirage spéciaux (DTS).

Devant la lenteur des progrès réalisés les années suivantes, le FMI et la Banque mondiale ont, au début de 1999, fait le point sur l'initiative, en consultation avec des représentants d'organisations de la société civile et des milieux officiels. En juin 1999, le G8 a proposé, lors de son sommet de Cologne, de modifier les critères d'admissibilité pour permettre un allégement plus rapide et plus substantiel de la dette d'un plus grand nombre de pays. En septembre 1999, les membres du FMI et de la Banque mondiale ont approuvé un renforcement de l'initiative visant à assurer plus vite un allégement plus important, et d'une portée plus large, de la dette.

Les « termes de Cologne », qui ont désormais remplacé les « termes de Lyon », prévoient d'accroître le taux d'annulation des dettes à 90% ou plus si nécessaire, dans le cadre de l'initiative PPTE. Les termes de Cologne sont appliqués au cas par cas. Pour en bénéficier, les pays débiteurs doivent être éligibles aux termes de Naples et :

- mis en oeuvre des réformes économiques importantes ;

- avoir bien respecté leurs accords précédents avec le Club de Paris ;

- avoir été déclarés éligible à l'initiative PPTE par les conseils d'administration du FMI et de la Banque Mondiale.

Le niveau d'annulation de la dette requis de chaque créancier pour atteindre la soutenabilité de la dette est déterminé par les institutions financières internationales à partir de l'exposition relative de ces créanciers dans la dette extérieure totale exprimée en valeur actuelle nette, tel que défini dans le cadre de l'initiative PPTE. Le Club de Paris effectue la réduction de dette nécessaire pour atteindre la soutenabilité de la dette en sur l'hypothèse que tous les autres créanciers (publics, privés et multilatéraux) apporteront leur contribution à l'objectif commun de soutenabilité de la dette.

41 pays sont potentiellement éligibles à l'intiative PPTE et 21 pays ont fait l'objet, à ce jour, d'un traitement de leur dette en Club de Paris selon les « termes de Cologne ».

 Les représentants des pays créanciers participant généralement aux négociations en Club de Paris se sont réunis à Paris le 8 octobre 2003 et ont approuvé une nouvelle approche (« approche d'Évian ») à l'égard des pays non éligibles à l'initiative PPTE. Dans ce contexte, le Club de Paris vise à prendre en compte les considérations de soutenabilité de la dette, à adapter sa réponse à la situation financière des pays débiteurs et à apporter une contribution aux efforts menés actuellement en vue de rendre la résolution des crises financières plus ordonnée, rapide et prévisible. Les créanciers du Club de Paris ont décidé d'adopter une réponse sur mesure pour s'assurer que la restructuration de la dette :

- est accordée seulement dans le cas d'un défaut imminent et n'est pas considérée par les pays débiteurs comme une alternative à des sources de financement plus onéreuses ;

- répond aux besoins financiers des pays débiteurs et à l'objectif d'assurer la soutenabilité de la dette à long terme.

Pour les pays confrontés à un problème de liquidité mais dont la dette est considérée comme soutenable à moyen terme, le Club de Paris définira un traitement de la dette sur la base des termes existants. Cependant, les créanciers du Club de Paris ont décidé que les conditions d'éligibilité à ces termes seraient examinées strictement, et que tout l'éventail des possibilités existantes, y compris à travers des échéanciers et des périodes de grâce plus courts, serait utilisé pour adapter le traitement de la dette à la situation financière du pays débiteur. Pour les pays confrontés aux problèmes de dette les plus graves, les options récemment retenues pour les traitements de dette permettront de les traiter plus efficacement. Pour les autres pays, les termes existants ne seraient appliqués de la manière la plus généreuse que lorsque cela est justifié.

Pour les pays dont la dette a été reconnue par le FMI et les pays créanciers du Club de Paris comme n'étant pas soutenable, les créanciers du Club de Paris se sont mis d'accord pour participer à un traitement global de la dette sous réserve que ces pays s'engagent dans des politiques garantissant leur sortie du Club de Paris, dans le cadre d'un accord avec le FMI, et s'engagent à rechercher un traitement comparable de la part de leurs autres créanciers extérieurs, y compris le secteur privé. Cependant, conformément à la pratique habituelle du Club de Paris, l'éligibilité à un traitement global de la dette sera décidée au cas pas cas.

Dans ces cas, le traitement de la dette serait mis en oeuvre dans le cadre d'un processus particulier afin de maintenir un lien solide avec les résultats économiques et la gestion de la dette publique. Ce processus pourrait comprendre trois étapes. Dans la première étape, le pays devrait conclure un premier accord avec le FMI et le Club de Paris accorderait un traitement de flux. Cette étape, dont la durée pourrait s'étaler de un à trois ans en fonction des performances passées du pays débiteur, lui permettrait d'établir un historique de performance satisfaisant dans la mise en oeuvre de programme FMI et le paiement aux créanciers du Club de Paris. Dans la seconde étape, le pays devrait conclure un deuxième accord avec le FMI et pourrait recevoir la première phase d'un traitement de sortie accordé par le Club de Paris. Dans la troisième étape, le Club de Paris pourrait finaliser le traitement de sortie sur la base d'une pleine application du second programme FMI et d'un paiement satisfaisant au Club de Paris. Le pays ne bénéficierait ainsi pleinement du traitement de sortie que s'il maintient son historique de performance dans le temps.

L'approche ainsi définie a été approuvée par les chefs d'État et de Gouvernement du G7 réunis au sommet d'Évian, en juillet 2003.

Le traitement des pays débiteurs en Club de Paris est désormais organisé autour de deux méthodes : pour les pays éligibles à l'initiative PPTE, les principes de cette initiative s'appliquent, autour des termes de Cologne ; pour les pays non éligibles à l'initiative PPTE, un traitement « sur mesure » constitue la norme, autour des références que sont les termes classiques, les termes de Houston (cf. infra) et les termes de Naples.

 Pour permettre l'application par la France des accords conclus au sein du Club de Paris, le Parlement a adopté les dispositions législatives ad hoc. L'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1988 dispose que « dans la limite de [190,6 millions d'euros], le ministre de l'économie, des finances et du budget est autorisé à prendre les mesures nécessaires en vue de la remise de dettes, en application des recommandations arrêtées à la réunion de leurs principaux pays créanciers, en faveur de pays en développement visés par l'article 1er de l'accord du 26 janvier 1960 instituant l'Association internationale de développement. Lorsque les prêts ont été consentis sans garantie de l'État par la Caisse centrale de coopération économique, celle-ci est indemnisée à hauteur des montants émis ».

La référence aux pays visés par l'article 1er de l'accord du 26 janvier 1960 instituant l'Association internationale de développement n'est pas très éclairante, ledit article ne faisant apparaître aucune caractérisation des pays concernés, mais mentionnant simplement les « pays les moins développés membres de l'Association ».

Une nouvelle tranche d'autorisation a été ouverte, à hauteur de 167,7 millions d'euros, par le paragraphe II de l'article 125 de la loi de finances initiale pour 1990. Elle a ensuite été portée à 365,9 millions d'euros par le paragraphe II de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 1990.

Une nouvelle tranche d'autorisation a été ouverte, à hauteur de 304,9 millions d'euros, par l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991. Depuis cette date, les autorisations supplémentaires sont accordées par relèvement du montant inscrit dans cet article 64, qui a ainsi été porté à :

- 457,3 millions d'euros par l'article 52 de la deuxième loi de finances rectificative pour 1993 ;

- 914,7 millions d'euros par l'article 50 de la loi de finances rectificative pour 1994 ;

- 1.219,6 millions d'euros par l'article 37 de la deuxième loi de finances rectificative pour 1995 ;

- 1.829,4 millions d'euros par l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 1996 ;

- 3.100 millions d'euros par l'article 53 de la loi de finances rectificative pour 1999 ;

- 5.600 millions d'euros par l'article 82 de la loi de finances rectificative pour 2001.

Les annulations effectives de dette s'imputent indifféremment sur les trois tranches qui ont été ouvertes et majorées, respectivement, en 1988, 1990 et 1991 et qui constituent, ensemble, un seul plafond de remises de dettes en Club de Paris, pour un montant total de 6.156,4 millions d'euros.

Le présent article propose de relever à 11.000 millions d'euros le plafond des remises de dettes susceptibles d'être accordées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, tel que défini dans la loi de finances rectificative pour 1991. Le plafond total serait donc porté à 11.556,4 millions d'euros, compte tenu des tranches 1988 et 1990 majorée.

c) Le dispositif « Club de Paris - Conversion de dettes »

 Pour les pays à revenu intermédiaire, les allégements de dette prévus par les termes de Toronto n'étaient pas applicables. Seuls pouvaient être mis en oeuvre les « termes classiques » des traitements de dette en Club de Paris, c'est-à-dire ceux applicables par défaut, selon les options retenues dès l'origine :

- tout pays qui a un programme approprié avec le FMI mettant en évidence la nécessité d'un allègement de la dette de la part du Club de Paris peut bénéficier des « termes classiques » ;

- les créances (qu'elles soient APD ou hors APD) sont rééchelonnées au taux approprié de marché avec un profil de remboursement négocié au cas par cas. Il n'y a donc aucun élément concessionnel dans les termes classiques. Le seul « soulagement » apporté par le passage en Club de Paris consiste en un allégement des échéances semestrielles ou annuelles, au prix d'un étalement de la durée de remboursement de la créance et de l'intégration de ces retards par le biais de la capitalisation des intérêts.

Il est pourtant apparu que cette politique restait insatisfaisante, notamment au regard des développements de la crise de la dette à partir des années 1980. Un certain nombre de pays à revenu intermédiaire étaient « trop riches » pour prétendre bénéficier des dispositions d'allégement prévues après Toronto, mais « trop peu riches » pour avoir la perspective de sortir du piège du surendettement.

En septembre 1990, répondant à l'invitation des chefs d'État et de gouvernement du G7 réunis à Houston en juillet de la même année, les créanciers du Club de Paris sont convenus de mettre en oeuvre un nouveau traitement de la dette des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. L'éligibilité à ce traitement est déterminée au cas par cas par les créanciers du Club de Paris, en prenant en compte le respect des engagements du pays débiteur envers le FMI et le Club de Paris et différents critères, dont au moins deux des trois suivants :

- un niveau de revenu assez faible (PIB par habitant inférieur à 2.995 dollars) ;

- un endettement élevé, caractérisé par le respect d'au moins deux des trois critères suivants : ratio de dette sur PIB supérieur à 50% ; ratio de dette sur exportations supérieur à 275% ; ratio de service de la dette due sur exportations supérieur à 30%) ;

- un stock de dette bilatérale au moins égal à 150% de la dette privée.

Ce nouveau traitement, dit des « termes de Houston », comporte trois avancées importantes par rapport aux termes classiques, qui peuvent être appliquées au cas par cas :

- les crédits hors APD sont rééchelonnés au taux approprié de marché sur environ 15 ans avec 2 ou 3 ans de grâce et des paiements annuels progressifs. Par la suite, certains rééchelonnements selon les termes de Houston ont été réalisés sur 15 ans avec 8 ans de grâce et des paiements annuels constants ;

- les crédits APD sont rééchelonnés à un taux d'intérêt au moins aussi favorable que le taux concessionnel initial qui s'appliquait à ces prêts, sur une période de 20 ans et avec au plus 10 ans de grâce, soit un allongement substantiel par rapport aux termes classiques ;

- la possibilité pour les pays créanciers de mettre en oeuvre, sur une base volontaire et bilatérale, des conversions de créances avec le pays débiteur. Ces conversions peuvent être menées en principe sans aucune limite pour les créances d'aide publique au développement et jusqu'à 20% de l'encours à une date fixée ou 15-30 millions de DTS pour les créances hors APD. Les créanciers du Club de Paris et les débiteurs informent régulièrement le secrétariat du Club de Paris des conversions de créances qu'ils ont réalisées.

L'option de conversion des créances a immédiatement été étendue aux pays dont le traitement était limité aux termes classiques (Congo, 13 septembre 1990). La première application dans les termes de Houston a concerné El Salvador (17 septembre 1990). Elle a été étendue en 1991 aux pays à faible revenu, comme indiqué au point b ci-avant (termes de Londres, puis de Naples).

 Le mécanisme de conversion de créances vise à éviter le règlement de la dette extérieure en devises, qui crée une lourde ponction pour les débiteurs. Cette procédure est similaire à celle qui a été mise en oeuvre à grande échelle, les années précédentes, pour des créances commerciales par des pays comme le Chili, l'Argentine, le Brésil, le Mexique, le Nigeria ou les Philippines. Il permet à un pays de racheter sa dette par anticipation, avec décote et en monnaie locale, à des investisseurs qui l'ont préalablement achetée au pays créancier en vue de la convertir en projets d'investissements locaux.

Sous réserve que le contexte local se prête à des projets d'investissement privé susceptibles d'être assurés par des investisseurs étrangers, le système de la conversion des créances apparaît mutuellement avantageux :

- l'État débiteur peut racheter sa dette en bénéficiant d'une décote de marché agréée avec le pays créancier ;

- les investisseurs étrangers disposent d'une forte visibilité sur les conditions de leur investissement. Ils bénéficient aussi de monnaie locale à des conditions avantageuses et d'une marge supplémentaire résultant de la différence entre le prix d'achat de la créance au pays créancier et le prix de vente de cette créance au pays débiteur ;

- le pays créancier recouvre immédiatement un montant non négligeable de sa créance, malgré la décote consentie au profit de l'État débiteur et la marge offerte à l'investisseur privé, alors que la créance dont il était jusqu'alors titulaire pouvait n'avoir que de faibles perspectives de recouvrement.

Pour la France, les créances converties sont, pour la plupart, des créances commerciales portées par la Coface (Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur). Le choix des investisseurs se fait en deux étapes : le ministère des finances du pays débiteur accorde un agrément aux investisseurs dont il estime les projets les plus profitables pour son pays. La direction du Trésor française, avec l'aide de la Coface, sélectionne parmi les investisseurs éligibles ceux auxquels elle cèdera ses créances en fonction des qualités de leur projet et de leur offre financière. L'investisseur est libre de fixer sa marge (avec éventuellement un plafond fixé par la direction du Trésor) dans sa réponse à l'appel d'offre : son choix détermine ses chances de remporter l'appel d'offre concurrentiel.

La mise en oeuvre du mécanisme nécessite la signature préalable d'un accord entre la France et l'État débiteur qui définit notamment le champ des investissements éligibles (en général, des financements de projets dans tous secteurs économiques qui prennent nécessairement la forme d'investissements en capital dans une société du pays bénéficiaire) et les créances cessibles.

CONVERSIONS DE CRÉANCES DEPUIS 1991

(en millions d'euros)

Pays

Dates

Montant total

1. Conversions effectives

 

 

Algérie

2004

61,0

Égypte

1993, 1994

693,9

Honduras

1993, 1994

8,4

Jordanie

1997, 2000

65,3

Maroc

1996 à 2001

405,7

Philippines

1992

29,7

Tanzanie

1993

19,0

Sous-total Conversions

 

1.283,0

2. Accords en construction

 

 

Algérie

 

50,0

Égypte

 

46,0

Équateur

 

20,0

Jordanie

 

38,0

Pérou

 

20,0

Sous-total Accords

 

174,0

Total Conversions

 

1.457,0

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

 Le paragraphe III de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 1990 a prévu que « dans la limite de [609,8 millions d'euros], le ministre de l'économie, des finances et du budget est autorisé à prendre les mesures nécessaires en vue de l'annulation, totale ou partielle, ou de la cession de dettes de pays en développement ou de pays d'Europe centrale et orientale bénéficiaires potentiels des concours de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement au sens de l'article 8 de l'accord du 29 mai 1990 portant création de celle-ci, dans le cadre de recommandations adoptées à la réunion de leurs principaux pays créanciers. Lorsque les prêts ont été consentis sana garantie de l'État par la Caisse centrale de coopération économique, celle-ci peut être indemnisée de tout ou partie de la perte éventuelle enregistrée à cette occasion ».

Le montant du plafond autorisé a été relevé à 1.524,5 millions d'euros par l'article 49 de la loi de finances rectificative pour 1994. Ce plafond n'est que faiblement supérieur au montant des conversions conduites depuis 1991, ce qui suppose qu'une disposition législative prévoyant un nouveau relèvement pourrait être présentée dans une prochaine loi de finances.

2.- Les initiatives unilatérales de la France

 Au sommet de Dakar, en mai 1989, le président de la République a annoncé qu'il demanderait au Gouvernement de proposer une disposition législative permettant d'effacer sans conditions et dans leur intégralité les créances d'aide publique au développement détenue par la France sur 35 pays africains (mesure « Dakar I »).

En application de cet engagement public, le I de l'article 125 de la loi de finances initiale pour 1990 dispose qu'« il est fait remise aux États suivants : Bénin, Botswana, Burkina, Burundi, Cap-Vert, Comores, Djibouti, Éthiopie, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissao, Guinée équatoriale, Kenya, Laos, Lesotho, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Niger, Ouganda, République centrafricaine, Rwanda, Saint-Thomas et Prince, Sénégal, Sierra Léone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zaïre et Zambie, des échéances en principal et intérêts dues à compter du 1er janvier 1989 sur l'encours au 31 décembre 1988 des prêts d'aide publique au développement et des prêts de la Caisse centrale de coopération économique garantis ou bonifiés par l'État dont ils ont bénéficié ». Le III précise que « lorsque les prêts ont été consentis sans garantie de l'État par la Caisse centrale de coopération économique, celle-ci est indemnisée à hauteur des montants remis ».

A la suite de l'engagement public prononcé par le président de la République lors de la conférence des Nations Unies tenue à Paris, du 3 au 14 septembre 1990, la liste ainsi constituée a été élargie par le I de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 1990 à sept États supplémentaires, à savoir les « pays les moins avancés » non africains : Bangladesh, Birmanie, Haïti, Laos, Népal, Vanuatu et Yémen (mesure « Conférence de Paris »).

Pas plus que dans la loi de finances initiale que dans la loi de finances rectificative pour 1990, le Parlement n'avait eu à se prononcer sur le plafond effectif de dette concernée. Il est vrai que la fixation d'une date butoir suffisait, implicitement, à borner l'engagement financier de l'État. Les travaux préparatoires font valoir que l'annulation autorisée dans le cadre des PMA d'Afrique subsaharienne (« Dakar I ») portait sur 3 milliards d'euros en principal et 1,2 milliard d'euros en intérêt. Son extension aux PMA non africains (« Conférence de Paris ») majorait ces sommes de 219,5 millions d'euros au titre du principal.

 A l'occasion du sommet des chefs d'État et de Gouvernement des États de la zone France, organisé à Dakar en janvier 1994, le Gouvernement a annoncé qu'il apporterait un soutien important aux efforts d'ajustement des État de la zone franc, à la suite de la dévaluation du franc CFA et qu'en conséquence, il proposerait au Parlement une disposition législative tendant à alléger la dette de ces pays, dont le poids s'était accru à la suite de l'ajustement monétaire.

Les créances annulées sont les prêts de la Caisse française de développement et les prêts de refinancement accordés par l'État ou la Banque française du commerce extérieur (BFCE) au titre de l'aide publique au développement à la suite des réaménagements de dette effectués dans le cadre du Club de Paris. Au total, l'allégement concernait 3,8 milliards d'euros directement, auxquels il fallait ajouter 106,7 millions d'euros au titre de la part restant à verser sur les prêts de la Caisse française de développement accordés aux pays susvisés.

Les pays de la zone franc relevant, pour certains, de la catégorie des « pays les moins avancés » et, pour d'autres, de celle des « pays à revenu intermédiaire », il convenait de procéder à un traitement différencié, les conditions faites aux premiers devant être plus favorables que les conditions faites aux seconds (mesure « Dakar II »).

En conséquence, l'article 51 de la loi de finances rectificative pour 1994 prévoit qu'« il est fait remise aux États suivants : Bénin, Burkina Faso, Comores, Guinée équatoriale, Mali, Niger, République centrafricaine, Sénégal, Tchad et Togo de la totalité des arriérés en principal, intérêts et intérêts de retard dus au 31 décembre 1993 et des échéances en principal et intérêts dues à compter du 1er janvier 1994 sur l'encours au 31 décembre 1993 des prêts d'aide publique au développement et des autres prêts accordés par la Caisse française de développement.

« Il est fait remise aux États suivants : Cameroun, Congo, Côte d'Ivoire et Gabon de la moitié de l'encours au 31 décembre 1993 des prêts qui leur ont été accordés et versés au titre de l'aide publique au développement, y compris de l'ensemble de leurs arriérés en principal, intérêts et intérêts de retard. Les annulations se feront, année par année, après la tombée des échéances, jusqu'à bonne fin.

« Lorsque les prêts ont été consentis sans garantie de l'État par la Caisse française de développement, celle-ci est indemnisée à hauteur des montants remis ».

 A l'occasion du sommet du G8 à Cologne, en juin 1999, la France a décidé d'annuler la totalité des créances d'aide publique au développement sur les pays éligibles à l'initiative PPTE. Au plan technique, cet engagement se traduit par un refinancement par don des échéances des créances APD, qui fait l'objet des « contrats de désendettement et de développement » (C2D). Les C2D étant en général conclus pour 3 ans, il faut une succession de C2D pour traiter l'intégralité de la dette APD des pays éligibles à l'initiative PPTE.

Par ailleurs, lors du sommet Afrique - France qui s'est tenu à Yaoundé, le 19 janvier 2001, la France a décidé d'accélérer une partie des allégements de dette bénéficiant aux pays éligibles à l'initiative PPTE. Techniquement, la mesure « Yaoundé » consiste à porter de 90% à 100% le taux d'annulation des créances commerciales traitées en Club de Paris, dès que l'éligibilité à l'initiative a été prononcée par le FMI et la Banque mondiale. Jusqu'à présent, cet allégement complémentaire n'intervenait qu'à la date à laquelle les mesures d'allégement sont définitivement mises en oeuvre.

Les créances concernées sont les créances commerciales éligibles à un traitement en Club de Paris, c'est-à-dire les crédits à moyen et long terme ne relevant pas de l'aide publique au développement et contractés par l'État débiteur ou garantis par lui avant la « date butoir » fixée en Club de Paris. Par souci d'équité, des mesures compensatrices seront mises en place au bénéfice des pays éligibles qui ont honoré les échéances dues à la France depuis qu'ils ont franchi le point de décision.

Le rapport annuel sur les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, déposé au mois de juillet 2004 sur le bureau des deux assemblées en application de l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998 indique que « l'annulation de la totalité des créances d'aide publique au développement à hauteur de 100% s'élève à 3,9 milliards d'euros. Cette annulation est concrétisée dans le cadre des contrats de désendettement et de développement (C2D). D'autre part, l'annulation à 100%, dès le point de décision, des créances commerciales éligibles aux traitements en Club de Paris, conformément à l'engagement pris lors du sommet de Yaoundé en janvier 2001, représente 1,1 milliard d'euros supplémentaires ».

L'autorisation parlementaire porte sur un montant inférieur, ce qui permettra de faire le point sur le déroulement du programme d'allégement de dette à l'occasion de l'examen des dispositions législatives qui tendront à majorer le plafond actuel. En effet, le II de l'article 82 de la loi de finances rectificative pour 2001 dispose qu'« au-delà des mesures prises en application du I [annulations Club de Paris] et dans la limite de 1 000 millions d'euros, le ministre chargé de l'économie est autorisé à prendre les mesures nécessaires en vue des remises de dette consenties par la France aux pays pauvres très endettés. Ces pays sont ceux des pays mentionnés au I qui satisfont aux critères définis par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale au titre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés. Cette autorisation est applicable aux prêts accordés aux États et aux prêts bénéficiant de leur garantie ».

 Au sommet franco-africain de Libreville, en octobre 1992, le Premier ministre, porteur d'un message du président de la République, a annoncé la mise en place d'un nouveau type d'aides, à destination des pays de la zone franc à revenu intermédiaire qui n'ont pas pu bénéficier des dispositifs normaux d'annulation de créances par la France.

En conséquence, l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 1992 dispose que « dans la limite de [609,8 millions d'euros], le ministre de l'économie et des finances est autorisé à prendre les mesures nécessaires en vue de l'annulation totale ou partielle de dettes du Cameroun, du Congo, de la Côte-d'Ivoire et du Gabon dans le cadre d'opérations de conversion de dettes en faveur du développement ». Le plafond autorisé a été ramené à 360,8 millions d'euros par le IV de l'article 9 de la loi n° 2002-267 portant règlement définitif du budget 2000. En effet, le dispositif « Libreville » n'était plus utilisé depuis 1998, en raison du lancement de l'initiative PPTE, et la loi de règlement du budget 2000 a ajusté le montant de l'autorisation au montant effectif des créances converties.

Quatre pays de la zone franc sont concernés : le Cameroun, la Congo, la Côte d'Ivoire et le Gabon. Les pays à revenu intermédiaire d'Afrique n'appartenant pas à la zone franc ne font pas l'objet de prêts de la France pour des montants significatifs. Le total de l'encours des créances d'aide publique au développement détenues par la France sur les quatre pays évoqués ci-avant représentait près de 6,1 milliards d'euros en 1992.

A la différence du dispositif de conversion de créances présenté dans le c du 1 ci-avant, ce mécanisme s'inscrit dans un cadre strictement bilatéral. L'opération se traduit par la renonciation totale ou partielle de prêts existants, en contrepartie de projets d'investissement respectant les conditions particulières énoncées lors du sommet de Libreville. Les projets devaient ainsi répondre à des impératifs de développement dans les domaines suivants : la sauvegarde de l'environnement (conformément aux orientations retenues lors de la conférence internationale de Rio) ; le développement humain (par référence à l'indicateur de développement humain défini par le Programme des Nations unies pour le développement et qui a pour objet de mesurer la situation des pays en matière sanitaire, d'éducation, de niveau de vie et de libertés politiques) ; les « activités productives de base » (notion classique en matière de prêts au développement).

B.- La multiplicité des imputations budgétaires

L'analyse par le Parlement des incidences budgétaires et financières des mesures d'allégement de dettes qu'il a autorisées dans le cadre des dispositifs présentés ci-avant est rendue très complexe par la multiplicité des supports, budgétaires ou extra budgétaires, sur lesquels sont retracées les annulations de dettes, en principal comme en intérêt. Au préalable, les mouvements occasionnés par les accords de consolidation sont eux-mêmes complexes.

 Les mécanismes liés au processus de consolidation.

Les accords bilatéraux signés dans le cadre du Club de Paris donnent lieu à la consolidation de la dette extérieure publique. La consolidation des prêts du Trésor gérés par l'AFD, des prêts de l'AFD en compte propre, des prêts du Trésor gérés par Natexis et les nouvelles consolidations d'échéances dues au titre de refinancements antérieurs (y compris les consolidations de crédits commerciaux garantis effectuées précédemment par des refinancements sur ressources de l'ex-BFCE), sont effectuées par l'engagement d'une procédure de refinancement sur les ressources du compte 903-17. En revanche, les créances commerciales garanties par la COFACE pour le compte de l'État faisant l'objet d'un accord de consolidation sont actuellement rééchelonnées par la COFACE, le processus n'ayant aucun impact sur les écritures budgétaires.

La Banque de France est l'organisme chargé de mettre en oeuvre de l'accord bilatéral pour les crédits financés ou refinancés sur ressources du compte spécial du Trésor n° 903-17, compte de prêts intitulé « Prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ». Ce compte retrace les prêts consentis dans le cadre d'accords de consolidation, en vue du refinancement des prêts du Trésor et des crédits sur fonds propres de l'Agence française de Développement, des prêts du Trésor gérés par Natexis, ainsi que des prêts déjà présents sur ce compte résultant de refinancements antérieurs.

Le compte est débité des versements effectués par le Gouvernement français au titre des accords de consolidation dans le cadre des refinancements. Il est crédité par les remboursements en capital qui sont effectués par les pays débiteurs. Les remboursements en intérêts sont enregistrés sur la ligne de recettes non fiscales 409 « Intérêts des prêts du Trésor ».

A l'arrivée à maturité des échéances à refinancer, les versements sont effectués sur un compte de l'État débiteur ouvert à la Banque de France et débités simultanément pour être reversés au créancier concerné, qui peut être l'AFD (pour les prêts du Trésor et les prêts accordés sur fonds propres), NATEXIS (prêts du Trésor) ou le compte n° 903-17 lui-même pour les échéances issues de refinancements antérieurs (le montant du refinancement revient en recettes du compte pour la part en principal et sur la ligne de recettes non fiscales 409 précitée pour la part en intérêts).

 Les mécanismes liés aux annulations.

Les remises de dettes concernant les prêts de refinancement accordés à des États étrangers dans le cadre d'accords de consolidation, avant 1989, et portés désormais par Natexis, sont imputées sur le paragraphe 21 de l'article 90 du chapitre 14-01 du budget des Charges communes (25(*)). En 2003, Natexis a été indemnisé à hauteur de 24,7 millions d'euros, dont 24,6 millions d'euros au titre des annulations prononcées par le Club de Paris (Congo et Niger) et 0,1 million d'euros au titre de l'annulation bilatérale de Yaoundé (Niger) (26(*)).

Les remises de dettes concernant les prêts portés en compte propre par l'Agence française de développement sont imputées sur le paragraphe 30 de l'article 50 du chapitre 44-97 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En 2003, la République du Congo a bénéficié d'une annulation de 28,4 millions d'euros au titre des « termes de Naples ». Les mesures « Dakar I » ont occasionné une dépense de 63,9 millions d'euros, sur plusieurs pays. Comme la tradition a déjà permis de le constater, les mesures « Conférence de Paris » ont été moins coûteuses, puisqu'elles n'ont représenté que 0,7 million d'euros (Haïti et Vanuatu). Les remises de dettes au titre des mesures « Dakar II » sont encore les plus importantes, puisqu'elles ont fait l'objet d'une indemnisation de l'AFD à hauteur de 169 millions d'euros.

Les montants annulés par la Coface en application des accords du Club de Paris sont retracés sur les enregistrements comptables distincts établis en application de l'article 37-3 de la loi de finances rectificative pour 1997. Ils n'apparaissent ni dans la comptabilité de la Coface, ni dans celle de l'État, de même que l'ensemble des opérations comptabilisées à ce titre. On ne peut que regretter le manque de transparence qui entoure la dimension comptable des procédures publiques gérées par la Coface pour le compte de l'État. Il en est de même pour les procédures publiques gérées par Natexis, qui sont également soumises au principe - nécessaire, sur le fond - de l'enregistrement comptable distinct. Les écritures concernées ne peuvent rester « suspendues » hors de tout support de synthèse : les informations contenues dans l'« annexe » du Compte général de l'administration des finances, bien que plus détaillées qu'auparavant, ne peuvent être considérées comme une panacée, alors que la question de l'intégration de ces opérations dans la comptabilité générale de l'État, et non leur simple évocation au titre du hors bilan, mérite d'être posée.

Les montants refinancés sous forme de dons dans le cadre des contrats de désendettement et de développement sont imputés sur l'article 40 du chapitre 41-43 du budget des Affaires étrangères. Une dépense de 14,6 millions d'euros a été constatée en 2003 sur cet article.

Les annulations de dettes relatives aux prêts du Trésor - qui sont effectuées au jour de chaque échéance - donnent lieu :

- pour les intérêts qui ne sont pas capitalisés : à la prise en charge des intérêts et à son annulation simultanée, ce qui se traduit par l'absence de recettes imputée sur la ligne 409 des recettes non fiscales du budget général. Les dispositifs ne prenant pas en compte d'intérêts capitalisés sont les mesures « CNUCED », « Dakar I » et « Dakar II » ;

- pour le capital et les intérêts capitalisés : au transport au découvert du Trésor, dans le cadre de la loi de règlement, d'un montant égal au montant des créances annulées, qui vient en déduction du solde d'un compte de prêts reportés sur l'année suivante. Les comptes de prêts concernés sont :

 le compte n° 903-07 « Prêts du Trésor aux États étrangers et à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social ») pour les prêts portés par Natexis ou par l'AFD ;

 le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des État étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » pour les prêts qui ont été refinancés dans le cadre d'un accord de consolidation, notamment en Club de Paris. Ces prêts sont alors gérés par la Banque de France.

En 2003, les annulations de prêts du Trésor ont donné lieu aux mouvements récapitulés dans le tableau suivant. Sur un montant total de 1.058,8 millions d'euros, 1.048,9 millions d'euros ont été transportés au découvert du Trésor et 9,9 millions d'euros ont été comptabilisés en « absence de recettes ».

ANNULATIONS DE CRÉANCES CONSTITUÉES AU TITRE DE PRÊTS DU TRÉSOR EN 2003

(en millions d'euros)

 

Capital

Intérêts

Total

1. Compte n° 903-07

 

 

 

 mesures « CNUCED »

0,55

0,07

0,62

 mesures « Dakar I »

23,55

5,82

29,37

Sous-total Compte n° 903-07

24,10

5,89

29,99

2. Compte n° 903-17

 

 

 

 mesures « Club de Paris »

474,30

457,86

932,16

- termes de Naples

(382,03)

(423,45)

(805,48)

- termes de Cologne

(67,84)

(30,61)

(98,44)

- termes de Lyon

(24,43)

(3,80)

(28,23)

 mesures « Dakar I »

9,05

3,27

12,33

 mesures « Dakar II »

0,61

0,75

1,36

 mesures « Yaoundé »

18,50

16,40

34,90

 mesures « Conversion de dettes »

0,91

0,68

1,58

 mesures « Libreville »

42,43

4,07

46,50

Sous-total Compte n° 903-17

545,80

483,03

1.028,83

Total

569,90

488,92

1.058,82

Source : projet de loi de règlement définitif du budget 2003.

II.- La revalorisation du plafond d'annulations autorisées

Le présent article propose de porter le plafond autorisé pour les remises de dettes « Club de Paris » de 5,6 milliards d'euros à 11 milliards d'euros. Cette revalorisation substantielle est due au rythme soutenu des passages en Club de Paris et à la conclusion, dans ce cadre, d'accords portant sur des montants importants, notamment pour l'Irak.

 Les représentants des pays créanciers membres du Club de Paris se sont réunis du 17 au 21 novembre 2004 et sont convenus le 21 novembre avec les représentants du Gouvernement de la République d'Irak d'un allègement global de sa dette publique extérieure à leur égard à hauteur d'un montant de 80% en trois tranches. La première de ces tranches est acquise dès le 21 novembre mais les deux suivantes sont conditionnées à l'approbation et au bon déroulement d'un programme d'ajustement que l'Irak doit conclure avec le FMI.

L'ACTIVITÉ DU CLUB DE PARIS EN 2004

Pays

Date

Type

Statut

Montant

dont Annulation

Guyana

14 janvier

ad hoc

actif

156

156

Kenya

15 janvier

Houston

actif

353

0

Nicaragua

4 mars

Cologne

actif

1.579

1.338

Burundi

4 mars

Naples

actif

85

4

Honduras

14 avril

Cologne

actif

361

147

République Dominicaine

16 avril

Classique

actif

193

0

Niger

12 mai

Cologne

actif

250

160

Éthiopie

13 mai

Cologne

actif

1.487

1.296

Sénégal

9 juin

Cologne

actif

463

127

Gabon

11 juin

Classique

actif

717

0

Georgie

21 juillet

Houston

actif

161

0

Ghana

22 juillet

Cologne

actif

1.560

823

Madagascar

16 novembre

Cologne

actif

1.057

752

Irak

21 novembre

ad hoc

actif

38.900

11.600

La délégation irakienne a décrit la situation économique et financière difficile de son pays et présenté les mesures de redressement incluses dans le programme du Gouvernement irakien, appuyé par l'aide d'urgence de sortie de conflit approuvée par le conseil d'administration du Fonds Monétaire International le 29 septembre 2004.

Le communiqué du Club de Paris indique que « les pays membres du Club de Paris ont pris note du ferme engagement du Gouvernement irakien à mettre en oeuvre les politiques requises au titre du programme et ont réaffirmé leur soutien. Les représentants des pays créanciers, conscients de la situation exceptionnelle de la République d'Irak et de ses capacités limitées de remboursement au cours des prochaines années, se sont accordés sur un traitement de dette permettant d'assurer la soutenabilité à long terme de sa dette ».

A cette fin, ils ont recommandé à leurs Gouvernements de mettre en oeuvre le traitement exceptionnel suivant :

- une annulation immédiate d'une partie des intérêts de retard représentant 30% du stock de dette au 1er janvier 2005. Le stock de dette non annulé est différé jusqu'à la date d'approbation d'un programme standard avec le FMI. Cette réduction aboutit à une annulation de 11,6 milliards de dollars sur une dette totale à l'égard du Club de Paris de 38,9 milliards de dollars ;

- lorsque le programme standard avec le FMI sera approuvé, une réduction de 30% du stock de dette sera mise en oeuvre. Le stock de dette restant sera rééchelonné sur une période de 23 ans dont 6 ans de grâce. Cette étape réduira le stock de dette de 11,6 milliards de dollars portant le taux d'annulation total à 60% ;

- enfin, les créanciers du Club de Paris sont convenus d'accorder une réduction de dette supplémentaire représentant 20% du stock initial lorsque la dernière revue du programme standard FMI de trois ans aura été approuvée par le conseil d'administration du FMI. Ce traitement de dette permettra de réduire à 7,8 milliards de dollars le stock de dette initial de 38,9 milliards de dollars.

Sur une base volontaire, chaque pays créancier peut également mener des opérations de conversion de dette. L'Irak s'est engagé à rechercher un traitement comparable auprès de ses autres créanciers extérieurs.

 D'autres pays sur lesquels la France a une exposition importante sont passés en 2004 ou devraient passer prochainement en Club de Paris. Il s'agit, pour l'essentiel, de pays africains (Congo, Cameroun, Madagascar, Sénégal, etc.).

*

* *

La Commission a adopté l'article 55 sans modification.

3. Débats AN première lecture - Séance du vendredi 10 décembre 2004

Article 55

M. le président. « Art. 55. - À l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991), la somme : « 5 600 millions d'euros » est remplacée par la somme : « 11 100 millions d'euros ».

Je mets aux voix l'article 55.

(L'article  55 est adopté.)

4. Rapport Sénat première lecture n° 114 (2004-2005)

Commentaire : le présent article a pour objet de porter de 5,6 milliards d'euros à 11,1 milliards d'euros le plafond autorisé pour la remise de dettes des pays les plus pauvres, dans la perspective des importants allègements devant intervenir en 2005 et 2006.

I. LES PLAFONDS SUCCESSIFS DE REMISES DE DETTE ACCORDÉES DANS LE CADRE DU CLUB DE PARIS

En octobre 1988, les créanciers du Club de Paris27(*) ont décidé de mettre en oeuvre un nouveau mode de traitement pour la dette des pays les plus pauvres. Ce nouveau traitement, dit des « termes de Toronto », mettait en oeuvre pour la première fois une réduction d'une partie de la dette des pays pauvres, selon un niveau d'annulation défini établi à 33.33 % pour les dettes ne relevant pas de l'aide publique au développement28(*). Vingt pays ont bénéficié des termes de Toronto entre 1988 et 1991, date à laquelle ces termes ont été remplacés par ceux de Londres.

L'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1988 n° 88-1193 du 29 décembre 1988 a traduit les premières conséquences de ce dispositif en autorisant le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à prendre les mesures nécessaires en vue de la remise de dettes au profit de certains pays en développement, dans la limite d'un plafond de 1.250 millions de francs, soit 190,6 millions d'euros.

Ce plafond a ensuite été augmenté lors de plusieurs lois de finances rectificatives, au gré des nouveaux dispositifs d'allègements de la dette. On mentionnera ainsi, pour mémoire, les « termes de Londres » décidés en décembre 1991, le traitement dit « de Naples » décidé en décembre 1994, l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), approuvé lors du sommet du G7 qui s'est tenu à Lyon le 28 juin 1996, et l'« approche d'Evian » formulée en juin 2003.

Outre ces traitements dans le cadre multilatéral du Club de Paris, qui sont conditionnés par la conclusion d'un accord entre chaque créancier et le Fonds monétaire international (FMI), la France a successivement mis en place plusieurs initiatives bilatérales et additionnelles d'allègement de la dette. On mentionnera ainsi les dispositifs « Dakar I » et « Dakar II », décidées respectivement en mai 1989 et janvier 1994, ceux décidés lors des sommets de La Baule en juin 1990 et de Libreville en septembre 1992, ou les récents « contrats de désendettement-développement » (C2D), qui constituent un volet additionnel original à l'initiative PPTE, précitée.

Ces remises de dette bilatérales respectent la « doctrine d'Abidjan », qui suppose l'intervention préalable du FMI. Elles font l'objet d'un traitement budgétaire (s'agissant par exemple des C2D) ou extra-budgétaire, via les comptes spéciaux du Trésor, et sont soumises à un plafond d'engagements distinct de celui du traitement multilatéral. Ce plafond, communément appelé « compteur de Yaoundé », par référence à l'initiative décidée lors du sommet de Yaoundé en janvier 2001, est actuellement fixé à un milliard d'euros et ne devrait pas faire l'objet d'une prochaine réévaluation, n'ayant été utilisé qu'à hauteur de 200 millions d'euros.

Pour davantage de précisions sur les modalités des traitements de la dette, on se reportera utilement au rapport budgétaire relatif aux crédits d'aide au développement du projet de loi de finances pour 2005, de notre collègue Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits d'aide au développement.

La chronologie des relèvements de plafonds depuis 1988 est ainsi la suivante :

Relèvements successifs du plafond de traitement concessionnel de la dette des pays pauvres

(en millions de francs puis en millions d'euros à compter de 1999)

Lois de finances rectificatives

Relèvement

Plafond

LFR pour 1989

 

1.250

LFR pour 1990

+ 2.400

3.650

LFR pour 1991

+ 2.000

5.650

LFR pour 1993

+ 1.000

6.650

LFR pour 1994

+ 3.000

9.650

LFR pour 1995

+ 2.000

11.650

LFR pour 1996

+ 4.000

15.650

LFR pour 1999

+ 715

3.100

LFR pour 2001

+ 2.500

5.600

LFR pour 2004

+ 5.500

11.100

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LES PERSPECTIVES JUSTIFIANT LE RELÈVEMENT DU PLAFOND

A. 2,6 MILLIARDS D'EUROS D'ALLÈGEMENTS DE DETTE POUR LES PAYS PAUVRES EN 2005

Les annulations de dette connaissent une hausse tendancielle du fait de l'amorce du traitement du « stock » de dette, après celui des échéances (intérêts et/ou principal). Le Club de Paris connaît ainsi aujourd'hui une activité importante, du fait de l'arrivée prochaine au « point d'achèvement » d'un certain nombre de pays pauvres très endettés, dans le cadre de l'initiative PPTE29(*), et du futur traitement de l'importante dette de l'Irak. Les accords conclus par le Club de Paris avec ses créanciers, qui interviennent en général quelques semaines ou mois après l'atteinte du point d'achèvement par les pays concernés par l'initiative PPTE, ne lient pas juridiquement la France mais constituent des recommandations. Seuls les accords bilatéraux signés par la France avec chaque créancier confèrent aux allègements de dette qu'elle consent leur validité juridique et un caractère effectif.

Un volume global de 2,6 milliards d'euros d'allègements de dette - hors traitement de l'Irak - octroyé par la France est ainsi projeté en 2005, au sein duquel on mentionnera les encours de créances suivants, qui revêtent un degré plus ou moins élevé de certitude, selon que les accords ont été déjà signés ou le seront en 2005, et en fonction la probabilité de franchissement du point d'achèvement :

- 802 millions d'euros pour le Congo-Brazzaville, qui a signé un accord avec le Club de Paris le 12 avril 2004, après que ses relations avec le Fonds monétaire international ont été longtemps interrompues ;

- 394 millions d'euros pour le Cameroun, qui devrait franchir le point d'achèvement courant 2005, signer un accord avec le Club de Paris fin 2005 puis un C2D avec la France peu après ;

- 332 millions d'euros pour Madagascar, dont l'accord bilatéral a été signé le 16 novembre 2004 suite au franchissement du point d'achèvement ;

- 284 millions d'euros au profit du Sénégal, qui a récemment franchi le point d'achèvement et a signé un accord bilatéral avec la France le 29 novembre 2004 ;

- 142 millions d'euros pour la Zambie, qui devrait atteindre le point d'achèvement en 2005 ;

- 116 millions d'euros pour le Niger, qui a signé un accord bilatéral avec la France le 27 octobre 2004, peu après l'accord multilatéral dans le cadredu Club de Paris ;

- des montants d'annulations plus réduits, mais encore substantiels, sont prévus au profit du Ghana (51 millions d'euros) et du Honduras (41 millions d'euros).

Un montant provisionnel de 165 millions d'euros est également prévu pour la Côte d'Ivoire, dont la situation politique actuelle et les controverses portant sur les comptes de la filière café-cacao ne permettent pas d'espérer un accord rapide avec le FMI puis le Club de Paris.

B. LA SITUATION PARTICULIÈRE DE L'IRAK

La dette de l'Irak fait l'objet d'un traitement distinct puisqu'elle ne s'inscrit pas dans le processus PPTE, mais dans un contexte diplomatique et économique spécifique.

La dette extérieure totale de l'Irak est aujourd'hui estimée par le FMI à 124,8 milliards de dollars, dont 34 % est détenue par les créanciers du Club de Paris, 54 % par les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, et 12 % par le secteur privé.

La dette des créanciers du Club de Paris envers l'Irak s'élevait, fin 2003, à 42 milliards de dollars. L'encours global du principal s'élève à 21 milliards de dollars, presque exclusivement sous forme d'arriérés résultant de crédits octroyés avant le 2 août 1990 (invasion du Koweït), et les intérêts de retard représentant un montant équivalent. Les principaux créanciers sont le Japon (4,11 milliards de dollars), la Russie (3,45 milliards de dollars après décote de 65 %), la France (2,99 milliards de dollars, hors intérêts de retard), l'Allemagne (2,4 milliards de dollars), les Etats-Unis (2,19 milliards de dollars) et l'Italie (1,73 milliards de dollars).

Les négociations sur l'allègement de la dette irakienne ont donné lieu à des positions différenciées. Les Etats-Unis, soutenus par le Royaume-Uni, défendaient la requête de l'Irak d'une annulation dès 2004 de 95 % de l'encours ; l'Italie et le Japon s'étaient prononcés en faveur d'un taux d'annulation de 80 à 85 % et d'un traitement comprenant plusieurs phases ; l'Allemagne proposait d'accorder une première tranche d'annulation de 50 % et se déclarait prête à aller jusqu'à 67 % dans le cadre d'une seconde tranche en fonction de l'évolution de la situation du pays ; enfin la France proposait une annulation limitée à la moitié de l'encours.

Un compromis a finalement été trouvé au sein du Club de Paris le 21 novembre 2004, portant sur un taux d'annulation global de 80 % et un traitement en trois phases, durant lequel l'Irak ne remboursera aucun montant à ses créanciers du Club de Paris :

- une première tranche consistant en l'annulation immédiate de 30 % de l'encours de créances, soit 70 % des intérêts de retard ;

- une deuxième tranche portant sur l'effacement de 30 % des créances, après approbation d'un « accord standard » avec le FMI, attendu pour mi-2005 ;

- enfin, un troisième allègement portant sur le solde de 20 % sera concédé après la mise en oeuvre d'un programme triannuel élaboré conjointement avec le FMI, soit en principe au second semestre de 2008.

La dette globale de l'Irak à l'égard de la France s'élève à environ 5,1 milliards de dollars, dont 2,1 milliards de dollars d'intérêts de retard. Le montant prévisionnel d'annulations consenties en 2005, au titre de l'accord précité, s'élèverait à un peu moins de 2,9 milliards d'euros. Cumulé avec les annulations au profit des pays pauvres, précédemment mentionnées, ce montant justifie le relèvement du plafond à hauteur de 11,1 milliards d'euros, que prévoit le présent article.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cet important relèvement du plafond de remises de dette, le plus important qui ait été jusqu'à présent demandé, considérant les engagements pris par la France et les justifications apportées sur les perspectives d'allègements en 2005. Il rappelle néanmoins que les annulations de dette peuvent constituer un préalable au développement des pays pauvres mais n'en sont pas le facteur déterminant. En outre la hausse de 10 % de l'aide française au développement en 2005 reposera essentiellement sur ce vecteur d'aide, dont la lisibilité et la transparence pour le citoyen et le Parlement doivent encore être améliorées, compte tenu des montants en jeu et du traitement majoritairement extra-budgétaire dont ces annulations font l'objet.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

5. Débats Sénat première lecture - Séance du lundi 20 décembre 2004

Article 55

M. le président. « Art. 55. - A l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991), la somme : « 5 600 millions d'euros » est remplacée par la somme : »11 100 millions d'euros ». - (Adopté.)

6. Texte définitif

Article 55 devient Article 116

A l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991), la somme : « 5 600 millions d'euros » est remplacée par la somme : « 11 100 millions d'euros ».


* (24) Certains pays sont éligibles à la fois aux financements de l'AID et de la Banque mondiale, car ils sont caractérisés à la fois par un faible revenu par tête (inférieur à 1.465 dollars pour l'année 2005) et une capacité crédible de remboursement des prêts de la Banque mondiale. On peut citer l'Indonésie, la Bolivie, le Nigeria, l'Inde ou le Pakistan.

* (25) Il s'agit des accords prévus au 2° du I de l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1997.

* (26) Par ailleurs, les créances concernées bénéficiant de la garantie de l'État, un éventuel défaut du débiteur sur une échéance peut donner lieu, après expiration d'un délai d'au moins douze mois, à la mise en jeu de cette garantie, sur accord entre Natexis et la direction du Trésor. Cependant, la dépense correspondante est imputée sur un autre paragraphe (22) du même article du même chapitre.

* 27 Rappelons que le « Club de Paris » désigne un groupe informel de 19 créanciers publics dont le rôle, depuis sa première réunion en 1956, est de trouver des solutions coordonnées et durables aux difficultés de paiement des Etats endettés. Les créanciers du Club de Paris conviennent de rééchelonner les dettes qui leur sont dues. Les rééchelonnements sont un moyen d'apporter un allègement de dette en reportant et, dans le cas des rééchelonnements concessionnels, en annulant des échéances dues sur la dette.

Depuis 1983, le montant total de dette couverte par ces accords s'élève à 428 milliards de dollars (répartition par année). En dépit de cette forte activité, le Club de Paris est resté strictement informel. Bien que le Club de Paris n'ait pas d'existence légale ni de statuts, les accords suivent un certain nombre de principes et règles dont conviennent les pays créanciers, ce qui permet d'accroître l'efficacité dans la perspective d'un accord.

* 28 Pour les « créances APD », un mécanisme d'allègement était également prévu, consistant en un rééchelonnement à un taux au moins aussi favorable que le taux concessionnel initial qui s'appliquait à ces prêts, avec une période de remboursement de 25 ans dont 14 de grâce. Ce rééchelonnement entraînait généralement une réduction de la valeur actuelle nette des créances dans la mesure où le taux concessionnel initial était inférieur au taux approprié de marché.

* 29 Le point de décision est la date à partir de laquelle les institutions financières internationales décident de l'éligibilité d'un pays aux allègements de dette prévus par l'initiative PPTE. Le point de décision est atteint si les mesures traditionnelles de réduction du stock de la dette ne suffisent pas à ramener cette dernière à un niveau soutenable et après que le pays a suivi un programme du FMI pendant trois ans, et rédigé un Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP), ou du moins un document intérimaire.

Répondant à la nouvelle approche du FMI et de la Banque mondiale des pratiques de prêt, qui veut favoriser un processus d'appropriation de leur stratégie de réduction de la pauvreté par les pays concernés, le DSRP doit être rédigé après consultation et avec la participation de la société civile. Les documents finaux sont soumis à l'approbation de la Banque mondiale et du FMI. Un pays doit mettre en oeuvre les stratégies définies dans son DSRP pendant une durée minimale d'un an et le programme du FMI pendant au moins six mois pour atteindre le point d'achèvement. A cette date, le pays bénéficie de l'ensemble des allègements de dette convenus dans le cadre de l'initiative (90 % d'allègement du stock de la dette pré-date butoir), sans qu'il ait à remplir d'autres conditions.

La période comprise entre le point de décision et le point d'achèvement est appelée période intérimaire.

L'IPPTE renforcée, ayant pour objectif d'accélérer le processus d'annulation, a assoupli le calendrier : le point d'achèvement et la période intérimaire, initialement fixée à trois ans, sont devenus flottants en fonction des « performances » des pays.

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