Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Contrôle budgétaire




Depuis plusieurs années, la commission des finances du Sénat développe une politique de contrôle budgétaire, « seconde nature du Parlement ». A l'initiative de son bureau, la commission des finances a souhaité formaliser les principaux éléments de méthodologie de ce contrôle, sous la forme d'un guide de bonnes pratiques actualisé.

Les pouvoirs de contrôle dévolus à la commission, confirmés et pérennisés par les articles 57 et suivants de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sont récapitulés en annexe.

Le contrôle budgétaire exercé par le Parlement porte sur la régularité et la sincérité de l'exécution de la loi de finances ainsi que sur le bon usage des deniers publics et l'adéquation des moyens aux objectifs. C'est un contrôle de caractère politique reposant sur les analyses factuelles des rapporteurs. Il revêt un caractère d'opportunité plus que de régularité comptable et se distingue en cela des contrôles exercés par les juridictions, les inspections et corps de contrôle.

Le rapporteur spécial, dont la mission requiert un engagement personnel et politique, est le représentant de la commission pour le domaine dont il a reçu la charge. Il s'appuie, dans l'exercice de ses « contrôles mono secteurs », sur des faits objectifs et vérifiables. Il dispose à cet effet d'une entière liberté et peut, en tant que de besoin, solliciter l'appui du président de la commission et du rapporteur général. Plusieurs rapporteurs spéciaux peuvent décider l'engagement d'un contrôle commun à leurs domaines.

En outre, la commission peut proposer à l'ensemble des rapporteurs spéciaux des thématiques transversales pour lesquelles chacun a la faculté d'élaborer des « questionnaires bilatéraux », qu'il adresse au ministre dont il a la charge de contrôler la bonne exécution du budget. Ces thèmes transversaux peuvent donner lieu à des auditions de la commission.

Enfin, la commission peut décider d'entreprendre une mission de contrôle transversal, animée par le président et/ou le rapporteur général, à laquelle participent les rapporteurs spéciaux qui le souhaitent2(*).

Il convient de rappeler que les bonnes pratiques ici développées n'ont, en aucun cas, de caractère contraignant : il s'agit simplement de fournir des indications, des « clefs » que chaque rapporteur spécial est libre d'adopter ou non, selon les circonstances et l'ampleur des travaux qu'il entend mener.

*

* *

I. SYSTÉMATISER UNE MÉTHODE OU S'ADAPTER AUX DIFFÉRENTES SITUATIONS

1 - Selon les circonstances, la mission peut être annoncée à l'avance ou effectuée à l'improviste. Dans le premier cas, il peut être utile au rapporteur d'en avertir par écrit le ministre et, éventuellement, l'autorité administrative compétente. Le courrier, qui rappelle les pouvoirs de contrôle dévolus à la commission par la LOLF, précise l'objet des investigations décidées et remercie l'autorité de bien vouloir donner les instructions nécessaires à ses services pour faciliter le déroulement de la mission. Dans l'hypothèse d'un contrôle inopiné, la lettre de mission est remise sur place par le rapporteur.

2 - Des questionnaires sont adressés aux organismes contrôlés en amont de la procédure. La variété des configurations ne paraît pas laisser de place à quelque questionnaire type. Tout au plus peut-on se référer à l'expérience, favorisée par un archivage méthodique des dossiers de contrôle.

Le rapporteur peut également s'appuyer sur des études préliminaires demandées aux services d'étude du Sénat3(*).

3 - Il est nécessaire d'établir, dès le départ, un calendrier serré, en fonction de la durée souhaitée de la mission et de ses caractéristiques particulières. Par exemple, pour une mission conduite durant le premier semestre, le questionnaire initial devrait être transmis à ses destinataires en janvier, ce qui suppose une décision sur les sujets d'investigation durant l'automne. Ainsi, sur la base d'un délai approximatif de deux mois laissé pour la formulation des réponses, les auditions et déplacements peuvent alors se dérouler au printemps. Le rapport d'information devra être soumis à la commission et publié en juillet ou en septembre. Le respect du calendrier fixé, élément de crédibilité de la commission, pourra être favorisé par la communication à la presse de ce rapport, juste après son établissement4(*).

4 - Les travaux menés doivent associer non seulement les interlocuteurs officiels des services de l'Etat, mais également l'ensemble des partenaires intéressés5(*).

5 - Les personnes auditionnées le sont, soit par le rapporteur, soit par la commission dans son ensemble. Les auditions sont préparées par des questionnaires qui peuvent être transmis à l'avance aux personnes auditionnées, afin de permettre une meilleure qualité des réponses, spécialement pour les interrogations revêtant un caractère technique, ce qui n'empêche pas la formulation de nouvelles questions au cours de l'audition. Le déroulement de l'audition doit favoriser l'échange et le dialogue. A cet effet, dans le cas d'audition par la commission, l'exposé liminaire -s'il est vraiment indispensable6(*)- doit être contenu dans une durée strictement fixée à l'avance et annoncée à l'intervenant (par exemple, dix minutes au maximum). Les questions auxquelles une réponse complète n'a pas été apportée doivent être relancées et complétées par des interrogations croisées. Les engagements pris par la personne auditionnée en termes de communication de documents ou d'informations doivent faire l'objet d'une confirmation écrite mentionnant un délai raisonnable pour la réponse. Le défaut de respect de ce délai entraînera les relances nécessaires, assorties, le cas échéant, de « menaces » appropriées (perspective d'un déplacement, publicité sur la négligence ou la résistance : voir infra).

6 - Sans être nécessairement précédé de questionnaires, le déplacement peut être préparé par un canevas synthétique des principaux points à élucider. Le consentement souhaitable de la personne contrôlée suppose, en principe, l'annonce du déplacement, sauf si une visite surprise paraissait de nature à favoriser la découverte de certaines informations et si les membres de la mission savent clairement à l'avance ce qu'ils doivent chercher. Quoi qu'il en soit, les engagements pris en termes de communication de documents ou d'informations doivent être confirmés par écrit de la même manière que pour les auditions. Il pourra être élaboré un récapitulatif de documents susceptibles d'être demandés ainsi que quelques « recettes », alimentées par l'expérience, sur les manières de surmonter les obstacles possibles. Ainsi, dans certains cas, l'annonce d'un déplacement ou d'un second déplacement pour « aller chercher » l'information pourra s'avérer utile, tout comme une évocation des difficultés rencontrées, soit dans le rapport7(*), soit par communication à la presse.

7 - S'il n'est pas possible de systématiser dans une méthode générale tous les aspects du contrôle budgétaire, il reste, en revanche, utile de tracer, au départ de chaque mission, les méthodes qui seront, dans le cas d'espèce, suivies. Une « note de cadrage » pourra alors arrêter un calendrier des travaux, établir les objectifs, les moyens et procédures...

8 - Un risque d'erreur matérielle existe, en particulier sur les tableaux de chiffres et autres éléments techniques. Ce risque d'erreur est contenu, en premier lieu, au stade de la rédaction du projet de rapport, par une relecture attentive du chef de secrétariat.

9 - Un rapport parlementaire n'est pas soumis à une procédure contradictoire. Les conclusions du rapport ne doivent donc pas être communiquées au contrôlé avant son adoption par la commission et sa publication. Il peut toutefois, à l'initiative du rapporteur spécial, être procédé à un examen contradictoire des seuls faits relatés, étant précisé que les constatations figurant dans un rapport parlementaire doivent être aisément vérifiables.

Cette procédure ne devrait pas avoir pour objet de soumettre l'appréciation portée par les parlementaires à celle du contrôlé, ni d'instituer en bonne et due forme une procédure contradictoire ou même un simple droit de réponse. Elle devrait cependant, dans certains cas, prévenir le risque de polémiques inutiles. Cette procédure ne doit pas plus conduire à une forme « d'autocensure » de la part de la commission ou à un droit de regard sur les travaux de cette dernière de la part d'organismes extérieurs.

10 - La recherche d'un équilibre entre l'indispensable liberté d'appréciation du rapporteur spécial et la nécessité de la coordination générale des positions de la commission, déjà assurée par la soumission des conclusions du rapporteur spécial à l'examen de la commission, pourrait être renforcée par un recours plus fréquent aurapport ou à la communication d'étape, permettant de valider « en cours de route » la démarche engagée.

II. DÉVELOPPER LES ÉCHANGES D'EXPÉRIENCES

Pour la quatrième année consécutive en mars 2007, il a été organisé un « forum » au sein duquel les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, réunis autour du président et du rapporteur général, échangent leurs expériences, les difficultés rencontrées et les méthodes suivies pour les surmonter8(*). Ce forum est aussi une bonne occasion d'effectuer un bilan annuel de la politique de contrôle de la commission et de tracer les orientations pour l'année suivante.

En outre, la connaissance des méthodes de contrôle utilisées par certains Parlements étrangers pourrait aussi contribuer au développement de la « culture du contrôle » au sein de la commission. Le recueil des bonnes pratiques pourrait s'effectuer auprès de quelques assemblées de pays membres de l'Union européenne ou du Congrès américain, mais aussi par l'intermédiaire de l'OCDE qui développe une expertise depuis plusieurs années sur la gestion publique9(*). A cette fin, les comparaisons internationales constituent une référence nécessaire des contrôles budgétaires : par exemple, dans le cadre d'un contrôle mené en 200510(*), M. Jean-Jacques Jégou s'est rendu au Royaume-Uni pour étudier l'informatisation du système de santé anglais. De même, lors de son contrôle de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), M. François Marc s'est déplacé en Grèce pour établir des comparaisons avec le service homologue de la DGAFP constitué historiquement sur un modèle proche11(*).

Enfin, des séances d'audition de magistrats de la Cour des comptes, de chefs de corps d'inspection des ministères et de cabinets d'audit ou de conseil privés12(*) pourront être utilement organisées par la commission des finances13(*).

III. RECOURIR À DES INSTITUTIONS OU ORGANISMES EXTÉRIEURS

Même si le contrôle budgétaire relève, de par ses particularités déjà évoquées, de la seule responsabilité du rapporteur spécial et de la commission, et outre les administrateurs du Sénat affectés à cette fin et qui travaillent sous l'entière responsabilité du rapporteur spécial, il y a lieu d'évoquer successivement le concours de la Cour des comptes et le recours à des expertises extérieures.

a) Le concours de la Cour des comptes au titre de sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement

La procédure mise en place pour la réalisation d'enquêtes donne entière satisfaction. Chaque année, dès le mois de juillet, en amont de la définition du programme annuel de travail de la Cour des comptes, le président de la commission demande à chaque rapporteur spécial de lui proposer des sujets. Après arbitrage consistant à en apprécier la faisabilité technique, plusieurs études sont demandées par le président à la Cour des comptes qui, selon l'article 58-2° de la LOLF, dispose d'un délai de huit mois pour communiquer ses conclusions à la commission. Depuis 2002, la commission demande ainsi quatre à cinq enquêtes par an14(*). L'enquête débouche sur une audition « pour suite à donner », en présence de la presse, avec la participation des magistrats financiers ayant conduit l'enquête demandée par le rapporteur spécial, des personnes publiques contrôlées et, le cas échéant, de celles en charge de leur tutelle. La ou les autres commissions compétentes sont conviées à cette audition.

Cette procédure d'audition pour suite à donner sera poursuivie en 2007 pour la présentation des enquêtes réalisées par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances, dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, sur les sujets suivants : l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage culturel (EMOC), les retraites des militaires, le service des pensions de l'Etat, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux, les crédits d'intervention de la politique de la ville.

Par ailleurs, en 2005, à la suite de l'enquête de la Cour des comptes sur Météo France, la commission des finances a procédé, en présence de la presse, à une audition pour suite à donner, au cours de laquelle il été décidé de procéder en 2006, sur le même sujet, à une audition de suivi ouverte à la presse. Cette procédure a vocation à s'étendre à d'autres enquêtes de la Cour des comptes.

La mise en oeuvre de la mission d'assistance de la Cour, telle que prévue par l'article 58-1° de la LOLF a été expérimentée pour la première fois, dans le cadre d'un contrôle15(*) de M. Yann Gaillard sur l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Comme cela est la règle, le magistrat a travaillé dans le cadre défini par le parlementaire et sous sa seule responsabilité. La prochaine enquête de la Cour des comptes réalisée dans le cadre de l'article 58-1° de la LOLF concerne le contrôle, mené sous la conduite de M. Eric Doligé, des ressources financières des chambres des métiers.

En dehors du cadre fixé par les articles 58-1° et 58-2° de la LOLF, différentes procédures de coopération avec la commission des finances ont été formalisées lors du séminaire de travail qui s'est tenu dans la Sarthe les 5 et 6 mars 2007 et auquel a participé M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes :

- les rapporteurs spéciaux peuvent disposer, auprès des présidents de chambre, de tous les éléments d'appréciation que la Cour des comptes peut leur apporter, y compris sur l'exécution du budget ;

- des auditions communes de responsables de programmes peuvent être effectués par les rapporteurs spéciaux et les magistrats de la Cour des comptes ;

- la commission des finances procède à un examen systématique des référés et des rapports particuliers transmis par la Cour des comptes, et effectue des bilans réguliers de suivi.

b) Le recours à des expertises extérieures

Le recours à des sociétés d'audit a été pratiqué, à plusieurs reprises et avec des résultats variables, par la commission des finances16(*). Comme l'avait indiqué en avril 2002 M. Alain Lambert, alors président de la commission des finances, au groupe de travail sur la rénovation de l'institution sénatoriale, un tel recours « se justifie pour des études qui ne relèvent pas du savoir-faire de nos administrateurs. Elles ne sont jamais conclusives en elles-mêmes, et nécessitent une interprétation et une orientation de la part du rapporteur ». Le président Alain Lambert avait confirmé que le pouvoir de contrôle et d'évaluation, que seuls les parlementaires détiennent, ne pouvait pas être délégué, notamment à des sociétés d'audit. Dans l'exercice du contrôle sur pièces et sur place, « ils ne peuvent être assistés que de fonctionnaires parlementaires ».

La prestation d'une société d'audit doit être de nature à affranchir les rapporteurs d'un travail complexe ou fastidieux pour lequel ils n'ont aucune valeur ajoutée particulière à apporter (examen approfondi de pièces comptables ou audit d'un système informatique, par exemple). En revanche, la prestation extérieure n'est pas destinée à se substituer au travail de réflexion et de synthèse. En toutes circonstances, les rapporteurs spéciaux sont en situation de faire preuve d'esprit d'indépendance, en particulier vis-à-vis des intérêts particuliers ou catégoriels.

Ainsi délimité, le recours à des expertises extérieures, susceptible de faire bénéficier la commission d'un regard différent, ne semble donc pas devoir être exclu par principe. Il suppose cependant, tout au long de la procédure, un suivi étroit et très régulier de l'accomplissement des prestations, indispensable à la maîtrise complète par la commission de la mission qu'elle a décidée. Ce suivi s'appuiera en particulier sur la lettre de mission -définissant aussi précisément que possible le champ, les objectifs et les méthodes de l'expertise à réaliser- que le rapporteur aura envoyée, en début de processus, à la société d'audit choisie. Ainsi, cette méthode a été suivie par la commission pour l'audit effectué dans le cadre du contrôle précité sur les forces de sécurité.

Les crédits d'études, accordés chaque année par MM. les Questeurs à la commission des finances, peuvent être utilisés pour recourir à une société d'audit. Cette utilisation est cependant soumise à autorisation de MM. les Questeurs, selon la procédure ci-après (arrêté de Bureau n° 2006-274 du 19 décembre 2006 et arrêté des Questeurs n° 2006-1617 du 19 décembre 2006, (publiés au JO du 22 décembre 2006), qu'il convient de respecter scrupuleusement.

Lorsqu'un rapporteur souhaite utiliser des crédits pour recourir à une expertise extérieure, il en informe le président de la commission qui soumettra en Conseil de questure une demande d'ouverture de crédits et d'autorisation d'engager une procédure de passation de marché. Le rapport présenté à cet effet « détermine la nature et l'étendue des besoins à satisfaire, exprimés, le cas échéant, dans un programme fonctionnel, ainsi que le montant prévu de l'opération ». Ce rapport « présente les modalités de publicité et de mise en concurrence envisagées ».

Au terme de la procédure, un nouveau rapport est présenté au Conseil de questure, qui « retrace le déroulement de la procédure, rend compte de l'examen des candidatures et des offres et présente les propositions ou avis formulés », en vue du choix de l'offre économiquement la plus avantageuse. Les actes d'engagement sont signés par M. le Questeur délégué.

Les marchés d'un montant inférieurs à 40.000 euros hors taxe sont lancés et attribués par le Directeur du service des commissions.

IV. COMMUNIQUER SUR LE CONTRÔLE

La communication sur le contrôle doit être constamment renforcée, parallèlement à la politique de contrôle elle-même. Elle en constitue une des conditions de son retentissement médiatique, et donc de son succès.

La communication sur sa mission par un rapporteur spécial se fera après concertation avec le président et le rapporteur général, afin de concilier l'indispensable liberté du rapporteur spécial avec les nécessités de la coordination d'ensemble. Elle permet ainsi de souligner la spécificité du travail réalisé par la commission des finances du Sénat, ainsi que le « bon climat » dans lequel ce travail se réalise.

La communication sur le contrôle doit s'appuyer sur des constatations aisément vérifiables. Il doit y avoir une corrélation entre le contenu du dossier et l'expression qui en est faite.

Il est certes naturel que le Sénat communique sur ses activités et, en particulier, sur la mise en oeuvre par la commission des finances de sa mission de contrôle17(*). En particulier, la chaîne Public Sénat pourrait être sollicitée afin de rendre compte des activités de contrôle budgétaire.

Surtout, dans la plupart des hypothèses, la communication peut être considérée comme un moyen d'exercice du contrôle. D'abord, elle peut permettre de prévenir ou combattre la lenteur ou l'obstruction pour la délivrance des documents ou renseignements demandés. Ensuite, l'écho donné aux conclusions de la commission est de nature à leur conférer plus d'autorité. Enfin, la perspective d'un éventuel contrôle budgétaire accompagné d'une couverture médiatique pourrait avoir une vertu préventive pour certaines administrations.

La communication doit donc être intégrée à une politique de contrôle. Celle-ci peut prendre diverses formes18(*), parmi lesquelles :

1 - des communiqués de presse, lors des principales étapes de la vie de la mission ;

2 - l'élaboration et la mise à jour en temps réel d'un dossier de presse synthétique (4 ou 5 pages au maximum) présentant les principales caractéristiques de la mission : pouvoirs de contrôle de la commission, motifs de création de la mission, premiers constats; auditions et déplacements déjà réalisés, échéance de publication du rapport...

3 - l'organisation de points de presse à l'occasion de déplacements ;

4 - l'organisation d'auditions publiques, lorsque le sujet s'y prête19(*) ;

5 - l'élaboration, à l'occasion de la publication de tout rapport sauf exception, d'un plan de communication ciblé ;

6 - pour sa meilleure lisibilité, le rapport doit systématiquement comporter, à son début, un encadré d'une page ou deux au maximum, récapitulant les principales observations et préconisations de la mission et indiquant également l'organisme ou le service décisionnaire ainsi que la date d'effet, afin de favoriser leur reprise dans les médias. Dans le même esprit, le titre du rapport et le texte de quatrième de couverture devraient être courts et clairs ;

7- des notes de synthèse de quatre pages, en couleur, synthétisant les observations et les principales préconisations sont réalisés pour les conférences de presse organisées à l'issue de la présentation du rapport. Elles sont diffusées en même temps que le rapport et également accessibles sur Internet.

V. ASSURER UN SUIVI DU CONTRÔLE

Un développement du « service après vente » est indispensable pour s'assurer de la correction des erreurs dénoncées et de la mise en oeuvre des préconisations de la commission. A cet effet, selon les circonstances, les méthodes suivantes pourraient être retenues :

1 - organisation de débats « sui generis », dans le cadre de l'ordre du jour réservé, pour faire le point sur les suites réservées à un contrôle20(*).

En outre, pour la première fois, le 12 avril 2006, dans le cadre d'une question orale avec débat posée par un sénateur n'appartenant pas à la commission des finances, un rapporteur spécial a disposé d'un temps de parole spécifiquement fixé par la Conférence des présidents21(*) ;

2 - si besoin, élaboration d'un questionnaire de suivi, une ou deux années après les conclusions d'une mission, avec fixation d'un délai de réponse ;

3 - établissement d'une communication annuelle de la commission, selon des modalités à définir, pour récapituler les principales activités de contrôle au cours des douze derniers mois et faire le point sur les suites données aux observations et préconisations essentielles formulées les années précédentes, notamment grâce aux réponses aux éventuels questionnaires de suivi ;

4 - une communication spécifique des travaux conduits sur les crédits d'une ou plusieurs mission(s) budgétaire(s) : un rapport est en cours d'élaboration sur les suites données aux préconisations de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat » ;

5 - lorsqu'il apparaîtra que les observations et préconisations de la commission des finances n'auront pas été suivies d'effets suffisants, une « riposte graduée » pourra être appliquée : utilisation de l'ordre du jour réservé pour l'organisation de questions orales avec débat, de débats sui generis ou pour la discussion de propositions de loi ; réalisation d'une nouvelle mission, plus légère, sous une forme « coup de poing », avec plan de communication adéquat...

6 - les travaux de contrôle budgétaire doivent, si possible, se traduire par des amendements aux projets de loi de finances :

. lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, après l'audition pour suite à donner de l'enquête de la Cour des comptes sur l'Association française d'action artistique (AFAA), ayant conduit à la publication d'un rapport d'information de MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron22(*), il a été adopté, sur leur initiative, deux amendements au projet de loi de finances pour 2007 réduisant de 500.000 euros les crédits alloués à CulturesFrance, issus de la fusion entre l'AFAA et l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF) ;

. suite au rapport d'information de M. Joël Bourdin sur les haras nationaux23(*), il a été adopté, sur l'initiative du rapporteur spécial, un amendement au projet de loi de finances pour 2007 opérant un transfert de 500.000 euros de crédits de l'action n° 2 « Politique du cheval » du programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » (correspondant à une réduction de la subvention pour charges de service public destinée aux haras nationaux) vers l'action n° 1 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » du programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » ;

. suite au contrôle de M. Yann Gaillard sur l'archéologie préventive24(*), un amendement au projet de loi de finances pour 2006 avait proposé d'inscrire une subvention de 10 millions d'euros en faveur de l'Institut national de recherches archéologiques préventives. Cette mesure était inscrite au projet de loi de finances pour 2007.

7 - Enfin, l'avis de la commission des finances est désormais sollicité sur les projets de décret d'avance, conformément à l'article 13 de la LOLF. Une première application de cette disposition nouvelle, qui suppose une implication de chaque rapporteur spécial concerné par le projet, a été faite le mardi 14 mars 2006 et a donné lieu à la publication d'un rapport d'information25(*). Au cas où la commission est tenue d'exprimer son avis sur un projet de décret d'avance en dehors des périodes de session ou pendant la suspension des travaux parlementaires, un projet d'avis, base d'un rapport d'information, est établi sous la responsabilité du rapporteur général ou, en son absence, du président de la commission. Le projet d'avis est alors communiqué à l'ensemble des commissaires par tout moyen disponible : lettre, courriel, fax. Les membres de la commission disposeraient d'un délai de 48 heures pour faire part de leurs observations, afin de respecter le délai impératif de sept jours fixé par l'article 13 de la LOLF. Cette procédure a été mise en oeuvre pour la première fois en juillet 200626(*).

ANNEXES

LES POUVOIRS DE CONTRÔLE DE LA COMMISSION DES FINANCES

L'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la LOLF, formalise et pérennise les pouvoirs de contrôle budgétaire de la commission des finances.

Les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat -placées sur un strict pied d'égalité- suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et « procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». Cette mission est confiée au président de la commission des finances, à son rapporteur général et, dans leurs domaines d'attribution, à ses rapporteurs spéciaux « et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet » (ainsi qu'il l'a été précisé par l'article 11 de la loi du 12 juillet 2005 précitée).

Le président et les rapporteurs peuvent à cet effet procéder « à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles ».

Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, « y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration » doivent leur être fournis, réserve faite « des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical ».

Enfin, l'article 57 de la LOLF oblige les personnes « dont l'audition est jugée nécessaire » par le président et le rapporteur général à s'y soumettre. Celles-ci sont déliées du secret professionnel, sous les réserves prévues concernant la défense, la sécurité, le secret de l'instruction et le secret médical.

L'article 59 de la LOLF prévoit que lorsque la communication des renseignements demandés en application de l'article 57 n'a pu être obtenue « au terme d'un délai raisonnable, apprécié au regard de la difficulté de les réunir », le président de la commission des finances peut demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte.

Selon l'article 60 de la LOLF, les observations notifiées au Gouvernement par une mission de contrôle et d'évaluation doivent donner lieu à une réponse écrite dans un délai de deux mois.

L'article 58 de la LOLF développe la mission d'assistance au Parlement confiée par l'article 47 (dernier alinéa) de la Constitution à la Cour des comptes.

Cette mission comporte notamment :

1 - l'obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur général, dans le cadre des missions de contrôle et d'évaluation prévues à l'article 57 ;

2 - la réalisation « de toute enquête » demandée par la commission des finances, sur la gestion des services ou organismes contrôlés par la Cour des comptes. Les conclusions sont communiquées dans un délai de huit mois à la commission, qui statue sur leur publication.

Le champ des entreprises publiques et des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes fait l'objet des articles L. 133-1 à L.133-5 du code des juridictions financières. On notera à ce sujet que l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 complété par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) étend au périmètre du contrôle de la Cour des comptes le champ du contrôle des rapporteurs spéciaux portant sur les organismes publics.

Enfin, les conditions dans lesquelles les observations formulées par la Cour des comptes dans le cadre de ses missions de contrôle sont communiquées à la commission des finances sont prévues par les articles L. 135-1 à L. 135-5 du même code.

Le communiqué de presse du 13 février 2007

La commission des finances du sénat présente
les 44 contrôles envisagés par ses rapporteurs spéciaux pour 2007

Au cours de sa réunion du mardi 13 février 2007, la commission des finances du Sénat, présidée par M. Jean Arthuis (UC-UDF - Mayenne), a fait le bilan des contrôles budgétaires menés en 2006 et des perspectives pour 2007.

M. Jean Arthuis rappelle que 36 contrôles ont été menés par les rapporteurs spéciaux en 2006. 23 ont déjà donné lieuau dépôt d'un rapport d'information, dont 5 réalisés à la suite d'enquêtes demandées en 2005 à la Cour des comptes.

En ce qui concerne les 5 enquêtes demandées à la Cour des comptes pour 2006, deux auditions « pour suite à donner » ont déjà été suivies du dépôt d'un rapport d'information, deux autres auditions sont programmées pour les semaines à venir, une enquête reste en attente.

En 2006, le bilan des travaux se caractérise par l'accent mis sur le suivi des contrôles des années précédentes : ainsi 7 contrôles ont connu un prolongement sous forme de communications et rapports d'information et 4 contrôles ont donné lieu à un débat en séance publique.

Un effort particulier a été fait également en matière de médiatisation afin d'obtenir une meilleure prise en compte des observations et propositions émises par les rapporteurs spéciaux.

Le programme des 44 contrôles budgétaires qu'effectueront les rapporteurs spéciaux en 2007 s'établit comme suit :

PROGRAMME DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE DE LA COMMISSION DES FINANCES POUR 2007

Fascicule

Rapporteur spécial

Objet du contrôle

Suites réservées en 2007

Action extérieure de l'Etat

Adrien Gouteyron

Suites données aux propositions du rapporteur faites lors des contrôles exercés en 2006

 

 

 

Gestion des ressources humaines du Quai d'Orsay

Poursuite en 2007

 

 

Gestion des visas

 

 

 

Programme d'invitation de « personnalités d'avenir »

 

Administration générale et territoriale de l'Etat

Henri de Raincourt

Coût des élections nationales

 

Agriculture

Joël Bourdin

Financement du développement agricole et rural

 

Aide publique au développement

Michel Charasse

Crédits de coopération en Asie du sud-est (Laos, Cambodge, Vietnam)

 

 

 

Crédits de coopération à Madagascar, Afrique du sud et Mozambique

Communication sur 2007

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Jacques Baudot

Les lieux de mémoire

Communication en février 2007

Avances aux collectivités territoriales

Michel Mercier

Compte d'avances aux collectivités territoriales

 

Contrôle et exploitation aériens

Yvon Collin

Bureau d'enquête des accidents (BEA)

 

Culture

Yann Gaillard

Contrôle sur l'EMOC (Etablissement public de maîtrise d'ouvrage culturel) (enquête demandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF en 2007)

 

 

 

Exercice de la tutelle du ministère de la culture sur la BNF, l'opéra national de Paris, l'établissement public du Louvre et la cité des sciences et de l'industrie

Rapport en juin 2007

 

 

Contrôle sur l'application de la LOLF dans 4 directions régionales des affaires culturelles (DRAC)

Communication et insertion dans le rapport sur la loi de règlement
juin 2007

Défense

François Trucy

Le service militaire adapté

Déplacement effectué, rapport reporté en 2007

 

François Trucy et Yves Fréville

Contrôle de l'école navale en Bretagne et/ou contrôle de l'externalisation mise en place dans l'école de Dax

 

 

 

Retraites des militaires

(enquête demandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF en 2007)

 

 

Yves Fréville

La SIMMAD (structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense)

Poursuite en 2007

Ecologie

Fabienne Keller

Suites données au rapport d'information sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire dans le domaine de l'environnement

 

 

 

Le pilotage de la politique de l'eau

 

Enseignement scolaire

Gérard Longuet

La mise en place des programmes personnalisés de réussite éducative

 

 

 

La politique indemnitaire du ministère de l'éducation nationale

 

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Paul Girod

Le patrimoine immobilier de la Banque de France

 

Justice

Roland du Luart

L'aide juridictionnelle

 

Outre-mer

Henri Torre

L'administration centrale du ministère de l'Outre-mer

 

 

 

Suites données au rapport d'information sur les grands projets d'usine de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie

 

 

 

Suivi du contrôle sur le logement en Outre-mer

 

Pensions

Thierry Foucaud

Le service des pensions de l'Etat
(enquête demandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF en 2007)

 

Politique des territoires

Roger Besse

Les mesures de relance du tourisme outre-mer : l'action de la direction du tourisme

 

Recherche et enseignement supérieur

Philippe Adnot

Financement de la maturation des projets de recherche

 

 

 

Palais de la découverte

 

 

 

L'Institut national de la recherche agronomique (INRA)

 

Remboursements et dégrèvements

Marie-France Beaufils

La gestion des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux, et l'efficacité des principaux d'entre eux
(enquête demandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF en 2007)

 

Santé

Jean-Jacques Jegou

La taxation des entreprises du médicament

 

Sécurité

Aymeri de Montesquiou

La coopération en matière de lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme

 

Sécurité sanitaire

Nicole Bricq

Le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire

 

Solidarité et intégration

Auguste Cazalet

Les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS)

 

Sport, jeunesse et vie associative

Michel Sergent

La convention entre l'Etat et le concessionnaire Stade de France

 

 

 

L'exonération de charges sociales relatives au droit à l'image des sportifs professionnels

 

Transports

Gérard Miquel

L'équilibre financier du système des radars automatisés et la prise en compte du transfert des routes nationales aux départements

 

 

Alain Lambert

La stratégie d'investissement de la holding SNCF-participation

 

Ville et logement

Philippe Dallier

Le rôle et le régime d'indemnisation des délégués pour la ville

 

 

Philippe Dallier
Roger Karoutchi

Les crédits d'intervention de la politique de la ville
(enquête demandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF en 2007)

 

ENQUÊTES DEMANDÉES À LA COUR DES COMPTES AU TITRE DE L'ARTICLE 58-2 DE LA LOLF
(2003-2007)

Année de la demande

Titre de l'étude

Rapporteur spécial compétent

Date de l'audition conjointe

Suite réservée

2003

Réseau des succursales de la Banque de France
M. Jean Arthuis

11 mars 2003

Rapport d'information n° 254 (2002-2003)

2002

Développement international d'EDF
M. Jean Clouet

8 avril 2003

Enquête confidentielle non publiée par décision de la commission des finances

2002

Action de développement et de reconversion industrielle du secrétariat d'Etat à l'Industrie
M. Jean Clouet

6 mai 2003

Rapport d'information n° 322 (2002-2003)

2002

CNFPT
M. Michel Mercier

14 mai 2003

Rapport d'information n° 355 (2002-2003)

2002

Services déconcentrés du ministère de la culture et de la Communication
M. Yann Gaillard

10 juillet 2003

Rapport d'information n° 393 (2002-2003)

2003

CNASEA
M. Joël Bourdin

28 avril 2004

Rapport d'information n° 276 (2003-2004)

2003

FNSE
M. Philippe Adnot

15 juin 2004

Rapport d'information n° 345 (2003-2004)

2003

Gestion des personnels de recherche
M. René Tregouet

29 juin 2004

Rapport d'information n° 385 (2003-2004)

2003

Gestion des personnels du ministère de la culture
M. Yann Gaillard

13 juillet 2004

Rapport d'information n° 416 (2003-2004)

2004

L'établissement public Météo France
M. Jean-Pierre Masseret

22 mars 2005

Rapport d'information n° 264 (2004-2005)

2004

La direction des constructions navales (DCN)
M. Yves Fréville

15 juin 2005

Rapport d'information n° 405 (2004-2005)

2004

Les subventions d'investissement à la recherche universitaire
M. Philippe Adnot

19 octobre 2005

Rapport d'information n° 36 (2005-2006)

2004

Aides aux organisations non gouvernementales dans le cadre de l'aide publique au développement
M. Michel Charasse

25 octobre 2005

Rapport d'information n° 46 (2005-2006)

2005

Les frais de justice
M. Roland du Luart

22 février 2006

Rapport d'information n° 216 (2005-2006)

2005

Le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER)
M. Claude Belot

1er mars 2006

Rapport d'information n° 233 (2005-2006)

2005

La situation du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC)
M. Auguste Cazalet

15 mars 2006

Rapport d'information n° 257 (2005-2006)

2005

La gestion immobilière du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer
M. Jean-Pierre Masseret

17 mai 2006

Rapport d'information n° 354 (2005-2006)

2005

Le fonctionnement du service public de l'équarrissage
M. Joël Bourdin

28 juin 2006

Rapport d'information n° 432 (2005-2006)

2006

L'Association française d'action artistique (AFAA)
M. Adrien Gouteyron
M. Michel Charasse

8 novembre 2006

Rapport d'information n° 61 (2006-2007)

2006

Le fonctionnement de l'agence nationale de valorisation de la recherche (OSEO-ANVAR)
M. Maurice Blin

7 février 2007

Rapport d'information n° 220 (2006-2007)

2006

Les commissions et instances consultatives placées directement auprès du Premier ministre
M. François Marc
M. Michel Moreigne

14 février 2007

Rapport d'information n° 244 (2006-2007)

2006

L'impact des aides à l'emploi sur la baisse du chômage
M. Serge Dassault

21 février 2007

Rapport d'information n° 255 (2006-2007)

2006

Le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires
M. Bernard Angels

 

Enquête à recevoir

2007

Contrôle sur l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage culturel (EMOC)
M. Yann Gaillard

 

 

2007

Retraite des militaires
M. François Trucy
M.Yves Fréville

 

 

2007

Le service des pensions de l'Etat
M. Thierry Foucaud

 

 

2007

La gestion des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux, et l'efficacité des principaux d'entre eux
Mme Marie-France Beaufils

 

 

2007

Les crédits d'intervention de la politique de la ville
M. Philippe Dallier
M. Roger Karoutchi

 

 


* 1 Le guide est le point de la réflexion engagée en février 2004 par la commission lors de sa réunion de travail « ad hoc » qui s'est tenue à Compiègne. Il a été complété dans le cadre des réunions de travail successives de la commission des finances qui se sont tenues en Mayenne en mai 2005, dans la Creuse en avril 2006 et dans la Sarthe en mars 2007.

* 2 Le président Jean Arthuis a engagé, en 2004, un contrôle transversal sur l'informatisation de l'Etat (rapport n° 422 (2003-2004), portant sur la problématique générale du secteur. Ces investigations se poursuivent par des « coups de projecteur » sur certains ministères ou services publics, avec la participation des rapporteurs spéciaux concernés. Ainsi, en 2005, M. Jean-Jacques Jégou a effectué un contrôle budgétaire sur l'informatisation dans le secteur de la santé (rapport n° 62 (2005-2006)), qui a donné lieu à un débat en séance publique le jeudi 11 mai 2006.

* 3 Ainsi, M. Yves Fréville a demandé à la division des études de législation comparée du service des études juridiques d'examiner le processus de programmation militaire au Royaume-Uni, avant d'engager un contrôle sur ce sujet.

* 4 C'est ainsi que la commission des finances procède depuis déjà quatre ans.

* 5 Par exemple, dans le cadre de son contrôle en cours sur la gestion du service des visas, M. Adrien Gouteyron a pris des contacts avec les communautés d'affaires, les médias, les autorités politiques étrangères et, plus généralement, les observateurs français et étrangers. De même, lors de son contrôle sur l'archéologie préventive, M. Yann Gaillard a rencontré, outre les DRAC, les DDE et l'INRAP, deux professeurs faisant référence dans ce domaine, mais aussi des étudiants et des archéologues professionnels anglais et italiens.

* 6 Plusieurs auditions préalables à l'examen du projet de loi de finances pour 2004 ont été organisées sans exposé liminaire.

* 7Méthode suivie par M. Jacques Oudin dans son rapport spécial « Transports terrestres et intermodalité » sur le projet de loi de finances pour 2003 : rapport n° 68 (2002-2003), annexe 16.

* 8 Dans cet esprit, à l'occasion d'un contrôle budgétaire, un séminaire a été organisé à l'attention des membres de la commission, les 6 et 7 février 2003, dans le département du Lot. Un autre séminaire a été tenu, le 10 mars 2003 à Versailles, à propos de la LOLF. En 2004, la commission a organisé deux séminaires, le premier à Compiègne les 2 et 3 février, le second à Versailles le 14 octobre. D'autres séminaires d'échanges d'expériences ont été organisés les 9 et 10 mai 2005 en Mayenne, puis les 3 et 4 avril 2006 dans la Creuse et les 5 et 6 mars 2007 dans la Sarthe.

* 9 Quatre fonctionnaires de la commission des finances ont ainsi effectué un stage de deux jours au National audit office (NAO) britannique les 15 et 16 septembre 2004.

* 10« Informatisation dans le secteur de la santé : prendre enfin la mesure des enjeux », rapport n° 62 (2005-2006).

* 11 Rapport n° 441 (2004-2005).

* 12 Comme cela a été fait les 7 et 14 avril 2004.

* 13 Par ailleurs, un programme spécifique de formation aux techniques comptables a été mis en place par la commission en 2004, auprès de l'inspection générale des finances, de la direction de la législation fiscale et de la Cour des comptes.

* 14 Au total, 28 enquêtes ont été demandées depuis 2002, dont 5 au titre de l'année 2007 (cf. liste récapitulative jointe en annexe).

* 15 Rapport n° 440 (2004-2005).

* 16 Par exemple, par M. Aymeri de Montesquiou sur l'organisation et les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales (Sénat, rapport n° 25 (2003-2004)) ou encore par MM. Alain Lambert, Philippe Marini et Michel Charasse sur l'action des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) (Sénat, rapport n° 116 (2001-2002)).

* 17 Comme cela a été fait, par exemple, pour le programme de l'année 2003, avec les communiqués de presse des 4 et 20 février 2003 et, pour ceux des années 2004, 2005, 2006 et 2007, respectivement par des communiqués du 11 février 2004, du 17 février 2005, du 8 février 2006 et du 13 février 2007 (cf. le communiqué du 13 février 2007 joint en annexe). Les communiqués présentaient le programme pour l'année en cours et faisaient le bilan des contrôles réalisés l'année précédente.

* 18 A ce titre, le rapporteur aura grand intérêt à s'appuyer sur le service de la communication du Sénat qui dispose du savoir-faire et des outils « ad hoc ».

* 19 Dans ce cadre, à l'occasion du contrôle sur Météo France demandé à la Cour des comptes, l'audition ouverte à la presse a permis d'entendre tant les personnes contrôlées que les magistrats financiers concernés par le contrôle. Il a par ailleurs été procédé, le 28 juin 2006, à une audition de suivi qui a donné lieu à la publication d'un rapport d'information de M. Jean-Pierre Masseret : rapport n° 431 (2005-2006).

* 20 En ce sens, a eu lieu pour la première fois, le 29 mars 2005, l'organisation d'un débat en séance publique sur la Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), suite à la mission de contrôle conduite par MM. Joël Bourdin et Marc Massion. D'autres débats en séance publique ont suivi depuis cette date :

- le 10 mai 2005, un débat sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères, suite à la mission de contrôle menée par M. Adrien Gouteyron ;

- le 9 novembre 2005, un débat portant sur la dette publique suite au contrôle de M. Paul Girod ; - le 10 novembre 2005, un débat portant sur les suites données au contrôle de M. Roland du Luart sur la mise en oeuvre de la LOLF dans la justice.

En 2006, quatre débats en séance publique ont eu lieu :

- le 28 mars 2006, un débat portant sur les suites données au rapport de M. Claude Belot sur le financement des télévisions locales ;

- le 11 mai 2006, deux débats portant, l'un sur les suites données au rapport de M. Jean-Jacques Jégou sur l'informatisation dans le secteur de la santé, l'autre faisant suite au rapport de M. Yann Gaillard sur l'archéologie préventive.

- le 22 novembre 2006, un débat faisant suite au rapport de M. Joël Bourdin et de Mme Nicole Bricq sur le fonctionnement du service public de l'équarrissage.

* 21 Il s'agit d'une question orale avec débat de M. Dominique Mortemousque au ministre de l'agriculture, concernant les conséquences économiques de l'épidémie de grippe aviaire sur la filière agricole. A cette occasion, Mme Nicole Bricq s'est vu attribuer un temps de parole de quinze minutes en sa qualité de rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire ».

* 22Rapport n° 61 (2006-2007).

* 23Rapport n° 64 (2006-2007).

* 24 Rapport n° 440 (2004-2005).

* 25 Rapport n° 252 (2005-2006). Le Sénat a établi ensuite un second rapport sur un projet de décret d'avance : rapport n° 22 (2006-2007).

* 26 Le projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits a été reçu le 18 juillet 2006. Par un courrier daté du même jour, le président a informé les commissaires de leur prochaine consultation par voie écrite sur ce projet, compte tenu de l'impossibilité matérielle de réunir la commission. Par lettre du 20 juillet 2006, il leur a été adressé le projet d'avis en leur demandant de faire part de leurs observations avant le 24 juillet 2006. A cette date, le président a adressé l'avis favorable de la commission au Premier ministre.