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Articles du projet de loi de finances rectificative pour 2004

 



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ARTICLE 53 : EXEMPTION DE CERTAINES DISPOSITIONS DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER POUR LES ÉMISSIONS DE L'UNEDIC BÉNÉFICIANT DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT

1. Texte du projet de loi n° 1921 AN (XIIème législature)

Les dispositions de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier ne s'appliquent pas aux émissions d'emprunt de l'Unédic qui bénéficient de la garantie de l'État.

Exposé des motifs :

L'article propose d'exempter les émissions de l'UNEDIC qui bénéficient de la garantie de l'État des dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier qui prévoient le remboursement total anticipé de l'émission et l'interdiction de nouvelles émissions dans le cas où l'association n'aurait pas reconstitué ses fonds propres dans le délai prévu par la loi. Les autres dispositions de l'article L. 213-15 leur demeurent applicables.

2. Rapport AN première lecture n° 1976 (XIIème législature)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'exclure les obligations émises par l'UNEDIC qui bénéficient de la garantie de l'État de l'application des dispositions de droit commun posées par le code monétaire et financier qui prévoient le remboursement immédiat des emprunts et l'interdiction de nouvelles émissions par les associations qui n'ont pas reconstitué leurs fonds propres dans les deux ans qui suivent l'exercice durant lequel leurs fonds propres ont diminué de moitié.

Depuis sa création le 31 décembre 1958, l'assurance chômage fonctionne selon le principe du paritarisme. Ainsi, son financement est assuré par les contributions des employeurs et des salariés, tandis que les associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC), fédérées au niveau national par l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), qui ont en charge la gestion de l'assurance chômage, sont dotées d'un statut d'organismes privés, bien que remplissant une mission d'intérêt général.

L'UNEDIC, association déclarée conformément à la loi du 1er juillet 1901 créée en application de la Convention nationale du 31 décembre 1958 et maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001, est dès lors assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations.

A ce titre, lui est applicable l'article L. 213-15 dudit code qui détermine le régime juridique de l'émission d'obligations par les associations. Ce régime prévoit, à l'image des dispositions du code de commerce applicables à l'ensemble des sociétés, que lorsque les fonds propres d'une association diminuent de plus de moitié par rapport au montant qu'ils avaient atteint à la fin de l'exercice précédant celui durant lequel une émission obligataire a été lancée :

- l'assemblée générale doit statuer, dans les quatre mois suivant l'approbation des comptes ayant fait apparaître ces résultats déficitaires, sur l'opportunité de continuer l'association ou de procéder à sa dissolution ;

- si la dissolution n'est pas décidée, l'association est tenue de reconstituer ses fonds propres au plus tard au terme du deuxième exercice qui suit celui durant lequel ont été constatés les résultats déficitaires.

Le septième alinéa de l'article L. 213-15 précité dispose qu'à défaut de la satisfaction de l'une ou l'autre de ces deux obligations, l'association perd le droit d'émettre de nouvelles obligations et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

Or, la dégradation extrêmement marquée de sa situation financière depuis 2001 expose l'UNEDIC au jeu de ces dispositions.

I.- La situation financière très préoccupante de l'assurance chômage

A.- Un déficit cumulé de près de 10 milliards d'euros fin 2004

Après avoir connu en 2000 et 2001 des résultats - modestement - excédentaires, l'assurance chômage a subi de plein fouet la dégradation conjoncturelle depuis le deuxième semestre 2001. Le nombre de chômeurs (toutes catégories confondues) a en effet augmenté de 37.000 en 2001, puis 138.000 en 2002 et 226.000 en 2003. En outre, le retournement cyclique a provoqué une brusque remontée du nombre de chômeurs indemnisés par l'UNEDIC (de 41,9% de l'ensemble des chômeurs en juin 2000 à 52,5% en décembre 2003), remontée d'autant plus vive que le dynamisme économique entre 1998 et 2001 avait permis à de nombreuses personnes de se constituer des droits à indemnisation et qu'en lien avec le brutal ajustement du marché du travail les taux de reclassement des chômeurs ont fortement diminué après 2001.

Ainsi, comme le montre le tableau ci-après, les comptes de l'assurance maladie ont enregistré dès 2002 un déficit de 3,7 milliards d'euros, imposant l'adoption d'un premier accord de redressement le 19 juin 2002 par les partenaires sociaux, comportant notamment une hausse de 0,20% des contributions chômage (pour atteindre 5,80% des salaires dans la limite de 4 fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, dont 3,70% à la charge de l'employeur et 2,10% pour la part salariale) et le report du septième au huitième jour du point de départ de l'indemnisation.

L'aggravation des difficultés financières de l'UNEDIC a conduit les partenaires sociaux, lors de la négociation de l'accord du 20 décembre 2002 pour la période 2003-2005, a prendre plusieurs mesures de redressement visant les chômeurs (refonte des filières d'indemnisation, majoration de la part laissée au chômeur pour le financement de sa retraite complémentaire), les salariés (hausse de 0,3 point supplémentaire des cotisations) et les employeurs (hausse de 0,3 point de la part patronale), portant le taux de contribution chômage à 6,40% des salaires.

RÉSULTATS FINANCIERS DE L'ASSURANCE CHÔMAGE

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004 (1)

2005 (2)

résultat de l'année

1.332

247

- 3.720

- 4.282

- 4.114

- 2.470

situation financière au 31/12

2.965

2.144

- 1.554

- 5.836

- 9.954

- 12.424

(1) prévision

(2) hypothèse

RÉSULTATS FINANCIERS ET SITUATIONS NETTES EN FIN D'ANNÉE
DE L'ASSURANCE-CHÔMAGE DEPUIS 1990

(en milliards d'euros)

En dépit de la forte augmentation des ressources de l'UNEDIC (+ 3,2 milliards d'euros, en hausse de 14,3%) l'année 2003 s'est soldée par un déficit record de 4,3 milliards d'euros, portant le déficit cumulé à 5,8 milliards d'euros fin 2003, l'atonie économique continuant d'imprimer un rythme soutenu aux dépenses d'assurance chômage (+ 3,8 milliards d'euros, + 14,4%).

Comme il est traditionnel en phase ascendante du cycle économique, la reprise amorcée depuis la fin de l'année 2003 n'exerce ses effets qu'avec retard sur le nombre de demandeurs d'emplois. Après un premier trimestre hésitant (6.000 emplois perdus), l'emploi semble se redresser progressivement, avec 33.000 emplois créés au deuxième trimestre, les tendances constatées au troisième trimestre permettant d'envisager la création nette de 97.000 emplois nouveaux sur l'ensemble de 2004. L'arrivée à l'âge de la retraite des premières générations issues du baby-boom et les effets de la réforme des retraites sur les départs anticipés à la retraite des salariés bénéficiant de « carrières longues » devraient parallèlement limiter la progression de la population active à 22.000 emplois, permettant au chômage d'amorcer sa réduction avant la fin de l'année (de l'ordre de 46.000 pour la catégorie 1, bien que l'UNEDIC anticipe une hausse globale de 23.000 chômeurs toutes catégories confondues compte tenu d'une forte recrudescence des personnes en activité réduite).

Cette répercussion très progressive de l'embellie économique sur le taux de chômage ne devrait dès lors que permettre de contenir le déficit de l'assurance chômage en 2004 à 4,1 milliards d'euros, portant la situation financière nette de l'UNEDIC à 9,95 milliards d'euros fin 2004 (dès le 30 septembre dernier, le déficit cumulé atteignait 9,32 milliards d'euros).

L'UNEDIC prévoit en revanche une année 2005 plus riche en créations d'emplois encouragées par la confirmation du dynamisme des embauches privées ainsi qu'une politique d'emplois aidés dynamique, bien que les moindres effets des départs anticipés à la retraite et la plus forte attractivité du marché du travail en raison de l'amélioration conjoncturelle devraient accroître la population active de 100.000 personnes. Par conséquent, l'hypothèse de décrue du chômage retenue par l'UNEDIC - plus pessimiste que celle du Gouvernement - s'établit à 131.000 chômeurs de catégorie 1 en moins (et 154.000 pour l'ensemble des catégories). Cette embellie n'exercerait ses effets sur les comptes de l'assurance chômage que très progressivement, le déficit devant se maintenir à 2,47 milliards d'euros en 2005, portant la situation financière en fin d'année à
- 12,42 milliards d'euros
.

B.- Une couverture des besoins de financement rendant indispensable le recours à des obligations garanties par l'État qui pourraient dépasser 6 milliards d'euros au total entre 2003 et 2005

 Afin de couvrir ses besoins de financement, l'UNEDIC a mis en place le dispositif de financement suivant.

Un emprunt obligataire de 4 milliards d'euros sur 5 ans
(septembre 2003 - septembre 2008) de coupon 3,50% a été bouclé le 11 septembre 2003, bénéficiant, en principal et en intérêt, de la garantie de l'État autorisée par l'article 97 de la loi (n° 2003-706 du 1er août 2003) de sécurité financière (ce qui a permis de limiter le rendement de l'emprunt à 6,5 points de base seulement au-dessus de la courbe interpolée des titres d'État français de même échéance).

En outre, l'UNEDIC bénéficie de billets de trésorerie (à court terme) de 1,2 milliard d'euros, auxquels s'ajoute une ligne de crédits syndiqués de 1 milliard d'euros (à échéance 2006). Au total, les ressources de l'UNEDIC (emprunts à court et moyen termes) pour couvrir le déficit cumulé de près de 10 milliards d'euros fin 2004 s'établissent à 6,2 milliards d'euros, le reliquat étant couvert par une autorisation de découvert de l'ordre de 4 milliards d'euros.

Il apparaît clairement que manquent 2,25 milliards d'euros pour financer le déficit cumulé prévu pour fin 2005 à 12,43 milliards d'euros (qui devrait constituer le plafond maximal du cycle avant que le relèvement des cotisations décidé fin 2002 conjugué à la phase haute du cycle économique permettent l'apparition d'excédents croissants). L'UNEDIC a récemment sollicité la garantie de l'État pour une émission obligataire de ce montant, qui devrait intervenir dans de brefs délais. Un amendement gouvernemental au présent projet de loi de finances rectificative devrait ainsi vraisemblablement soumettre au Parlement l'opportunité d'autoriser cette garantie, en principal et en intérêt, les derniers arbitrages sur le niveau et les caractéristiques de l'émission étant en cours.

 Votre Rapporteur général remarque que ce dispositif de financement, certes équilibré dans la mesure où les ressources à court terme (donc devant être remboursées à brève échéance) sont équivalentes aux ressources à plus long terme (les emprunts garantis devant probablement représenter bientôt la moitié des besoins de financement prévus), ce qui encourage l'exercice d'une pression constante pour l'assainissement de la situation financière, ne doit pas être exclusif d'un effort de redressement pérenne qui devra en particulier inspirer
la renégociation fin 2005 du système d'indemnisation et des taux d'appels des contributions.

Il faut en outre rappeler que l'UNEDIC reste devoir à l'État 1,22 milliard d'euros (13(*)) qui aurait dû être versés en 2002, en application de l'article 5 de la loi (n° 2001-624 du 17 juillet 2001) portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, puis repoussée à l'année 2003 par l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) et que l'État a depuis lors renoncé à exiger. Cette contribution (qui s'ajoute au versement de 1,1 milliard d'euros effectué en 2001 par l'UNEDIC, soit au total 2,3 milliards d'euros) peut être en effet analysée comme la contrepartie
- partielle - de l'effort financier consenti par l'État pour contribuer au rétablissement des comptes de l'assurance chômage lors de la crise de 1993 qui avait pris deux formes (des subventions versées à l'UNEDIC entre 1993 et 1995 pour un total de 2,9 milliards d'euros, ainsi que la mise en jeu de la garantie
de l'État en octobre 1999 - pour un coût net de 0,76 milliard d'euros (14(*))).

II.- La nécessité d'adapter les dispositifs de solvabilité du code monétaire
et financier à la situation particulière de l'UNEDIC

Le maintien d'un déficit pendant quatre années consécutives expose l'UNEDIC aux jeux des dispositions de l'article L. 213-15 précité du code monétaire et financier.

L'obligation de reconstituer les fonds propres décrite plus haut s'impose en effet « lorsque, du fait des résultats déficitaires cumulés constatés dans les documents comptables, les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission [obligataire concernée] ». L'émission obligataire de 4 milliards d'euros (voir plus haut) ayant été effectuée en septembre 2003, la variation des fonds propres visée est celle observée entre le 31 décembre 2002 et le 31 décembre 2003. Dans la mesure où, en l'absence de fonds propres, la référence est la situation financière nette en fin d'exercice, le creusement d'une situation financière négative en 2003 satisfait au critère de division par deux des fonds propres. Dès lors, les résultats 2003 ayant été constatés en juin 2004, les deux exercices durant lesquels l'UNEDIC doit reconstituer ses fonds propres sont les exercices 2004 et 2005, ce dernier étant constaté à l'été 2006. C'est à cette date, compte-tenu de la prévision d'un déficit en 2004 comme en 2005, qu'en l'absence de modification législative les détenteurs d'obligations émises par l'UNEDIC seront en droit de « demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission ».

De manière plus générale, il est possible de s'interroger sur la pertinence de l'application de dispositions de cette nature à notre système d'assurances maladie dont le profil cyclique de l'économie fait varier brutalement, et pour des durées dépassant souvent deux années, la situation financière. L'État ne peut en outre se désintéresser de la gestion du risque chômage et, par conséquent, de la survie du mécanisme d'assurance de ce risque.

Pour autant, le choix cohérent de 1958 d'un système paritaire et d'une gestion autonome assise sur un statut d'organisme privé pour l'assurance chômage milite pour que les entorses faites au droit commun des associations soient aussi limitées que possible dans leur ampleur et dans leurs modalités.

C'est pourquoi le présent article ne modifie en rien les obligations que le code monétaire et financier impose à l'UNEDIC comme à l'ensemble des associations, notamment celle de reconstituer ses fonds propres dans les deux ans qui suivent leur diminution de moitié.

Il se contente de proposer que cette obligation ne soit pas sanctionnée par l'interdiction d'émettre de nouveaux titres et par l'exigibilité immédiate des créances contractées en excluant l'UNEDIC de l'application de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article L. 213-15 qui dispose que ces sanctions « s'appliquent également dans le cas où l'association qui n'a pas décidé la dissolution ne satisfait pas à l'obligation de reconstituer ses fonds propres dans les délais prescrits par le cinquième alinéa du présent article ».

En outre, cette exception au droit commun est limitée aux seuls emprunts de l'UNEDIC qui bénéficient de la garantie de l'État, ce qui exclut les possibilités de contournement de ces dispositions en préservant un contrôle de solvabilité de l'assurance chômage que ne manque pas d'effectuer l'État lorsqu'il accorde sa garantie. Votre Rapporteur général constate par ailleurs que l'article proposé protège, de fait, les intérêts financiers de la puissance publique puisque le remboursement immédiat en l'absence de reconstitution de fonds propres des emprunts émis ne pourraient, en dernier analyse, qu'être à la charge de l'État, contraint de faire jouer sa garantie dans l'hypothèse d'une insolvabilité de l'UNEDIC.

*

* *

La Commission a adopté l'article 53 sans modification.

3. Débats AN première lecture - Séance du vendredi 10 décembre 2004

Article 53

M. le président. « Art. 53. - Les dispositions de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier ne s'appliquent pas aux émissions d'emprunt de l'UNEDIC qui bénéficient de la garantie de l'État.

L'amendement n° 94 présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Au début de cet article, insérer l'alinéa suivant :

« Les emprunts contractés par l'UNEDIC pour contribuer à couvrir le déficit de l'année 2004 peuvent bénéficier de la garantie de l'État en principal et en intérêts, dans la limite de 2,2 milliards d'euros en principal. »

La parole est à M. le ministre, pour le soutenir.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Il s'agit d'un amendement très important puisqu'il concerne la situation financière de l'UNEDIC, qui reste, comme vous le savez, en déséquilibre : les déficits accumulés pourraient atteindre douze milliards d'euros au cours de l'année 2005. Certes, le retour de la création d'emplois depuis quelques mois est un élément encourageant, mais il ne permettra pas un redressement significatif des comptes de l'UNEDIC dans les mois qui viennent.

C'est la raison pour laquelle il faut permettre à l'UNEDIC de continuer de bénéficier de conditions d'emprunts favorables, et pour cela il faut la garantie de l'État. L'objet de l'amendement est donc l'octroi de cette garantie, à hauteur de 2,2 milliards d'euros, sur les emprunts émis par l'UNEDIC.

Cette garantie ne doit pas être interprétée comme un retour de l'État dans la gestion du régime, vous vous en doutez, et ce n'est pas du tout le but de cet amendement. Chacun doit rester à sa place, et l'État n'entend pas se substituer aux partenaires sociaux, qui restent responsables de la gestion de ce régime. C'est à eux qu'il appartiendra de prendre toutes les mesures nécessaires au redressement des comptes de l'UNEDIC, dans le cadre de la renégociation de la convention UNEDIC, qui aura lieu en 2005.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Le ministre a raison d'attirer notre attention sur ce point extrêmement important. L'UNEDIC a en effet besoin de la garantie de l'État pour emprunter : aujourd'hui, fin 2004, sa situation est déficitaire à hauteur de dix milliards d'euros, et elle n'a obtenu que six milliards en financement de moyen terme, les quatre milliards restants étant financés dans le cadre d'un découvert autorisé.

La garantie ne porte que sur un emprunt de 2,2 milliards - il est vrai que c'est déjà beaucoup ! Je rappelle, après le ministre, que l'UNEDIC est un organisme paritaire : ce n'est pas l'État. Or l'UNEDIC a été, ces dernières années, à l'origine d'une série de difficultés : ainsi, en 1999 - M. Migaud s'en souvient -, l'UNEDIC a fait jouer la garantie de façon unilatérale. Quelque temps après, alors que nous avions inscrit une recette attendue de l'UNEDIC de 1,2 milliard d'euros, il a fallu reporter cette perspective de recette à des jours meilleurs.

C'est dire combien le Gouvernement et le Parlement doivent être attentifs au suivi de cette garantie. À partir du moment où l'État garantit des emprunts à un tel niveau, il est tout à fait normal qu'il ait son mot à dire sur des décisions qui auraient une influence directe sur l'équilibre des comptes de l'UNEDIC, a fortiori au cas où elles contribueraient à leur dégradation.

C'est pourquoi, si la commission a donné un avis favorable, elle appelle votre attention sur l'extrême importance des enjeux pour nos finances publiques.

M. le président. La parole est à M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement important est caractéristique du paritarisme boiteux à la française. La garantie de l'État est indispensable à l'UNEDIC et elle est donc la bienvenue. Cependant, lorsque l'on étudie les politiques de l'UNEDIC, on s'aperçoit que les partenaires sociaux ont moins de mal à se rencontrer pour solliciter la garantie de l'État que pour améliorer la situation de cet organisme, notamment grâce à une réforme du système d'indemnisation du chômage.

Encore une fois, nous accorderons cette garantie à l'UNEDIC, car elle est indispensable. Mais nous saisissons cette occasion pour dire aux partenaires sociaux qu'ils ne doivent pas attendre le redressement de l'UNEDIC d'un sursaut de la croissance et de l'amélioration des chiffres du chômage. Ils doivent également y contribuer par les politiques qu'ils mènent et faire preuve de plus de responsabilité dans leur gestion de cet organisme, qu'il s'agisse de son fonctionnement interne ou de l'interface entre ce qu'il perçoit et ce qu'il verse. Cette responsabilité essentielle ne peut se résumer au bénéfice de la garantie de l'État, qui est nécessaire, mais qui ne dispense pas l'UNEDIC d'accroître son efficacité.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 94.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 53, modifié par l'amendement n° 94.

(L'article 53, ainsi modifié, est adopté.)

4. Rapport Sénat première lecture n° 114 (2004-2005)

Commentaire : le présent article a pour objet d'écarter pour les émissions de l'UNEDIC bénéficiant de la garantie de l'Etat l'application des dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier qui prévoient le remboursement total anticipé de l'émission et l'interdiction de nouvelles émissions dans le cas où l'association n'aurait pas reconstitué ses fonds propres dans le délai prévu par la loi. Il autorise la garantie de l'Etat pour de nouvelles émissions obligataires.

I. LE DISPOSITIF INITIAL

L'UNEDIC est une association déclarée conformément à la loi du 1er juillet 1901, issue de la convention nationale du 31 décembre 1958, maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001. A ce titre, elle est assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations et en particulier à l'article L. 213-15 dudit code.

Cet article prévoit notamment que, lorsque, du fait des résultats déficitaires cumulés constatés dans les documents comptables, les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission d'obligations, l'assemblée générale doit être également réunie dans les quatre mois qui suivent l'approbation des comptes ayant fait apparaître ces résultats déficitaires, à l'effet de décider s'il y a lieu de continuer l'activité de l'association ou de procéder à sa dissolution.

Si la dissolution n'est pas décidée, l'association est tenue, au plus tard à la clôture du deuxième exercice suivant celui au cours duquel la constatation des résultats déficitaires cumulés est intervenue, de reconstituer ses fonds propres. Dans les deux cas, la résolution adoptée par l'assemblée générale est publiée au registre du commerce et des sociétés.

A défaut de réunion de l'assemblée générale, comme dans le cas où celle-ci n'a pu délibérer valablement, l'association perd le droit d'émettre de nouveaux titres, et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission. Ces dispositions s'appliquent également dans le cas où l'association qui n'a pas décidé la dissolution ne satisfait pas à l'obligation de reconstituer ses fonds propres à la clôture du deuxième exercice suivant celui au cours duquel la constatation des résultats déficitaires cumulés est intervenue.

Or, l'important déficit constaté par l'UNEDIC, 9,954 milliards d'euros au 31 décembre 2004 et 12,424 milliards d'euros prévus au 31 décembre 2005, amène la mise en jeu des mécanismes de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier.

En effet, une émission obligataire de 4 milliards d'euros a été effectuée en septembre 2003. Elle bénéficie de la garantie de l'Etat en application de l'article 97 de la loi de sécurité financière du 1er août 200315(*).

Or, les fonds propres de l'UNEDIC ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission de ces obligations, compte tenu du creusement du déficit évoqué ci-dessus. Dès lors, l'UNEDIC est dans l'obligation de reconstituer ses fonds propres dans un délai de deux ans. Si elle n'y parvient pas, en application de l'article L 213-15 du code monétaire et financier, elle perdra le droit d'émettre de nouveaux titres, et tout porteur de titres déjà émis pourra demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

Compte tenu des garanties mises en jeu, l'application de l'article L 213-15 du code monétaire et financier pourrait obliger l'Etat, garant d'une UNEDIC insolvable, à rembourser immédiatement l'emprunt de 4 milliards d'euros souscrit.

Par ailleurs, l'Etat devrait donner sa garantie dans les prochains jours à une nouvelle émission d'obligations de l'UNEDIC.

En conséquence, le présent article ne propose pas de ne pas appliquer l'ensemble de l'article L 231-15 du code monétaire et financier, et en particulier l'obligation de reconstituer les fonds propres, qui se justifie pleinement. Il propose, en revanche, de ne pas empêcher l'UNEDIC d'émettre de nouveaux emprunts, et de ne pas rendre immédiatement exigible le remboursement de sa dette. Ceci concerne évidemment la seule dette garantie par l'Etat, c'est à dire la dette sur laquelle la puissance publique a pu effectuer un contrôle, en termes de retour à l'équilibre de l'organisme notamment.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, un amendement a été adopté par l'Assemblée nationale autorisant l'Etat à donner sa garantie aux emprunts contractés par l'UNEDIC pour couvrir le déficit de l'année 2004.

Cette autorisation porte sur une garantie de l'Etat, en principal et en intérêts, dans la limite de 2,2 milliards d'euros en principal.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La situation financière de l'UNEDIC se trouve particulièrement détériorée du fait de la poursuite de l'augmentation du chômage, et de la remise en cause de la convention UNEDIC du 27 novembre 2002, qui s'est traduite par la réintégration des « recalculés » dans le régime d'assurance chômage, occasionnant un surcroît de dépenses de 2,3 milliards d'euros, dont 1,2 milliard d'euros en 2004 et 1,1 milliard en 2005.

Le tableau suivant, élaboré par les services statistiques de l'UNEDIC le 16 novembre 2004, permet d'observer une accélération de la dégradation de la situation financière de l'assurance chômage depuis 2003.

Résultats financiers de l'assurance chômage

(en millions d'euros)

Situation financière

2000

2001

2002

2003

2004
(prévisions)

2005 (hypothèse)

Recettes (R)

22.776

22.723

22.559

25.784

26.854

27.768

Dépenses (D)

21.444

22.476

26.279

30.067

30.968

30.237

Résultat de l'année (R - D)

1.332

247

- 3.720

- 4.282

- 4.114

- 2.470

Situation financière au 31 décembre

+ 2.965

+ 2.144

- 1.554

- 5.836

- 9.954

- 12.424

Source : direction des études et des statistiques de l'UNEDIC

Il apparaît que le déficit cumulé de l'UNEDIC atteindrait 10 milliards d'euros au 31 décembre 2004 et, les évaluations faites en novembre 2004 étant probablement optimistes, il se pourrait que ce déficit cumulé approche 13 milliards d'euros à la fin de l'année 2005.

Certes, l'UNEDIC estime que, sans changer les règles d'indemnisation, le retour à un excédent du compte d'exploitation se produirait en 2008 ou en 2009 au plus tard, le redressement devant s'amorcer dès 2006. Il est exact que les résultats annuels de l'assurance chômage sont particulièrement sensibles aux variations de conjoncture, qui jouent simultanément sur le nombre des chômeurs et, en sens inverse, sur le montant des cotisations.

En septembre 2003, l'UNEDIC avait souscrit un premier emprunt de 4 milliards d'euros, remboursable sur cinq ans, qui avait bénéficié de la garantie de l'Etat. Ainsi, aux termes de l'article 97 de la loi de sécurité financière du 1er août 200316(*), « les emprunts contractés en 2003 par l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce bénéficient, en principal et en intérêts, de la garantie de l'Etat, dans la limite de 4 milliards d'euros en principal ».

C'est ainsi que, dans les mêmes termes, l'amendement gouvernemental autorise la garantie de l'Etat à un nouvel emprunt de l'UNEDIC, mais dans une limite de 2,2 milliards d'euros. D'après l'exposé des motifs, cet emprunt serait également remboursable sur cinq ans. Quel que soit le jugement que l'on porte sur la gestion de l'UNEDIC, cette nouvelle garantie de l'Etat est indispensable pour obtenir les meilleurs taux du marché.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

5. Débats Sénat première lecture - Séance du lundi 20 décembre 2004

Article 53

M. le président. « Art. 53. - Les emprunts contractés par l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce pour contribuer à couvrir le déficit de l'année 2004 peuvent bénéficier de la garantie de l'Etat en principal et en intérêts, dans la limite de 2,2 milliards d'euros en principal.

Les dispositions de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier ne s'appliquent pas aux émissions d'emprunt de l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce qui bénéficient de la garantie de l'Etat. - (Adopté.)

6. Texte définitif

Article 53 devient Article 107

Les emprunts contractés par l'UNEDIC pour contribuer à couvrir le déficit de l'année 2004 peuvent bénéficier de la garantie de l'Etat en principal et en intérêts, dans la limite de 2,2 milliards d'euros en principal.

Les dispositions de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier ne s'appliquent pas aux émissions d'emprunt de l'UNEDIC qui bénéficient de la garantie de l'Etat.


* (13) Le premier alinéa de l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage dispose qu' « au titre de la clarification des relations financières entre l'Etat et le régime d'assurance chômage, les partenaires sociaux signataires de la présente convention décident de dégager à titre exceptionnel une somme de 2.286.735.257 euros répartis comme suit : 1.067.143.120 euros en 2001 et 1.219.592.137 euros en 2003». L'article 5 de la loi (n° 2001-624 du 17 juillet 2001) portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel modifié par l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) dispose pour sa part que « les organismes mentionnés à l'article L. 351-21 du code du travail [c'est-à-dire les partenaires sociaux signataires de l'accord d'assurance chômage] sont autorisés à verser à l'État 1.067.143.120 euros en 2001 et 1.219.592.137 euros en 2003 ». Remarquons que les partenaires sociaux ont adopté, en avenant n° 6 du 27 décembre 2002, un 4ème alinéa à l'article 9 de la convention précitée, les dispositions suivantes : « compte tenu des prélèvements effectués par l'Etat sur la trésorerie du régime d'assurance chômage au cours des dernières années et de la situation financière du régime, il sera demandé à l'Etat de renoncer au versement de 1.219.592.137 euros ».

* (14) La mise en jeu de la garantie de l'État en 1999 lui a coûté 1,52 milliard d'euros, partiellement compensés par la couverture intégrale par l'UNEDIC d'un second emprunt à échéance 2002 tandis que les accords de 1993 prévoyaient que l'État attribue une subvention de 0,76 milliard d'euros à l'UNEDIC pour lui permettre de payer cette second tranche.

* 15 Loi n° 2003-706.

* 16 Loi n° 2003-706.

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