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Articles du projet de loi de finances pour 2007



Table des matières


ARTICLE 11 : PRÉLÈVEMENT SUR LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

I. TEXTE DU PROJET DE LOI N° 3341 AN (XIIÈME LÉGISLATURE)

La Caisse des dépôts et consignations verse en 2007 au budget général de l'État un montant égal au tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d'épargne.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 11

Prélèvement sur la Caisse des dépôts et consignations.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) verse à l'État en 2007 le tiers de la plus-value nette par elle réalisée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient dans la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE), que cette cession soit réalisée avant ou après le 1er janvier 2007.

1. - La sortie de la Caisse des dépôts et consignations
du capital de la Caisse nationale des caisses d'épargne

Le 6 juin 2006, la Caisse des dépôts et consignations et la CNCE se sont en effet entendues sur les conditions de sortie de la première du capital de la seconde, après que l'établissement public a jugé qu'il n'était pas dans ses intérêts stratégiques et patrimoniaux de maintenir une participation dans le nouvel ensemble constitué par le rapprochement des activités bancaires de financement, d'investissement et de service du groupe Banque populaire et du groupe Caisse d'épargne en vue de la constitution de Natixis dont le protocole d'accord a été signé le même jour à l'issue d'une période de négociations exclusives ouverte le 12 mars 2006.

On rappellera que le Groupe des caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations avaient créé en décembre 2001 une compagnie financière commune nommée Eulia qui regroupait l'ensemble des activités de banque d'affaires des deux partenaires, au premier rang desquelles la CDC Ixis. La CDC détenait 50,1% et la CNCE, l'organe central des caisses d'épargne, 49,9% d'Eulia qui elle-même prenait le contrôle de la filiale CDC Ixis dont la CDC gardait cependant une forte participation directe (43,6%).

Ce partenariat avait substantiellement évolué en 2004.

Dans la perspective de l'introduction en Bourse de la CNCE à l'horizon 2007-2008, les rôles des partenaires avaient été clarifiés : la CNCE devait piloter directement les métiers de banque de détail et ceux de banque d'investissement portés par CDC Ixis, tandis que la CDC confortait son rôle d'actionnaire stratégique et d'investisseur de long terme à travers la reprise en direct des portefeuilles pour compte propre de CDC Ixis (3,4 milliards d'euros).

Ainsi, l'accord du 27 mai 2004 signé entre la CDC et le Groupe des Caisses d'épargne (GCE) avait prévu que la CDC apporte à la CNCE sa participation dans la compagnie financière Eulia (50,1%) et dans sa filiale de banque d'investissement CDC Ixis (43,6%), en contrepartie de sa promotion en actionnaire stratégique de la nouvelle CNCE (avec 35% du capital et environ 40% des intérêts financiers effectifs) aux côtés des Caisses d'épargne (qui conservaient les 65% restant), position confortée par l'attribution à son profit de prérogatives étendues (approbation des modalités de mise en bourse, option de vente incluant une prime d'actionnariat stratégique, soumission de toute évolution ultérieure de la participation de la CNC dans le nouvel ensemble à l'avis de sa commission de surveillance).

Le rapprochement entre les Caisses d'épargne et le groupe Banque populaire, qui prévoit la constitution d'un véhicule unique, Natixis, côté et contrôlé par la Banque Fédérale des Banques Populaires et la CNCE à parité (34% chacune) obtenue par transferts de leurs actifs respectifs dans le domaine de la banque de financement, d'investissement et de service, par l'émission de certificat coopératif d'investissement et, le cas échéant, par apports en numéraire, et après introduction en bourse permettant d'offrir un flottant de 25% pour une capitalisation boursière de plus de 20 milliards d'euros, aurait entraîné une forte dilution de la participation de la CDC et une remise en cause de ses prérogatives dans le nouvel ensemble. Les organes dirigeants ont ainsi estimé qu'il ne répondait pas à ses objectifs stratégiques.

Dès lors, la CNCE et la CDC ont signé, le 6 juin 2006, un protocole d'accord prévoyant, de façon irrévocable, la sortie de la seconde du capital de la première.

La participation de la Caisse des dépôts et consignations a été valorisée à 6,8 milliards d'euros, incluant une prime de l'ordre de 25% rémunérant les droits spécifiques contractuels que détenait la Caisse en sa qualité d'actionnaire stratégique. Une partie de ce montant sera apportée sous la forme des cessions d'actifs décrites infra.

La Caisse des dépôts et consignations recevra par ailleurs le dividende qui lui revient normalement au terme de l'année 2006 au titre de sa participation de 35% dans la CNCE, ce montant étant évalué aujourd'hui à 200 millions d'euros selon les règles de distribution pratiquée par la CNCE conformément aux dispositions du pacte d'actionnaire la liant à la Caisse des dépôts et consignations.

Parallèlement, de nombreux partenariats capitalistiques et industriels entre les deux groupes ont été « sécurisés », portant principalement :

- sur le domaine de l'assurance-vie, avec le renforcement de CNP Assurances, filiale de la CDC dont la participation devrait monter à 40%, grâce à la prolongation des accords de distribution de ses produits par les caisses d'épargne jusqu'en 2015, à l'acquisition par la CDC de la participation de 50% détenue par la CNCE dans Écureuil-Vie, cette participation ayant vocation à être reprise par la CNP et à l'ouverture de négociations avec le groupe Banque populaire en vue de la distribution par son réseau en exclusivité de produits de la CNP ;

- sur celui de l'immobilier avec l'acquisition par la SNI d'environ 40.000 logements sociaux détenus par les Caisses d'épargne via notamment la société Efidis, la reprise des participations de ces dernières dans deux sociétés d'économie mixte immobilière, la SAGI (17.000 logements et 135.000 mètres carrés d'immobilier d'entreprise en région parisienne) et la RIVP (39.000 logements) et l'acquisition des 67,5% de l'ensemble Gestrim-Lamy, deuxième acteur de l'administration de biens en France ;

- sur celui d'investisseur dans les entreprises non cotées grâce à la reprise de la participation de 35% de la CNCE dans CDC Entreprises Capital Investissement.

Au total, la Caisse des dépôts et consignations devrait réaliser à cette occasion une plus-value estimée à ce jour à environ 1,95 milliard d'euros, constatée dans les comptes établis au titre de l'exercice durant lequel cette cession sera effectivement réalisée.

2. - La rémunération de l'« actionnaire » État

Comme il est légitime, l'État, « actionnaire » (1(*)) de la CDC, percevra une rémunération représentative de la plus-value ainsi réalisée.

On rappellera que l'article 41 de la loi de finances initiale pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989), codifié à l'article L. 518-16 du code monétaire et financier a posé le principe du versement à l'État chaque année d'une fraction du résultat net de l'activité pour compte propre de la CDC (2(*)) : « la Caisse des dépôts et consignations verse chaque année à l'Etat, sur le résultat net de son activité pour compte propre après paiement d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés, une fraction de ce résultat net, déterminée après avis de la commission de surveillance de l'établissement saisie par le directeur général, dans le cadre des lois et règlements fixant le statut de l'établissement »

Cet article doit cependant être lu à la lumière de la décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 du Conseil constitutionnel qui a souligné que, dans la mesure où « la Caisse des dépôts a été dotée par la loi du 28 avril 1816 qui l'a instituée et par les textes subséquents d'un statut particulier qui la place sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative », la soustrayant ainsi « à la généralité des règles de tutelle et de contrôle applicables aux établissements publics », « la détermination du versement dont le principe est posé par l'autorité législative ne peut être effectuée sans l'accord de la Caisse des dépôts », exprimé par son organe dirigeant, la commission de surveillance.

Un échange de lettre - nullement contraignant - entre le directeur du Trésor et le directeur de la Caisse des dépôts et consignations en 1998 a fixé la rémunération de l'État à 33,33% du résultat net consolidé. Cependant, toute autre fraction est envisageable dès lors qu'elle recueille l'accord de la commission de surveillance de l'établissement public.

Cependant, les dispositions de l'article L. 518-16 du code monétaire et financier précité excluent clairement que le dividende soit déterminé à partir d'une assiette autre que le résultat net lui-même fixé, selon l'article L. 232-10 et suivant du code de commerce, à la clôture de l'exercice.

Seul le législateur, sous la surveillance et la garantie « la plus spéciale » duquel est placée la Caisse peut déroger à ce principe, ainsi qu'il l'a fait notamment à l'article 60 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) en prévoyant expressément que la Caisse verse « en 2004 » au budget général de l'État un montant représentatif de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détenait dans les sociétés financières CDC Ixis et Compagnie financière Eulia, cette cession étant elle-même intervenue précisément dans le courant de l'année 2004. Le choix avait alors été fait de laisser à la commission de surveillance l'appréciation concrète de ce montant.

Il est ici proposé, en premier lieu, de reprendre un dispositif comparable pour la rémunération de l'État au titre de la plus-value constatée par la CDC à l'occasion de la sortie du capital de la CNCE.

Cette précision est nécessaire en raison des incertitudes importantes qui entourent à ce jour le calendrier effectif de la cession. Si l'accord du 6 juin 2006 précité prévoit en tout état de cause (3(*)) une sortie de la Caisse des dépôts et consignations de la CNCE avant le 30 juin 2007 (4(*)), les délais nécessaires à l'achèvement du projet Natixis (avec en particulier son introduction en bourse prévue entre le 15 novembre et le 15 décembre prochains) rendent peu probable un versement imputable à l'exercice 2006. Dès lors, l'article propose de préciser que la Caisse des dépôts et consignations verse « en 2007 », et non en 2008, un quasi-dividende au titre de cette cession.

Par ailleurs, il est proposé de préciser les modalités concrètes de détermination du montant de ce quasi-dividende : le versement serait « égal au tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d'épargne ». Votre Rapporteur général constate avec satisfaction que serait ainsi respectée la règle - implicite mais désormais traditionnelle - de la fixation de la rémunération de l'État au tiers des résultats, qui reprend les meilleures pratiques d'entreprise. Il se félicite que cette fraction ait fait l'objet d'un accord avec la Caisse des dépôts et consignations elle-même.

Compte tenu de l'estimation de la plus-value de cession à 1,95 milliard d'euros, le versement exceptionnel de la Caisse des dépôts et consignations en 2007 s'élèverait à environ 650 millions d'euros.

Ce montant s'ajouterait au dividende « naturel » au titre des résultats 2006, évalué à ce jour à 850 millions d'euros (après 696 millions d'euros perçus en 2006 au titre des résultats 2005) (4(*)), ainsi qu'à une « contribution représentative de l'impôt sur les sociétés » (5(*)), qui correspond dans la pratique à l'application des dispositions de droit commun de l'impôt sur les sociétés, de 370 millions d'euros (418 millions d'euros en 2006), pour porter à 1.730 millions d'euros les versements de la Caisse des dépôts et consignations en tant qu'établissement public au budget de l'État (contre 1.114 millions d'euros un an plus tôt).

VERSEMENTS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

LFI 2006

Révisé 2006

PLF 2007

Dividendes

642

908

264

932

471

685

696

1.500

CRIS

0

391

50

419

370

215

418

230

TOTAL CDC

642

1.298

314

1.351

842

900

1.114

1.730

Rémunération de la garantie de l'État sur les fonds d'épargne

3.049

2.893

1.550

1.614

1.197

1.850

1.409

1.000

TOTAL versements de la CDC

3.691

4.191

1.864

2.965

2.039

2.750

2.523

2.730

En prenant par ailleurs en compte les prélèvements opérés par l'État (6(*)) sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations, les versements atteindraient même 2,73 milliards d'euros, après 2,52 milliards d'euros en 2006.

*

* *

La Commission a adopté l'article 11 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE TROISIÈME SÉANCE DU JEUDI 19 OCTOBRE 2006

Article 11

M. le président. « Art. 11. - La Caisse des dépôts et consignations verse en 2007 au budget général de l'État un montant égal au tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d'épargne.Sur l'article 11, plusieurs orateurs sont inscrits. Je leur demande d'être brefs.

La parole est à M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Ayant déjà eu l'occasion de m'exprimer dans la discussion générale sur cet article, je souhaiterais simplement obtenir une réponse à mes questions. Le patrimoine du logement locatif social appartient-il à l'État ? Quel type de valorisation a-t-il été retenu lors des transactions entre la Caisse nationale des caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations ? Les mètres carrés ? Le nombre de logements ? De nombreuses incertitudes demeurent, qui ne sont pas levées dans le rapport du rapporteur général.

Enfin, le rapporteur général indique, page 195 de son rapport, que la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés de la Caisse des dépôts sera de l'ordre de 230 millions d'euros, et page 194, il évoque le chiffre de 370 millions. Je sais qu'il doit y avoir un report d'une année ; j'aimerais tout de même avoir une explication.

M. le président. La parole est à M. Philippe Auberger.

M. Philippe Auberger. Mon collègue Pierre Hériaud, qui n'est plus présent mais qui a assisté au débat toute la journée, et moi-même avons été très sensibles aux compliments que nous a adressés le rapporteur général dans sa présentation.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Il ne s'agissait pas de compliments de circonstances, mais de compliments profondément sincères.

M. Philippe Auberger. Il faut reconnaître que le concours de la Caisse des dépôts au budget de l'État pour l'année 2007, prévu à hauteur de 2, 750 milliards d'euros, est substantiel. Jamais il n'avait atteint un tel niveau. Cela n'a été rendu possible que par l'issue très heureuse de la négociation entre la Caisse des dépôts et les caisses d'épargne. Il est vrai qu'une excellente valorisation a été obtenue de notre participation dans la Caisse nationale des caisses d'épargne, avec notamment une prime d'actionnaire minoritaire de 15 %, tout à fait inespérée. Je veux également, parce que cela n'a jamais été fait, rendre hommage au service juridique de la Caisse, qui avait monté, en 2003, un pacte d'actionnaires qui a permis de vraiment verrouiller la négociation.

J'ajoute que, si nous avons à voter un texte particulier à ce sujet, c'est parce que l'encaissement des 6,8 milliards qui sont attendus n'aura pas lieu cette année mais probablement - nous n'en sommes pas certains - au début de l'année prochaine. De toute façon, la participation serait alors due, au titre de l'année 2007, en 2008. La Caisse des dépôts fait un effort d'anticipation sur ce qui est normalement dû.

Enfin, je voudrais rappeler, parce que cela ne figure pas dans l'excellent rapport du rapporteur général, que le Conseil constitutionnel a considéré, en 1989, que les prélèvements versés par la Caisse des dépôts et consignations ne constituaient pas « une imposition de toute nature » et qu'en conséquence, compte tenu notamment du système de gouvernance de la Caisse des dépôts, un accord de la Caisse des dépôts était nécessaire et que le Gouvernement et le Parlement ne pouvaient pas, de leur propre initiative, imposer à la Caisse des dépôts un montant de prélèvement, comme cela avait été fait dans le passé.

Bien entendu, nous voterons l'article 11.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. L'article 11 fait directement écho à la création de Natixis, une opération que nous avons dénoncée depuis l'origine. Loin d'être un simple montage commercial anodin, celle-ci porte gravement atteinte à la maîtrise de la collecte et de l'utilisation de l'épargne populaire, et particulièrement à la gestion du livret A.

Élaborée par un cercle restreint de dirigeants, elle remet en cause des missions d'intérêt général aussi fondamentales que le soutien au logement social et à l'action des collectivités territoriales, la lutte contre l'exclusion, ainsi que la promotion de l'économie locale et sociale.

La fusion de la Caisse d'épargne et de la Banque populaire conduira à une banalisation d'établissements mutualistes et coopératifs livrés à l'affairisme boursier, mais aussi à une déstabilisation d'institutions à caractère public comme la Caisse des dépôts et consignations, précisément, mais encore La Poste et la Caisse nationale de prévoyance.

Pour toutes ces raisons, nous avions demandé l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale d'un débat sur un sujet qui réclame transparence et délibération démocratique. Dès le 16 mars dernier, lorsque le coup de force fut révélé, notre groupe a déposé à l'Assemblée une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête « sur les origines, les fondements et les conséquences du projet de création de Natixis, sur le devenir et le rôle des établissements financiers du secteur semi-public, en particulier la Caisse des dépôts et consignations, les caisses d'épargne, la Banque de France, La Poste, Natexis-Banques Populaires et la COFACE, ainsi que sur la nécessité de doter notre pays d'un pôle financier public au service de l'emploi, des collectivités locales et d'un aménagement structurant du territoire concourant à la satisfaction des besoins sociaux ».

Le 2 mai dernier, votre majorité à la commission des finances a rejeté notre demande d'investigation, préférant temporiser jusqu'à la finalisation du dossier et déléguant la défense des intérêts patrimoniaux de la Caisse des dépôts et consignations, actionnaire à hauteur de 35 % des caisses d'épargne, à sa commission de surveillance.

Nous voulions simplement rappeler ces quelques éléments.

M. le président. Je mets aux voix l'article 11.

(L'article 11 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 11

La Caisse des dépôts et consignations verse en 2007 au budget général de l'État un montant égal au tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d'épargne.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 11

Prélèvement sur la Caisse des dépôts et consignations

Commentaire : le présent article organise le reversement au budget général de l'Etat d'un tiers de la plus-value de cession réalisée par la Caisse des dépôts et consignations à l'occasion de la cession de ses titres de participation dans la Caisse nationale des caisses d'épargne.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que l'Etat percevra un tiers de la plus-value de cession constatée à l'occasion de la cession par la Caisse des dépôts et consignations de l'intégralité de sa participation dans la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE). Ce versement sera effectué sur l'exercice 2007 quelle que soit la date de réalisation effective de la cession.

A. LES VERSEMENTS EFFECTUÉS AU BUDGET DE L'ETAT PAR LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

L'article L. 518-16 du code monétaire et financier définit le principe du versement à l'Etat chaque année d'une fraction du résultat net de l'activité pour compte propre de la Caisse des dépôts et consignations : « la Caisse des dépôts et consignations verse chaque année à l'Etat, sur le résultat net de son activité pour compte propre après paiement d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés, une fraction de ce résultat net, déterminée après avis de la commission de surveillance de l'établissement saisie par le directeur général, dans le cadre des lois et règlements fixant le statut de l'établissement. »

Ce dividende s'ajoute au prélèvement par l'Etat de l'intégralité des résultats des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations.

Le tableau suivant récapitule les versements ainsi effectués ces dernières années.

Versements de la Caisse des dépôts au budget général de l'Etat

(en millions d'euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

LFI 2006

Révisé 2006

PLF 2007

Dividendes

642

908

264

932

471

685

696

1.500

CRIS

0

391

50

419

370

215

418

230

TOTAL CDC

642

1.298

314

1.351

842

900

1.114

1.730

Rémunération de la garantie de l'État sur les fonds d'épargne

3.049

2.893

1.550

1.614

1.197

1.850

1.409

1.000

TOTAL versements de la CDC

3.691

4.191

1.864

2.965

2.039

2.750

2.523

2.730

Source : Caisse des dépôts et consignations

Aux termes de la loi de finances pour 2004, le dividende versé à l'Etat sur l'exercice 2004 avait été majoré par un montant représentatif de toute la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations que la Caisse des dépôts et consignations détenait dans les sociétés CDC-Ixis et Compagnie financière Eulia, soit 405 millions d'euros.

L'opération qui est proposée par le présent article, à la suite de la cession par la Caisse des dépôts et consignations des titres qu'elle détenait dans la CNCE, est différente puisqu'il s'agit d'appliquer à une recette exceptionnelle le principe du prélèvement du tiers du résultat net consolidé de la section générale.

L'article prévoit en effet le versement en 2007 du tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations que la Caisse des dépôts et consignations détient dans la CNCE. De cette façon, la date de l'opération de cession est neutre pour le budget de l'Etat. Si l'opération se réalise avant le 31 décembre 2006, elle sera comptabilisée dans le résultat consolidé 2006 du groupe Caisse des dépôts et consignations, dont un tiers sera reversé à l'Etat. Si l'opération se dénoue au cours de l'année 2007, une disposition législative permet le versement du tiers de cette plus-value au cours de l'exercice 2007, sans attendre l'arrêté des comptes de l'établissement.

B. LA CESSION PAR LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS DE SA PARTICIPATION DANS LA CNCE

Le projet de rapprochement entre le Groupe Caisse d'Epargne et le Groupe Banque Populaire dans le cadre du projet Natixis a été rendu public au printemps 2006 et a fait l'objet de longues négociations avec la Caisse des dépôts et consignations.

1. Le projet Natixis

Le projet Natixis consiste, pour les groupes Caisse d'épargne et Banque populaire, tous deux mutualistes, à mettre en commun leurs activités de banque de financement, d'investissement et de services tout en maintenant l'indépendance de leurs réseaux de banque de détail.

Cette nouvelle entité commune sera créée à partir de Natexis, filiale à 81 % des banques populaires (via la Banque fédérale des banques populaires), société déjà cotée à la Bourse de Paris.

La constitution de Natixis doit se faire suivant un schéma juridique complexe, visant à répondre à différentes contraintes, en particulier l'égalité des apports entre les partenaires. Les principaux éléments en sont les suivants :

- évaluation à 9,5 milliards d'euros de Natexis (dont les banques populaires détiennent 81 %) avant l'opération ;

- cession pour 3 milliards d'euros par la CNCE aux banques populaires de Certificats Coopératifs d'Investissement (CCI) des caisses d'épargne ensuite apportés à Natixis ;

- apport par la CNCE à Natixis du solde des CCI des caisses d'épargne et de ses participations dans des filiales (en particulier Ixis CIB, Ixis AM, CACEIS), l'ensemble de ces apports étant évalués à 10,7 milliards d'euros ;

- émission par les banques populaires de CCI, à hauteur de 20 % de leur capital, réservée à Natixis ;

- placement en bourse d'ici juin 2007, par la CNCE et par la Banque fédérale des banques populaires, d'actions de Natixis en vue d'augmenter le flottant et avec l'objectif d'une détention par chacun d'eux de 34 % du capital.

Les parties seront liées par un pacte d'actionnaires d'une durée initiale de 15 ans. Le conseil de surveillance de Natixis représentera les actionnaires à parité, avec une présidence alternée, et le directoire sera choisi sur le critère des compétences.

A la suite de l'annonce en mars 2006 du projet de rapprochement entre les caisses d'épargne et les banques populaires, la Caisse des dépôts et consignations a été conduite à déterminer sa position par rapport aux trois possibilités dont elle disposait :

- exercer son veto sur cette opération stratégique, comme lui en donnaient le droit les accords de 2004 ;

- demeurer dans le capital de la CNCE ou accepter d'entrer dans celui de Natixis comme il lui était proposé ;

- négocier sa sortie de la CNCE.

La Caisse des dépôts et consignations a jugé que, sous réserve d'obtenir des conditions de sortie de la CNCE favorables, son intérêt était de choisir cette troisième voie.

Après avis favorable de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, le 31 mai 2006, puis du conseil de surveillance de la CNCE le 6 juin 2006, un accord est intervenu. Il prévoit la cession, par la Caisse des dépôts et consignations, de l'intégralité de sa participation dans la CNCE (représentant 35 % du capital de cette société), pour un montant de 7 milliards d'euros, accompagné d'importantes contreparties industrielles.

Caisse des Dépôts - CNCE

Le contenu des accords signés le 6 juin 2006

Le protocole d'accord prévoit les conditions de sortie de la Caisse des Dépôts du capital de la CNCE

La Caisse des Dépôts vendra de façon définitive la totalité de sa participation dans la CNCE et percevra un montant de 7 milliards d'euros (6,8 milliards d'euros + 200 millions d'euros de dividende au titre des résultats 2006 de la CNCE). Cette valorisation est favorable aux intérêts patrimoniaux de la Caisse des Dépôts.

Cette sortie sera réalisée :

- par rachat de ses propres titres par la CNCE dans le cadre d'une réduction de capital, après réalisation de l'opération NatIxis,

- à défaut de réalisation de cette opération avant le 30 juin 2007, par cession de titres à la CNCE ou aux Caisses d'épargne et de prévoyance.

Ces contreparties confortent la stratégie de la Caisse des Dépôts et le développement de ses filiales. Les opérations suivantes sont prévues :

? dans l'assurance-vie : renforcement de CNP Assurances tant au plan industriel que capitalistique :

? prolongation des accords de distribution des produits de la CNP par les Caisses d'épargne et de prévoyance et par La Poste, jusqu'en 2015,

? prolongation du pacte d'actionnaires de la CNP jusqu'en 2015,

? augmentation par la Caisse des Dépôts de sa participation au capital de la CNP de 36,5 % à 40 %,

? ouverture de négociations avec le Groupe Banque Populaire en vue de la distribution par son réseau des produits assurance des emprunteurs (ADE) de la CNP, qui, à ce titre, bénéficierait d'une exclusivité.

Les membres du pacte d'actionnaires ont par la suite approuvé ces évolutions.

? dans le logement social et intermédiaire, la SNI conforte sa place parmi les tout premiers bailleurs en France :

? acquisition par la SNI auprès du Groupe Caisse d'Epargne, d'environ 40 000 logements sociaux (notamment la société Efidis),

? reprise des participations du Groupe Caisse d'Epargne dans deux SEM immobilières : 60 % de la SAGI (17.000 logements et 135.000 mètres carrés d'immobilier d'entreprise en région parisienne) et 27,6 % de la RIVP (39.000 logements en région parisienne).

Ce parc de logement social et ces participations seront transférés à la SNI, filiale de la Caisse des Dépôts, confortant ainsi sa place parmi les tout premiers bailleurs en France. Ces opérations seront réalisées en concertation étroite avec la Ville de Paris.

? dans les services immobiliers, Icade se développe grâce à l'apport par la CNCE :

? de sa participation de 67,5 % dans l'ensemble Gestrim-Lamy, 2ème acteur de l'administration de biens en France,

? En contrepartie de cet actif, la CNCE entrera au capital d'Icade à hauteur d'environ 6 %. La Caisse des dépôts et consignations conservera au minimum deux tiers du capital et des droits de vote dans Icade, sa filiale cotée spécialisée dans l'immobilier concurrentiel.

? dans le métier d'investisseur dans les entreprises non cotées : la reprise de la participation de 35 % de la CNCE dans CDC Entreprises Capital Investissement permettra à la Caisse des Dépôts de maîtriser totalement sa stratégie dans ce domaine, où elle a l'intention de renforcer substantiellement ses moyens au profit des fonds propres des PME.

? fonds d'investissement dans les infrastructures : des dispositions sont prévues avec la CNCE pour que la Caisse des Dépôts puisse renforcer sa capacité à créer un fonds d'investissement européen dans les infrastructures, qui constitue une de ses priorités stratégiques.

Source : Caisse des dépôts et consignations

Comme l'a constaté la Commission de surveillance dans son avis rendu le 31 mai 2006, « la sortie de la Caisse des dépôts et consignations du capital de la CNCE apparaît comme la solution la plus appropriée et la plus conforme à ses intérêts patrimoniaux dans le respect de ses règles de gouvernance ». La Commission de surveillance estime également que la « valorisation retenue préserve au mieux les intérêts de la Caisse des dépôts et consignations » et que« les contreparties industrielles obtenues confortent ses orientations stratégiques ».

La cession par la Caisse des dépôts et consignations de ces titres lui permettra de constater une plus-value importante, de l'ordre de 1,95 milliard d'euros. En reprenant la pratique de 1998, le versement exceptionnel de la Caisse des dépôts et consignations en 2007, prévu par le présent article, s'élèverait donc à environ 650 millions d'euros, soit le tiers traditionnel de la plus-value nette constatée.

2. La valorisation de la participation de la Caisse des dépôts dans la Caisse nationale des caisses d'épargne : 6,8 milliards d'euros hors dividende au titre de 2006

La Caisse des dépôts et consignations a fait établir le calcul de valorisation de sa participation de 35 % dans la Caisse nationale des caisses d'épargne par BNP Paribas, sa banque conseil. Ce calcul a été confronté à celui des banques conseils de la CNCE.

La commission des participations et des transferts, saisie par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a constaté dans son avis7(*) que « la banque conseil de la CDC a procédé à l'évaluation de la CNCE selon les deux méthodes qui étaient prévues dans le cadre de l'accord de 2004 pour la détermination du prix d'exercice de la promesse d'achat de sa participation accordée à la Caisse des dépôts et consignations par la CNCE en évaluant séparément et de façon multicritère (selon les méthodes usuelles : actualisation des flux - DCF -, multiples boursiers, régression sur le rendement du capital - ROE -, capitalisation boursière le cas échéant) :

- les différentes activités de la CNCE, c'est-à-dire essentiellement ses participations dont les plus importantes sont : Ixis CIB, Ixis AM, CFF, CNP, Ecureuil Vie, CIFG, CACEIS ;

- et les 20 % du capital des caisses d'épargne détenus via les CCI. La question de la boucle d'autocontrôle résultant de la détention par les caisses d'épargne de 65 % de la CNCE elle-même détentrice de ces CCI a été traitée. »

Elle observe « qu'après pondération des méthodes retenues, qui donnent des résultats convergents, la banque conseil aboutit à une évaluation de la participation de la Caisse des dépôts et consignations dans la CNCE comprise entre 5,9 et 6,1 milliards d'euros, selon qu'est appliquée (conformément à l'accord de 2004) ou non une décote d'illiquidité de 20 % à la valeur des CCI.

Le prix de cession convenu de 6,8 milliards (hors dividendes) comporte donc une prime stratégique de 11,5 à 15 % par rapport à cette évaluation.

Les travaux conduits par la CNCE et ses banques conseils, selon les mêmes méthodes d'évaluation, concluent à une fourchette de valeur de 5,5 à 6,1 milliards, ce qui fait apparaître une prime de 11,5 à 23,6 % ».

3. Le calcul de la plus-value : 1,95 milliard d'euros

Le calcul de la plus-value réalisée par la Caisse des dépôts et consignations, qui sert de base à la détermination de la contribution au budget de l'Etat, a été effectué en soustrayant plusieurs éléments de la valorisation actée par l'accord du 6 juin 2006 :

- le dividende versé en septembre 2006 par la CNCE à la Caisse des dépôts et consignations au titre des résultats 2006 de la CNCE, pour 200 millions d'euros ;

- le coût fiscal résultant de l'opération en raison de l'imposition des plus-values réalisées par CDC Holding Finances ;

- les frais encourus par la Caisse des dépôts et consignations, notamment juridiques, lors de cette opération de cession ;

- la valeur comptable de la participation de 35 % de la CNCE, soit 3.775 millions d'euros ;

- les quotes-parts, pour 2005 et 2006, de réserve non distribuée incluses dans les titres CNCE, après exclusion des dividendes ;

- les réserves indirectes dans la CNP et CDC Entreprises que la Caisse des dépôts et consignations détenait via ses participations dans la CNCE ;

- la plus-value de fusion Eulia / CNCE, lors de l'opération Refondation, qui n'a pas été extériorisée par le groupe CNCE et apparaît donc dans ses comptes consolidés.

Au total, la Caisse des dépôts et consignations réalisera une plus-value de 1.950 millions d'euros sur la cession de sa participation dans la CNCE.

Compte tenu du calendrier envisageable de réalisation de l'opération Natixis et des incertitudes quant à la date de réalisation effective de la cession, le texte proposé a pour objet de préciser que le versement sera effectué en 2007.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à une disposition qui conforte le versement en 2007 d'une recette non fiscale de l'ordre de 650 millions d'euros, représentative du tiers de la plus-value réalisée grâce à l'opération de cession de la participation de la Caisse des dépôts dans la Caisse nationale des caisses d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 11

M. le président. « Art. 11. - La Caisse des dépôts et consignations verse en 2007 au budget général de l'État un montant égal au tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d'épargne.

M. le président. L'amendement n° I-31, présenté par MM. Karoutchi,  Dallier et  P. André, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Après avis de sa commission de surveillance, la Caisse des dépôts et consignations consacre un montant significatif du solde de la plus-value mentionnée au premier alinéa, à des opérations de rénovation urbaine. Cette contribution est intégrée dans un fonds de rénovation urbaine, constitué pour la durée du programme national de rénovation urbaine défini par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Ce fonds est abondé annuellement, pendant la durée du programme national de rénovation urbaine, par une fraction des crédits consacrés par la Caisse des dépôts et consignations à ses missions d'intérêt général qui ne peut être inférieure à 100 millions d'euros.

La parole est à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier. Lors de l'examen de cet amendement par la commission des finances, la tension est quelque peu montée. J'ai donc bien conscience de ne pas avoir suffisamment expliqué sa raison d'être.

En quoi consiste cet amendement ? Il a pour objet la création d'un fonds de rénovation urbaine destiné à participer au financement de l'ANRU. Nous proposons que ce fonds soit abondé tout d'abord par une partie des excédents exceptionnels de la Caisse des dépôts et consignations, puis, dans les années ultérieures, par le fléchage d'une partie des crédits consacrés aux MIG, les fameuses missions d'intérêt général de la Caisse, à hauteur de 100 millions d'euros par an au moins, en direction de l'Agence nationale de rénovation urbaine, l'ANRU. Ces crédits n'étant aujourd'hui pas « fléchables », la Caisse des dépôts et consignations peut les utiliser comme elle l'entend.

Nous sommes trois à cosigner cet amendement : Roger Karoutchi, mon co-rapporteur sur la mission « Ville et logement », Pierre André, rapporteur pour le Sénat de la fameuse mission d'information commune sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d'années, et moi-même. Nous proposons cet amendement, parce que nous savons tous que, à partir de l'année 2008, les besoins de financement de l'ANRU seront très importants, c'est-à-dire nettement supérieurs aux crédits de paiement que l'ANRU a reçus jusqu'à présent. Pour mémoire, en 2006, seulement 190 millions d'euros en crédits de paiement ont été inscrits. Il est convenu de désigner ces nouveaux besoins de financement par l'expression « bosse de l'ANRU ».

Pourquoi ces besoins seront-ils plus importants ? Il y a plusieurs raisons simples à cela.

Tout d'abord, à une phase d'élaboration, les collectivités locales ayant, depuis 2004, formé et porté devant l'ANRU leurs projets, va succéder, à partir de 2007, une phase de réalisation. Donc, tout naturellement, l'Agence, qui a anticipé le phénomène, sera amenée à apporter un financement très important en 2009, soit 1,4 milliard d'euros de crédits de paiement.

En outre, Jean-Louis Borloo s'est engagé à faire en sorte que les collectivités locales puissent disposer d'avances sur les sommes qui doivent leur être attribuées. L'ANRU a donc promis aux collectivités d'avancer entre 10 % et 15 % du montant des financements.

La troisième raison qui explique l'apparition de la « bosse de l'ANRU » et qui contraindra l'État à contribuer très fortement, tient au fait que le second financeur de l'ANRU, c'est le 1 %. Or nous savons que, par convention avec l'État, le 1 % contribuera au financement dans les mêmes proportions que l'État, c'est-à-dire à hauteur de 5 milliards d'euros environ sur la période, mais de manière quasi linéaire sur les dix années.

Donc, le 1 % financera 600 millions d'euros jusqu'en 2008 et 400 millions d'euros par an ensuite, et pas plus, jusqu'au terme du plan national de rénovation urbaine.

En d'autres termes, c'est l'État qui devra faire en sorte que l'ANRU puisse passer cette fameuse bosse qui apparaîtra dans les trois ou quatre prochaines années. Comment permettre à l'ANRU d'y parvenir ?

Il existe des solutions assez simples. Soit nous autorisons l'ANRU - cette possibilité assez étonnante me semblerait peu orthodoxe - à trouver sur les marchés les sommes correspondantes. Mais cela lui coûtera de l'argent et une telle pratique peut nous inquiéter, les uns et les autres. Soit nous nous tournons vers l'État, qui peut trouver une solution sur ses crédits budgétaires ou par d'autres moyens.

En 2000, l'État, à la suite d'un comité interministériel sur la ville, avait décidé la création, au sein de la Caisse des dépôts et consignations, d'un fonds de renouvellement urbain, doté à l'époque de 457 millions d'euros. En 2004 et en  2005, le FRU avait contribué, en lieu et place de l'État, à apporter de l'argent frais à l'ANRU.

Donc, nous nous sommes dit tout simplement, Roger Karoutchi, Pierre André et moi-même, qu'il serait possible d'envisager à nouveau la création d'un fonds de renouvellement urbain, qui pourrait profiter d'une situation particulière, celle de l'excédent exceptionnel dont dispose la Caisse des dépôts et consignations sur l'exercice en question.

Et pourquoi ne pas flécher une partie des crédits des MIG, puisque, je le rappelle, sur ces bénéfices ordinaires, la Caisse doit en consacrer un tiers aux missions d'intérêt général, un tiers à l'État, et que le dernier tiers lui revient ? Cela pourrait concerner au moins 100 millions d'euros de ces MIG, dont les crédits se chiffrent aux alentours de 500 millions d'euros par an. Ce n'est pas rien ! Et, d'après les données dont nous disposons pour les deux ou trois dernières années, la totalité de cette somme n'aurait pas été consacrée par la Caisse des dépôts et consignations aux missions d'intérêt général.

Il y a donc moyen, sur les deux ou trois exercices antérieurs, de demander à la Caisse des dépôts et consignations d'apporter une contribution au financement de l'ANRU, à hauteur d'une centaine de millions d'euros, tout simplement en revenant au taquet des 500 millions d'euros qu'elle doit consacrer aux missions d'intérêt général.

Voilà pourquoi nous avons proposé, par voie législative - c'est discutable, j'en conviens -, le principe de ce nouveau FRU. Je rappelle que cette idée avait déjà été avancée par Roger Karoutchi et moi-même dans le rapport d'information sur l'ANRU que nous avons rendu l'été dernier au nom de la commission des finances, rapport intitulé : L'ANRU : un succès qui nous oblige. Car il s'agit bien d'un succès !

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Dallier !

M. Philippe Dallier. Je vais conclure, monsieur le président, mais je tenais à défendre correctement mon dossier ce soir, ce que je n'ai malheureusement pas pu faire en commission.

Nous savons bien que toutes les collectivités se sont engagées et s'inquiètent, comme l'attestent les débats que la question suscite ici lors de l'examen de chaque projet de loi de finances. Certes, on nous répond que l'État trouvera les moyens, mais nous pensons que la constitution d'un FRU permettrait, en complétant les dotations budgétaires de l'État, de sécuriser ces dispositifs.

Tel est le fond de ce problème. Peut-être la voie législative n'est-elle pas la meilleure. Mais la question doit être posée. D'ailleurs, si Pierre André s'est associé à cet amendement, c'est parce que cette proposition avait été reprise à l'unanimité par les membres de la mission d'information commune sur les quartiers en difficulté.

Tels sont les éléments que je souhaitais verser au débat. (M. Auguste Cazalet applaudit.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il est vrai que les projets examinés en comité d'engagement de l'ANRU, si on les ajoute aux conventions déjà signées, représentent 221 dossiers concernant 385 quartiers, 2,4 millions d'habitants, 25,6 milliards d'euros de travaux et une quote-part de financement à la charge de l'ANRU de 8 milliards d'euros. C'est l'addition, monsieur le ministre délégué, de ce qui est dans les tuyaux.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est un beau bilan !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela peut être abordé de manière ambivalente. On peut dire - c'est la vision positive - que cette agence a remarquablement bien travaillé, que cela reflète une vraie volonté politique et que, dans notre société, il est indispensable de consacrer des moyens à la restructuration et à l'embellissement des quartiers, ainsi qu'au nouveau fonctionnement des villes.

Mais, si l'on adopte une vision un peu plus critique, non pas sur le fond mais sur la méthode, on est amené à s'intéresser à ce phénomène que j'ai sans doute très mal intitulé l'« agencisation » de l'État.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous êtes un peu sévère !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Et je faisais un rapprochement, en commission, avec les efforts tout à fait remarquables réalisés par les ministres du budget de cette législature, qui ont de manière drastique diminué les reports, c'est-à-dire ce volume d'autorisations de programme ou de crédits d'engagement qui était la véritable épée de Damoclès de la gestion budgétaire.

Grâce à l'action des ministres successifs, le « surplomb » qui menaçait chaque année un peu davantage, à cause des gestions précédentes, l'équilibre des finances publiques a été réduit et a même disparu. Mais il s'est reconstitué à l'extérieur du budget de l'État - peut-être pas exactement de la même façon - par les engagements pris.

Il n'en reste pas moins, monsieur le maire de Meaux, que toutes les collectivités qui ont obtenu la prise en considération de leur dossier par l'ANRU et se trouvent sur liste d'attente, comptent sur cet argent, même si ce ne sont pas nécessairement des dettes ou des quasi-dettes de l'État, même si cela n'a pas la même nature juridique que les reports d'autrefois. Nous y verrons plus clair quand nous disposerons d'un bilan agrégé de l'État et de ses établissements publics nationaux.

Je comprends fort bien la démarche de notre collègue Philippe Dallier, qui a très bien présenté son amendement en séance, comme il l'avait fait auparavant en commission, je le rassure.

Cela étant, sur le plan de la méthode - il le sait -, la commission n'a pas été favorable à son approche, car la Caisse des dépôts et consignations, fonds institutionnel et outil essentiel à la disposition de l'État qui a pour vocation d'investir dans toute une série d'actifs financiers, doit être capable d'exercer sa mission.

Le fléchage, par un dispositif comme celui-ci, d'une partie de la plus-value réalisée par la Caisse des dépôts et consignations, aujourd'hui sur la cession des titres Caisse d'épargne, demain sur je ne sais quoi d'autre - une fois que le branchement sera fait, il sera difficile de résister à la tentation - un tel fléchage donc n'est pas de bonne méthode.

Au demeurant, les titres Caisse d'épargne étaient un actif financier parmi d'autres dans le portefeuille de la Caisse des dépôts et consignations, et la mission de celle-ci est de faire des plus-values. Si on lui demande d'affecter une fraction de la plus-value réalisée en oubliant que, par ailleurs, des pertes peuvent être subies et qu'aucun candidat ne voudra les partager, on se rend compte qu'un jour il peut ne plus rester grand-chose de la responsabilité globale du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations et de la Commission de surveillance.

Il faut donc voir la cohérence d'ensemble des missions d'intérêt général de la Caisse des dépôts et consignations.

Au demeurant, je me tourne vers vous, monsieur le ministre délégué, pour vous interroger : faut-il vraiment un article de loi pour amener la Caisse des dépôts et consignations à prendre en considération un besoin d'intérêt général ? Connaissant de près cette institution, vous savez bien, comme nous tous, que ce n'est pas du tout indispensable.

La Caisse des dépôts et consignations est un outil à la disposition de l'État, intégré à ce dernier, mais l'établissement public, qui vient de fêter son cent quatre-vingt-dixième anniversaire, doit remplir ses missions dans le respect des règles qui s'imposent à lui.

La Caisse des dépôts et consignations a des comptes à rendre aux marchés financiers.

M. Michel Charasse. Et au Parlement !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle doit diffuser une information financière et rendre des comptes au Parlement, via sa commission de surveillance.

Par conséquent, prendre cette disposition serait un très mauvais signal, qui laisserait entendre que l'État pilote directement la Caisse des dépôts et consignations. Ce serait la négation des décisions stratégiques susceptibles d'être prises par sa direction générale et ses organes de gestion.

Telle est la raison pour laquelle, à mon grand regret, car je partage de multiples convictions à mains égards avec Philippe Dallier, la commission suggère le retrait de cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je veux tout d'abord rendre un hommage particulier à M. Dallier, que je connais bien. Sénateur d'un département difficile, la Seine-Saint-Denis, un département particulièrement confronté aux problèmes de quartiers difficiles, il sait de quoi il parle et je comprends qu'il ait mis tant de flamme à défendre un amendement visant à garantir les financements nécessaires à la restructuration de ces quartiers.

C'est un langage que je connais bien, étant moi-même élu d'une ville largement soutenue par les crédits de l'État, à travers l'ANRU, pour réaliser, convenons-en, des miracles. Car l'ANRU a permis de passer à la vitesse supérieure dans des conditions exceptionnelles en termes de calendrier d'exécution des travaux de rénovation et de restructuration des quartiers.

J'ai beaucoup appuyé l'action pour la ville et la rénovation urbaine conduite par mon collègue Jean-Louis Borloo, étant pour ma part déjà membre du Gouvernement à l'époque - le ministre délégué au budget que je suis s'en souvient avec émotion. Il s'agissait de la création de l'ANRU et de la reconduction de zones franches qui, par dogmatisme, avaient été supprimées par la gauche, et ce à mon grand regret.

En effet, les zones franches avaient constitué des outils formidables de lutte contre le chômage, notamment dans ma ville, où le taux de chômage est tombé de 16 % en 1995 à 9 % aujourd'hui grâce à ce dispositif.

C'est dire combien la politique menée dans ce domaine n'a de sens que si elle est cohérente et globale. Je suis donc, pour ma part, très favorable à l'ANRU.

À cet égard, j'ai d'ailleurs une petite divergence avec vous, monsieur le rapporteur général, parce que je ne suis pas systématiquement négatif à propos de ce que vous appelez « l'agencisation ».

Monsieur le rapporteur général, créer une agence a du sens dès lors que l'on garantit des circuits courts de financement, un contrôle plein et entier de l'utilisation des crédits budgétaires,...

M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout à fait d'accord avec vous !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ...et qu'une parfaite adéquation existe entre les engagements et les réalisations.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Voilà !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il faut que toutes ces conditions soient réunies.

M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est le côté « Dr Jekyll » !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. D'une certaine manière ! Mais si nous étions du côté « Mr Hyde », alors je serais volontiers votre premier allié, monsieur le rapporteur général !

Cela étant, les choses se passent bien dans le cadre de l'ANRU - je peux en témoigner -, tellement bien d'ailleurs que l'Agence a dégagé un peu de trésorerie, ce qui lui donne une marge de manoeuvre immédiate sur ce sujet.

Les équipes au sein de l'ANRU sont infiniment plus efficaces que dans l'ancien système. La différence tient non pas aux hommes, mais à l'organisation même de la Délégation interministérielle à la Ville, qui n'avait ni l'impact ni la force de frappe de cette agence.

Aujourd'hui, l'ANRU est totalement dédiée à la rénovation urbaine, dans le souci de raccourcir les délais de traitement des dossiers, de mettre en place des financements et des réalisations en partenariat avec les maires, avec l'appui des régions, du moins quand elles le veulent bien...

Je parle en connaissance de cause, car je suis moi-même victime de réductions de crédits scandaleuses dans ce domaine. Mais il est vrai que, du point de vue de ma région, je suis du mauvais bord ! Ce constat est triste, et je partage votre préoccupation, monsieur Dallier. J'ai toujours pensé que le sectarisme était l'une des formes les plus abouties de la bêtise humaine et j'en ai la démonstration quotidienne sur ce point !

Pour en revenir à votre amendement, rejoignant en cela le rapporteur général, je ne pense pas que la disposition puisse être intégrée dans un article de loi.

Je comprends bien le souci que vous exprimez, à tel point d'ailleurs que je me suis demandé si ce n'était pas mon ami Jean-Louis Borloo qui s'exprimait à votre place, tant votre discours m'était connu !

L'idée de pérenniser d'office une espèce de circuit direct entre la Caisse des dépôts et consignations jusqu'au financement de l'ANRU, de manière automatique et reconductible, procède d'une intention louable, mais il convient de rappeler que la Caisse des dépôts et consignations est aussi un partenaire avec lequel nous avons besoin de discuter de toutes ces questions, comme l'a excellemment rappelé le rapporteur général, s'agissant notamment des actions relevant de ses ressources propres et non pas seulement de ses autres ressources.

C'est la raison pour laquelle il me paraît plus sage de maintenir le dialogue avec la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre du partenariat existant. Ce dialogue se termine toujours très bien d'ailleurs, puisqu'il nous permet d'avancer dans le bon sens, même si c'est au prix de quelques grincements de dents.

Je vous confirme le versement prévu par le projet de loi de finances pour 2007 des 100 millions d'euros provenant des ressources « extrabudgétaires » de la Caisse des dépôts et consignation. Le Gouvernement veillera, bien sûr, avec le directeur général et son équipe, à ce que la Caisse puisse pérenniser les conditions de financement de l'ANRU, excellente agence, je le répète, dont l'activité répond pleinement au projet du Gouvernement.

Telles sont les raisons pour lesquelles je sollicite le retrait de votre amendement, monsieur Dallier, sachant que je vous ai donné des garanties quant à l'objectif auquel nous concourons tous, à savoir le financement de l'ANRU.

À présent, je me tourne vers vous, monsieur le rapporteur général, pour dissiper une ambiguïté.

Grâce à votre appui, l'effort réalisé pour la résorption des reports est considérable, puisqu'ils sont passés de 14 milliards d'euros à 4 ou 5 milliards d'euros. Il ne faut cependant pas confondre notre gestion avec celle des agences. Tout en comprenant votre appel à la vigilance, il importe de ne pas mélanger les choses et, surtout, de ne pas fouler aux pieds, si j'ose dire, le remarquable travail accompli par le ministère des finances en la matière.

En effet, vous n'imaginez pas les trésors de conviction qu'il faut déployer auprès de nos collègues ministres - cette question ne leur est pas toujours aussi familière qu'à nous -, pour obtenir d'eux la résorption des reports.

Nous y parvenons, avec une détermination sans faille, grâce au soutien total de la commission des finances du Sénat, de son rapporteur général et de son président. Mais le combat continue !

Cela étant, la baisse enregistrée traduit bien l'existence d'un mouvement dynamique, qu'il faudra ajouter à l'actif du bilan de cette formidable législature, accomplie par un gouvernement vraiment sympathique ! (Sourires sur les travées de l'UMP. - Exclamations amusées sur les travées du groupe socialiste.)

M. François Marc. Vous cherchez des compliments !

M. le président. Monsieur Dallier, l'amendement n° I-31 est-il maintenu ?

M. Philippe Dallier. Je vais retirer cet amendement, mais, auparavant, je tiens à formuler quelques observations.

Tout d'abord, je suis un peu désolé d'avoir à redire, car j'ai déjà dû détromper une première fois la commission des finances à cet égard, que cet amendement n'a pas été « téléguidé » par Jean-Louis Borloo !

C'est franchement vexant de s'entendre toujours renvoyer à un autre, de surcroît ministre ! À croire que la représentation parlementaire n'a d'utilité que quand elle pilote des amendements d'origine gouvernementale ! Eh bien non ! Je suis navré de vous dire que ce n'est pas le cas, car cet amendement est la pure conséquence du travail qui a été fourni avant l'été, dans le cadre de la commission des finances, sur la base des éléments relatifs à l'ANRU disponibles dans le rapport de M. Pierre André précité. Permettez-moi de vous dire que je suis un peu déçu par de telles remarques !

Ensuite, à propos des 100 millions d'euros « extrabudgétaires » dont le projet de loi de finances pour 2007 ne précise pas l'origine, je suis rassuré de vous entendre dire qu'ils proviennent de la Caisse des dépôts et consignations, ce qui signifie que l'État et la Caisse devront se mettre d'accord de manière conventionnelle. Iront-ils jusqu'à reconstituer un fonds de renouvellement urbain ? Nous verrons bien. Quoi qu'il en soit, nous en discuterons vendredi.

Enfin, s'il est réglé pour 2007, le problème reste entier pour la période 2008-2013. Sachant que nous souhaitons tous, sur l'ensemble de ces travées, le succès de l'ANRU, nous avons en quelque sorte l'obligation de trouver des solutions. Même si nous ne les avons pas ce soir, je reste confiant.

Je retire donc mon amendement.

M. le président. L'amendement n° I-31 est retiré.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je ne voudrais pas, monsieur le sénateur, que subsiste le moindre malentendu entre nous.

Tout d'abord, j'aurais souhaité également vous entendre me donner acte de l'hommage que j'ai rendu, avec beaucoup de sincérité - vous êtes bien placé pour le savoir - au travail que vous accomplissez !

J'ai pris bonne note que cet amendement émanait de vous, et uniquement de vous. Cela étant, je ne vois pas quelle honte il pourrait y avoir à tenir les mêmes propos que Jean-Louis Borloo, un des meilleurs ministres pour la ville comme pour la cohésion sociale qui aient jamais existé dans un gouvernement !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il est sacrément imaginatif !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est un homme sacrément créatif aussi, à côté duquel nous sommes, nous, extrêmement conventionnels !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous sommes des escargots, à côté de lui !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Disons plutôt des tortues, car nous parvenons tout de même à la ligne d'arrivée ! (Sourires.)

S'agissant de la Caisse des dépôts et consignations, si nous n'introduisons pas certains éléments dans la loi, ce n'est pas par plaisir, mais simplement parce que les relations entre l'État et cet établissement s'inscrivent dans une logique de partenariat.

Il appartient donc au Gouvernement d'honorer sa signature et son engagement. Si un autre gouvernement, demain, renonçait à financer des projets sur lesquels l'État s'est engagé pour désenclaver et « déghettoïser » des villes qui en ont besoin, il l'aurait sur la conscience.

S'agissant des zones franches, par exemple, la gauche a eu l'élégance, et Dieu sait si elle y était hostile, de ne pas remettre en cause les engagements fiscaux sur la durée prévue ; elle s'est contentée d'arrêter le dispositif au terme fixé. Cela étant, dans le cas contraire, le Conseil constitutionnel aurait sans doute censuré !

Je peux donc imaginer que si, par malheur, une alternance devait intervenir, (Exclamations sur les travées du groupe socialiste) l'engagement de ce gouvernement concernant l'ANRU ne serait pas suspendu, d'autant que l'Agence finance sans distinction politique, fort heureusement, toutes les villes qui en ont besoin pour résorber les difficultés de certains de leurs quartiers.

M. le président. Je mets aux voix l'article 11.

(L'article 11 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 11

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 11 Article 26

La Caisse des dépôts et consignations verse en 2007 au budget général de l'État un montant égal au tiers de la plus-value nette constatée à l'occasion de la cession des participations qu'elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d'épargne.

IX. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article additionnel après l'article 11

M. le président. L'amendement n° I-230, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Est autorisée, à compter du 1er janvier 2007, la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française instituées par le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatif à la rémunération des services rendus par la Documentation française.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est un amendement technique.

La disposition relative à la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française avait été introduite par l'Assemblée nationale en seconde partie du projet de loi de finances. S'agissant de recettes perçues par l'État en 2007, l'article trouve davantage sa place en première partie.

Par coordination, le Gouvernement proposera de supprimer l'article 62 ter à l'occasion de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-230.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 11.

X. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 11 bis (nouveau)

Est autorisée, à compter du 1er janvier 2007, la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française instituées par le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatif à la rémunération des services rendus par la Direction de la Documentation française.

Rapport CMP Sénat n° 124 (2006-2007) AN n° 3524 (XIIème législature)

Article 11 bis

(Adoption du texte voté par le Sénat)

Est autorisée, à compter du 1er janvier 2007, la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française instituées par le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatif à la rémunération des services rendus par la Direction de la Documentation française.

Débats AN lecture des conclusions de la CMP Deuxième séance du mardi 19 décembre 2006

Article 11 bis

M. le président. « Art. 11 bis. - Est autorisée, à compter du 1er janvier 2007, la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française instituées par le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatif à la rémunération des services rendus par la Direction de la Documentation française.

Débats Sénat lecture des conclusions de la CMP Séance du mardi 19 décembre 2006

Article 11 bis

(Adoption du texte voté par le Sénat)

M. le président. « Art. 11 bis. - Est autorisée, à compter du 1er janvier 2007, la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française instituées par le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatif à la rémunération des services rendus par la Direction de la Documentation française.

Texte définitif

Article 11 bis Article 27

Est autorisée, à compter du 1er janvier 2007, la perception des rémunérations de services rendus par la direction de la Documentation française instituées par le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 relatif à la rémunération des services rendus par la direction de la Documentation française.

ARTICLE 12 : RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

I. TEXTE DU PROJET DE LOI N° 3341 AN (XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - Dans le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

II. - Dans le douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

III. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

A. - Dans le quatrième alinéa du 4° de l'article L. 2334-7, après les mots : « selon un taux égal » sont insérés les mots : « au plus ».

B. - Le cinquième alinéa de l'article L. 3334-3 est remplacé par les dispositions suivantes :

« A compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie, évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le comité des finances locales. Ces taux sont compris pour la dotation de base et sa garantie respectivement entre 35 % et 70 % et entre 0 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

C. - L'article L. 4332-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La dotation forfaitaire fait l'objet de versements mensuels. La dotation de péréquation fait l'objet d'un versement, intervenant avant le 31 juillet. »

D. - Au troisième alinéa de l'article L. 4332-7, les mots : « 75 % et 95 % » sont remplacés par les mots : « 60 % et 90 % ».

E. - 1° Le troisième alinéa de l'article L. 4332-8 est ainsi rédigé : « Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation dans les conditions définies à l'article L. 4434-9. »

2° Le dernier alinéa du même article est supprimé.

F. - L'article L. 4434-9 est ainsi modifié :

« La quote-part de la dotation de péréquation des régions mentionnée à l'article L. 4332-8 perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du double du rapport, majoré de 33 %, entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse. »

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 12

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité.

Observations et décision de la Commission :

Le respect des engagements de l'État par la reconduction du contrat de croissance et de solidarité constitue un effort particulier dans un contexte de maîtrise de la dépense publique

1. - Les principes régissant le contrat de croissance et de solidarité

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche contractuelle, qui a pris la forme d'un pacte de stabilité puis d'un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans, depuis l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998). Ce contrat a été reconduit successivement par l'article 39 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), l'article 51 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), l'article 51 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), et par l'article 23 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005).

a) Les modalités du contrat

Le contrat de croissance et de solidarité repose sur :

- la définition d'une enveloppe normée qui regroupe les dotations faisant l'obligation d'une indexation spécifique et qui évolue selon un taux de progression annuel déterminé par l'application d'indices macro-économiques ;

- l'existence d'une variable d'ajustement constituée par la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui permet, aux termes du onzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), de respecter la norme d'évolution du contrat de croissance et de solidarité.

Le contrat de croissance et de solidarité garantit une évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales fondée sur la prise en compte à la fois de l'indice prévisionnel des prix hors tabac, et de l'évolution annuelle du PIB, à hauteur de 20% en 1999, de 25% en 2000, et de 33% depuis 2001. Cette règle, qui permet aux collectivités de bénéficier des fruits de la croissance, constitue aujourd'hui un effort remarquable de la part de l'État, dont les propres dépenses progresseront, quant à elles, moins vite que l'inflation en 2007.

b) Les objectifs du contrat

L'effort consenti par l'État afin de reconduire le contrat de croissance représente sa « part du marché » dans une démarche de confiance avec les collectivités territoriales qui poursuit un double objectif :

- d'une part, garantir la prévisibilité des ressources des collectivités territoriales. Les dispositions du pacte de stabilité puis du contrat de croissance et de solidarité se sont en effet traduites par dix années de stabilité des règles d'évolution dites « actives », c'est-à-dire des dotations évoluant chaque année selon un indice prédéfini ;

- d'autre part, associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Ce dernier objectif n'a pas été atteint avec la même efficacité que le premier après 10 années de relations financières contractuelles entre l'État et les collectivités territoriales. Alors que l'ensemble des dépenses de l'État croît dorénavant selon un rythme inférieur à l'inflation, la norme moyenne d'évolution du contrat depuis 2000 s'établit quant à elle au-dessus de 2% par an.

2. - L'avenir du contrat de croissance et de solidarité

a) La place du contrat dans les finances de l'État

Sous les effets contraires de la maîtrise de l'évolution des dépenses de l'État et de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, la place de ce dernier dans les finances de l'État augmente d'année en année.

(en millions d'euros)

 

2004

2005

2006

Dépenses nettes du budget général (LFI)

283.700

271.300

266.100

Enveloppe normée du CCS (LFI)

43.230

43.667

44.270

Ratio

 

16,1 %

16,6 %

L'application de règles d'indexation autonomes à l'enveloppe normée du contrat de croissance dans le budget de l'État se traduit par la sanctuarisation d'une masse financière évoluant chaque année selon une norme supérieure à celle à laquelle l'État s'oblige s'agissant de ses propres dépenses. De plus, la reconduction du contrat accroît chaque année cette masse financière isolée de l'effort de maîtrise des finances publiques.

b) Vers une redéfinition nécessaire des objectifs du contrat

Le Gouvernement n'a pas souhaité revenir pour 2007 sur les conditions de reconduction du contrat de croissance et de solidarité, témoignant ainsi de sa volonté de respecter les engagements pris à l'égard des collectivités territoriales. Si votre Rapporteur général se félicite de cet effort, il juge qu'il n'est pas souhaitable d'ignorer plus longtemps le décalage persistant entre la norme d'évolution de ce contrat et les efforts consentis de son côté par l'État pour maîtriser l'évolution des finances publiques.

Tel est le sens de l'installation du Conseil d'orientation des finances publiques le 20 juin 2006, dont votre Rapporteur général souhaite qu'il permette à l'État et aux collectivités territoriales de s'accorder sur un objectif de progression de l'enveloppe normée plus compatible avec les contraintes pesant sur le budget de l'État, sans méconnaître les caractéristiques propres aux finances publiques locales.

I. - La reconduction des règles d'évolution de l'enveloppe normée

Les I et II du présent article visent à modifier l'article 57 de la loi de finances pour 2004 et l'article 6 de la loi de finances pour 1987 afin de reconduire en 2007 le contrat de croissance et de solidarité, selon des modalités d'indexation identiques à celles appliquées depuis 2001.

A. - Le montant et la composition de l'enveloppe normée

1. - Le calcul du montant de l'enveloppe normée

Le I du présent article vise à reconduire en 2007, les modalités d'indexation de l'enveloppe normée appliquées en 2006.

Compte tenu de l'inflation prévisionnelle pour 2007 (1,8%) et du taux de croissance du PIB en 2006 (2,25%), le taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité s'établit en 2007 à :

1,8% + 33% x 2,25% = 2,5425%

TAUX D'ÉVOLUTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ DEPUIS 2000

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

1,48

2,32

2,26

1,89

1,67

2,625

2,3775

2,5425

Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

La reconduction du contrat de croissance et de solidarité se traduirait ainsi dans la loi de finances pour 2007 par une progression de 985,181 millions d'euros de l'enveloppe normée par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2006, le montant total de l'enveloppe normée s'établissant à 45.399,614 millions d'euros.

Toutefois, si l'on tient compte des ajustements de gestion, ainsi que des majorations exceptionnelles proposées par le Gouvernement, ce montant s'établirait en 2007 à 45.174,280 millions d'euros.

2. - La consolidation de la composition de l'enveloppe normée

Le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 prévoit que les dotations intégrées dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont :

- la dotation globale de fonctionnement ;

- la dotation spéciale instituteurs (DSI) ;

- la dotation élu local ;

- la compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle en faveur des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ;

- la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et des départements ;

- les dotations d'équipement scolaire des départements (DDEC) et des régions (DRES) ;

- les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) ;

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors réduction pour création d'entreprises.

La refonte de l'architecture des dotations organisée par la loi de finances initiale pour 2004 est désormais consolidée. Elle a accru le volume des concours financiers contenus dans l'enveloppe, et redonné une cohérence à cette dernière. En effet, la multiplication, les années précédentes, des compensations d'allégements de fiscalité locale placées « hors enveloppe », avait considérablement réduit la part de celle-ci dans le total des concours de l'État aux collectivités territoriales. Alors que l'enveloppe normée représentait environ les deux tiers de l'ensemble des concours de l'État aux collectivités en 1996 ; elle n'en représentait plus que la moitié en 2003. En 2004, grâce à la réforme, « l'enveloppe normée » représentait à nouveau près de 72% de l'ensemble des concours de l'État.

Votre Rapporteur général tient cependant à souligner que cette part de l'enveloppe normée dans l'ensemble des concours de l'État tend de nouveau à se réduire depuis 2005, principalement sous l'effet d'une nouvelle hausse de la part prise par les compensations d'exonération et de dégrèvements législatifs placées hors enveloppe.

 

2004 (exécution)

2005 (exécution)

2006
(révisée)

2007
(PLF)

Ensemble des concours de l'État

Hors Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion et fiscalité transférée

60.212

62.120

65.507

67.484

Montant de l'enveloppe normée

43.330

43.740

44.380

45.182

Soit

72,0%

70,4%

67,7%

67,0%

Dotations et subventions hors enveloppe

6.621

6.909

7.573

7.317

Soit

11,0%

11,1%

11,6%

10,8%

Compensations d'allégements de fiscalité locale hors enveloppe

10.584

11.469

12.923

14.485

Soit

17,6%

18,5%

19,7%

21,5%

CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

 

 

LFI 2006 (a)

LFI 2006 révisée (b)

PLF 2007 (c)

Évolution en % sur LFI 2006 révisée (c/b)

 

% Évolution sur LFI 2006

I - ENVELOPPE NORMEE (en M€)

 

 

 

 

 

 

 

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

PSR

38.252,919

38.112,435

39.227,224

2,925%

 

2,55%

dont DGF des départements - majoration au titre de la réforme de la DGE (tranche 2007) + régime retraite SPV

 

199,475

199,990

 

 

 

 

dont DGF - mesure d'abattement de la DSR 2006 pour abondement de la dotation élu local

 

-10,500

-10,500

 

 

 

 

dont DGF - recentralisation sanitaire (tranche 2006)

 

-42,806

-43,976

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dotation spéciale instituteur (DSI)

PSR

135,704

135,704

139,099

2,50190%

 

2,50%

Dotation élu local

PSR

60,544

60,544

62,059

2,50190%

 

2,50%

Compensation part salaire de la TP pour les FDPTP

PSR

115,824

115,824

118,722

2,50190%

 

2,50%

Dotation globale d'équipement (DGE) des communes

AE

459,026

459,026

472,338

2,90%

 

2,90%

Dotation globale d'équipement (DGE) des départements

AE

212,603

212,603

218,768

2,90%

 

2,90%

Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

AE

640,347

640,347

658,917

2,90%

 

2,90%

Dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC)

AE

317,992

317,992

327,214

2,90%

 

2,90%

DGD - Programme concours financiers aux communes (Mission RCT)

AE=CP

207,526

207,526

212,718

2,50190%

 

2,50%

DGD - Programme concours financiers aux départements (Mission RCT)

AE=CP

157,026

157,026

160,955

2,50190%

 

2,50%

DGD - Programme concours financier aux régions (Mission RCT)

AE=CP

502,616

502,616

515,191

2,50190%

 

2,50%

DGD - Programme création - (Mission Culture en 2006)

AE=CP

165,034

165,034

169,163

2,50190%

 

2,50%

DCD Corse - Programme concours financiers aux régions (Mission RCT)

AE=CP

254,839

254,839

261,215

2,50190%

 

2,50%

DGD Corse - Programme Transmission des savoirs - (Mission Culture en 2006)

AE=CP

9,772

9,772

10,016

2,50190%

 

2,50%

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle (Mission Travail et emploi)

AE=CP

1.814,372

1.814,372

1.859,766

2,50190%

 

2,50%

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors RCE (réduction pour créations d'établissements)

PSR

1.108,289

1.108,289

986,250

-11,01%

 

-11,01%

Sous-total I

 

44.414,433

44.273,949

45.399,614

2,5425%

 

2,22%

Calcul de l'enveloppe normée :

 

44.414,433

44.273,949

45.399,614

2,5425%

 

2,21815%

II - AJUSTEMENTS

 

 

 

 

 

 

 

DGF des départements - majoration au titre de la réforme de la DGE (tranche 2007)

 

 

 

35,815

 

 

 

DGF - régularisation de la DGF 2005

 

 

 

-17,925

 

 

 

DGF- recentralisation sanitaire (tranche 2007)

 

 

 

-9,251

 

 

 

DGE des départements - apurement des opérations antérieures à la LFI 2006 (AE)

 

98,422

98,422

 

 

 

 

DSI - Ajustements liés à la transformation des instituteurs en PE

 

 

 

-50,907

 

 

 

DGD Formation professionnelle - Dernière tranche de la réforme triennale

 

 

 

-208,404

 

 

 

DGD Intérieur - ajustement sur divers transferts de compétence antérieurs à 2004 (1)

 

 

 

10,151

 

 

 

DGD Intérieur - loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (2)

 

 

 

7,688

 

 

 

Sous-total II

 

98,422

98,422

-232,834

 

 

 

Total I + II

 

44.512,855

44.372,371

45.166,780

1,790%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES

 

 

 

 

 

 

 

Majoration exceptionnelle au titre de l'aménagement du calcul de la compensation des rôles supplémentaires de la TP en application de l'art 1er de la LFR pour 2004

 

7,500

7,500

7,500

 

 

 

Sous-total III

 

7,500

7,500

7,500

0,000%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total I + II +III

 

44.520,355

44.379,871

45.174,280

1,790%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(*) évolution à structure constante hors réforme triennale DGD Form professionnelle, réforme de la DGE des départements, recentralisation sanitaire (tranche 2007) et régularisation négative de la DGF 2005

 

 

(1) lois du 11 octobre 1985, du 4 juillet 1990 et du 2 décembre 1992

 

 

 

 

 

 

 

(2) compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi dérogeant au principe général de compensation fiscale (investissement des ports, lycées et collèges internationaux)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hypothèses économiques retenues au 21 septembre 2006 :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2005

2006

2007

 

 

 

Taux DGF 2005 (définitive), Taux DGF 2006 (révisée)

 

2,8500%

2,400%

2,9250%

 

 

 

satellites de la DGF

 

3,28983%

2,72747%

2,50190%

 

 

 

FBCF des APU

 

3,00%

4,00%

2,90%

 

 

 

Enveloppe (Prix + 33% PIB)

 

2,6250%

2,3775%

2,5425%

 

 

 

Prix hors tabac de N

 

1,70%

1,80%

1,80%

 

 

 

PIB en volume de N

 

1,20%

2,25%

 

 

 

 

Source : Ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie

B. - Le montant de la DGF et des dotations indexées sur la DGF

Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse chaque année comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,8% pour 2007, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut (PIB) en volume de l'année précédente estimé à 2,25% pour 2006. Le taux de progression de la DGF s'établit ainsi à 2,925% pour 2007.

1. - Le montant prévisionnel de la DGF pour 2006

En application de l'article L. 1613-1 précité, cet indice s'applique à une DGF 2006 recalée, c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus.

a) Le recalage de la DGF 2006

Le montant de la DGF 2005, tel que constaté par le Comité des finances locales lors de sa séance du 5 juillet 2006 en application de l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, s'élève à 37.930,951 millions d'euros,. Ce montant actualisé est inférieur au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2005 (37.948,877 millions d'euros), faisant apparaître une régularisation de 17,925 millions d'euros.

Ce montant doit être minoré du transfert de crédits vers la TSCA pour le financement des SDIS (article 53 de la loi de finances pour 2005), qui a été ramené à 853,88 millions d'euros. Le montant définitif de la DGF 2005 servant de base de calcul de la DGF 2006 révisée s'élève par conséquent à 37.077,071 millions d'euros. Pour déterminer le montant de la DGF 2006, il est appliqué à ce montant l'indice révisé d'indexation de la DGF en 2006, soit + 2,4%. Le montant de la DGF 2006 s'établirait ainsi à 37.966,921 millions d'euros.

Ce montant théorique de la DGF 2006 fait l'objet de plusieurs ajustements pérennes, qui sont intégrés à partir de 2007 dans son périmètre :

- une majoration de 187,99 millions d'euros, correspondant aux mesures d'accompagnement de la suppression de la première part de la DGE des départements, prévue par l'article 24 de la loi de finances pour 2006 (intégration, dans la dotation de compensation de la DGF des départements des crédits correspondant à l'actuelle fraction « voirie » ainsi qu'à la majoration « potentiel fiscal », compensation partielle de la suppression de fraction principale de la première part, et compensation spécifique en faveur des SDIS) ;

- une majoration de 12 millions d'euros correspondant à l'abondement au titre de la participation de l'État au financement de l'allocation vétérance des sapeurs-pompiers volontaires ;

- une minoration de 10,5 millions d'euros au profit de la dotation élu local ;

- une minoration de 43,976 millions d'euros en application de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 prévoyant la recentralisation de certaines compétences sanitaires des départements.

Après révision de l'indice d'indexation de la DGF 2006 et prise en compte de ces ajustements, le montant révisé de la DGF 2006 s'établit à 38.112,435 millions d'euros.

b) Le montant prévisionnel de la DGF 2007

Le montant prévisionnel de la DGF pour 2007 est calculé en appliquant l'indice d'actualisation 2006 (2,925%) au montant de la DGF 2006 recalée (38.112,435 millions d'euros). Le montant prévisionnel de la DGF pour 2007 s'établirait ainsi à 39.227,224 millions d'euros. Il convient cependant d'imputer à ce montant la régularisation résultant du calcul définitif de la DGF pour 2005 (-17,925 millions d'euros). En effet, l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales dispose : «  Le montant de la régularisation, auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même exercice, est réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année à laquelle cette régularisation correspond. »

Le montant ainsi obtenu, 39.209,299 millions d'euros, est en évolution de +2,50190% par rapport au montant de la DGF 2006 inscrit en loi de finances pour 2006 corrigé des ajustements pérennes (38.252,264 millions d'euros (8(*))). Il s'agit de l'index de référence de progression de la DGF en 2007.

Quant au montant de DGF à répartir, il subit en 2007 deux nouveaux ajustements :

- Une majoration pérenne de 35,815 millions d'euros de la DGF des départements au titre de l'accompagnement de la réforme de leur DGE par l'article 38 de la loi de finances pour 2006. En effet, cet article a prévu que la suppression de la fraction principale de la première part de DGE serait compensée partiellement par une majoration de dotation de compensation égale au produit du montant moyen de dépenses subventionnées de 2002 à 2004 au titre de cette fraction principale par le taux réel de subvention du département en 2004 affecté d'une minoration. L'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2006 prévoit que cette minoration du taux de subvention pris en compte est de 2 points en 2006, puis 1,22 point à compter de 2007. La réduction de cette minoration se traduit donc en 2007 par une augmentation de la compensation due aux départements à hauteur de 35,815 millions d'euros, cette compensation atteignant dorénavant ses contours définitifs tels qu'ils seront indexés selon les règles en vigueur.

- Une minoration de 9,251 millions d'euros, correspondant à une nouvelle tranche de recentralisation de dépenses sanitaires en application de l'article 71 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Compte tenu de ces ajustements, le montant de la DGF inscrit dans le présent projet de loi de finances s'établit à 39.235,863 millions d'euros.

2. - Les dotations de fonctionnement indexées sur l'évolution de la DGF

Plusieurs dotations de l'État aux collectivités territoriales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF obtenu après imputation de la régularisation prévue à l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire 2,50190% en 2007.

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) évolue comme la DGF (art. L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales) et s'élèverait en 2007 à 139,099 millions d'euros. Cette indexation est toutefois corrigée chaque année à la baisse pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs d'école (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement gratuit) et les départs à la retraite. Il convient en outre de préciser qu'il est tenu compte de l'effet résultant de la reprise du droit au logement gratuit par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs d'école. Ces ajustements conduisent à une minoration en 2007 de 50,907 millions d'euros, la DSI s'établissant à 88,2 millions d'euros.

La dotation élu local est également indexée comme la DGF depuis l'instauration du pacte de stabilité financière en 1996. Son montant s'établit en 2007 à 62,059 millions d'euros.

La compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle correspond à la part revenant aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) de la compensation versée par l'État à la suite de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en loi de finances initiale pour 1999. Elle est indexée sur la progression de la DGF, ce qui établit son montant à 118,722 millions d'euros en 2007.

C. - Le montant des autres dotations de l'enveloppe normée

1. - Les dotations d'équipement

La dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques (FBCF des APU), en hausse de 2,90% en 2007. Elle s'élève donc en 2007 à 472,338 millions d'euros pour les communes et 218,768 millions d'euros pour les départements en AE.

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), sont également indexées sur la FBCF des APU. En progression de 2,90%, elles s'élèvent en 2007 respectivement à 658,917 et 327,214 millions d'euros.

2. - La dotation générale de décentralisation

La dotation générale de décentralisation (DGD) évolue chaque année comme la DGF. Cette dotation assure la compensation financière des transferts de compétences qui ne donnent pas lieu à un transfert de fiscalité. Les montants de DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle devraient s'établir en 2007 après indexation respectivement à 1.058,027 millions d'euros, 271,231 millions d'euros et 1.859,766 millions d'euros. Il convient de rappeler que la DGD et la DGD Corse (retracées dans la mission Relations avec les collectivités territoriales) intègrent à compter du présent projet de loi de finances les crédits de la mission Culture, qui étaient jusqu'à présent transférés en gestion.

En 2007, ces montants font l'objet de deux ajustements.

- Le montant de la DGD « formation professionnelle » (mission Travail et emploi) est minoré de 208,404 millions d'euros, au titre de la dernière tranche du remplacement progressif, de 2005 à 2007 d'une part de la DGD relative à la formation professionnelle par le produit de la contribution au développement de l'apprentissage (taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage) prévu par la loi de finances pour 2005. Ce dispositif vise à substituer une ressource de nature fiscale à une dotation versée par l'État afin de renforcer l'autonomie financière des régions. Le montant de la DGD « formation professionnelle » s'établirait ainsi à 1.651,362 millions d'euros.

- La DGD « intérieur » (mission Relations avec les collectivités territoriales) fait l'objet d'une première majoration de 10,151 millions d'euros correspondant à l'ajustement de la compensation de divers transferts antérieurs à 2004. Elle fait également l'objet d'une deuxième majoration de 7,688 millions d'euros, qui recouvre deux ajustements. Il s'agit en premier lieu de la régularisation du droit à compensation des régions et départements pour le transfert de la gestion et de l'entretien des lycées et collèges à sections bi-nationales ou internationales, des lycée et collège d'État de Font-Romeu et des établissements publics nationaux d'enseignement agricole. En second lieu, la majoration couvre la régularisation de la compensation de l'ensemble des compétences transférées aux régions d'outre-mer, celles-ci ne bénéficiant pas du transfert d'une fraction de tarif de TIPP à l'instar des autres régions. Pour 2007, cette régularisation concerne principalement le transfert du financement des formations sanitaires et des bourses sanitaires. La somme des crédits de DGD inscrits dans les trois programmes concernés de la mission Relations avec les collectivités territoriales, après prise en compte de ces ajustements, établit la DGD « intérieur » à 1.075,866 millions d'euros en 2007.

3. - La dotation de compensation de la taxe professionnelle

Le II du présent article vise à conserver la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), prévue au IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), comme variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité.

Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant l'enveloppe normée, le respect en 2007 de la norme de progression de 2,5425% du contrat implique une baisse de la DCTP (hors réduction pour créations d'entreprise) de 11,01%. Son montant s'établirait ainsi à 986,249 millions d'euros en 2007. Cette baisse est rendue inéluctable en 2007 par le dynamisme des dotations d'équipement qui évoluent selon un indice (FBCF des APU à 2,90%) plus avantageux que l'indexation de l'enveloppe elle-même.

Enfin le montant de l'enveloppe normée fait l'objet d'une majoration exceptionnelle de 7,5 millions d'euros au titre de la tranche 2007 de l'indemnisation forfaitaire de 30 millions d'euros instituée de 2004 à 2007 par l'article premier de la loi de finances rectificative pour 2004 (indemnisations versées aux collectivités territoriales au titre de l'exclusion des rôles supplémentaires dans le calcul des compensations d'allègements de la fiscalité directe locale). Cette majoration a pour effet de réduire la diminution enregistrée cette année par la DCTP du fait de son rôle de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité.

II. - La poursuite de l'objectif constitutionnel de péréquation

Le III du présent article vise à prolonger la dynamique de renforcement de la péréquation, initiée avec la réforme de l'architecture d'ensemble les concours financiers de l'État conduite en 2004 et 2005.

A. - Un renforcement sensible de la péréquation depuis 2004

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré la péréquation au rang d'objectif constitutionnel (art. 72-2 de la Constitution). Deux évolutions ont permis de donner corps à cet objectif depuis 2004 : la réforme des concours financiers de l'État a permis d'augmenter les masses financières consacrées à la péréquation, et les critères appliqués à la péréquation ont permis de répartir ces masses de façon plus pertinente.

1. - Une péréquation accrue grâce à la réforme des concours financiers de l'État

a) La nouvelle architecture des concours de l'État

Depuis la loi de finances pour 2004, la dotation globale de fonctionnement de chaque catégorie de collectivité est structurée en deux ensembles : une fraction forfaitaire garantissant la progression minimale du niveau de ressources de chaque collectivité et une fraction de péréquation permettant une correction plus rapide des inégalités les plus importantes.

Cette architecture est doublée d'une règle de progression différenciée entre les deux ensembles, la dotation forfaitaire croissant moins vite que la DGF, et par conséquent la fraction consacrée à la péréquation augmentant plus rapidement. Depuis 2004, cette règle a permis de dégager des montants croissants chaque année pour la péréquation. En 2004 même, la globalisation de nombreux concours au sein de l'enveloppe normée a eu pour effet de relativiser la part consacrée à la péréquation dans la DGF (12,3% contre 16% en 2003). Toutefois cet effet ne doit pas masquer l'augmentation en volume des dotations de péréquation, dont le total s'établissait à 4.506 millions d'euros en 2004 contre 3.007 millions d'euros en 2003 (3.576 millions d'euros en prenant en considération le Fonds national de péréquation situé hors enveloppe). De plus, la consolidation des outils de péréquation au sein de la DGF a permis à ces dotations de bénéficier de la reconduction du contrat de croissance depuis 2004, dans des conditions avantageuses pour les collectivités.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DE LA DGF

(millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

DSU

615

635

760

880

DSR

407

421

503

572

DNP

La DNP remplace à compter de 2004 le Fonds national de péréquation, doté en 2003 de 569 millions d'euros, mais hors DGF.

569

632

653

 

 

 

 

 

Dotation d'intercommunalité

1.824

1.939

2.045

2.144

 

 

 

 

 

DFM

161

174

563

634

DPU 

Part « potentiel fiscal » de la dotation de péréquation des départements, puis, à compter de 2005, dotation de péréquation urbaine.

 

692

435

473

 

 

 

 

 

DP région

 

76

96

115

 

 

 

 

 

TOTAL consacré à la péréquation dans la DGF

3.007

4.506

5.034

5.471

 

 

 

 

 

TOTAL DGF

18.812

36.740

37.949

38.106

 

 

 

 

 

Part de la péréquation

16,0%

12,3%

13,3%

14,4%

Source : Rapport de l'Observatoire des finances locales - 2006

b) Le rôle central du Comité des finances locales

L'augmentation très rapide des sommes consacrées à la péréquation au sein de la DGF ne procède pas uniquement de l'indexation de l'enveloppe normée, mais également de la règle de progression différenciée entre les dotations forfaitaires et d'aménagement. La mise en oeuvre de cette règle incombe au Comité des finances locales, dans ses choix de répartition de la dotation globale de fonctionnement.

Ainsi, en 2004, le Comité des finances locales avait choisi d'indexer la dotation forfaitaire des communes, départements et régions respectivement sur 50%, 75% et 88% de la progression de la DGF. Ces choix avaient permis une progression des dotations de solidarité urbaine et rurale de 3,27%, des dotations de péréquation urbaine et de fonctionnement minimale de 8,10% et une croissance de 24,83% de la dotation de péréquation des régions.

La loi de finances pour 2005 a décomposé la dotation forfaitaire des communes en quatre parts distinctes et restructuré les dotations des départements, en conférant au Comité des finances locales le pouvoir d'indexer chaque composante ainsi définie dans une fourchette spécifique (à l'exception de la garantie des communes dont la progression s'établit à 25% de celle de la DGF et de la dotation de compensation des départements indexée comme la DGF). Toutefois, le législateur a fixé, lui-même, pour 2005, les taux de progression des nouvelles composantes. Ces taux ont permis de dégager des augmentations des dotations de péréquation très supérieures à celle de la DGF (+3,27%) : DSU et DSR, +19,61% ; DNP, +10,44% ; DFM, +18,04% ; DPU, +11,74%. S'agissant des régions, le Comité des finances locales a reconduit les choix faits en 2004, et permis une croissance de 26,63% de la part péréquation.

En 2006, pour la première fois, le Comité des finances locales a exercé pleinement son arbitrage sur l'indexation des composantes de la DGF. Celle-ci a augmenté de 2,73%, et les dotations de péréquation de façon beaucoup plus rapide : DSU/DSR : +15,8% ; DNP : +3,49% ; DPU : +8,79% ; DFM : +12,61% et dotation de péréquation des régions : +19,5%.

La mise en oeuvre des deux étapes de la réforme des concours financiers de l'État, combinée aux choix du Comité des finances locales, aura ainsi permis à la part de l'enveloppe normée consacrée à la péréquation de croître en volume de plus de 20% de 2004 à 2006.

2. - Une péréquation rendue plus pertinente par l'application de nouveaux critères

En complément des effets de la réforme des concours sur le montant global de la péréquation, le législateur a modifié en 2005 les équilibres au sein des dotations pour mieux cibler les collectivités bénéficiant de l'effort péréquateur de l'État.

Premièrement, la loi de programmation pour la cohésion sociale n° 2005-32 du 18 janvier 2005 a prévu, de 2004 à 2009, une garantie de progression de la DSU devenue dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale. Si la DGF des communes et de leurs groupements croît de plus de 500 millions d'euros, 120 millions d'euros de la marge de progression dégagée pour les dotations de péréquation communale sont affectés par priorité à la croissance de la DSU, le solde étant ventilé par le Comité des finances locales. Dans le cas contraire, l'augmentation de la DSU est égale à 24% de l'accroissement de DGF des communes et de leurs groupements.

Deuxièmement, la même loi a complété cette mesure de péréquation en faveur des villes défavorisées par l'introduction de nouveaux coefficients multiplicateurs pour le calcul de l'attribution de DSU. Ces deux coefficients sont proportionnels l'un à la population de la ville résidant en zone urbaine sensible (ZUS), l'autre à la part de population en zone franche urbaine (ZFU).

Enfin, pour les communes et les départements, la loi de finances pour 2005 a substitué au potentiel fiscal retenu dans le calcul des critères de ressources pour l'attribution des dotations de péréquation celui de potentiel financier, qui additionne au potentiel fiscal le montant de dotation forfaitaire reçu au titre de l'année N-1 (hors compensation « part salaires »). Conformément aux préconisations du Comité des finances locales, cette modification des critères de ressources tire les conséquences de la réforme de la DGF intervenue en 2004 et de la globalisation de nombreux concours dans la dotation forfaitaire depuis 1993. Elle donne à l'État une vision plus juste de la richesse des collectivités, afin de lui permettre de mieux cibler son effort de péréquation.

B. - Les nouveaux progrès de la péréquation proposés par le présent article

Le III du présent article poursuit l'effort engagé en 2004 en faveur de la péréquation en renforçant les marges dont dispose le Comité des finances locales pour dégager des moyens en faveur de la péréquation, et en améliorant la prévisibilité dans le calcul ou le versement de la dotation de péréquation des régions.

1. - Un élargissement des marges de manoeuvre du Comité des finances locales

Les A, B et D du III du présent article renforcent le rôle du Comité des finances locales, en élargissant son pouvoir d'arbitrage en matière de progression annuelle des composantes de la DGF. Les A et B visent à permettre au Comité d'indexer librement les garanties assorties aux dotations de base des communes et départements selon une fourchette de taux de la croissance de la DGF. Le D vise à élargir la fourchette actuelle au sein de laquelle le Comité fixe le taux de progression de la dotation forfaitaire des régions.

a) L'indexation de la garantie des dotations de base des communes et des départements

? Le droit existant

Plusieurs dotations ou composantes de la DGF évoluent actuellement selon des taux fixés par le législateur une fois pour toutes. Le but poursuivi par ces indexations mécaniques était de sanctuariser certaines dotations, qui concourent à la stabilité des ressources des collectivités depuis la réforme des concours financiers de l'État, en les soustrayant à l'arbitrage du Comité des finances locales.

S'agissant des communes, la dotation de base issue de la réforme de 2005 a été assortie d'une garantie visant à faire progresser de 1% la dotation forfaitaire (hors compensations « part salaires » et baisses de DCTP) de chaque commune en 2005. Cette garantie évolue depuis 2005 selon un taux égal à 25% de la progression de la DGF (+0,68% en 2006). Elle s'établit en 2006 à 5.299,3 millions d'euros, et représente près de 39% de la dotation forfaitaire des communes et 24,2% de l'ensemble de la DGF des communes et de leurs groupements.

S'agissant des départements, la dotation de base instaurée en 2005 est également assortie d'une garantie, qui évolue selon le même taux qu'elle. Ce taux est fixé par le Comité des finances locales entre 35% et 70% du taux de croissance de la DGF. Ce dispositif permet donc au CFL de fixer l'indexation globale de la dotation forfaitaire des départements, sans distinction de ses deux parts. En 2006, le seul complément de garantie s'établissait à 3.133,186 millions d'euros, soit 41,5% du total de la dotation forfaitaire.

? Les effets de la progression de la garantie des dotations de base sur la péréquation

L'instauration, puis l'indexation mécanique des garanties assorties aux dotations de base des communes et des départements emportent deux conséquences négatives sur la péréquation.

En premier lieu, l'impossibilité pour le Comité des finances locales de fixer une norme de progression spécifique pour ces compléments de garantie réduit d'autant sa capacité à dégager des moyens supplémentaires en faveur des dotations d'aménagement. Tant pour les communes que pour les départements, le Comité dispose de la faculté de faire varier la progression de la dotation forfaitaire, prise dans son ensemble. Dès lors, toute indexation permettant de dégager d'importants moyens pour la péréquation se traduit par une pénalisation accrue de la progression des parts liées à la population ou à la superficie, qui sont des composantes dont la progression concourt davantage à la péréquation que celle du complément de garantie.

En second lieu, il convient de souligner que les compléments de garantie ont été instaurés pour maintenir le niveau de dotation forfaitaire des collectivités les plus pénalisées par la réforme de l'architecture des concours de l'État. Alors que les dotations de base ou de superficie (pour les communes) tendent à homogénéiser la dotation forfaitaire de deux collectivités présentant des caractéristiques physiques ou démographiques similaires, le complément de garantie a pour effet, quant à lui, de contrer cette homogénéisation au profit du maintien de différences anciennes dans l'attribution de la dotation forfaitaire. Dès lors, toute progression des compléments de garantie conduit à prélever, sur l'accroissement de la DGF, des sommes dont la répartition produit un effet contrepéréquateur, plutôt qu'à les affecter soit à l'évolution des composantes péréquatrices de la dotation forfaitaire, soit à la dotation d'aménagement.

? Le dispositif proposé

Le présent article tend à parachever la réforme des dotations engagées en 2004. Afin d'offrir au Comité des finances locales une plus grande souplesse dans la fixation du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes et des départements, il propose de « déverrouiller » les règles de progression des compléments de garanties. En effet, ces garanties représentent une part considérable des dotations forfaitaires des communes et des départements, et constituent de ce fait un levier satisfaisant pour augmenter les masses consacrées à la péréquation.

Le A du III du présent article vise à modifier l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que la garantie de la dotation de base des communes ne serait plus indexée sur 25% du taux de croissance de la DGF, mais selon un taux fixé par le Comité des finances locales entre 0 et 25% de cette croissance.

Le B du III du présent article propose une nouvelle rédaction du cinquième alinéa de l'article L. 3334-3 du même code afin de décorréler la progression de la dotation de base des départements et celle de sa garantie. La fourchette de progression de la dotation de base resterait inchangée, alors que le complément de garantie évoluerait dorénavant selon un taux fixé de façon distincte par le Comité des finances locales entre 0 et 50% de la croissance de la DGF.

Ces deux mesures devraient permettre au Comité des finances locales d'améliorer son contrôle de l'évolution de la dotation forfaitaire des communes et des départements, en lui offrant deux possibilités complémentaires :

- celle d'améliorer, à progression constante de la dotation forfaitaire, la répartition de la croissance de cette dotation entre ses différentes composantes, en privilégiant les parts les plus péréquatrices (dotations de base et de superficie) ;

-  celle de dégager de nouvelles marges pour les dotations d'aménagement sans pour autant abaisser la progression des parts les plus péréquatrices de la dotation forfaitaire, en jouant principalement sur l'évolution des compléments de garantie. Il convient de rappeler ici que ces compléments de garantie constituent environ 40% du total des dotations forfaitaires en 2006, pour un montant total de 8.432,5 millions d'euros. Deux exemples peuvent illustrer les surplus qui pourraient être obtenus par la seule variation de la progression des compléments de garantie, à progression constante des dotations de base ou superficiaire, mais également de la compensation « part salaires » des communes et de la dotation de compensation des départements.

Si le Comité des finances locales décidait en 2007, compte tenu des nouvelles fourchettes d'indexation prévues par le présent article, de baisser le taux de la croissance DGF applicable aux compléments de garantie de 15 points par rapport aux choix retenus en 2006, il dégagerait 31,622 millions d'euros supplémentaires en faveur de la péréquation.

Si cette baisse était de 25 points, le surplus de croissance de la DGF affecté à la péréquation serait de 52,703 millions d'euros.

Ces montants, rapportés à la croissance de certaines dotations de péréquation en 2006, sont significatifs : DNP, + 25 millions d'euros ; DPU, +38,2 millions d'euros ; DFM, +70,9 millions d'euros ; DSR : +79,5 millions d'euros.

b) L'élargissement de la fourchette d'indexation de
la dotation forfaitaire des régions

Le Comité des finances locales fixe actuellement la progression annuelle de la dotation forfaitaire des régions dans une fourchette comprise entre 75% et 95% du taux de croissance de la DGF. Le solde obtenu par la différence entre la DGF des régions et cette dotation forfaitaire alimente la dotation de péréquation régionale.

Le D du II du présent article vise à élargir cette fourchette d'indexation au sein de laquelle le Comité des finances locales fixe la règle de progression de la dotation forfaitaire des régions, en corrigeant l'article L. 4332-7 du code général des collectivités territoriales. La nouvelle fourchette s'établirait de 60% à 90% du taux de croissance de la DGF. Cette mesure appelle deux observations.

Premièrement, il convient de souligner que la baisse du plafond proposée reste compatible avec les choix du Comité des finances locales opérés en 2005 et reconduits en 2006, le Comité ayant choisi de faire progresser la dotation forfaitaire des régions selon un taux égal à 88% de celui de la DGF.

Deuxièmement, la part de la dotation de péréquation dans la DGF des régions reste structurellement très faible (2,3% de la DGF des régions en 2006). Cette faiblesse correspond au caractère moins prononcé des inégalités de richesses entre régions, par comparaison avec les inégalités communales ou départementales. Ce constat avait notamment conduit le législateur à opter pour une fourchette d'indexation (75%-95% du taux DGF) de la dotation forfaitaire des régions plus élevée que celle des composantes des dotations forfaitaires des communes et des départements. Toutefois, le caractère marginal de la péréquation au sein de la DGF des régions représente également en grande partie un héritage légué par le Fonds de correction des déséquilibres régionaux, dont les sommes réparties avaient stagné plusieurs années avant sa suppression au profit de la nouvelle architecture des dotations.

Dans une perspective de rééquilibrage progressif des parts respectives consacrées à la péréquation et à la compensation dans les concours de l'État aux collectivités territoriales, la fraction de la DGF des régions consacrées à la péréquation doit poursuivre son rattrapage. Celui-ci s'avère très lent (1,6% en 2004, 1,9% en 2005, 2,3% en 2006), et reste très largement dépendant du taux de croissance de la DGF, compte tenu de l'étroitesse de la fourchette d'indexation dont dispose le Comité des finances locales. Si la dotation de péréquation des régions a crû de 26,6% entre 2004 et 2005 (progression DGF : +3,27%), la moindre croissance de la DGF en 2006 (+2,73%) s'est répercutée sur son dynamisme, sa progression s'établissant à +19,5%. La nouvelle fourchette proposée par le présent article offrirait au Comité des finances locales des marges accrues pour atténuer les effets de la variation du taux de croissance de la DGF sur le rattrapage de la péréquation régionale.

2. - Un effort de simplification et de prévisibilité

Le III du présent article vise à neutraliser l'impact du versement de la dotation forfaitaire sur la trésorerie des régions et à simplifier les conditions de calcul de la quote-part de la dotation de péréquation revenant aux régions d'outre-mer.

a) L'amélioration de la trésorerie des régions

Le C du III du présent article vise également à modifier l'article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales, afin de corriger la périodicité des versements des dotations aux régions. Pour neutraliser l'impact du versement de la dotation forfaitaire sur la trésorerie des régions, le présent article propose d'instaurer un versement mensuel de cette dotation, en l'absence actuelle de toute règle en la matière. Poursuivant le même objectif, il propose également que la dotation de péréquation soit versée en une seule fois, avant le 31 juillet (et non plus en deux versements avant les 31 juillet et 31 décembre).

Par coordination, le 2° du E du III vise à supprimer, à l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, l'alinéa qui prévoit actuellement le versement en deux fois de la dotation de péréquation.

b) La quote-part de dotation de péréquation des régions d'outre-mer

? Le droit existant

En vertu de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation calculée au sein de la DGF des régions. La constitution d'une enveloppe distincte en faveur de la péréquation outre-mer se justifie par l'application de critères spécifiques pour la répartition de la dotation de péréquation entre les régions ultra marines. En effet, seule la première moitié de la quote-part est répartie en fonction d'un critère de richesse relative (potentiel fiscal, population, effort fiscal), la seconde moitié étant répartie au prorata des dépenses totales de chaque région éligible.

La quote-part est calculée en appliquant au montant de la dotation, résultant du solde après imputation à la DGF de la dotation forfaitaire, le rapport entre deux populations :

- celle des régions d'outre-mer éligibles à la péréquation ;

- celle de l'ensemble des régions bénéficiaires.

Le critère d'éligibilité à la dotation de péréquation instauré par la loi de finances pour 2004 reproduit celui précédemment utilisé par le Fonds de correction des déséquilibres régionaux : sont éligibles les régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions.

La quote-part de la dotation de péréquation attribuée aux régions d'outre-mer résulte donc chaque année de la combinaison des critères d'éligibilité appliqués à l'ensemble des régions, et de l'évolution des populations des régions concernées. Le montant de la quote-part consacrée au régions d'outre-mer se révèle donc particulièrement sensible aux entrées et sorties dans le dispositif de péréquation des régions métropolitaines, notamment des plus peuplées.

? Le dispositif proposé

Le F du III du présent article vise à rédiger le premier alinéa de l'article L. 4434-9 du code général des collectivités territoriales afin d'instaurer de nouvelles règles de calcul de la quote-part consacrée aux régions d'outre-mer de la dotation de péréquation régionale. Le dispositif proposé tend à simplifier le calcul de la quote-part, dont le montant résulterait dorénavant uniquement de l'évolution démographique des régions d'outre-mer comparée à la population de l'ensemble des régions et de la Corse. Ce nouveau mode de calcul neutralise les effets de l'application des critères d'éligibilité aux régions dans la détermination des enveloppes distinctes consacrées aux régions métropolitaines et d'outre-mer.

En application du présent article, le montant de la quote-part se calculerait en appliquant au montant de la dotation de péréquation régionale un coefficient multiplié par le rapport entre la population des régions d'outre-mer et celle de l'ensemble des régions et de la Corse. Ce coefficient a été calculé une fois pour toutes de façon à neutraliser le changement de mode de calcul sur le montant de la quote-part en 2007.

A cet égard, il semblerait qu'une erreur matérielle ait conduit à retenir un coefficient de 2,33 dans la rédaction du présent article, celui-ci conduisant à un recul de la quote-part de plus de deux millions d'euros. Ce coefficient devra donc être corrigé par voie d'amendement pour être porté à 3 fois le rapport des populations.

En 2007, compte tenu des chiffres du dernier recensement général et de la prise en compte d'un coefficient de 3, la fraction de la dotation de péréquation consacrée aux régions d'outre-mer serait de :

3* 1.667.436/60.185.831 (9(*)) = 0,0831 ou 8,31%.

Par coordination, le 1° du E du III du présent article tend à supprimer, à l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, les dispositions définissant le mode de calcul actuel de la quote-part, et à les remplacer par une référence à l'article L. 4434-9.

*

* *

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Didier Migaud, tendant à indexer le contrat de croissance et de solidarité à hauteur de l'inflation, majorée, non pas de 33% du taux de croissance mais de 50% de ce taux.

La Commission a adopté l'article 12 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 12

M. le président. « Art. 12. - I. - Dans le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

II. - Dans le douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

III. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

A. - Dans le quatrième alinéa du 4° de l'article L. 2334-7, après les mots : « selon un taux égal » sont insérés les mots : « au plus ».

B. - Le cinquième alinéa de l'article L. 3334-3 est remplacé par les dispositions suivantes :

« A compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie, évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le comité des finances locales. Ces taux sont compris pour la dotation de base et sa garantie respectivement entre 35 % et 70 % et entre 0 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

C. - L'article L. 4332-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La dotation forfaitaire fait l'objet de versements mensuels. La dotation de péréquation fait l'objet d'un versement, intervenant avant le 31 juillet. »

D. - Au troisième alinéa de l'article L. 4332-7, les mots : « 75 % et 95 % » sont remplacés par les mots : « 60 % et 90 % ».

E. - 1° Le troisième alinéa de l'article L. 4332-8 est ainsi rédigé : « Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation dans les conditions définies à l'article L. 4434-9. »

2° Le dernier alinéa du même article est supprimé.

F. - L'article L. 4434-9 est ainsi modifié :

« La quote-part de la dotation de péréquation des régions mentionnée à l'article L. 4332-8 perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du double du rapport, majoré de 33 %, entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse. »

La parole est à M. Marc Laffineur, inscrit sur l'article.

M. Marc Laffineur. Monsieur le président, monsieur le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, mes chers collègues, je me réjouis que le contrat de croissance et de solidarité soit prolongé. Ce n'était pas évident dans un contexte où le budget de l'État diminue de 1 %, et l'on pouvait craindre que ce contrat ne soit interrompu.

Des réformes très importantes ont été entreprises depuis quatre ans, en particulier au profit des collectivités locales. Nous avons mis en place des dotations de péréquation qui ont permis de rétablir une certaine justice entre toutes les collectivités locales, par le biais notamment de l'augmentation de la dotation de solidarité urbaine. D'aucuns nous traiteront de naïfs ; je pense, quant à moi, que nous avons été équilibrés. Bien des villes reçoivent à ce titre des sommes considérables par l'intermédiaire de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Elles n'en sont pas pour autant très reconnaissantes (Exclamations sur les bancs du groupe des député-e-s communistes et républicains) et je pourrais citer beaucoup d'exemples pour étayer mes propos.

À côté de la dotation de solidarité urbaine, dont l'augmentation sur quatre ans a été de l'ordre de 15 % à 16 % par an, la dotation de solidarité rurale matérialise la solidarité vis-à-vis des petites communes de la France profonde, de la France rurale, de la France qui se lève tôt et qui travaille. Quand on compare le montant de la dotation globale de fonctionnement par habitant entre une commune rurale et les grandes villes, l'écart est considérable. Je ne peux donc que me féliciter que la progression de la DSR ait à peu près suivi celle de la DSU.

Il faut continuer. Or, monsieur le ministre, j'entends des bruits inquiétants,. Monsieur le rapporteur général du budget, vous qui êtes un fin connaisseur des collectivités locales, il faudra être attentif puisque c'est le Comité des finances locales, que vous présidez, qui aura à se prononcer sur la répartition des dotations, qui est toujours une affaire délicate. Globalement, la DGF augmentera tout de même de 2,95 % en 2007, beaucoup plus que l'inflation. La dotation forfaitaire doit évoluer un peu mieux que le budget de l'État - ce sera autour de 1 % - mais la DSR ne doit pas être pénalisée.

La réforme engagée est très bonne, même si les élus ne la vantent pas suffisamment. Je n'ai pas entendu beaucoup de maires de grande ville se féliciter de recevoir une DSU plus élevée. Quant aux maires ruraux, comme ils se focalisent sur la DGF forfaitaire, ils ne se rendent pas toujours compte que, sur quatre ans, ils ont bénéficié de sommes importantes et ils se plaignent sans considérer la dotation de solidarité rurale et la dotation bourg-centre qui, elles, ont beaucoup augmenté.

Au passage, je m'associe à tous mes collègues pour saluer Augustin Bonrepaux, qui a participé à la discussion de nombreux budgets et avec lequel j'ai rédigé un rapport en collaboration étroite et confiante.

Je souhaite ne pas avoir été trop long et j'espère, monsieur le ministre, que vous veillerez à ce que les communes rurales de la France profonde ne soient pas oubliées.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du plan. Quelques mots, monsieur le président, pour compléter les propos de Marc Laffineur. En acceptant de poursuivre l'indexation du contrat de croissance à hauteur d'un tiers de celle-ci, on satisfait à l'objectif de péréquation inscrit dans la Constitution. Ainsi, lorsque nous procédons à la répartition de la DGF au sein du Comité des finances locales, toutes les marges de manoeuvre rendues disponibles par l'indexation à hauteur de la moitié de la croissance vont à la péréquation, par le biais de la dotation d'aménagement, des dotations pour l'intercommunalité et surtout de la DSU et de la DSR.

Si nous réfléchissons aux modalités d'indexation à partir de l'année prochaine, nous devrons garder à l'esprit que le maintien de la péréquation est un impératif, quelle que soit l'évolution de l'ensemble des concours au sein du contrat de croissance, en particulier de la DGF qui en représente près de 90 % : 38 ou 39 milliards sur les 45 milliards de dotations faisant l'objet du contrat. Je voulais insister, moi aussi, sur la péréquation.

M. le président. La parole est à M. Augustin Bonrepaux.

M. Augustin Bonrepaux. D'abord, une mise au point. J'entends trop souvent dire que l'État finance les collectivités locales. Après tout, il l'a bien voulu ! Ce sont les gouvernements successifs qui en ont décidé ainsi ! N'oubliez pas que la DGF s'est substituée à la taxe locale - une recette des collectivités locales - que l'État s'est engagé à compenser. Alors, pourquoi s'étonner que l'État compense ce qu'il a pris ? De même, il compense les différents dégrèvements qui ont été décidés depuis.

S'agissant de la péréquation, je rappelle que la DSU et la DSR ont été créées en 1990 ou 1991, en tout cas par un gouvernement socialiste, et la dotation de développement rural en 1992 dans le cadre d'une loi de coopération intercommunale que vous n'avez pas votée, chers collègues de l'opposition.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Moi, je l'ai votée : en 1999 !

M. Augustin Bonrepaux. Bref, DSR ou DDR, vous n'y êtes pour rien ! Vous les avez même combattues.

En 1992, le texte qui a institué la coopération intercommunale et a créé les communautés de communes, a été adopté à une voix de majorité, celle d'un élu de la montagne, plus responsable que les autres.

Le problème de certains départements, monsieur le président du Comité des finances locales, n'est toujours pas réglé. Certes, vous avez créé un groupe de travail et nous avons travaillé, mais nous attendons toujours ses conclusions.

Certains départements, vous le savez, sont devenus plus riches en une nuit, quand la notion de potentiel fiscal a été remplacée par celle de potentiel financier. Ainsi, le département de la Corse-du-Sud est devenu subitement le plus riche de France, tandis que d'autres, dont les ressources étaient pourtant suffisantes, se sont découvert un statut de nécessiteux, et que les départements qui étaient en difficulté et qui, du reste, le sont toujours, ont vu leurs ressources croître moins vite qu'auparavant !

M. Michel Bouvard. Je suis en effet un nécessiteux ! (Sourires.)

M. Augustin Bonrepaux. Je ne cesse de répéter que votre réforme de la taxe professionnelle, irresponsable en ce que vous en rejetez la responsabilité sur les élus locaux, portera particulièrement atteinte à la coopération. Du reste, quand je vous entends parler de la coopération, je me demande si, finalement, votre objectif n'est pas tout simplement de la faire disparaître.

En écoutant le rapporteur général, nous avons nourri bien des craintes pour l'avenir du contrat de croissance et de solidarité. Face à la pression d'un grand nombre d'associations, vous avez d'autant moins osé le remettre en cause, monsieur le ministre, que nous sommes à la veille d'échéances électorales. Toutefois, je me demande ce qu'il adviendra l'année prochaine du contrat de croissance et de solidarité si, par malheur - cela peut toujours arriver -, les Français vous renouvellent leur confiance.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le groupe UDF votera l'article 12. Je souhaite toutefois vous donner lecture de l'alinéa 5 de l'exposé des motifs : « Cependant, dans le cadre des travaux du Conseil d'orientation des finances publiques installé le 20 juin dernier, le Gouvernement souhaite travailler, en liaison avec les élus, sur les modalités d'une désindexation progressive du contrat en 2008 et 2009... »

M. Philippe Auberger. Parlez plutôt de désintoxication !

M. Charles de Courson. « ...pour atteindre une norme de progression compatible avec celle des dépenses de l'État. »

Ce n'est pas le groupe UDF qui prétend que les dépenses de l'État continuent d'augmenter trop vite, c'est la réalité ! En effet, elles n'augmentent pas de 0,8 %, mais bien de 2,9 %, comme je l'ai démontré au cours de la discussion générale. C'est pourquoi le Gouvernement ne saurait prétendre que la DGF, qui ne progresse que de 2,2 %, augmente plus vite que les dépenses de l'État !

Il n'en reste pas moins que les vrais problèmes sont devant nous : chacun est conscient, en effet, qu'à partir de 2008 et de 2009 - Augustin Bonrepaux ne sera plus là -, l'État ne pourra plus continuer de faire croître ses contributions aux collectivités locales plus vite que ses propres dépenses. Ce ne sera plus possible !

Autre problème : en dépit des efforts effectivement consentis en faveur de la péréquation - Gilles Carrez les a rappelés -, les inégalités continuent de s'aggraver entre les collectivités si on tient compte de l'ensemble des aides qu'elles perçoivent - non seulement la DGF, mais également les compensations fiscales. L'exemple de Paris est typique ! Il faudra donc s'attaquer à l'ensemble des transferts, en particulier dans le domaine fiscal, et avoir le courage de cesser de donner toujours plus aux collectivités territoriales les plus riches.

Pour le moment, hélas, personne ne veut aborder ce problème ! Prenez la DGF : l'écart de dotation par habitant entre ce qu'on peut appeler le « tiers état » des collectivités territoriales et la nouvelle aristocratie des grandes communautés d'agglomération était presque de 1 à 3 ! Nous nous sommes beaucoup battus pour le réduire de 1 à 2,5 - M. Laffineur l'a rappelé -, mais qui peut justifier de tels écarts ? Est-il normal que les collectivités les plus riches reçoivent plus que les plus pauvres ? C'est contraire à l'esprit du système. Du reste, force est de reconnaître que les élus des grandes agglomérations manquent du sens de l'équité !

M. Marc Laffineur. J'ai évoqué cette question.

M. Charles de Courson. En effet.

Il faudra donc, je le répète, trouver le courage de modifier la loi et donner au Comité des finances locales une plus grande liberté de modulation, afin de permettre une plus juste répartition, d'autant que, vous le savez, au Sénat, l'« intergroupe des riches » a réduit les possibilités de réduction progressive des inégalités.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard. À entendre la langue de bois de certains de mes collègues, je me demande ce que peuvent comprendre les jeunes qui assistent à nos débats dans les tribunes. Il faut parler plus simple, plus clair et plus vrai !

La vérité, aujourd'hui, c'est que les inégalités entre les collectivités sont extraordinaires et qu'il y a des paradis fiscaux ! Neuilly, par exemple.

M. Charles de Courson. Lequel ?

M. Jean-Pierre Brard. Le Neuilly de la réserve à bourgeois, mon cher collègue, non pas Neuilly-sur-Marne ou Neuilly-Plaisance, mais Neuilly-sur-Seine, cher au coeur de M. Nicolas Sarkozy. Savez-vous que la taxe professionnelle y est dix fois inférieure à ce qu'elle est dans ma bonne ville de Montreuil ? Et je ne parle pas de la taxe d'habitation : elle est plus élevée pour un F3 à Montreuil que pour un appartement de 250 mètres carrés à Neuilly-sur-Seine ! Le système actuel conduit à faire payer aux plus modestes la solidarité envers les plus pauvres, puisque les gisements de fortune des communes qui sont assises sur de vraies mines d'or ne sont pas taxés. Est-il normal que ce soient ceux qui ne savent plus où placer leur argent qui se voient dispensés de contribuer à la solidarité ?

Le Gouvernement n'a manifestement rien compris à ce qui s'est passé l'année dernière dans les banlieues. Faut-il rappeler qu'il avait auparavant passé à la casserole des subventions indispensables aux associations qui s'efforçaient de créer du lien social, en s'occupant notamment du soutien scolaire ou plus largement, des jeunes ? Les violences ont réveillé en sursaut le Gouvernement si bien que, dans les jours qui ont suivi, les préfets ont téléphoné en urgence pour annoncer le rétablissement des subventions. Ce n'était qu'un mouvement de peur, puisque les subventions n'ont été que très partiellement rétablies.

C'était oublier que ces violences - vous le savez, du reste - étaient le fruit du sentiment de frustration qui résulte de l'exclusion sociale vécue tous les jours par des jeunes qui ne voient pas leurs parents partir au travail, parce que vos politiques les ont condamnés chômage. Dès qu'ils arrivent à l'âge de la conscience, ces jeunes voient leur avenir bouché. Ils sont sans espoir. Pour toutes ces raisons, la dotation de solidarité urbaine et la dotation globale de fonctionnement devraient entrer dans un mécanisme - c'est après tout leur vocation - permettant de reverser au pot commun des sommes beaucoup plus importantes en vue d'aider les villes qui en ont le plus besoin.

Comme le soulignait notre éminent collègue Charles-Amédée de Courson,...

M. Philippe Auberger. Charles-Amédée du Buisson de Courson !

M. Charles de Courson. À votre service !

M. Jean-Pierre Brard. Je l'entendais bien ainsi : les aristocrates sont au service des roturiers !

M. Charles de Courson. Non, du peuple !

M. Jean-Pierre Brard. Quoi qu'il en soit, comme vous le souligniez, il existe effectivement des paradis fiscaux.

Je prendrai l'exemple de deux communes voisines de la Seine-Saint-Denis : d'un côté de la rue, c'est Clichy-sous-Bois, de l'autre Le Raincy. Dans la première commune, qui est la plus pauvre des deux, la taxe d'habitation est quatre fois plus élevée que dans la seconde, qui est la plus riche ! Comment voulez-vous que le maire de Clichy-sous-Bois s'en sorte ? On fait payer, et cher, la solidarité aux plus pauvres, alors que les plus riches, à côté, ont de l'argent à ne pas savoir qu'en faire !

Je sais bien que, pour M. Méhaignerie, les communes qui veulent conduire des politiques volontaristes doivent financer elles-mêmes les mesures qui sortent des cas prévus par la loi.

M. Charles de Courson. C'est du bon sens !

M. Jean-Pierre Brard. Pas du tout, c'est de l'injustice ! Si nous voulons éviter que les violences urbaines ne se répètent, il faut consentir des efforts beaucoup plus importants de solidarité en direction des quartiers, en particulier en augmentant considérablement les moyens des services sociaux ou en finançant des projets scolaires. Tout cela coûte cher, assurément, mais de nombreuses communes - comme Montreuil, dois-je le préciser ? - s'efforcent de corriger les inégalités qui résultent du fait qu'y vivent des catégories sociales défavorisées, non seulement du point de vue financier, mais également du point de vue culturel.

M. le président. Je vous prie de conclure.

M. Jean-Pierre Brard. M. Laffineur - ce sera ma dernière observation - a traité les élus avec un dédain inacceptable lorsqu'il a prétendu qu'ils n'étaient pas « reconnaissants ». Qu'attend-il donc des élus ? Qu'ils se mettent à genoux pour recevoir respectueusement la manne que l'État veut bien leur consentir ? Serions-nous des ingrats ? Monsieur Laffineur, comment voyez-vous les élus ? Comme des êtres serviles, veules, soumis ou invertébrés ?

M. le président. N'en rajoutez pas, monsieur Brard, et veuillez conclure !

M. Jean-Pierre Brard. Sur ces bancs, nous portons des aspirations de justice sociale et nous nous battons pour obtenir une légère correction des injustices que la répartition actuelle des dotations ne permet pas de supprimer.

M. le président. Nous en venons aux amendements à l'article 12.

L'amendement n° 182, présenté par MM. Bonrepaux, Migaud, Emmanuelli, Idiart, Viollet, Dumont, Carcenac Terrasse, Claeys, Giacobbi, Bourguignon, Bapt, Dreyfus, Balligand, Besson et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

I. - Rédiger ainsi l'alinéa 1 de cet article :

« Après le premier alinéa du II de l'article 57 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, est insérée une phrase ainsi rédigée :

« En 2007, ce taux est porté à 50% ».

II. - Compléter cet article par le paragraphe suivant :

« La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Augustin Bonrepaux, pour soutenir l'amendement n° 182.

M. Augustin Bonrepaux. Je pensais que le Gouvernement répondrait à toutes les questions que nous avons posées sur le contrat de croissance et de solidarité, dont la reconduction est l'objet de l'article 12. Ses réponses permettraient d'avancer plus rapidement, notamment quand nous aborderons l'amendement de suppression de l'article 14 que j'ai déposé.

L'amendement n° 182, quant à lui, en portant le taux de progression de l'enveloppe normée à 50 % de la croissance, vise à assurer en 2007 une réelle progression des dotations en faveur des collectivités locales. C'était le souhait de Gilles Carrez, lorsqu'il était dans l'opposition ; je le reprends aujourd'hui avec la même fermeté, la même volonté et la même crainte qu'il ne soit pas adopté.

Monsieur le ministre, quelles sont, pour les années à venir, les intentions du Gouvernement en ce qui concerne le contrat de croissance et de solidarité ?

M. Philippe Auberger. Nous ne sommes pas encore dans le débat présidentiel !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement. Je reconnais bien volontiers l'avoir défendu moi-même chaque année, entre 1997 et 2002, et n'avoir obtenu aucun succès dans mes tentatives pour le faire adopter, même dans les années de croissance. Aussi est-ce la mort dans l'âme, monsieur le ministre, que la commission a été obligée de le rejeter.

M. Charles de Courson. Et voilà !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je souhaite élargir un peu le débat, sans pour autant l'allonger, et réagir aux différentes interventions portant pour l'essentiel sur la question des concours de l'État.

Je rappelle que depuis cinq ans, en matière de DGF et de dotations générales, la majorité a fait bouger les lignes. Dans un passé assez récent - j'étais encore ministre délégué à l'intérieur -, j'ai défendu devant vous une réforme des dotations qui, je crois, sans recueillir l'unanimité, loin s'en faut, a fait progresser la réflexion sur diverses questions telles que la relation entre les collectivités locales et l'État. Cette réforme a en effet introduit la notion de potentiel financier, ce qui était une manière de mettre en oeuvre une répartition plus juste, en termes de péréquation, entre les différents départements.

De la même manière, vous vous souvenez sans doute que j'ai proposé à votre assemblée une réforme des dotations visant en particulier, grâce à la DSU et à la DSR, à mieux concentrer l'effort, d'une part, sur les quartiers difficiles - n'est-ce pas, monsieur Brard ? - et, d'autre part, sur les bourgs-centres des zones rurales. Je crois honnêtement qu'il s'agissait d'une réforme de bon sens, d'une réforme utile.

M. Michel Bouvard. Sans oublier la dotation superficiaire !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. M. Bouvard se souvient qu'à l'occasion de ce débat, nous avions, grâce à lui, progressé dans la définition du concept de dotation superficiaire,...

M. Michel Bouvard. Après un congrès où il faisait frais !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...après un congrès où il faisait même très froid.

M. Jean-Louis Idiart. Si froid que nous avons dû prendre un petit coup de chartreuse, après. (Sourires.)

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je constate que M. Bouvard a bonne mémoire et je sais que M. Migaud s'en souvient aussi puisque nous en avons reparlé il n'y a pas très longtemps. Enfin, je vois que M. Idiart y était également. C'était un moment mémorable. (Sourires.)

Sur les dotations, nous avons donc bien avancé.

Je rappelle ensuite que le pacte de croissance et de stabilité a été honoré puisque, chaque année, tout au long de ce quinquennat, l'État a tenu parole en veillant à ce que la progression des dotations soit assurée alors même qu'il réduisait ses propres dépenses. Celles-ci n'ont pas progressé en volume pendant les quatre premières années et ont même diminué d'1 % en volume cette année. Le moins que l'on puisse dire est donc qu'un effort très significatif a été accompli.

J'ai bien entendu que l'État faisait l'objet de critiques dans sa relation avec les collectivités locales. Mais, parmi les différents points que nous aborderons ce matin, je demande que l'on prenne acte au moins que l'État s'est montré, au pire, convenable et, au mieux, très loyal dans le respect de ses engagements vis-à-vis des collectivités.

En ce qui concerne l'amendement n°182, il n'est pas raisonnable d'envisager de modifier l'évolution de l'enveloppe normée. En effet, même si je peux comprendre votre volonté d'améliorer encore la progression de cette enveloppe, monsieur Bonrepaux, la situation des finances de l'État ne permettrait pas d'en assurer le coût. Aussi le Gouvernement émet-il un avis défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n°182.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n°183, présenté par M. Bonrepaux et les membres du groupe Socialiste, es ainsi libellé :

I. - Compléter l'alinéa 4 de cet article par la phrase suivante :

« Au quatrième alinéa du 4° de l'article L. 2334-7, est ajoutée la phrase suivante : « Pour les communes dont la garantie représente plus de 40 % de la dotation forfaitaire, cette garantie évolue selon un taux égal à 25 % du taux de progression de la dotation de base prévue au deuxième alinéa de ce même article. ».

II. - Compléter cet article par l'alinéa suivant :

« La perte de recettes pour l'État résultant de l'application de cette disposition est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Augustin Bonrepaux, pour le soutenir.

M. Augustin Bonrepaux. Je n'ai toujours pas obtenu de réponse sur les intentions du Gouvernement pour les années à venir, en particulier sur le point de savoir si le contrat de croissance est maintenu en raison d'une réelle volonté de garantir aux collectivités locales les moyens dont elles ont besoin, ou en raison des échéances électorales du mois d'avril prochain. S'agit-il, autrement dit, d'une décision électoraliste ou bien d'une décision réfléchie consistant à admettre que l'on doit ces moyens aux collectivités locales et qu'il faut donc les faire évoluer de façon convenable ?

L'amendement n°183 vise à corriger les effets éventuels de la réforme de la DGF engagée il y a deux ans pour les communes dont la garantie représente plus de 40 % de la dotation forfaitaire, laquelle a donc été fortement réduite. Si la garantie ne progresse pas suffisamment, ces communes se retrouveront en difficulté. Notre objectif est donc de faire en sorte que cette dotation de garantie progresse un peu plus, c'est-à-dire qu'elle évolue selon un taux égal à 25 % du taux de progression de la dotation de base, ce qui ne me paraît pas excessif. À défaut, ces communes - surtout celles de montagne - perdront en dotation forfaitaire ce qu'elles gagnent en dotations de solidarité ou de péréquation.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement, même s'il est intéressant en ce qu'il procède du souci constant chez vous, monsieur Bonrepaux, d'améliorer les possibilités de péréquation en jouant sur la garantie puisque, si je comprends bien, vous souhaitez que celle-ci progresse à hauteur d'au moins 25 % de l'évolution de la part forfaitaire.

Je vous fais néanmoins observer que la proposition du Gouvernement inscrite à l'article 12 va encore plus loin en ce sens puisque le Comité des finances locales aura, au titre de la répartition 2007, la possibilité de fixer entre 0 % et 25 % du taux général, l'évolution de la part garantie. Le comité pourra donc dégager un maximum de marge de manoeuvre au titre de la péréquation.

Nous allons certes avoir l'occasion d'en débattre, mais j'affirme d'ores et déjà que plus le jeu des curseurs sera souple, plus facilement nous parviendrons à une formule équilibrée. L'observation de ces dernières années montre que nous aboutissons toujours à un consensus sur les modalités de répartition. Aussi, s'agissant de la péréquation possible, je souhaite, monsieur Bonrepaux, que vous acceptiez la rédaction du Gouvernement, qui me paraît plus souple que la vôtre.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Le Gouvernement émet le même avis que la commission.

En ce qui concerne l'avenir des dotations, sur lequel vous m'avez interrogé, monsieur Bonrepaux, je suis très gêné pour vous répondre puisque je ne peux m'engager au-delà du mois de mai...

M. Charles de Courson. Il y a, paraît-il, des élections !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...à cause, en effet, des élections. Il est donc difficile pour moi de vous en dire davantage.

M. Jean-Pierre Brard. Tranchons dans le vif !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. La seule chose à laquelle j'ai veillé tout au long de cette législature, et notamment au cours de cette dernière année, c'est que le contrat de croissance soit honoré par le Gouvernement...

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Il faut, en effet, que l'engagement soit tenu à l'euro près !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...et qu'il le soit, comme le dit Gilles Carrez, à l'euro près. Tout, dans le cadre de ce budget pour 2007, est parfaitement carré. Pour le reste, rendez-vous après les élections, place des Grands Hommes.

M. le président. La parole est à M. Augustin Bonrepaux.

M. Augustin Bonrepaux. Je retire mon amendement, le rapporteur général m'ayant convaincu que le Comité des finances locales saura prendre les décisions nécessaires.

Monsieur le ministre, vous avez bien écrit un livre intitulé : Promis, j'arrête la langue de bois, mais vous n'avez pas dit quand ! Comme vous participez à la préparation du projet de l'UMP, vous devez bien savoir ce qu'il contient, et si vous n'osez rien en dire, c'est que vous envisagez sans doute de n'arrêter la langue de bois qu'après les élections. (Sourires.)

M. Charles de Courson. Eh oui !

M. le président. L'amendement n°183 est retiré.

Je suis saisi de deux amendements, pouvant faire l'objet d'une présentation commune.

L'amendement n° 81, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4 de cet article, insérer l'alinéa suivant :

« A bis Le 1° de l'article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « À compter de 2008, pour le calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement, le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2007 calculé dans les conditions définies ci-dessus est majoré d'un montant de 3 millions d'euros. ».

L'amendement n° 82, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4 de cet article, insérer l'alinéa suivant :

« A ter La dernière phrase du 5° de l'article L. 2334-7 est remplacée par une phrase ainsi rédigée : « Le montant de cette dotation est fixé à 3 millions d'euros pour 2007 et évolue chaque année selon le taux d'indexation fixé par le comité des finances locales pour la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie. »

La parole est à M. le ministre.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je remercie M. Bonrepaux de contribuer à la publicité de mon livre.

L'article 20 de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parc régionaux a créé un cinquième critère de calcul pour la DGF. Le montant de 3 millions d'euros proposé pour cette dotation correspond au financement nécessaire pour les sept parcs nationaux existants et les deux projets prévus à la Réunion et en Guyane. Ce même article prévoit que la répartition de cette dotation s'effectuera sur la base du pourcentage de territoire communal situé dans le coeur d'un parc national. Il est proposé de gager cette majoration de la DGF des communes par abattement des crédits de la mission « Écologie » à due concurrence.

M. Michel Bouvard. Très bien !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. L'amendement n° 81 majore donc la DGF de 3 millions d'euros et l'amendement n° 82 prévoit l'indexation de cette somme.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a accepté ces amendements, même s'il est vrai - je le dis à nos collègues du Comité des finances locales - que l'on complique un peu les choses. La dotation forfaitaire comprend déjà quatre parts : la dotation de base, fonction de la population ; la dotation superficiaire, récemment créée ; la compensation de la part salaire à la suite de la réforme de la taxe professionnelle ; enfin, la part garantie. On en ajoute une cinquième qui, certes, ne va concerner que 140 communes et sera répartie dans le cadre d'une enveloppe fermée, à proportion de leur part de territoire dans les parcs naturels nationaux.

En tant que président du Comité des finances locales, je n'étais pas chaud du tout - je l'ai dit l'année dernière -pour qu'on ajoute cette cinquième part. Le Gouvernement se montre néanmoins rigoureux puisque ces 3 millions d'euros ne proviennent pas de l'enveloppe de la DGF, mais d'un prélèvement sur recettes.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. C'est la moindre des choses.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Par ailleurs, puisque ce dispositif a été voté dans le cadre de la loi sur les parcs naturels, il convient aujourd'hui de l'appliquer. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé un avis favorable à la commission, qui a bien voulu me suivre.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Pourquoi le Gouvernement n'intègre-t-il pas cette nouvelle part dans la dotation de base afin d'éviter la création d'une cinquième composante pour seulement 3 millions d'euros ?

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Je comprends et partage le souci de Gilles Carrez de ne pas compliquer le fonctionnement de la DGF. Mais les communes supports de parcs nationaux peuvent légitimement attendre une contribution de l'État pour deux raisons.

D'abord, les communes les plus anciennes dans cette situation ont reçu, jusqu'à ces deux dernières années, des dotations de l'État au titre de la suppression des droits de chasse et de la maîtrise du domaine public. Ces dotations ont été supprimées, il y a deux ans, à la suite des décisions de la Cour des comptes. En effet, les dispositions de la loi de 1960 pour le premier parc national français - le parc de la Vanoise, qui avait permis le versement de cette compensation aux collectivités locales -, n'ont pas été reprises dans un texte ultérieur, supprimant par là la base juridique permettant le versement de cette dotation par les parcs nationaux aux collectivités propriétaires et aux particuliers. Aussi cette cinquième part résout-elle le problème des élus, qui ont eu l'impression d'être spoliés à cause de la disparition de dotations qu'ils considéraient comme un dû.

Ensuite, contrairement à ce qu'on pourrait penser, un parc national n'est pas toujours source de recettes pour une commune support. Notre collègue Jean-Pierre Brard connaît bien la commune de Bonneval-sur-Arc, la première à avoir accueilli un parc national et dont le maire, Gilbert André, a été à l'origine de la loi sur les parcs nationaux. Bonneval-sur-Arc est une commune de moins de 500 habitants qui ne dispose pas de grands ensembles immobiliers et qui doit supporter chaque été l'arrivée de milliers et de milliers de personnes. Or, comme elle se situe non dans la zone centrale, dont s'occupe le parc, mais dans la zone périphérique, et comme les partenariats noués avec les parcs, dans ce cas de figure, sont loin de compenser les frais engagés par la commune, il lui revient d'assumer les dépenses de personnel pour assurer le stationnement des voitures, sans compter la question des navettes et celle du nettoyage.

M. le président. Épargnez-nous les détails, monsieur Bouvard !

M. Michel Bouvard. Malheureusement, les gens qui visitent les parcs nationaux ne sont pas toujours des éco-citoyens.

Ainsi pouvons-nous considérer la création de cette nouvelle part comme légitime. Mais ne serait-il pas plus simple de majorer la dotation surperficiaire pour les communes supports de parcs nationaux du double du nombre d'hectares situés dans le parc national ? Cela correspondrait à peu près aux 3 millions d'euros dont nous parlons et éviterait de créer une dotation nouvelle. C'est l'objet d'un amendement que j'ai déposé en deuxième partie.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Merci, monsieur Bouvard, d'avoir rappelé que la dotation est légitime. Le dispositif a été fixé dans le cadre de la loi sur les parcs naturels.

M. Michel Bouvard. C'est vrai !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Il ne s'agit là que de mettre en place les 3 millions. Les modalités de répartition, elles, seront encadrées par le dispositif voté au printemps dernier. Le problème étant extrêmement ciblé, il vaut mieux le traiter dans le cadre d'une dotation fermée plutôt que dans celui de la dotation superficiaire : nous maîtriserons mieux la répartition, qui risque sinon de ne pas répondre exactement aux attentes.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 81.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 82.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 107, présenté par M. Brard, M. Sandrier et les membres du groupe Communistes et Républicains, est ainsi libellé :

I. - Après l'alinéa 6 de cet article, insérer les deux alinéas suviants :

« G. L'article L. 3334-7-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, la dotation de compensation des départements fait l'objet d'un abondement supplémentaire de 12 millions d'euros réparti entre les départements selon les conditions sus-visées.»

II. - Compléter cet article par l'alinéa suivant :

« La perte de recettes pour l'État est compensée par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Jean-Claude Sandrier, pour le soutenir.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement, soutenu par l'Association des départements de France, a pour objet de majorer de 12 millions d'euros la DGF des départements afin de tenir compte des engagements pris par l'État lors de la mise en place du régime de retraite applicable aux sapeurs-pompiers volontaires. Cette dotation de compensation n'avait été abondée qu'à hauteur de 20 millions d'euros en loi de finances 2005. Or le coût annuel de cette prestation, que l'État s'est engagé à prendre en charge à proportion de 50 %, s'élève à 64 millions d'euros. En 2006, cette participation a été portée à 32 millions d'euros, mais il manque 12 millions pour que l'État assume pleinement ses engagements.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission n'a pas retenu cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Même avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Nous avons découvert qu'il y a un problème pour les sapeurs-pompiers professionnels qui ont signé en outre des contrats d'engagement de sapeur-pompier volontaire. Pourriez-vous nous confirmer, monsieur le ministre, qu'ils bénéficieront eux aussi de la prestation de fidélisation et de reconnaissance ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je ne peux pas vous donner de réponse immédiate.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 107.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 147, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Dans l'alinéa 12 de cet article, substituer aux mots :

« L'article L. 4434-9 est ainsi modifié : »

les mots :

« Le premier alinéa de l'article L. 4434-9 est ainsi rédigé : ».

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C'est un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 147.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 148, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Dans l'alinéa 13 de cet article, substituer aux mots :

« double du rapport, majoré de 33 % »,

les mots :

« triple du rapport ».

La parole est à M. le rapporteur général, pour le soutenir.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Il s'agit de corriger à la hausse la quote-part dont bénéficient les régions d'outre-mer au titre de la répartition de la DGF, faute de quoi elles recevraient quelques millions de moins qu'en 2006.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 148.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 12, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 12, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 12

I. - Dans le premier alinéa du II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les mots : « et en 2006 » sont remplacés par les mots : « , en 2006 et en 2007 ».

II. - Dans le douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

III. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Dans le quatrième alinéa du 4° de l'article L. 2334-7, après les mots : « selon un taux égal », sont insérés les mots : « au plus » ;

1° bis (nouveau) Le 1° de l'article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2008, pour le calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement, le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2007 calculé dans les conditions définies ci-dessus est majoré d'un montant de 3 millions d'euros. » ;

1° ter (nouveau) La dernière phrase du 5° de l'article L. 2334-7 est ainsi rédigée :

« Le montant de cette dotation est fixé à 3 millions d'euros pour 2007 et évolue chaque année selon le taux d'indexation fixé par le Comité des finances locales pour la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie. » ;

2° Le cinquième alinéa de l'article L. 3334-3 est ainsi rédigé :

« À compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie, évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le Comité des finances locales. Ces taux sont compris, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement entre 35 % et 70 % et entre 0 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. » ;

3° L'article L. 4332-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La dotation forfaitaire fait l'objet de versements mensuels. La dotation de péréquation fait l'objet d'un versement, intervenant avant le 31 juillet. » ;

4° Dans le troisième alinéa de l'article L. 4332-7, les taux : « 75 % et 95 % » sont remplacés par les taux : « 60 % et 90 % » ;

5° L'article L. 4332-8 est ainsi modifié :

a) Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation dans les conditions définies à l'article L. 4434-9. » ;

b) Le dernier alinéa est supprimé ;

6° Le premier alinéa de l'article L. 4434-9 est ainsi rédigé :

« La quote-part de la dotation de péréquation des régions mentionnée à l'article L. 4332-8 perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse. »

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 12

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article ne se limite pas à ce que pourrait laisser attendre son intitulé. Non seulement il reconduit, pour l'année 2007, le contrat de croissance et de solidarité, qui définit la croissance globale de 70 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, mais en outre :

- il élargit les pouvoirs du comité des finances locales (CFL) en matière de fixation des taux d'évolution de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des départements et des régions, dans un sens favorable à la péréquation ;

- il réforme le mode de calcul de la quote-part de la dotation de péréquation perçue par les régions d'outre-mer ;

- il introduit de nouvelles règles de périodicité pour le versement de la DGF des régions.

Les différents paragraphes du présent article

Paragraphe

Objet

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

I.

Extension à l'année 2007 de la norme d'évolution de l'enveloppe normée

II.

Extension à l'année 2007 du rôle de variable d'ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Evolution de la dotation forfaitaire de la DGF, et autres dispositions

III. 1°

La dotation de garantie de la DGF des communes ne pourra plus progresser que d'au plus 25 % du taux de progression de la DGF (contre actuellement une règle d'augmentation automatique de 25 %)

1° bis (nouveau)

Coordination avec le 1° ter précisant que le 1° ter augmente le montant global de la DGF des communes de 3 millions d'euros en 2007.

1° ter (nouveau)

Fixation à 3 millions d'euros en 2007 du montant de la « dotation parc national » de la DGF des communes.

Indexation désormais identique à celle de la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie (et non identique à celle de la DGF, comme actuellement).

Taux de croissance de la dotation de garantie de la DGF des départements désormais compris entre 0 % et 50 % du taux de croissance de la DGF (et non entre 35 % et 70 % du taux de croissance de la DGF, comme actuellement)

La dotation forfaitaire de la DGF des régions fait l'objet de versements mensuels, sa dotation de péréquation d'un versement intervenant avant le 1er juillet

La dotation forfaitaire de la DGF des régions augmente à un taux compris entre 60 % et 90 % de celui de la DGF (et non entre 75 % et 95 % de ce taux, comme actuellement)

5° et 6°

Réforme de la quote-part de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer

Afin de simplifier la lecture, le présent commentaire d'article présente successivement :

- la reconduction du contrat de croissance et de solidarité (I) ;

- l'élargissement des pouvoirs du CFL (II) ;

- la modification des conditions de versement de la DGF des régions (III) ;

- la réforme de la quote-part de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer (IV).

Par ailleurs, les V et VI du présent commentaire synthétisent, respectivement, les modifications apportées par l'Assemblée nationale, et la position de votre commission des finances.

I. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

Le I et le II du présent article reconduisent, pour l'année 2007, le contrat de croissance et de solidarité.

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le mécanisme de l' « enveloppe normée »

Depuis 1996, les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont régis par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée ».

Cette enveloppe, d'environ 45 milliards d'euros, consiste essentiellement en la dotation globale de fonctionnement (DGF), de l'ordre de 40 milliards d'euros.

L'enveloppe normée et la DGF, qui en fait partie, n'obéissent pas aux mêmes règles d'indexation :

- d'un côté, le taux de croissance réel de la DGF est égal à la moitié de celui du PIB, selon l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ;

- de l'autre, l'enveloppe normée augmente à un taux, dont le mode de détermination a varié au cours du temps, et qui lui est inférieur.

Pour permettre cette double règle d'indexation, la DGF augmentant plus vite que l'enveloppe dont elle fait partie, il est prévu qu'une dotation de l'enveloppe, la DCTP (dotation de compensation de la taxe professionnelle, créée en 1987), évolue au taux nécessaire, c'est-à-dire diminue, pour permettre à l'enveloppe d'évoluer au taux prévu.

2. Le « contrat de croissance et de solidarité »

Les règles d'indexation de l'enveloppe normée sont définies depuis 1999 par le « contrat de croissance et de solidarité », qui résulte de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, et a depuis été reconduit chaque année par la loi de finances initiale10(*).

Le contrat de croissance et de solidarité est plus avantageux, pour les collectivités territoriales, que le « pacte de stabilité » qui l'avait précédé, en vigueur de 1996 à 1998. Alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 200111(*).

Ainsi, désormais, l'enveloppe normée de l'année n évolue chaque année selon le taux suivant :

Croissance de l'enveloppe normée pour l'année n

=

Inflation hors tabac prévue pour l'année n + 33 % de la croissance du PIB prévue pour l'année n-1.

B. LA RECONDUCTION DE L'ENVELOPPE NORMÉE EN 2007

1. Le dispositif proposé par le présent article

La rédaction du I et du II du présent article est, si l'on excepte quelques différences purement formelles - et, bien entendu, la référence à l'année 2007 au lieu de l'année 2006 -, identique à celle de l'article 36 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Le I du présent article modifie le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), afin d'étendre les règles d'évolution de l'enveloppe normée à l'année 2007. Le fait que le texte modifié soit un article de la loi de finances initiale pour 2004 vient du fait que ce même article intégrait diverses dotations au sein de la DGF, et modifiait de ce fait la liste des dotations comprises dans l'enveloppe normée12(*).

Le II du présent article prévoit que le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit, comme les années précédentes, par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant qu'en 2007, comme le prévoit l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), le « taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».

La reconduction du contrat de croissance et de solidarité par la loi de finances initiale pour 2006 et le présent article

Article 36 de la loi de finances initiale pour 2006

I et II du présent article

I. - Dans le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les mots : « En 2004 et en 2005 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 ».

II. - Dans le douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), les mots : « En 2004 et en 2005 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 ».

I. - Dans le premier alinéa du II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les mots : « et en 2006 » sont remplacés par les mots : « , en 2006 et en 2007 ».

II. - Dans le douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

2. Le montant des différentes composantes de l'enveloppe normée

Comme on l'a indiqué ci-avant, le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 dispose que les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ».

En 2007, la croissance de l'enveloppe normée est définie de la manière suivante :

Inflation hors tabac prévue pour 2007 de 1,8 %

+

33 % de la prévision de croissance du PIB pour 2006, de 2,25 %

=

2,5425 %

Après prise en compte des divers ajustements, le taux de croissance est de 2,22 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

L'enveloppe normée en 2006 et en 2007

(en millions d'euros)

Crédits ouverts en lois de finances initiales

2006

2007

Croissance (en %)

Dotations sous enveloppe

 

 

 

Dotation globale de fonctionnement

38.252,264

39.227,224

 

Régularisation de la DGF

 

-17,925

 

DGF ouverte en LFI après imputation de la régularisation négative et avant mouvements de périmètre sur la DGF des départements

38.252,264

39.209,299

2,50%

Dotation spéciale instituteurs

135,704

139,099

2,50%

Dotation élu local

60,544

62,059

2,50%

Dotation globale d'équipement

671,629

691,106

2,90%

Dotation générale de décentralisation

1.032,203

1.058,027

2,50%

Dotation générale de décentralisation Corse

264,611

271,231

2,50%

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle

1.814,372

1.859,766

2,50%

Dotation régionale d'équipement scolaire

640,347

658,917

2,9%

Dotation départementale d'équipement des collèges

317,992

327,214

2,9%

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors R.E.I et après prélèvement au profit du financement des CA)

1.108,289

986,250

-11,01%

Compensation de la suppression de la part salaire dans les bases de la taxe professionnelle (FDPTP)

115,824

118,722

2,50%

TOTAL

44.413,779

45.399,615

2,22%

Source : ministère de l'intérieur

II. L'élargissement des pouvoirs du comité des finances locales en matière de fixation des taux d'évolution des différentes composantes de la DGF

Le III du présent article propose d'élargir les pouvoirs du comité des finances locales (CFL) en matière de fixation des taux d'évolution des différentes composantes de la DGF. Désormais, le CFL pourrait retenir des normes d'évolution plus favorables à la péréquation.

A. L'AUGMENTATION DES POUVOIRS DU CFL DANS LE CAS DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI

Le tableau ci-après synthétise le droit actuel et la modification proposée par le présent article dans le cas de la DGF des communes et des EPCI.

La réforme proposée par le présent article dans le cas de la dotation forfaitaire de la DGF des communes et des EPCI
(article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales)

(montants en millions d'euros)

Composantes de la dotation forfaitaire

Création législative

Détermination du montant 2005

Montant 2006 (1)

Indexation annuelle par le comité des finances locales

Droit existant

Modifications proposées par le présent article

1° Dotation de base

Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005

Population x montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune

6.083

Au plus à 75 % du taux de progression de la DGF

 

2° Dotation proportionnelle à la superficie

3 euros par hectare et 5 euros par hectare dans les communes situées en zone de montagne

211

Comme la dotation de base

3° Compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle et dotation de compensation des baisses de DCTP 

-

2.112

Au plus 50 % du taux de progression de la DGF

 

4° Garantie

Montant défini, pour chaque commune, comme celui permettant de ne pas voir sa dotation forfaitaire augmenter de moins de 1 % par rapport à celle de 2004

5.299

25 % du taux de progression de la DGF

Au plus 25 % du taux de progression de la DGF

5° Dotation versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans le coeur d'un parc national

Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux

-

3 en 2007

Comme la DGF

Comme la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie

(1) En 2007 pour la dotation parc national.

Les modifications proposées par le présent article sont encadrées en gras.

Sources : code général des collectivités territoriales, ministère de l'intérieur, présent projet de loi de finances

1. Le droit existant

Le taux d'augmentation de la DGF des communes et des EPCI est fixé par la loi de finances, selon les règles d'indexation indiquées ci-avant, figurant dans le code général des collectivités territoriales13(*).

La DGF des communes (21,8 milliards d'euros en 2006) comprend deux composantes :

- d'une part, la « dotation forfaitaire » (13,7 milliards d'euros) ;

- d'autre part, la « dotation d'aménagement » (8,1 milliards d'euros), qui comprend essentiellement la DGF des EPCI (6,1 milliards d'euros) et les trois dotations de péréquation : la dotation de solidarité urbaine, ou DSU (880 millions d'euros), la dotation de solidarité rurale, ou DSR (572 millions d'euros), et la dotation nationale de péréquation, ou DNP (652 millions d'euros).

La dotation forfaitaire est elle-même constituée de cinq composantes, dont le taux de croissance est, pour trois d'entre elles, fixé par le CFL (pour plus de précisions, on peut se reporter au tableau ci-avant). Ainsi, le CFL contrôle le taux de croissance de la dotation forfaitaire.

Comme le montant global de la DGF des communes et des EPCI est fixé par la loi de finances, ce qui « reste » de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI après l'augmentation de la dotation forfaitaire, bénéficie automatiquement à la dotation d'aménagement, et donc, après que le CFL a fixé le taux de croissance de la DGF des EPCI14(*), à la péréquation. En conséquence, à croissance de la DGF et de la DGF des EPCI données, moins la dotation forfaitaire augmente, plus la péréquation augmente.

Actuellement, les règles d'indexation sont fixées de manière à ce que la dotation forfaitaire augmente nécessairement moins vite que la dotation d'aménagement, afin de renforcer la péréquation. Le présent article propose de renforcer légèrement ce différentiel.

2. La modification proposée par le présent article

Le III du présent article propose d'accroître les pouvoirs du CFL, dans un sens plus favorable à la péréquation, pour la détermination des taux de croissance de deux des cinq composantes de la dotation forfaitaire des communes :

- la dotation de garantie ;

- la dotation versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans le coeur d'un parc national.

a) L'instauration de la possibilité de « geler » la dotation de garantie des communes

La dotation de garantie - qui, du fait de son taux d'indexation, égal à 25 % de celui du taux de croissance de la DGF, a vocation à voir sa part dans la DGF diminuer progressivement - avait pour objet, lors de la réforme de la DGF réalisée par la loi de finances initiale pour 2005, de faire en sorte qu'aucune commune ne voie sa dotation forfaitaire augmenter de moins de 1 % en 2005. Elle regroupe donc, pour chaque commune, le montant de DGF qu'elle perçoit en excédent de ce que, selon la logique de la réforme de 2005, elle devrait percevoir.

On rappelle en effet que la réforme de 2005 poursuivait un double objectif : faire de la dotation forfaitaire une « vraie » dotation forfaitaire, attribuée en fonction de critères démographiques et physiques, et faire des dotations de péréquation de « vraies » dotations de péréquation, tout en accroissant leur part dans le montant global de la DGF. Or, la dotation forfaitaire, telle que les communes la perçoivent aujourd'hui, est le fruit de la sédimentation historique de nombreuses dotations, aujourd'hui disparues. La survivance de ces anciennes dotations au sein de la dotation forfaitaire fait que deux communes ayant des caractéristiques physiques et démographiques analogues continuent de percevoir des dotations forfaitaires différentes.

C'est pour cette raison que le droit actuel prévoit que la dotation de garantie augmente à un taux de seulement 25 % de celui de la DGF. Ainsi, sa part dans le montant total de la DGF diminuera progressivement.

Le présent article propose d'accélérer ce mouvement, en prévoyant que le CFL a la possibilité de fixer le taux de croissance de la dotation de garantie à un taux inférieur à 25 % de celui de la DGF. Autrement dit, le CFL pourrait, dans le cas de figure le plus favorable à la péréquation, « geler » la dotation de garantie.

b) Le cas de la dotation parc national

(1) Présentation de la dotation parc national

La dotation parc national a été récemment instaurée par l'article 20 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

Selon les termes de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, cette dotation est versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans le « coeur » d'un parc national. Elle est fonction de la part de la superficie de la commune comprise dans ce « coeur ».

L'article 20 précité, qui était l'article 12 du projet de loi initial, a été favorablement accueilli par la commission des affaires économiques du Sénat, dont le rapporteur était notre collègue Jean Boyer. Notre collègue estime cependant, comme votre rapporteur général, que l' « on peut regretter que le mécanisme choisi ait été celui d'une modification des critères d'affectation de la DGF alors que celle-ci [venait] d'être réformée en profondeur en 2005 et qu'il avait été admis qu'il ne serait plus introduit de nouveaux critères de répartition ». L'encadré ci-après reproduit le commentaire de cet article par notre collègue.

La position de la commission des affaires économiques du Sénat sur la « dotation parc national » : commentaire de l'article concerné

« L'article 12 du projet de loi répond à une demande latente et jamais satisfaite des élus locaux, s'agissant des compensations financières, à verser aux communes dont le territoire est situé en tout ou partie dans le coeur d'un parc national.

« Le rapport de M. Jean-Pierre Giran, précité, rappelle ainsi que les communes dont tout ou partie du territoire est inscrit dans le périmètre du coeur s'estiment de fait définitivement privées, au nom d'un intérêt supérieur, de ressources fiscales potentielles découlant d'un développement économique que la création du parc national a rendu impossible, fût-il utopique. En outre, est-il souligné, les enjeux écologiques majeurs de ces territoires imposent souvent des « charges de gestion » communales supérieures à celles des autres communes. Ces deux considérations alimentent souvent, dans les 140 communes actuellement concernées dans les sept parcs nationaux, le sentiment que la collectivité nationale n'assume pas son devoir de solidarité.

« Pour répondre positivement à cette revendication, que votre rapporteur estime tout à fait légitime, le projet de loi introduit un cinquième critère au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), calculé au prorata de la superficie communale comprise dans le coeur d'un parc national, cette part étant doublée lorsque cette superficie dépasse 5.000 km². Cette majoration tend à prendre en compte les spécificités des communes guyanaises.

« Selon l'exposé des motifs, les sommes en jeu s'élèveraient à 2,45 millions d'euros à répartir entre les 140 communes concernées au titre de l'un des sept parcs nationaux existants.

« Etant donné les retards pris pour l'adoption du projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté un amendement repoussant à 2007 l'entrée en vigueur du dispositif.

«  Selon les informations transmises à votre rapporteur, on peut regretter que le mécanisme choisi ait été celui d'une modification des critères d'affectation de la DGF alors que celle-ci vient d'être réformée en profondeur en 2005 et qu'il avait été admis qu'il ne serait plus introduit de nouveaux critères de répartition.

« Un autre amendement, déposé par M. Michel Bouvard, cosigné par quarante députés, présentait l'avantage de ne pas introduire de nouveaux critères dans la DGF, tout en aménageant le calcul de la dotation surfacique, pour prendre en compte les superficies des territoires des communes concernées par le coeur d'un parc national. Cette proposition pourrait constituer un compromis acceptable, sous réserve d'une expertise financière approfondie que le Gouvernement s'est engagé à faire, notamment pour évaluer son incidence à la Réunion et en Guyane.

« De façon alternative, la solution d'un prélèvement sur recettes (PSR), inspiré de ce qui existe pour les dotations aux communes a été un temps envisagée.

« En l'état actuel des informations reçues par votre rapporteur, aucune modification du dispositif n'est envisagée.

« En tout état de cause, votre rapporteur souhaite instamment qu'un dispositif pérenne de compensation soit mis en place, ce qui exclut toute solution d'abondement par subvention.

« Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. »

Source : rapport n° 159 (2005-2006) de M. Jean Boyer, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 18 janvier 2006, sur le projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins

(2) La modification proposée par le présent article

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du gouvernement, insérant, respectivement, un 1° bis et un 1° ter au III du présent article. Ces dispositions poursuivent un double objectif.

Tout d'abord, elles fixent le montant de la dotation parc national à 3 millions d'euros en 2007. En effet, le II de l'article 20 précité de la loi du 14 avril 2006 prévoit que « le montant initial de la dotation prévue au 5° de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est fixé par la loi de finances pour 2007 ». Ce montant est fixé par le 1° ter du III, alors que le 1° bis du III précise que cette somme de 3 millions d'euros n'est pas prélevée sur les autres composantes de la DGF des communes, mais vient s'y ajouter.

Ensuite, le 1° ter du III du présent article modifie le droit existant, afin d'aligner l'indexation de la dotation parc national sur celles, identiques, de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie. En effet, actuellement l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette dotation progresse comme la DGF, alors que, pour favoriser la péréquation, il prévoit que la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie évoluent à un taux fixé par le CFL, égal au plus à 75 % de celui de la DGF. Comme il n'y a pas de raison que la dotation parc national bénéficie d'un traitement particulier, le présent article prévoit qu'elle évolue chaque année au taux de ces deux dotations.

c) Le présent article n'accroîtrait que faiblement la péréquation dans le cas de la DGF des communes et des EPCI

Le présent article n'aurait qu'un impact modeste sur la péréquation de la DGF des communes et des EPCI, comme l'indique le graphique ci-après.

La part des trois dotations de péréquation (1) dans la DGF des communes et des EPCI, selon les décisions du comité des finances locales

(en %)

(1) Dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation.

On suppose que la DGF augmente de 2,6 % par an, ce qui correspond par exemple à une croissance du PIB de 2 % et à une inflation de 1,6 %, et que la dotation d'intercommunalité augmente de 4 % par an.

Source : calculs de votre commission des finances

Actuellement, les trois dotations de péréquation (DSU, DSR et DNP), représentent 9 % de la DGF des communes et des EPCI.

La réforme de la DGF réalisée par la loi de finances initiale pour 2005 va considérablement bénéficier aux EPCI et à la péréquation. En effet, même si le CFL retenait systématiquement les taux d'indexation des différentes composantes de la dotation forfaitaire les moins favorables à la péréquation, les trois dotations de péréquations représenteraient 17 % de la DGF des communes et des EPCI dans 10 ans, et 24 % dans 20 ans. Toujours selon le droit actuel, le CFL peut considérablement aller au-delà de ce renforcement de la péréquation, puisqu'il peut porter ces taux à respectivement 26 % et 38 %.

Par rapport à ce pouvoir dont dispose le CFL, le présent article ne propose qu'une modification marginale. En effet, si le CFL décidait de retenir les indexations les plus favorables à la péréquation, la part des trois dotations de péréquation dans la DGF des communes et des EPCI serait toujours de l'ordre de 25 % en 2016, et de 39 % en 2026 (contre 38 % selon le droit actuel).

Cela vient du fait que le CFL a d'ores et déjà la possibilité de « geler » la dotation de base, la dotation proportionnelle à la superficie et la part « compensation ». Le fait de lui permettre de « geler » également le complément de garantie, qui représente certes 40 % de la dotation forfaitaire, mais augmente, selon le droit actuel, à seulement 25 % du taux de croissance de la DGF, aurait un impact modeste.

En 2007, le présent article permettrait en théorie au CFL d'accroître les dotations de péréquation des communes d'environ 30 millions d'euros par rapport à ce que permettrait le droit actuel.

B. L'AUGMENTATION DES POUVOIRS DU CFL DANS LE CAS DE LA DGF DES DÉPARTEMENTS

Le 2° du III du présent article effectue une réforme analogue, dans le cas de l'indexation de la dotation forfaitaire de la DGF des départements.

Le tableau ci-après synthétise le droit actuel et la modification proposée.

La réforme proposée par le présent article dans le cas de la dotation forfaitaire de la DGF des départements

(article L.3334-3 du code général des collectivités territoriales)

(montants en millions d'euros)

Composantes de la dotation forfaitaire

Création législative

Détermination du montant 2005

Montant 2006

Indexation annuelle par le comité des finances locales

Droit existant

Modification proposée par le présent article

Dotation de base

Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005

70 euros par habitant

4.424

Entre 35 % et 70 % du taux de croissance de la DGF

Entre 35 % et 70 % du taux de croissance de la DGF

Garantie

Montant défini, pour chaque département, comme celui permettant de ne pas voir sa dotation forfaitaire augmenter à un taux inférieur à 60 % de celui de la DGF

3.133

Comme la dotation de base

Entre 0 % et 50 % du taux de croissance de la DGF

Les modifications proposées par le présent article sont encadrées en gras.

Sources : code général des collectivités territoriales, ministère de l'intérieur, présent projet de loi de finances

1. Le droit actuel

La DGF des départements voit son taux de progression global fixé en loi de finances, selon les mêmes règles d'indexation que la DGF des communes et des EPCI.

L'article 49 de la loi de finances initiale pour 2005 a procédé à une réforme en profondeur de l'architecture de la DGF des départements, selon une logique analogue à celle de la réforme de la DGF des communes et des EPCI. Elle est désormais composée de trois parties.

En 2006, sur les 11,458 milliards d'euros de la DGF des départements :

- la dotation forfaitaire représente 7,557 milliards d'euros, se décomposant entre une dotation de base de 4,424 milliards d'euros et une dotation de garantie de 3,133 milliards d'euros ;

- la dotation de compensation représente 2,794 milliards d'euros ;

- les dotations de péréquation (DPU et DFM) représentent 1,107 milliard d'euros, répartis entre 473 millions d'euros pour la DPU et 634 millions d'euros pour la DFM.

La dotation forfaitaire est elle-même subdivisée en deux parts :

- une première, dite « dotation de base », est attribuée en fonction de la population ;

- une seconde, dite « dotation de garantie », complète la dotation de base. En 2005, elle a été calculée de telle manière que le département puisse percevoir sa dotation forfaitaire pour 2004 (soit avant la réforme) indexée sur 60 % de l'évolution de la DGF. Cette dotation de garantie était donc destinée à « lisser » l'impact de la réforme, en garantissant que les départements n'y « perdraient pas ».

A compter de 2006, le CFL fixe l'évolution de la dotation forfaitaire, donc, de la dotation de base par habitant et de la dotation de garantie, suivant un taux compris entre 35 % et 70 % du taux de croissance de la DGF. Comme, par ailleurs, la dotation de compensation évolue au même taux que la DGF, le CFL détermine du même coup la part de l'augmentation de la DGF des départements revenant aux dotations de péréquation (DPU et DFM), qui constituent le solde.

En 2006, le comité des finances locales a fixé l'évolution de la dotation forfaitaire à 50 % du taux d'évolution de la DGF.

2. La modification proposée

a) L'instauration de la possibilité de « geler » la dotation de garantie des départements

Comme dans le cas de la DGF des communes et des EPCI, le présent article propose de renforcer pour le futur la part de la péréquation en modifiant l'indexation de la dotation forfaitaire.

Alors qu'actuellement, les deux composantes de la dotation forfaitaire évoluent de la même manière, il est proposé de différencier leur évolution. Elle serait comprise entre :

- 35 % et 70 % de l'évolution de la DGF pour la dotation de base, soit la même fourchette que dans le droit actuel ;

- entre 0 % et 50 % du taux d'évolution de la DGF pour la dotation de garantie.

Le comité des finances locales disposera en conséquence de marges de manoeuvre plus importantes pour déterminer l'évolution de la dotation forfaitaire, et en conséquence de la péréquation.

b) Le présent article n'accroîtrait que faiblement la péréquation dans le cas de la DGF des départements

Comme dans le cas de la DGF des communes et des EPCI, l'impact sur la péréquation serait modeste, comme le montre le graphique ci-après.

La part des deux dotations de péréquation (1) dans la DGF des départements, selon les décisions du comité des finances locales

(en %)

(1) Dotation de fonctionnement minimale (DFM) et dotation de péréquation urbaine (DPU).

On suppose que la DGF augmente de 2,6 % par an, ce qui correspond par exemple à une croissance du PIB de 2 % et à une inflation de 1,6 %.

Source : calculs de votre commission des finances

Les deux dotations de péréquation (DPU et DFM) représentent aujourd'hui 10 % de la DGF des départements.

Comme dans le cas de la DGF des communes, la réforme de la DGF des départements réalisée par la loi de finances initiale pour 2005 va significativement renforcer la péréquation. En effet, même si le CFL retenait systématiquement les taux d'indexation les moins favorables à la péréquation, les deux dotations de péréquation représenteraient 15 % de la DGF des communes et des EPCI dans 10 ans, et 19 % dans 20 ans. Toujours selon le droit actuel, le CFL peut considérablement aller au-delà de ce renforcement de la péréquation, puisqu'il peut porter ces taux à respectivement 20 % et 28 %.

Par rapport à ce pouvoir dont dispose le CFL, le présent article ne propose qu'une modification marginale. En effet, si le CFL décidait de retenir les indexations les plus favorables à la péréquation, la part des deux dotations de péréquation dans la DGF des départements serait de 22 % en 2016 (contre 20 % selon le droit actuel) et 32 % en 2026 (contre 28 % selon le droit actuel). Les écarts seraient également faibles si le CFL décidait de retenir les indexations les moins favorables à la péréquation.

En 2007, le présent article permettrait en théorie au CFL d'accroître les dotations de péréquation des départements d'environ 30 millions d'euros par rapport à ce que permettrait le droit actuel.

C. L'AUGMENTATION DES POUVOIRS DU CFL DANS LE CAS DE LA DGF DES RÉGIONS

Le 4° du III du présent article prévoit une réforme analogue, dans le cas de la DGF des régions.

On rappelle que la DGF des régions, de 5.075 millions d'euros en 2006, a deux composantes :

- une dotation forfaitaire, de 4.961 millions d'euros en 2006 ;

- une dotation de péréquation, de 114 millions d'euros en 2006.

Le droit actuel et le droit proposé sont synthétisés par le tableau ci-après.

La réforme proposée par le présent article dans le cas de la dotation forfaitaire de la DGF des régions
(article L. 4332-7du code général des collectivités territoriales)

(montant en millions d'euros)

Dotation

Création législative

Montant 2006

Indexation annuelle par le comité des finances locales

Droit existant

Modification proposée par le présent article

Dotation forfaitaire

Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004

4.961

Entre 75 % et 95 % du taux de progression de la DGF

Entre 60 % et 90 % du taux de progression de la DGF

Les modifications proposées par le présent article sont encadrées en gras.

Sources : code général des collectivités territoriales, ministère de l'intérieur, présent projet de loi de finances

La réforme proposée aurait un impact plus significatif que dans le cas des communes et des départements, comme l'indique le graphique ci-après.

La part de la dotation de péréquation dans la DGF des régions, selon les décisions du comité des finances locales

(en %)

On suppose que la DGF augmente de 2,6 % par an, ce qui correspond par exemple à une croissance du PIB de 2 % et à une inflation de 1,6 %.

Source : calculs de votre commission des finances

Actuellement la dotation de péréquation représente seulement 2 % de la DGF des régions.

Le fait que la part de la péréquation soit nettement plus faible dans le cas de la DGF des régions que dans ceux de la DGF des communes et de la DGF des départements est, en lui-même, justifié. En effet, les régions constituant des entités nettement plus grandes que les communes et les départements, les inégalités entre régions sont, pour des raisons statistiques, moindres que les inégalités entre communes ou entre départements.

La réforme proposée par le présent article aurait l'impact suivant :

- si le CFL fait le choix de la péréquation minimale, la dotation de péréquation représentera 5 % de la DGF des régions en 2016 et 7 % en 2026, ce qui représente une faible augmentation par rapport au droit actuel (respectivement 3 % et 5 %) ;

- si le CFL fait le choix de la péréquation maximale, la dotation de péréquation passera en revanche à 12 % de la DGF en 2016 et à 20 % en 2026, ce qui est une augmentation modeste, mais significative, par rapport au droit actuel (respectivement 8 % et 14 %).

En 2007, le présent article permettrait en théorie au CFL d'accroître les dotations de péréquation des régions d'environ 20 millions d'euros par rapport à ce que permettrait le droit actuel.

III. DE NOUVELLES PÉRIODICITÉS POUR LE VERSEMENT DES DGF ET DOTATION DE PÉRÉQUATION DES RÉGIONS

Le  du III du présent article, ajoutant un alinéa à l'article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales, introduit de nouvelles règles de périodicité pour le versement de la DGF et de l'éventuelle dotation de péréquation des régions. Ces dispositions, qui visent à faciliter aux régions la gestion de leur trésorerie, ne peuvent qu'être approuvées.

A. LA MENSUALISATION DES VERSEMENTS DE DGF

En ce qui concerne la DGF, créée, pour les régions, par la loi de finances initiale pour 2004 (loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, article 48), aucune règle, quant aux modalités de versement, n'est actuellement fixée par la loi. L'article L. 4332-4, précité, du code général des collectivités territoriales, en effet, se borne à fixer le principe du versement, aux régions, de cette dotation. La plus récente circulaire administrative suivie en ce domaine (en date du 14 février 2006)préconise un versement mensuel, par douzième, mais certains versements en deux fois, voire une seule, ont pu subsister, au cas par cas. Les régions sont la seule catégorie de collectivités territoriales dans une telle situation.

Le faible étalement annuel du versement s'avère susceptible d'engendrer certaines difficultés de trésorerie pour les régions. En vue d'y remédier, la première phrase du nouvel alinéa de l'article L. 4333-4 proposé par le 3° du III du présent article entend généraliser un versement mensuel de la dotation, en fixant cette exigence au niveau législatif.

B. UN VERSEMENT UNIQUE, AVANT LE 31 JUILLET, DE LA DOTATION DE PÉRÉQUATION

En ce qui concerne la dotation de péréquation, qui s'intègre dans la DGF des régions telle que la loi de finances initiale pour 2004 l'a mise en place, actuellement, deux versements annuels sont effectués, l'un avant le 31 juillet, l'autre avant le 31 décembre, conformément au dernier alinéa de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales. Compte tenu du faible poids, en proportion, représenté par cette dotation au sein de la DGF globalement versée aux régions (de l'ordre de 2 %), et afin de permettre à ces collectivités une meilleure prévisibilité de leur ressources, la seconde phrase du nouvel alinéa de l'article L. 4333-4 proposé par le 3° du III du présent article prévoit que la dotation fasse l'objet, à l'avenir, d'un versement en une seule fois aux régions éligibles, intervenant avant le 31 juillet de l'exercice.

Par mesure de coordination avec cette dernière disposition, le b du 5° du III du présent article abroge le dernier alinéa, précité, de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales.

IV. UN NOUVEAU MODE DE CALCUL DE LA QUOTE-PART DE LA DOTATION DE PÉRÉQUATION DES RÉGIONS D'OUTRE-MER

A. LE DROIT EXISTANT

Le premier alinéa de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales prévoit le versement de la dotation de péréquation en faveur des régions d'outre-mer et des régions métropolitaines éligibles, c'est-à-dire les régions dont le potentiel fiscal, établi selon les modalités fixées par l'article L. 4332-5 du même code, par habitant, est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. En 2006, 13 régions sont éligibles15(*). Conformément au deuxième alinéa du même article, le montant total de la dotation de péréquation se présente comme le solde de l'enveloppe totale de la DGF des régions, après déduction de la part correspondant à la dotation forfaitaire de ces collectivités (calculée suivant les dispositions de l'article L. 4332-7 du même code).

Le troisième alinéa du même article dispose que les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation, « déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population totale des autres régions bénéficiaires de la dotation de péréquation ». Cette disposition peut être schématisée par l'équation suivante :

Quote-part de la dotation de péréquation attribuée aux régions d'outre mer

=

montant total de la dotation de péréquation des régions

*

population des régions d'outre-mer

population totale des régions métropolitaines bénéficiaires de la péréquation

De la sorte, la quote-part de la dotation de péréquation attribuée aux régions d'outre mer dépend notamment, chaque année, de la combinaison des critères d'éligibilité à cette dotation, appliqués à l'ensemble des régions, et de l'évolution de la population des régions concernées.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Compte tenu de son mode de calcul ci-dessus exposé, la quote-part de la dotation de péréquation attribuée aux régions d'outre-mer se trouve particulièrement sensible aux entrées et sorties, dans le dispositif de péréquation, des régions métropolitaines, notamment les plus peuplées. En vue d'éviter d'éventuels effets arithmétiques préjudiciables à la péréquation organisée en faveur de l'outre-mer, le  du III du présent article introduit, en modifiant le premier alinéa de l'article L. 4434-9 du code général des collectivités territoriales, de nouvelles modalités pour le calcul de la dotation de péréquation des régions.

Ainsi, à l'avenir, la quote-part de dotation de péréquation des régions perçue par les régions d'outre-mer sera déterminée par la population des régions d'outre-mer rapportée à la celle de l'ensemble des régions et non plus à la population des seules régions métropolitaines bénéficiaires de la dotation. Ce nouveau mode de calcul neutralise les effets de l'application des critères d'éligibilité dans la détermination de la quote-part ultramarine.

Techniquement, cette modification de la référence de population prise en compte par le calcul implique une double opération de multiplication (par trois) et de majoration (du tiers) du rapport entre la population des régions d'outre-mer et celle de l'ensemble des régions. De cette façon, suivants les termes du présent article, la quote-part des régions d'outre-mer sera déterminée « par l'application au montant total de la dotation de péréquation du triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ». La disposition peut être ainsi résumée :

Quote-part de la dotation de péréquation attribuée aux régions d'outre mer

=

montant total de la dotation de péréquation des régions

*

3 *

population des régions d'outre-mer

population totale des régions

L'opération n'est pas rigoureusement neutre quant à la quote-part elle-même que recevront les régions d'outre-mer. En 2005 et en 2006, en effet, cette quote-part représentait 8,24 % de la dotation : la mise en place du nouveau calcul est estimée conduire à un rapport de 8,31 %. Ainsi, une progression se trouve induite, bien qu'elle s'avère très modérée (0,92 %).

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur la proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général (mais en son nom propre), a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, deux amendements.

Le premier, purement rédactionnel, a précisé le numéro d'alinéa modifié, par le 6° du III du présent article, au sein de l'article L. 4434-9 du code général des collectivités territoriales.

Le second amendement a évité que les régions d'outre-mer voient leur dotation de péréquation considérablement réduite. En effet, dans le premier état du 6° du III du présent article, le coefficient multiplicateur affecté, dans le nouveau mode de calcul de la quote-part de la dotation de péréquation, au rapport entre la population des régions d'outre-mer et celle de l'ensemble des régions, était non de 3, mais de 2,6616(*). Ce coefficient aurait conduit à une forte réduction de la quote-part des régions ultramarines, en 2006 : 7,37 % de la dotation de péréquation, au lieu de 8,24 % en 2005 et en 2006.

Le tableau ci-après synthétise le droit actuel, et les différentes solutions proposées, tout en indiquant celle qui assurerait la neutralité totale du dispositif.

La population DGF

Population outre-mer

Population totale

Population métropole bénéficiaire

1.667.436

60.185.831

2.0245.996

A

B

C

Les différents coefficients (1) proposés

 

Formule

Montant

Variation de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer par rapport au droit actuel (en %)

Droit actuel

A/C

0,082358803

-

Texte initial

2,66*(A/B)

0,07369475

- 10,52

Texte adopté par l'Assemblée nationale

3*(A/B)

0,08311438

+ 0,92

Coefficient qui assurerait la neutralité totale

2,972727595* (A/B)

0,08236635

0

(1) Il s'agit du coefficient par lequel il faut multiplier la dotation de péréquation des régions pour avoir la quote-part des régions d'outre-mer.

Le texte initialement proposé aurait eu pour effet de réduire de 10,52 % (soit environ 1 million d'euros) la dotation de péréquation des régions d'outre-mer. Le texte adopté par l'Assemblée nationale l'augmenterait au contraire de 0,92 % (soit environ 90.000 euros).

V. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont été présentées ci-avant.

Pour mémoire, on rappelle qu'il s'agit :

- à l'initiative du gouvernement, de la fixation à 3 millions d'euros en 2007 du montant de la dotation parc national de la DGF des communes et des EPCI, et de l'indexation de cette dotation sur la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie ;

- à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, de deux amendements techniques relatifs au calcul de la quote-part de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer.

VI. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

Votre commission des finances approuve la reconduction du contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2007, effectuée par les I et II du présent article, dont le principe avait été décidé à l'occasion de la conférence nationale sur les finances publiques du 11 janvier 2006.

Elle tient cependant à rappeler que cette reconduction, qui ne revêt aucun caractère automatique, présente un coût élevé.

A titre d'illustration, selon les calculs du gouvernement, l'application à l'enveloppe normée des règles du « zéro volume » ou du « zéro valeur » permettrait à l'Etat de réaliser en 2007 une économie de respectivement 184,4 millions d'euros et 985,8 millions d'euros.

Aussi, selon les termes du rapport du gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2007, « le Premier ministre a souhaité qu'une discussion avec les associations d'élus puisse s'ouvrir concernant les règles d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, afin que ceux-ci puissent progressivement rejoindre un rythme compatible avec celui que l'Etat impose à ses propres dépenses ».

Selon les indications transmises par le gouvernement à votre commission des finances, celui-ci prévoit qu' « à compter de 2008 néanmoins, l'indexation du contrat assise sur la croissance, devrait diminuer et passer de 33 % à 15 % en 2008, puis à 0 % à partir de 2009 ». Autrement dit, le gouvernement envisage que l'enveloppe normée évolue à partir de 2009 selon la règle du « zéro volume », comme tel était le cas de 1996 à 1998, alors que s'appliquait le « pacte de stabilité ».

Votre rapporteur général considère que, compte tenu de la situation dégradée des finances de l'Etat, le passage à une norme de stabilisation en volume des dotations de l'enveloppe normée est, malheureusement, inéluctable à moyen terme.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LE III DU PRÉSENT ARTICLE

Tout en relevant que la quasi-totalité de ses dispositions auraient davantage eu leur place en seconde partie du projet de loi de finances, votre commission des finances est favorable aux dispositions du III du présent article.

1. L'élargissement des pouvoirs du CFL en matière de péréquation

Comme cela a été indiqué ci-avant, l'élargissement des pouvoirs du CFL sen matière de fixation des taux de progression de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, des départements et des régions, est favorable à la péréquation.

Son effet, modeste dans le cas des communes et des départements, serait plus important dans celui des régions.

Dans le cas des communes et des départements, cette réforme parachève la réforme de l'architecture de la DGF réalisée par la loi de finances initiale pour 2005. En effet, la dotation de garantie que comprend la dotation forfaitaire de chacune de ces deux catégories de collectivités est une « subsistance » de l'ancien système, qui a vocation à voir sa part dans le montant total de la dotation forfaitaire se réduire progressivement. Le fait de permettre au CFL de fixer librement le taux de progression de la dotation forfaitaire, éventuellement à un taux très bas, permettra d'accélérer ce processus.

2. La modification des conditions de versement de la DGF des régions

Votre commission des finances juge également pertinentes les dispositions du présent article concernant la modification des conditions de versement de la DGF des régions. Désormais, la dotation forfaitaire de la DGF des régions fera l'objet de versements mensuels, sa dotation de péréquation d'un versement intervenant avant le 1er juillet. Ces dispositions devraient faciliter la gestion de leur trésorerie par les régions.

3. La réforme de la quote-part de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer

Votre commission des finances juge également pertinente la réforme de la quote-part de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer.

Elle relève que, comme cela a été indiqué ci-avant, le texte adopté par l'Assemblée nationale entraînerait une augmentation de 0,92 % (soit environ 90.000 euros) de la quote-part de la dotation de péréquation des régions d'outre-mer.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU MARDI 28 NOVEMBRE 2006

Article 12

M. le président. « Art. 12. - I. - Dans le premier alinéa du II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les mots : « et en 2006 » sont remplacés par les mots : «, en 2006 et en 2007 ».

II. - Dans le douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), les mots : « En 2004, en 2005 et en 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007 ».

III. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Dans le quatrième alinéa du 4° de l'article L. 2334-7, après les mots : « selon un taux égal », sont insérés les mots : « au plus » ;

1° bis   Le 1° de l'article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2008, pour le calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement, le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2007 calculé dans les conditions définies ci-dessus est majoré d'un montant de 3 millions d'euros. » ;

1° ter   La dernière phrase du 5° de l'article L. 2334-7 est ainsi rédigée :

« Le montant de cette dotation est fixé à 3 millions d'euros pour 2007 et évolue chaque année selon le taux d'indexation fixé par le Comité des finances locales pour la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie. » ;

2° Le cinquième alinéa de l'article L. 3334-3 est ainsi rédigé :

« À compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie, évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le Comité des finances locales. Ces taux sont compris, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement entre 35 % et 70 % et entre 0 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. » ;

3° L'article L. 4332-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La dotation forfaitaire fait l'objet de versements mensuels. La dotation de péréquation fait l'objet d'un versement, intervenant avant le 31 juillet. » ;

4° Dans le troisième alinéa de l'article L. 4332-7, les taux : « 75 % et 95 % » sont remplacés par les taux : « 60 % et 90 % » ;

5° L'article L. 4332-8 est ainsi modifié :

a) Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation dans les conditions définies à l'article L. 4434-9. » ;

b) Le dernier alinéa est supprimé ;

6° Le premier alinéa de l'article L. 4434-9 est ainsi rédigé :

« La quote-part de la dotation de péréquation des régions mentionnée à l'article L. 4332-8 perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse. »

M. le président. L'amendement n° I-77, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

I. - Avant le I de cet article, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :

« ... Dans le premier alinéa du II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), le taux « 33% » est remplacé par le taux « 50% »

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... L'augmentation du taux d'évolution des dotations versées aux collectivités locales est compensée par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts sont relevés à due concurrence. »

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. L'article 12 reconduit le contrat de croissance et de solidarité à la même hauteur que depuis 2001, soit 33 % du produit intérieur brut.

Vous évoquez, monsieur le ministre, le décalage entre le comportement de l'État et celui des collectivités locales : d'une part, un État, selon vous vertueux, qui se consacrerait à « l'effort de maîtrise des finances publiques », finances dont vous souhaitez maintenir le taux de croissance sous celui de l'inflation pour être en conformité avec le traité de Maastricht ; d'autre part, des collectivités territoriales qui dépenseraient trop.

Nous estimons que cela va vous amener à remettre en cause le contrat de croissance et de solidarité. En effet, le rapport souligne fort bien que l'installation du Conseil d'orientation des finances publiques le 20 juin 2006 a pour objectif essentiel d'obtenir des élus « un objectif de progression de l'enveloppe normée plus compatible avec les contraintes pesant sur le budget de l'État », ce qui signifie bien que vous voulez sa disparition à terme.

Nous pensons, quant à nous, que le seul fait de porter le taux de 33 % à 50 % aurait des effets positifs sur les finances locales, mais pas seulement. Le taux d'indexation, qui s'établirait en 2007, selon vos calculs, à 2,5425 %, serait ainsi porté à 2,9250 % et ferait évoluer de façon raisonnable l'enveloppe normée. Son taux de progression serait inférieur à ce qu'il a été entre 2000 et 2002 alors que le taux d'inflation est aujourd'hui supérieur.

Ce dispositif très simple, utilisé notamment pour la dotation globale de fonctionnement, permettrait ainsi de donner de l'oxygène à nos collectivités. En effet, celles-ci ont des charges de plus en plus lourdes. Je rappelle seulement que leurs coûts, traduits dans le « panier du maire », marquent une différence d'un point supplémentaire d'inflation par rapport à l'inflation de l'indice INSEE.

Nous pourrions ainsi éviter de faire peser sur les habitants la hausse des impôts, qui devient inévitable à moins de supprimer des services aux habitants. Prendre une telle mesure permettrait donc de mieux répondre aux besoins des populations, en accroissant le montant des ressources mises en péréquation, en stabilisant la DCTP et en rendant les dotations d'équipement plus efficaces.

Alors que nombre de nos collectivités locales sont, même si vous le niez, au bord de l'asphyxie, cette mesure, bien que partielle, aurait des effets immédiats sur les finances locales.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini,rapporteur général. Nous sommes revenus dans le rituel puisque, chaque année, nous avons des amendements de cette nature. Celui-ci ne coûterait « que » 160 millions d'euros par an... (Sourires.)

Outre qu'il est difficile de remettre en cause les règles de progression de l'enveloppe normée, on pourrait légitimement se demander, si jamais une telle mesure était votée, pourquoi s'arrêter à 160 millions d'euros par an et ne pas trouver une forme d'indexation plus favorable. Ce serait d'ailleurs, monsieur Foucaud, la proposition que vous formuleriez l'année suivante.

Pour cette simple raison, l'avis de la commission ne peut qu'être tout à fait défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Le Gouvernement a, évidemment, le même avis que la commission.

L'enveloppe normée augmentera, comme vous le savez, de 2,54 %, soit un taux supérieur à celui de l'inflation. Cette augmentation représente un effort de 987 millions d'euros qu'il paraît difficile et même impossible de prolonger.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le ministre, il faut arrêter de dire que, pour les communes, l'augmentation sera supérieure à 2,5 % parce que, dans la réalité, ce ne sera pas le cas et vous le savez bien.

De la même manière, la progression de la fiscalité directe fait peut-être réagir les parlementaires, notamment ceux de la majorité, qui accusent un peu facilement à la fois les conseils régionaux et les conseils généraux de « forcer la dose » sur la fiscalité, mais il ne faut pas oublier les frais, notamment de perception par l'État, que génère automatiquement cette fiscalité. Pour 2007, l'évaluation porte sur un montant de 3 731,2 millions d'euros, en hausse de 153,2 millions d'euros sur 2006. Voilà au moins un facteur, monsieur le ministre, pour répondre à notre proposition de passer de 33 % à 50 % : on est presque là à l'équilibre et, au niveau de l'État, on ne perdra rien.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-77.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° I-78 est présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

L'amendement n° I-177 est présenté par MM. Haut,  Massion,  Masseret,  Angels et  Auban, Mme Bricq, MM. Charasse,  Demerliat,  Frécon,  Marc,  Miquel,  Moreigne,  Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° I-207 est présenté par M. Mercier et les membres du groupe Union centriste - UDF.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

I. - Compléter le III de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

°... - L'article L. 3334-7-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, la dotation de compensation des départements fait l'objet d'un abondement supplémentaire de 12 millions d'euros réparti entre les départements en fonction du rapport entre le nombre de sapeurs-pompiers volontaires au sein du corps départemental de chaque département au 31 décembre 2003 et le nombre de sapeurs-pompiers volontaires présents dans les corps départementaux au niveau national à cette même date. »

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

...- La perte de recettes pour l'État résultant de l'application du dernier alinéa de l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales est compensée par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera, pour présenter l'amendement n° I-78.

M. Bernard Vera. La question de la juste compensation des charges dévolues aux collectivités territoriales est, comme à l'habitude, au coeur du débat que nous menons chaque année au sujet des relations entre l'État et les collectivités territoriales.

L'amendement que nous proposons en constitue d'ailleurs une illustration. Il s'appuie évidemment sur les termes de la loi sur les responsabilités locales du 13 août 2004, qui a notamment précisé que « les modalités de la contribution de l'État au coût pour les départements seront définies dans des conditions fixées en loi de finances » s'agissant de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs pompiers volontaires.

Or, comme chacun le sait, de manière récurrente, la contribution de l'État ne couvre pas la moitié des charges transférées aux collectivités territoriales, qui se retrouvent, une fois encore, confrontées à une sollicitation financière plus élevée que prévue.

Les 12 millions d'euros qui sont mentionnés dans cet amendement permettraient tout simplement à l'État de prendre à son compte la moitié du coût de la prestation de fidélisation, à part égale avec les départements, dans le respect des règles fixées par l'équilibre de la décentralisation.

Nous ne proposons donc rien d'autre qu'un ajustement de la contribution de l'État à hauteur des besoins.

Comme cette demande émane de nombreuses travées de notre assemblée, nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter le présent amendement par la voie d'un scrutin public.

M. le président. La parole est à M. Claude Haut, pour présenter l'amendement n° I-177.

M. Claude Haut. Cet amendement vise à proposer de majorer la dotation de DGF des départements au vu des engagements de l'État lors de la mise en place du régime de retraite applicable aux sapeurs-pompiers volontaires.

En effet, cette dotation de compensation n'avait fait l'objet d'un abondement qu'à hauteur de 20 millions d'euros lors de l'adoption de la loi de finances pour 2005. Cette somme est venue abonder la dotation de compensation de la DGF des départements. Cette dotation étant intégrée dans la DGF des départements, elle est mécaniquement reconduite chaque année.

En résulte, pour 2005, une participation de l'État à la prestation de fidélisation et de reconnaissance, la PFR, inférieure à 50 % ; elle est de 31 % exactement.

Lors de la discussion de la loi de finances pour 2005, nous avions déposé un amendement qui tendait à porter l'effort de l'État à 50 %. Cet amendement n'a pas été adopté.

En revanche, au titre de 2006, l'effort de l'État a bien été de 50 %, puisque 32 millions d'euros ont été versés aux départements pour compenser la PFR des sapeurs-pompiers volontaires.

En effet, en plus des 20 millions d'euros versés dans la dotation de compensation de la DGF en 2005, 12 millions d'euros supplémentaires ont abondé cette dotation, la portant au total à 32 millions d'euros. Celle-ci évolue au même rythme que le montant de DGF mis en répartition.

Du fait des délais liés à la mise en place de la PFR, les services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, ont dû verser, au 15 octobre 2006 au plus tard, le montant total des contributions publiques pour 2005 et 2006.

Par conséquent, les élus départementaux souhaitent que la rectification opérée en 2006 et 2007 porte également sur le montant dû au titre de 2005.

Il convient donc d'abonder la dotation de compensation des départements au sein de la DGF de 12 millions supplémentaires en 2007, conformément à l'engagement initial du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour présenter l'amendement n° I-207.

M. Michel Mercier. En 2004, le Gouvernement a décidé de créer une retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires. C'était une excellente mesure, quoiqu'un peu difficile à mettre en oeuvre, puisque nous n'avons reçu la « facture » de cette mesure qu'il y a trois mois. Les départements ont payé leur cotisation pour 2005 et 2006.

L'engagement du Gouvernement était clair, simple et limpide : 50 % du coût de la mesure devait revenir à l'État et 50 % aux collectivités territoriales, qui n'avaient d'ailleurs rien demandé.

En conséquence de cette mesure, les départements ont dépensé 64 millions d'euros pour 2005 et 2006. Cette somme divisée par deux donne 32 millions d'euros. Le budget ne consacre que 20 millions à cet effet. Monsieur le ministre, vous avez le sens de la parole donnée, vous tenez vos promesses. Je ne puis imaginer que vous ne teniez celle-ci et je vous demande donc d'ajouter 12 millions d'euros afin de régler la moitié de ce coût, ce qui vous permettrait de quitter cette enceinte avec bonne conscience.

Je rappellerai, monsieur le ministre, que vous avez vous-même fixé le tarif de la retraite des sapeurs-pompiers volontaires, ainsi que la quotité, le montant, l'assiette et le taux. Vous avez décidé de la caisse qui gérerait cela, vous avez envoyé les factures. Aucune décision n'a été prise au niveau local. Et vous avez annoncé que vous paieriez la moitié.

Eh bien maintenant, payez, monsieur le ministre, car vous vous y êtes engagé ; payez, car vous n'avez qu'une parole ; payez, parce que les pompiers attendent que vous teniez vos engagements ; payez, tout simplement parce que vous voulez être un bon ministre ! (M. de Broissia applaudit.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini,rapporteur général. En 2005 a été créée la prestation de vétérance pour les sapeurs-pompiers volontaires. Le coût de cette prestation, alors estimé à 60 millions d'euros, devait être assuré à 50 % par l'État et à 50 % par les départements. Cela représentait 30 millions d'euros pour chacun.

Pour cette année 2005, considérant que la montée en puissance de cette mesure prendrait un certain temps, l'État n'a abondé la dotation des départements que de 20 millions d'euros au lieu de 30 millions.

En 2006, il a été constaté que le coût total de cette mesure pour 2005 ne serait pas de 60 millions d'euros comme prévu, mais de 64 millions d'euros. L'État a alors abondé la dotation de compensation de 12 millions d'euros supplémentaires, ce qui porte le total de sa contribution à 32 millions d'euros. Cette somme évolue avec la DGF.

Ces amendements identiques portent sur le « bouclage » de l'année 2005. On considère que les départements ont supporté pour l'année 2005 un coût de 64 millions d'euros, et non de 40 millions d'euros, coût qui n'a été compensé que par un apport de l'État de 20 millions d'euros. C'est pourquoi l'on demande à l'État de régler un impayé de 12 millions d'euros.

Il serait nécessaire, monsieur le ministre, que vous nous donniez quelques précisions à ce sujet. Pourriez-vous nous dire quelles sommes ont effectivement été déboursées au titre de l'allocation de vétérance pour 2005, de manière que nous sachions si les départements ont réellement pris en charge plus de 50 % de leur coût ? Pourriez-vous nous confirmer qu'à compter de 2006 il n'y aura plus de contestation ?

S'agissant d'une dépense de 12 millions d'euros, quelles que soient les explications données, la commission des finances ne peut manifester un grand enthousiaste. Toutefois, nous avons eu tout à l'heure la surprise de voir M. le ministre du budget faire une ouverture qui risque d'être coûteuse en réponse à la question de M. Bockel et à laquelle nous ne nous attendions pas.

M. Michel Mercier. C'est certain !

M. Philippe Marini,rapporteur général. Bien entendu, si les auteurs des amendements en discussion, dont M. Mercier, avaient l'idée d'une possible économie de 12 millions d'euros sur un autre poste du budget de l'État, nous adopterions plus facilement ces amendements.

M. Michel Mercier. Je vous laisse trouver, monsieur le rapporteur général.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. J'ai écouté attentivement les intervenants et notamment M. Mercier, âme sensible, dont chacun sait qu'il n'hésite pas à faire appel aux sentiments. (Sourires.)

Il est vrai, M. le rapporteur général l'a souligné, que la loi de 2004 prévoit cette prestation de fidélisation et de reconnaissance. Cette loi a permis à l'État d'entrer dans le dispositif d'allocation de vétérance des sapeurs-pompiers, allocation qui, jusque-là, était intégralement financée par les SDIS.

L'État a souhaité accompagner ce dispositif en assumant 50 % de son coût, estimé en 2004 à 30 millions d'euros. Vous vous en souvenez, le Gouvernement a alors proposé de majorer la dotation de compensation de la DGF de 20 millions d'euros en 2005, puis de 10 millions d'euros en 2006.

Entre-temps, le coût de cette prestation a été réévalué, puisqu'il est estimé à 64 millions d'euros. Le Gouvernement a alors accepté de majorer de 20 % sa participation pour 2006, portant ainsi l'abondement supplémentaire à 12 millions d'euros.

Concrètement, l'abondement pérenne de l'État atteignait plus de 32 millions d'euros en 2006. Cette somme est désormais indexée sur la DGF.

Il est difficile de le nier, l'État n'a pas financé la moitié du coût de la prestation en 2005. Nous en avions discuté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. Le Sénat avait alors voté un abondement de 12 millions d'euros applicable à compter de 2006, sans prévoir la régularisation de l'année 2005.

J'aurais naturellement préféré que l'on s'en tienne à l'équilibre arrêté à la fin de 2005. La DGF a été abondée en base de 32 millions d'euros, et cette compensation est dynamique. J'en profite pour rappeler que la reconduction du contrat de croissance pour 2007 assure à la DGF des départements une croissance de 286 millions d'euros.

Le Gouvernement, sans grande fierté il est vrai, demande le retrait de ces amendements.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je suis véritablement écartelé, monsieur le président : d'un côté, je suis face à un ministre qui plaide coupable,...

M. Michel Mercier. Il y a aveu !

M. Philippe Marini,rapporteur général. ...de l'autre, je serais gêné que le solde des finances publiques ressorte de l'examen de la première partie du projet de loi avec un déficit supplémentaire de 12 millions d'euros, alors que nous nous efforçons de réduire ce déficit le plus possible.

Par ailleurs, les auteurs des amendements ne nous ont pas apporté de contrepartie sérieuse.

Aussi, sous le regard vigilant du président Arthuis, je serais tenté de m'en remettre à la sagesse du Sénat.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. J'aurais un gage à proposer. Il viendra en discussion samedi, à l'occasion de la discussion des crédits de la mission « Pensions et retraites ».

Dans ce domaine, il est des pratiques qui font offense à l'idée que nous nous faisons de l'équité dans la République. Je crois que là, monsieur le ministre, vous trouveriez les gages nécessaires, puisque, selon la Cour des comptes, environ 300 millions d'euros pourraient être économisés !

À nos collègues qui sont présents ce soir, je donne donc rendez-vous samedi prochain. L'an passé, nous avions recueilli dix voix sur ce sujet, j'espère que nous ferons un peu mieux cette année ! (Sourires.)

En ce qui concerne ces amendements identiques, comme l'a dit M. le rapporteur général, nous nous en remettons à la sagesse du Sénat.

M. le président. La parole est à M. Claude Haut, pour explication de vote.

M. Claude Haut. Pour ma part, je suis stupéfait de la réponse qui nous est apportée !

Monsieur le ministre, voilà quelques années vous avez décidé de contraindre les SDIS et les départements à verser une nouvelle prestation. L'État s'est alors engagé à fournir 50 % des crédits nécessaires.

Or, aujourd'hui, vous nous annoncez que cet abondement est supprimé et que l'État ne versera plus 50 %, mais seulement 31 % de la prestation prévue. Je trouve que c'est inadmissible, d'autant que votre engagement était précis et clair !

Ce revirement créera sans doute à l'avenir beaucoup de difficultés. Quand nous entendons évoquer de nouvelles dispositions en faveur des sapeurs-pompiers, par exemple en ce qui concerne la NBI, la nouvelle bonification indiciaire, nous en déduisons que ces mesures, quand elles seront adoptées, seront entièrement à la charge des collectivités territoriales !

Monsieur le ministre, une telle position n'est pas admissible ! Vous devez nous apporter une autre réponse.

Je ne comprends pas que vous puissiez aussi facilement revenir sur un engagement pris par plusieurs ministres, y compris d'ailleurs M. le ministre de l'intérieur, et rejeter catégoriquement ces amendements, sur le mode : « circulez, il n'y a rien à voir ! ».

M. le président. La parole est à M. Louis de Broissia, pour explication de vote.

M. Louis de Broissia. Je soutiendrai ces amendements identiques, qui visent à corriger une politique décidée par le Gouvernement - mais, en la matière, les gouvernements se suivent et se ressemblent !

Au cours de nos discussions, nous avons beaucoup parlé d'argent. Et une somme de 12 millions d'euros n'est pas négligeable, nous le savons, à plus forte raison pour les collectivités locales.

Il s'agit d'un sujet extrêmement sensible, qui touche, comme notre collègue Claude Haut l'a souligné, à la relation de confiance entre l'État et les collectivités territoriales. Or, vous le savez, monsieur le ministre, la confiance se construit sur de petits actes.

Cette dépense de 12 millions d'euros a été ordonnée par l'État, afin de financer une décision d'une grande sagesse : il était nécessaire de donner des gages aux sapeurs-pompiers volontaires, qui ne sont plus bénévoles, en récompensant leur fidélité à leur profession.

Les départements ont pris leur part du financement de cette mesure. Dans les discussions futures sur ce dossier, l'attitude du Gouvernement risque de coûter cher à son image en termes de confiance.

C'est pourquoi je soutiens ces amendements identiques.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos I-78, I-177 et I-207.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 62 :

Nombre de votants

328

Nombre de suffrages exprimés

328

Majorité absolue des suffrages exprimés

165

Pour l'adoption

170

Contre

158

Le Sénat a adopté.

L'amendement n° I-174, présenté par MM. Marc,  Massion,  Masseret,  Angels et  Auban, Mme Bricq, MM. Charasse,  Demerliat,  Frécon,  Haut,  Miquel,  Moreigne,  Repentin,  Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par trois paragraphes ainsi rédigés :

... - Le code général des collectivités territoriales est modifié comme suit :

1° Après le premier alinéa de l'article L. 2334-1, il est inséré un alinéa rédigé comme suit :

« La dotation forfaitaire par habitant attribuée aux communes et à leurs groupements est comprise dans une fourchette de plus ou moins 20% par rapport à la moyenne constatée au sein de leur strate démographique » ;

2° Après le premier alinéa de l'article L. 3334-1, il est inséré un alinéa rédigé comme suit :

« La dotation forfaitaire par habitant attribuée aux départements est comprise dans une fourchette de plus ou moins 20% par rapport à la moyenne constatée. » ;

3° L'article L. 4332-4 est complété par un alinéa rédigé comme suit :

« La dotation forfaitaire par habitant attribuée aux régions est comprise dans une fourchette de plus ou moins 20% rapport à la moyenne constatée. »

II. Le solde résultant de l'ajustement de la répartition de la dotation forfaitaire proposée au I est affecté aux dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement visées aux articles L. 2334-14, L. 2334-15, L. 2334-20, L. 3334-4 et L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales.

III. Les dispositions du I et du II font l'objet d'une mise en oeuvre progressive entre le 1er janvier 2007 et le 1er janvier 2012.

Les conditions de ce lissage sont définies par décret.

La parole est à M. François Marc.

M. François Marc. Cet amendement a pour objet de modifier le dispositif de péréquation entre les collectivités territoriales.

Bien sûr, une réforme progressive, globale et solidaire des finances locales aurait dû constituer un préalable à tout nouveau transfert de compétence.

Toutefois, le Gouvernement en a décidé autrement, monsieur le ministre. La nouvelle vague de décentralisation libérale mise en oeuvre depuis 2002 étrangle un système financier local déjà à bout de souffle. Nous l'avons souligné, les élus locaux sont agacés, comme en témoigne la tonalité du dernier congrès des maires sur les questions financières.

Le partenariat financier entre l'État et les collectivités territoriales se trouve malmené, et chacun convient aujourd'hui qu'une réforme ambitieuse des finances locales s'impose si nous voulons relancer la dynamique de la décentralisation. Cet amendement tend à s'inscrire dans ce cadre.

La réforme constitutionnelle de 2003 a consacré deux principes.

Tout d'abord, le principe de l'autonomie financière. Celui-ci, qui a été précisé par une loi organique et qui fait aujourd'hui l'objet d'un suivi, a bien été pris en compte.

Ensuite, le principe de la péréquation entre les collectivités territoriales, dont la Constitution prévoit qu'il sera garanti par des dispositifs validés par la loi. Or, à ce jour, aucun dispositif n'a été proposé au Parlement afin de formaliser ce principe. Tel est l'objet de cet amendement.

Il s'agit de préciser dans la loi le contenu que nous entendons attribuer au principe de péréquation, afin de donner à celui-ci une portée similaire à celle du principe d'autonomie financière.

Par conséquent, à la lumière d'exemples étrangers, cet amendement tend à proposer que les écarts de ressources entre les collectivités, au titre de la dotation forfaitaire, soient limités à plus ou moins 20 %, soit une fourchette comprise entre 80 et 120.

Mes chers collègues, toute réforme des finances locales doit être mise en oeuvre dans la durée. Nous proposons donc que celle-ci soit lissée sur cinq ans.

Je le répète, cet amendement vise à inscrire dans les faits un mécanisme qui fait partie des objectifs constitutionnels mais qui, jusqu'ici, n'a reçu aucune traduction concrète. Bien entendu, une telle réforme doit être adaptée dans le temps, et c'est pourquoi nous proposons qu'elle soit mise en place sur une durée de cinq ans.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini,rapporteur général. Cet amendement tend à accroître progressivement, entre 2007 à 2011, le caractère péréquateur de la DGF des communes, des départements et des régions.

Un tel objectif peut paraître louable. Toutefois, sa mise en oeuvre, telle qu'elle résulterait du texte de cet amendement, poserait des problèmes assez nombreux, me semble-t-il.

Monsieur Marc, vous proposez de réduire les inégalités de dotation forfaitaire par habitant au sein de chaque catégorie de collectivité, ce qui ne semble pas la solution la plus appropriée.

Je le rappelle, la DGF est constituée, pour chaque catégorie de collectivité, d'une dotation forfaitaire, qui augmente selon sa logique propre, et d'une ou plusieurs dotations de péréquation, qui constituent le solde de la DGF.

Pour renforcer la péréquation, il faudrait donc imposer un faible taux de croissance à la dotation forfaitaire. Or je ne vois pas en quoi la réduction des inégalités de dotation forfaitaire par habitant permettrait d'atteindre cet objectif.

En outre, la rédaction de cet amendement me paraît vague et il laisse à un décret le soin de définir l'essentiel des modalités de sa mise en oeuvre. En d'autres termes, le texte de cet amendement n'épuise pas la compétence législative.

Pour toutes ces raisons, la commission ne peut qu'émettre un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Comme vient de le rappeler M. le rapporteur général, cet amendement a pour objet d'égaliser les niveaux de dotation forfaitaires des collectivités, à la fois pour les communes, les départements et les régions, et de façon assez rapide en réalité, puisque la réforme proposée s'étalerait sur une période de cinq ans.

Monsieur Marc, premièrement, l'objectif de votre amendement n'est pas en soi illégitime. Il reprend le principe de la réforme de 2005, qui avait été lancée, vous vous en souvenez, par le Comité des finances locales.

Deuxièmement, en revanche, les modalités que vous retenez afin d'atteindre cet objectif posent problème. Je ne les énumérerai pas toutes, mais je vous en donnerai un ou deux exemples.

Tout d'abord, votre proposition revient en réalité à supprimer tout critère objectif dans la répartition de la dotation forfaitaire, ce qui signifie, si nous poussons jusqu'au bout votre raisonnement, que la population, par exemple, ne sera plus directement prise en compte pour le calcul de cette dotation.

Ensuite, votre proposition n'est pas compatible avec l'architecture de la dotation forfaitaire, élaborée en 2005 grâce au travail approfondi du Comité des finances locales.

Troisièmement, l'adoption de cette proposition risquerait a priori d'entraîner des pertes importantes pour de nombreuses collectivités. Les communes et les départements qui, historiquement, bénéficiaient d'une dotation supérieure à la moyenne pourraient voir leur budget fortement déstabilisé.

Le principe de la réforme mérite donc de faire l'objet d'une simulation et d'être analysé avec une très grande prudence. C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.

M. Gérard Delfau. S'il est possible de discuter de ses modalités ou de contester le calendrier de cette proposition, l'idée de tendre vers une plus forte péréquation des ressources entre collectivités territoriales - vous l'avez d'ailleurs vous-même fait observer, monsieur le ministre - devrait rassembler l'ensemble du Sénat. Il en est question depuis plusieurs années, mais, à ce jour, les efforts restent infimes.

M'exprimant souvent sur ce problème, j'ai déjà rappelé le constat qu'avait dressé voilà deux ans un universitaire, spécialiste reconnu des finances locales, à l'occasion d'un colloque que j'avais organisé : « les écarts de pouvoir d'achat, par habitant, entre la commune la moins riche et la commune la plus riche vont de 1 à 8 500, avant tout système de péréquation. »

Certes, il ne faut pas prendre trop et trop vite aux riches, mais cette situation développe un sentiment d'injustice et une frustration profonde, puisque la seule péréquation initiée par l'intercommunalité est de type horizontal. En outre, les communes les plus riches y échappent en se regroupant en fonction de leurs ressources propres. Cet amendement présente donc l'avantage de nous confronter à la réalité.

Par ailleurs, depuis que ce débat a commencé, je remarque que les départements sont admirablement défendus par des collègues fort compétents et que les établissements publics de coopération intercommunale trouvent également des protecteurs.  En revanche, les régions sont totalement absentes et les communes, petites et moyennes, ont complètement disparu de la discussion ! Quelle extraordinaire mutation de la part du Sénat !

En d'autres termes, les très grandes villes - celles qui bénéficient des dotations des communautés urbaines - se font entendre, pendant que la « piétaille » - les communes dont nous parlons sans arrêt, celles qui se heurtent à la réalité des problèmes et dont les maires font l'objet d'une sollicitation permanente et légitime de leur population, à laquelle ils ne peuvent d'ailleurs répondre - est totalement ignorée de la plupart des intervenants. C'est pourquoi j'ai tenu, lors de mon intervention à la tribune, à m'exprimer au nom de l'ensemble des communes.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, vous seriez bien inspirés, non pas d'approuver cet amendement - je n'en demande pas tant ! -, mais d'engager une réflexion pour que, rapidement, un large consensus permette d'engager la deuxième phase de la péréquation.

M. le président. La parole est à M. François Marc, pour explication de vote.

M. François Marc. Monsieur le ministre, nous le constatons tous, il y a une carence dans la mise en application du principe constitutionnel, et un manque cruel se fait sentir dans l'action conduite ces dernières années en la matière.

C'est pour formaliser les modalités de la péréquation que nous avons estimé que la dotation forfaitaire incluse dans la DGF pouvait constituer une base de lissage et d'équilibrage entre les collectivités. Ce mécanisme n'est sans doute pas le seul possible, mais il s'inspire d'exemples étrangers probants. C'est pourquoi cette proposition mérite d'être étudiée et approfondie.

Monsieur le ministre, alors que tout le monde répète que le budget 2007 est stable par rapport à 2006, vous avez annoncé que la péréquation passait de 8 % à 15 %. Cette information extraordinaire a fait sursauter nombre de nos collègues, qui se sont demandé comment vous parveniez à ces chiffres. Chacun sait, en effet, que la péréquation s'établira sur des bases tout à fait identiques à celles de l'année dernière. Pouvez-vous nous donner quelques précisions à ce sujet ?

Cet amendement, qui vise à apporter des améliorations, était un amendement d'appel ; je le retire au nom du groupe socialiste. Lorsque nous aurons l'opportunité de faire des simulations, probablement à partir des mois de mai et de juin prochains, nous posséderons des précisions bien plus fines concernant la réforme de la DGF.

M. Philippe Marini,rapporteur général. Attention à Perrette et le pot au lait !

M. le président. L'amendement n° I-174 est retiré.

L'amendement n° I-175, présenté par MM. Angels,  Haut,  Miquel,  Massion,  Masseret et  Auban, Mme Bricq, MM. Charasse,  Demerliat,  Frécon,  Marc,  Moreigne,  Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

  Compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... - Après la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, il est inséré une phrase rédigée comme suit :

« Il est majoré des compensations perçues par chaque commune en contrepartie des exonérations prévues aux articles 1383 B, 1390 et 1391 du code général des impôts, au I de l'article 1414 du même code, des compensations versées en application du II de l'article 13 et du II de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1982 (n° 82-540 du 28 juin 1982), et de la compensation prévue au IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) et des montants correspondant à la compensation prévue au 2° bis du II de l'article 1648 du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003). »

La parole est à M. Bernard Angels.

M. Bernard Angels. La loi de finances pour 2005 a réformé le mode de calcul de l'éligibilité aux principales dotations de l'État, en remplaçant le potentiel fiscal par le potentiel financier, qui, en plus du potentiel fiscal, intègre la dotation forfaitaire de la DGF.

Cette réforme, censée être plus juste et assurer une meilleure répartition des dotations de péréquation, n'a pas fini de démontrer ses effets pervers.

Ainsi, l'incorporation de la dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle dans le potentiel financier, qui est consécutive à son insertion dans la dotation forfaitaire des communes depuis 2004, déstabilise fortement les communes qui reçoivent, à ce titre, des dotations importantes.

En effet, les communes qui, avant la réforme de 1999, disposaient d'importantes bases salaires au titre de leur taxe professionnelle se trouvent injustement pénalisées, puisque la compensation reçue à ce titre majore fortement leur potentiel financier et empêche leur éligibilité aux dotations de péréquation.

Il nous semble donc nécessaire de rétablir l'équité dans le mode de calcul du potentiel financier. Pourquoi la compensation de la perte des bases salaires serait-elle comptabilisée au titre du potentiel financier, alors que les autres compensations d'exonérations fiscales ne le sont pas ?

Afin de corriger cette anomalie, cet amendement vise à intégrer dans le potentiel financier les compensations fiscales dont bénéficient les collectivités qui répondent à la même logique que la dotation de compensation de la suppression de la part salaires et qui n'ont pas de vocation péréquatrice. Ce faisant, le potentiel financier répondra plus précisément à sa vocation d'intégration des recettes fiscales ou de leur compensation, ainsi que des dotations forfaitaires dont disposent les collectivités.

À l'Assemblée nationale, l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » a donné lieu à un débat nourri sur la prise en compte des compensations fiscales et de la dotation de garantie dans le potentiel financier. Mais cela n'a abouti qu'à l'adoption d'un amendement de principe, qui, pour ce qui concerne la prise en compte des compensations fiscales, ne nous satisfait guère.

Pour balayer les propositions formulées, la majorité a adopté un article 51 sexies ainsi rédigé : « Le Gouvernement présentera au Parlement, avant le 30 juin 2007, un rapport présentant l'impact sur la dotation globale de fonctionnement des communes de l'éventuelle intégration des compensations d'exonérations fiscales dans le calcul du potentiel financier. Le rapport mesurera en outre l'impact de la non-prise en compte de la garantie de la dotation de base dans le calcul du potentiel financier, et celui qu'aurait l'application simultanée des deux mesures. »

Pour notre part, nous considérons que la prise en compte des compensations fiscales dans la dotation forfaitaire et donc dans le calcul du potentiel financier ne pose pas de difficulté et mérite d'être réglée avant la fin de la législature.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini,rapporteur général. Il s'agit d'un amendement intéressant. En effet, dès lors que le potentiel financier a pour objet de mesurer la richesse de la commune avant péréquation, on pourrait envisager d'y inclure de nouveaux éléments, en particulier les compensations fiscales.

Cependant, cet amendement ne peut être adopté dans l'immédiat. D'une part, aucune simulation n'a été entreprise. Il serait d'ailleurs utile, monsieur le ministre, que vos services évaluent, pour de futurs débats, la pertinence d'une telle formule. D'autre part, cela introduirait une complexité importante, sinon excessive, par rapport aux avantages attendus. En l'absence de projections, il est très difficile d'en juger.

C'est pourquoi, monsieur Angels, je suis moins sévère que vous à l'égard de l'initiative de nos collègues députés. Si le rapport qui doit être remis au Parlement avant le 30 juin prochain et qui doit étudier les impacts de l'intégration des compensations d'exonérations fiscales et de la non-prise en compte de la garantie de la dotation de base, présente les simulations nécessaires, nous serons en mesure de délibérer.

Je vous invite donc à ne pas faire preuve de trop d'impatience : ce sont des questions qui avancent à leur rythme. Ainsi, M. le ministre délégué au budget a fait tout à l'heure une annonce tout à fait inattendue sur la question de la taxe professionnelle de France Télécoms. Cela faisait quatre ans que nous en parlions ; les choses ont fini par évoluer.

M. François Marc. C'est l'approche des élections !

M. Philippe Marini,rapporteur général. Le rapport qui est prévu sera certainement utile et permettra d'envisager le sujet sous un meilleur éclairage. En attendant, monsieur Angels, la commission vous suggère de retirer cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Cet amendement tend à modifier le calcul du potentiel financier en incluant un certain nombre de compensations fiscales.

Comme M. le rapporteur général, j'en reconnais la pertinence. En effet, dans son principe, il s'inscrit tout à fait dans la logique du potentiel financier tel que voulu par le Comité des finances locales.

Comme M. le rapporteur général, je suis d'avis d'étudier de plus près à la fois les montants qui sont en jeu et l'impact que la mesure pourrait avoir sur la répartition des dotations de péréquation.

Un arbitrage doit être fait entre l'efficacité et l'exhaustivité. La répartition des dotations exige, notamment, que les données soient aisément disponibles et fiables.

À ce sujet, je vous indique, monsieur le rapporteur général, monsieur Angels, que, lors de l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'Assemblée nationale a adopté un amendement aux termes duquel le Gouvernement vous présentera, avant le 30 juin 2007, un rapport sur l'impact de l'intégration des compensations d'exonérations fiscales dans le calcul du potentiel financier sur la dotation globale de fonctionnement des communes. Cette remarque devrait répondre à votre préoccupation, monsieur le sénateur.

Concernant l'évolution de la péréquation, monsieur Marc, la loi de programmation pour la cohésion sociale conduit à une augmentation mécanique de la DSU et de la DSR dans des proportions beaucoup plus élevées. Ainsi, la DSU augmentera au minimum de 114 millions d'euros. Cela signifie que les progrès de la péréquation sont nettement plus importants que par le passé. Et cette constatation est objective.

Le Gouvernement émet, comme la commission, un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Angels, l'amendement n° I-175 est-il maintenu ?

M. Bernard Angels. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, je vous remercie de reconnaître la pertinence de cet amendement. Bien entendu, je ne vais pas le maintenir, mais vous comprenez très bien qu'il s'agit d'un sujet important et qu'il faudra trouver une solution, car la situation actuelle n'est pas juste.

M. le président. L'amendement n° I-175 est retiré.

L'amendement n° I-176, présenté par MM. Massion,  Masseret,  Angels et  Auban, Mme Bricq, MM. Charasse,  Demerliat,  Frécon,  Haut,  Marc,  Miquel,  Moreigne,  Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

  Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le quatrième alinéa de l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Pour les années 2007 à 2009, les communes éligibles au titre de l'article L. 2334-16 dont la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune est inférieure à 5 % perçoivent une dotation calculée en application du présent article égale à la dotation perçue l'année précédente.

« Pour les années 2007 à 2009, les communes éligibles au titre de l'article L. 2334-16 dont la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune est comprise entre 5 % et 15 % perçoivent une dotation calculée en application du présent article égale à la dotation perçue l'année précédente, augmentée du taux d'évolution de l'indice des prix hors tabac.

« Pour les années 2007 à 2009, les communes éligibles au titre de l'article L. 2334-16 dont la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune est comprise entre 15 % et 20 % perçoivent une dotation calculée en application du présent article égale à la dotation perçue l'année précédente, augmentée de 5 %.

« Pour les années 2007 à 2009, les communes éligibles au titre de l'article L. 2334-16 dont la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune est supérieur à 20 % perçoivent une dotation calculée en application du présent article au moins égale à la dotation perçue l'année précédente majorée de 5 %. »

La parole est à M. Michel Sergent.

M. Michel Sergent. Cinq ans après le vote de la loi SRU imposant aux communes de disposer de 20 % de logements sociaux sur leur territoire, force est de constater la persistance de carences et la nécessité d'efforts accrus en la matière.

Il est donc urgent de trouver de nouveaux mécanismes, notamment financiers, pour encourager les communes à respecter leurs engagements en matière de logement social et pour sanctionner celles qui refusent délibérément de les honorer, en complément, naturellement, des pénalités financières existantes, qui restent cependant largement insuffisantes.

Pour cela, le présent amendement tend à mettre en place un mécanisme de modulation de la dotation de solidarité urbaine en fonction du pourcentage de logements sociaux dont dispose la commune, ce qui permettrait de majorer sensiblement le montant de la dotation perçue par les communes qui ont réalisé des efforts substantiels en la matière.

En effet, si la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu une augmentation annuelle de la DSU de l'ordre de 120 millions d'euros entre 2005 et 2009, le dispositif actuel ne permet pas de traiter différemment les communes qui s'acquittent de leurs obligations légales et celles qui s'en dispensent, puisqu'il prévoit une augmentation minimale de 5 % du montant de la DSU perçue par chaque commune bénéficiaire.

Le dispositif que nous proposons aurait le double avantage d'être strictement incitatif et autofinancé, puisque seule la répartition de l'enveloppe globale de la DSU entre les communes bénéficiaires changerait. C'est pourquoi je souhaite, mes chers collègues, que vous adoptiez cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini,rapporteur général. Schématiquement, cet amendement, assez complexe comme la matière dont il traite, vise à ce que les communes ayant moins de 20 % de logements sociaux voient le taux de leur DSU augmenter proportionnellement au nombre desdits logements et à ce que les communes ayant plus de 20 % de logements sociaux se partagent le solde de DSU restant, après le versement de ladite dotation.

Plus précisément, l'amendement prévoit que, pour les communes ayant moins de 5 % de logements sociaux, la DSU n'augmenterait pas.

M. Michel Sergent. . C'est cela !

M. Philippe Marini,rapporteur général. Pour celles ayant entre 5 % et 15 % de logements sociaux, elle serait simplement indexée sur l'inflation. Pour celles ayant entre 15 % et 20 % de logements susvisés, la DSU augmenterait de 5 % par an, et les communes ayant plus de 20 % de logements sociaux se partageraient le reste de l'augmentation de cette dotation.

Je dois rappeler que les règles de répartition ont été tout récemment réformées par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005.

Chacun peut se faire son opinion sur ce sujet. Personnellement, je ne suis pas très neutre en la matière parce que ma commune possède 38 % de logements sociaux, ce qui entache mon avis d'une certaine partialité,... au demeurant plutôt sympathique.

M. François Marc. Vous seriez gagnant !

M. Philippe Marini,rapporteur général. Mais l'amendement aurait pour effet de gêner les communes ayant actuellement peu de logements sociaux et faisant des efforts pour atteindre l'objectif de 20 %, ce qui entraînerait une stagnation de leur DSU.

Il convient également de noter que la DSU va augmenter de 120 millions d'euros par an...

Mme Marie-France Beaufils. De 114 millions d'euros !

M. Philippe Marini,rapporteur général. Ma chère collègue, je salue votre sens de la prévision. Mais nous sommes dans les mêmes ordres de grandeur.

Il est vrai que, pour les communes ayant le plus de logements sociaux, cet amendement apporterait un avantage important, historique, qui ne se compenserait que très lentement au fil du temps.

Monsieur le ministre, cela étant dit, il est exact que ce sont les communes qui ont le plus de logements sociaux qui supportent le plus de charges en matière d'intégration, d'action sociale. On peut comprendre l'inspiration de nos collègues. En l'espèce, la commission m'a chargé de recueillir l'avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. L'objectif des auteurs de l'amendement n° I-176 est de moduler concrètement la progression de la DSU pour les communes dont la proportion de logements sociaux est inférieure à 20 %.

Cet objectif peut paraître légitime, comme l'a indiqué M. le rapporteur général. Inciter les communes et leurs groupements à promouvoir le logement social va, naturellement, dans le bon sens et ce n'est pas le Gouvernement, qui a décidé la construction, entre 1997 et 2002, de 500 000 logements sociaux, soit le double des constructions réalisées au cours de la période précédente, qui pourrait dire le contraire.

Mais, monsieur le sénateur, le vecteur que vous proposez, à savoir la DSU, ne paraît pas très adapté. Le Comité des finances locales, dont vous connaissez la composition pluripartite, a indiqué très clairement, notamment lors de sa réunion du mois d'octobre, que ni la DGF dans son ensemble, ni les dotations de péréquation, en particulier la DSU, n'ont vocation à répondre à des politiques particulières. Il faut s'en tenir là, selon moi.

Je rappelle d'ailleurs qu'une pénalité est déjà prévue, dans le cadre de la loi SRU, pour les communes ou les groupements de communes qui n'atteignent pas le seuil de 20 % de logements sociaux. Je ne suis pas convaincu que l'idée, généreuse dans son principe, mais qui aboutirait, en réalité, à une double peine, réponde parfaitement à l'objectif recherché. C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable.

Un sénateur du groupe socialiste Pourquoi faut-il favoriser les plus riches ?

M. le président. Monsieur Sergent, l'amendement n° I-176 est-il maintenu ?

M. Michel Sergent. M. le ministre a parlé de pénalités, mais nos propositions ne sont que des incitations. Il n'est pas question de double peine. Le mot n'est pas adapté, me semble-t-il, puisqu'il s'agit d'une incitation pour faire en sorte que les communes qui respectent le mieux l'obligation de construire 20 % de logements sociaux perçoivent une dotation plus élevée.

J'ai pris note du fait que la commission émettait presque un avis de sagesse, tout en souhaitant connaître l'avis du Gouvernement. Il me semble que cette sagesse pourrait être partagée par l'ensemble de notre assemblée.

Naturellement, je maintiens mon amendement.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Monsieur le sénateur, votre intervention me fait venir à l'esprit une idée complémentaire qui va vous démontrer que votre démarche, juste dans son objectif, serait terriblement injuste dans ses effets, puisqu'elle ne s'appliquerait, par définition, qu'aux communes qui bénéficient de la DSU. En réalité, votre proposition d'incitation laisse de côté un grand nombre de communes et, a fortiori, celles qui ne perçoivent pas la DSU.

M. Michel Sergent. C'est un plus !

M. Michel Moreigne. C'est une discrimination positive !

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. Nous souscrivons à cette volonté de créer une mesure d'incitation pour que la loi SRU soit mieux appliquée, en particulier que le seuil de 20 % de logements sociaux soit mieux respecté. Nous voterons donc en faveur de l'amendement n° I-176.

Je voudrais cependant profiter de cette occasion pour attirer l'attention sur la difficulté que nous avons à mesurer l'impact des propositions qui sont faites. Nous manquons d'outils, au sein de la commission des finances, ce qui ne nous permet pas de travailler efficacement, y compris lors de l'élaboration des amendements.

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.

M. Gérard Delfau. Je voterai cet amendement par principe. Les propos de notre collègue me paraissent vraiment pertinents. Si l'on veut que la péréquation soit l'un des axes majeurs du budget des collectivités territoriales - et il faudra y arriver, quel que soit le gouvernement en place dans les années à venir -, il faut alors avoir une vision d'ensemble et jouer sur tous les leviers, ne pas sectoriser, disposer d'une véritable panoplie de critères. Il faut jouer sur la population, sur le nombre de logements sociaux, sur les recettes résultant de la taxe professionnelle.

Ce soir, nous fournissons des indications, nous lançons des signaux au Gouvernement, nous donnons matière à réflexion à l'ensemble de nos collègues. Mais nous ne sommes qu'au début d'une réflexion. Espérons simplement qu'elle ne sera pas trop tardive. Comme je le disais lors de la discussion générale, ne nous y trompons pas : les incidents, les événements très graves qui se sont produits dans les banlieues ont été les manifestations de situations désespérées dans certains sites géographiques. Mais une frustration de fond existe dans une majorité de collectivités.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-176.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 12, modifié.

(L'article 12 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 12

I et II. -  Non modifiés 

III. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Dans le quatrième alinéa du 4° de l'article L. 2334-7, après les mots : « selon un taux égal », sont insérés les mots : « au plus » ;

1° bis Le 1° de l'article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2008, pour le calcul du montant de la dotation globale de fonctionnement, le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2007 calculé dans les conditions définies ci-dessus est majoré d'un montant de 3 millions d'euros. » ;

1° ter La dernière phrase du 5° de l'article L. 2334-7 est ainsi rédigée :

« Le montant de cette dotation est fixé à 3 millions d'euros pour 2007 et évolue chaque année selon le taux d'indexation fixé par le Comité des finances locales pour la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie. » ;

2° Le cinquième alinéa de l'article L. 3334-3 est ainsi rédigé :

« À compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie, évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le Comité des finances locales. Ces taux sont compris, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement entre 35 % et 70 % et entre 0 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. » ;

3° L'article L. 4332-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La dotation forfaitaire fait l'objet de versements mensuels. La dotation de péréquation fait l'objet d'un versement, intervenant avant le 31 juillet. » ;

4° Dans le troisième alinéa de l'article L. 4332-7, les taux : « 75 % et 95 % » sont remplacés par les taux : « 60 % et 90 % » ;

5° L'article L. 4332-8 est ainsi modifié :

a) Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation dans les conditions définies à l'article L. 4434-9. » ;

b) Le dernier alinéa est supprimé ;

6° Le premier alinéa de l'article L. 4434-9 est ainsi rédigé :

« La quote-part de la dotation de péréquation des régions mentionnée à l'article L. 4332-8 perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse. » ;

7° (nouveau) L'article L. 3334-7-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, la dotation de compensation des départements fait l'objet d'un abondement supplémentaire de 12 millions d'euros réparti entre les départements en fonction du rapport entre le nombre de sapeurs-pompiers volontaires au sein du corps départemental de chaque département au 31 décembre 2003 et le nombre de sapeurs-pompiers volontaires présents dans les corps départementaux au niveau national à cette même date. »

IV (nouveau). - La perte de recettes pour l'État résultant de l'application du dernier alinéa de l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales est compensée par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 13 : COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

I. TEXTE DU PROJET DE LOI N° 3341 AN (XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - L'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa du I, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2006, en 2007 et en 2008 ».

2° Dans le troisième alinéa du I, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « A compter de 2006 ».

3° Le tableau figurant au I du même article est ainsi rédigé :

RÉGION

Gazole

Supercarburant
sans plomb

ALSACE

2,63

3,72

AQUITAINE

1,35

1,91

AUVERGNE

1,54

2,17

BOURGOGNE

1,26

1,79

BRETAGNE

1,46

2,06

CENTRE

1,82

2,57

CHAMPAGNE-ARDENNE

1,35

1,91

CORSE

0,76

1,07

FRANCHE-COMTÉ

1,81

2,56

ÎLE-DE-FRANCE

7,68

10,85

LANGUEDOC-ROUSSILLON

1,12

1,58

LIMOUSIN

1,66

2,35

LORRAINE

1,73

2,45

MIDI-PYRÉNÉES

1,24

1,75

NORD-PAS-DE-CALAIS

2,28

3,22

BASSE-NORMANDIE

1,42

2,00

HAUTE-NORMANDIE

1,56

2,20

PAYS DE LOIRE

1,44

2,03

PICARDIE

1,78

2,51

POITOU-CHARENTES

1,42

2,00

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

1,65

2,33

RHÔNE-ALPES

1,92

2,71

4° Dans la deuxième phrase du II, les mots « En 2006 » sont remplacés par les mots « A compter de 2006 ».

II. - Dans le II de l'article 121 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les mots : « par le XI de l'article 82 et » sont supprimés.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 13

Compensation des transferts de compétences aux régions.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il convient de noter que le niveau définitif des droits à compensation ne pourra pas être connu avant le projet de loi de finances pour 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences (notamment des transferts de personnel).

Il est proposé :

- d'intégrer pour l'avenir les ajustements intervenus sur la compensation afférente aux transferts intervenus en 2006 ;

- d'inscrire, dans le respect du principe de concomitance de la compensation, une provision budgétaire destinée à compenser les transferts devant intervenir en 2007.

Le présent article ne modifie pas le dispositif global de compensation des transferts aux régions, tel qu'il résulte de l'article 40 de la loi de finances pour 2006. Celui-ci repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d'une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté, et sur l'attribution aux régions d'outre-mer de crédits de la dotation globale de décentralisation, la TIPP n'étant pas perçue dans ces régions. Par conséquent, le présent article ne procède pas en tant que tel à l'ajustement de la compensation versée aux régions d'outre-mer, puisque la majoration de crédits de DGD leur revenant est retracée dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions ».

I. - La prise en compte de l'évolution du droit à compensation des régions

Le I du présent article vise à corriger la compensation financière versée aux régions, pour tenir compte tant du montant définitif correspondant aux transferts intervenus en 2006 que de la provision devant être inscrite pour compenser les transferts qui interviendront en 2007.

A. - La compensation inscrite en loi de finances initiale

Le tableau du 3° du I du présent article prend en compte à la fois la régularisation du droit à compensation provisionné en loi de finances initiale pour 2006 pour les transferts intervenant en 2006, et la provision sur la compensation des transferts qui interviendront en 2007. En effet, le principe de concomitance de la compensation des transferts de compétences impose de provisionner en loi de finances initiale un montant correspondant à la compensation des transferts qui interviennent au cours de l'année considérée, puis de régulariser ce montant en loi de finances rectificative pour tenir compte du droit à compensation définitif. L'ajustement ainsi calculé doit également être définitivement répercuté dans la compensation calculée en loi de finances initiale de l'année N+1.

Jusqu'en 2005, la compensation aux régions des transferts de compétences s'opérait par l'attribution à chaque région d'une part régionale sur une fraction de tarif appliquée à l'assiette nationale de la TIPP. L'ajustement prenait donc la forme d'une correction de la fraction de tarif attribuée à la compensation, et le cas échéant d'une modification de la clé de répartition entre les régions du produit de cette fraction de tarif.

Ce dispositif a été mis en oeuvre en 2005 (LFI et LFR), puis modifié par l'article 40 de la loi de finances pour 2006, afin de prendre en compte la détermination d'une assiette régionale de la TIPP. En effet, depuis le 1er janvier 2006, les régions perçoivent une fraction régionale de tarif de TIPP appliquée aux quantités de carburants vendues sur leurs territoires respectifs. Ce nouveau dispositif, qui constitue la première étape nécessaire vers une modulation régionale (cf. infra), n'affecte pas le droit à compensation constaté pour chaque région, la fraction de tarif étant ajustée de façon à produire la recette correspondant à ce droit.

L'article 40 de la loi de finances pour 2006 a fixé comme suit les fractions de tarifs de TIPP de chaque région :

Région

Gazole

Supercarburant sans plomb

Alsace

1,17

1,67

Aquitaine

0,98

1,4

Auvergne

0,85

1,22

Bourgogne

0,75

1,07

Bretagne

0,78

1,1

Centre

1,61

2,28

Champagne-Ardenne

0,83

1,17

Corse

0,52

0,73

Franche-Comté

0,95

1,35

Ile-de-France

7,1

10,05

Languedoc-Roussillon

0,9

1,28

Limousin

1,16

1,66

Lorraine

1,3

1,83

Midi-Pyrénées

0,79

1,11

Nord-Pas-de-Calais

1,36

1,92

Basse-Normandie

0,97

1,39

Haute-Normandie

1,41

2

Pays de la Loire

0,71

1,01

Picardie

1,42

2

Poitou-Charentes

0,58

0,83

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

0,68

0,98

Rhône-Alpes

0,83

1,17

Ces fractions ont été établies provisoirement pour deux raisons :

- ces fractions ont été calculées sur une estimation des consommations régionales de carburants en 2006, mais faute de données définitives le présent article ne peut corriger cette estimation qui devra être revue dans une prochaine loi de finances ;

- le produit escompté de ces fractions de tarif doit couvrir la compensation des transferts intervenus jusqu'en 2005 telle qu'établie par la loi de finances rectificative pour 2005, mais également la compensation définitive des transferts intervenus en 2006 dont le montant avait été estimé en loi de finances initiale. Cette régularisation de la compensation des transferts intervenus en 2006 constitue une partie de l'augmentation des tarifs récapitulée dans le tableau du 3° du I du présent article.

B. - La régularisation de la compensation des transferts intervenus en 2006

1. - Les transferts intervenus en 2006

Il s'agit :

- de l'organisation du réseau des centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience (compensation évaluée à 6,251 millions d'euros en loi de finances pour 2006) ;

- de l'extension en année pleine du transfert du financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes intervenue au 1er juillet 2005 (compensation évaluée à 217,328 millions d'euros);

- du financement des crédits de vacations, des agents contractuels de droit public ainsi que des emplois aidés dans le cadre du transfert des agents techniciens et ouvriers de service (TOS) des lycées. Les montants respectifs du droit à compensation ont été évalués à 22,307 millions d'euros s'agissant des crédits de vacation, 30,594 millions d'euros s'agissant des agents contractuels de droit public et 12,786 millions d'euros au titre des emplois aidés ;

- et de la pérennisation de la compensation résultant de l'accroissement de la participation de la région Île-de-France au conseil d'administration du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF). Le montant du droit à compensation de la région Île-de-France à ce titre a été évalué à 381,868 millions d'euros.

Il convient d'ajouter à ces transferts la possibilité de mise en oeuvre anticipée par les régions du transfert de l'organisation et du financement des stages de l'AFPA. Pour 2006, seule la région Centre a souhaité signer une convention afin d'exercer cette compétence par anticipation. La compensation revenant à la région Centre a été provisionnée dans la loi de finances 2006 à hauteur de 24,112 millions d'euros.

2. - L'ajustement du droit à compensation des régions

Les ajustements inclus dans le présent article portent sur la compensation des transferts de compétences intervenus en 2006, ainsi que sur la tranche 2006 de transferts pluriannuels, par rapport aux évaluations associées à la loi de finances pour 2006.

Le droit à compensation de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse au titre des transferts intervenus en 2005 et 2006 était évalué à 1.017,76 millions d'euros en loi de finances pour 2006. Il est désormais évalué à 1.125 millions d'euros.

Le tableau suivant indique par compétence le montant de l'ajustement de la compensation pratiqué par le présent article :

 

Régions

Ajustement

ROM

Ajustement

Syndicat des transports d'Ile de France

188.507.400€

9.639.000€

 

 

Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

523.916.640€

92.550.926€

13.006.292€

3.223.006€

Aides aux étudiants

61.788.617€

 

1.414.911€

113.984€

Lycées et collèges à section bi-nationales ou internationales, lycée et collège d'État de Font-Romeu et établissements publics nationaux d'enseignement agricole

4.923.609€

1.664.574€

 

 

FARPI

-127.509.458€

 

-1.940.121€

-97.609€

Agents contractuels de droit public

30.717.587€

 

732.441€

36.850€

Crédits de suppléance

22.307.006€

 

663.624€

33.387€

CES-CEC

12.786.042€

 

1.887.090€

94.941€

Inventaire général du patrimoine culturel

2.078.119€

 

182.850€

14.730€

C. - La provision sur la compensation des transferts intervenant en 2007

1. - Les transferts devant intervenir en 2007

En 2007, l'évolution du droit à compensation des régions résulte principalement de la première tranche du transfert des personnels TOS titulaires de l'éducation nationale et de la poursuite du processus de conventionnement de certaines régions pour le transfert anticipé de l'organisation et du financement des stages de l'AFPA.

a) Le transfert des personnels TOS

Comme le prévoit la loi du 13 août 2004, les agents disposent de deux ans à compter de l'entrée en vigueur du décret de partage définitif des services pour opter entre un détachement sans limitation de durée ou une intégration dans la fonction publique territoriale. Ce décret a été publié le 27  décembre 2005, et est entré en vigueur le 1er janvier 2006. Le délai d'option s'étend donc du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2007. L'article 147 de la loi de finances pour 2006 a précisé les modalités de prise en compte des souhaits des agents par tranche :

« Lorsque le droit d'option prévu par les dispositions de l'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est exercé avant le 31 août d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de l'année suivante.

Lorsque le même droit d'option est exercé entre le 1er septembre et le 31 décembre d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant l'exercice de ce droit. »

Par conséquent, seront transférés ou détachés au 1er janvier 2007 les 10.023 agents ayant exercé leur droit d'option avant le 31 juillet 2006. Le droit à compensation des régions est ainsi augmenté pour 2007 d'une provision correspondant aux charges de rémunération de ces personnels. Une régularisation de cette compensation devra intervenir lors d'une prochaine loi de finances afin de tenir compte de la situation administrative et indiciaire précise des agents transférés au 1er janvier.

b) La poursuite du transfert des stages de l'AFPA

En 2007, dix nouvelles régions prendront en charge, par anticipation, l'organisation et le financement des stages de l'AFPA, ainsi que la rémunération des stagiaires. À cet effet, elles ont conclu avec l'État et l'AFPA une convention définissant le schéma régional des formations et le programme d'activité régionale de l'AFPA.

Le montant du droit à compensation correspondant à ces conventions doit être évalué et provisionné dans le présent projet de loi de finances. Toutefois, compte tenu du caractère récent de la conclusion de ces conventions, cette provision devra être inscrite par voie d'amendement au cours de la discussion budgétaire.

2. - Le droit à compensation prévisionnel des régions

Au total, le montant prévisionnel du droit à compensation des régions au titre des compétences faisant l'objet d'une compensation sous forme de fraction de TIPP au titre des transferts intervenant en 2007 est évalué à 196,988 millions d'euros. Ce montant comprend une majoration au titre du transfert du forfait d'externat.

En effet, le II du présent article vise à extraire les dépenses de rémunération des personnels non enseignants afférentes à l'externat de l'enveloppe de charges compensées, par dérogation, par un abondement de dotation globale de décentralisation, en application de l'article 121 de la loi du 13 août 2004.

Ces dépenses d'externat, transférées en 2007, n'auront donc jamais conduit à un abondement spécifique de la DGD des régions et des départements. Leur compensation sous forme de transfert de TIPP est évaluée par le présent article à 114,220 millions d'euros.

Il convient de souligner que la modification apportée par le présent article s'applique aux dépenses d'externat des régions et des départements, et doit être prise en compte dans l'ajustement de la compensation sous forme de fraction de taux de TSCA auquel procède l'article 14 du présent projet de loi de finances.

D. - Les fractions régionales de tarifs de TIPP fixées pour 2007

Le tableau du 3° du I du présent article fixe les fractions des tarifs de TIPP applicable région par région en 2007, tels qu'ils permettent d'atteindre les montants de compensation définitifs pour 2006, ou ceux estimés pour 2007. Ces fractions tiennent également compte d'une minoration correspondant à la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration et de l'intégration des dépenses d'externat précédemment compensées par un abondement de DGD.

1. - La minoration au titre de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration

Les 1° et 2° du I du présent article prorogent pour les années 2007 et 2008 le dispositif de minoration de la compensation due aux régions au titre de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, dans le cadre du transfert des personnels TOS de l'éducation nationale, prévu par l'article 82 de la loi du 13 août 2004.

La participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration est prévue à l'article 2 du décret n° 85-934 du 4 septembre 1985 relatif au fonctionnement du service annexe d'hébergement des établissements publics locaux d'enseignement. Jusqu'en 2006, les fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI) recueillaient la participation des familles et de l'État, et finançaient la rémunération des personnels d'internat.

La suppression des FARPI en 2006 a justifié la mise en place d'un dispositif spécifique et transitoire, tant que les personnels exerçant cette compétence restent à la charge de l'État. En effet, les personnels techniciens et ouvriers de service de l'éducation nationale en charge de l'internat et de la restauration peuvent opter jusqu'au 31 décembre 2007 pour un détachement sans limitation de durée auprès des régions, ou une intégration dans la fonction publique territoriale. Durant ce délai, la rémunération des personnels n'ayant pas opté reste à la charge de l'État. À compter de 2007, la rémunération des personnels ayant opté intègre, chaque année au gré de l'exercice du droit d'option, la compensation due aux régions.

Dès lors que les régions disposeront de l'ensemble des personnels en charge de l'internat et de la restauration, il leur appartiendra de procéder, le cas échéant, à un ajustement du tarif de restauration ou d'internat, compte tenu du coût des rémunérations afférentes. Néanmoins, tant que ce délai d'option court, la participation des familles est perçue par les régions, mais une minoration correspondant au montant de cette participation, tel que constaté en 2004, est opérée sur le droit à compensation global des régions. Ce dispositif a été organisé pour l'année 2006 par l'article 40 de la loi de finances pour 2006. Il est prorogé en 2007 et 2008 par les 1° et 2° du I du présent article.

Le tableau suivant indique par région le montant de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration :

2. - Le calcul des fractions de tarifs applicables à chaque région

Le montant total du droit à compensation dû aux régions de métropole (17(*)) pour l'exercice 2007 s'élève à 1.373 millions d'euros, en tenant compte de la reprise effectuée en contrepartie de l'affectation aux régions de la participation financière des familles aux dépenses d'internat et de restauration.

Montant cumulé du droit à compensation des régions pour 2007
=

Droit à compensation transferts 2005 définitif

+

Droit à compensation transferts 2006 ajusté

+

Droit à compensation prévisionnel transferts 2007

-

Montant 2004 de la participation des familles (128,869 millions d'euros)

Le droit à compensation de chaque région pour 2007 se calcule de manière similaire, de sorte que la fraction de tarif de TIPP applicable à chaque région résulte de la formule suivante, qui est retracée dans le tableau ci-après :

Fraction de tarif de la région X = Droit à compensation de la région N pour 2007

Quantités de carburants vendues dans la région X en 2006

Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d'établir la liste des fractions de tarifs fixée par le 3° du I du présent article.

COMPENSATION DES TRANSFERTS (2005+2006+2007) PAR UNE FRACTION DE TARIF DE TIPP SUR UNE ASSIETTE RÉGIONALE

(en euros, hectolitres et euros/hl)

RÉGIONS

Droit à compensation estimé pour 2007

Assiette 2006 estimée SP

Assiette 2006 estimée GO

Fraction de tarif SP attribuée en 2007

Fraction de tarif GO attribuée en 2007

ALSACE

47.768.437

4.807.211

11.354.031

3,72

2,63

AQUITAINE

42.111.386

7.046.004

21.201.931

1,91

1,35

AUVERGNE

21.004.727

3.090.612

9.312.138

2,17

1,54

BOURGOGNE

25.962.791

4.629.978

13.955.341

1,79

1,26

BRETAGNE

49.901.884

6.990.033

24.356.872

2,06

1,46

CENTRE

50.147.501

6.396.936

18.536.283

2,57

1,82

CHAMPAGNE-ARDENNES

20.317.654

2.910.704

10.920.214

1,91

1,35

CORSE

2.222.420

935.953

1.612.668

1,07

0,76

FRANCHE-COMTE

20.502.080

2.470.519

7.826.941

2,56

1,81

ILE-DE-FRANCE

553.996.872

22.854.872

39.861.447

10,85

7,68

LANGUEDOC-ROUSSILLON

28.898.111

6.422.975

16.771.450

1,58

1,12

LIMOUSIN

12.746.369

1.725.011

5.227.719

2,35

1,66

LORRAINE

33.621.913

4.499.425

13.035.899

2,45

1,73

MIDI-PYRENEES

33.443.164

6.058.842

18.445.589

1,75

1,24

NORD-PAS DE CALAIS

71.810.860

6.821.232

21.878.098

3,22

2,28

BASSE-NORMANDIE

22.750.948

3.253.821

11.478.240

2,00

1,42

HAUTE-NORMANDIE

28.092.616

4.007.432

12.383.148

2,20

1,56

PAYS DE LOIRE

50.602.728

7.755.216

24.269.326

2,03

1,44

PICARDIE

31.633.845

3.838.621

12.386.774

2,51

1,78

POITOU-CHARENTES

29.094.012

4.257.045

14.542.684

2,00

1,42

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

79.097.950

13.892.803

28.343.241

2,33

1,65

RHONE-ALPES

116.506.417

14.334.755

40.499.965

2,71

1,92

Total métropole

1.372.234.686

139.000.000

378.200.000

 

 

Source : DGCL

II. - La modulation régionale des tarifs de TIPP

A. - La régionalisation de l'assiette de la TIPP

Le neuvième alinéa de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 prévoit qu'à compter de 2006, les charges transférées aux régions par la loi du 13 août 2004 leur seront compensées par l'attribution d'une part du produit de la TIPP déterminée par l'application d'une fraction de tarif non plus à l'assiette nationale de la TIPP mais à une part régionale de cette assiette.

Depuis le 1er janvier 2006, l'assiette de la TIPP se décompose donc régionalement sur la base des ventes régionales de carburants aux consommateurs finaux retracées dans les déclarations enregistrées par l'administration des douanes et des droits indirects.

Ces assiettes régionales ont été estimées dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2006 afin de déterminer les fractions de tarifs régionales permettant d'obtenir le montant du droit à compensation des régions. Une nouvelle détermination de ces fractions sera opérée lors d'une prochaine loi de finances pour tenir compte des consommations effectives de carburant dans chaque région en 2006.

B. - Le dispositif de réduction différenciée des taux de TIPP

La TIPP est une accise dont la réglementation relève en assez grande partie de la législation communautaire, de sorte que la modulation régionale des tarifs de TIPP nécessitait une décision favorable du Conseil européen. Dès 2004, les autorités françaises ont fait part à la Commission européenne de leur demande d'autorisation d'appliquer un niveau de taxation différencié du gazole et de l'essence sans plomb, dans le cadre de la décentralisation de compétences actuellement assumées au niveau central. Le 14 septembre 2005, la Commission européenne a proposé au Conseil d'autoriser la France à appliquer du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011 des tarifs réduits de TIPP sur l'essence sans plomb et le gazole. Les réductions en cause pourraient être différenciées d'une région à l'autre à condition que les taux réduits demeurent supérieurs aux minima imposés par la directive précitée, que les réductions ne soient pas supérieures à 3,54 euros par litre d'essence sans plomb et à 2,3 euros par litre de gazole, qu'elles ne soient pas non plus supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole à usage commercial et qu'elles soient fonction de conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions. En outre, le gazole à usage commercial ne bénéficierait pas de cette possibilité de réduction. Dans une décision du 25 octobre 2005, le Conseil a délivré cette autorisation à la France, sous les restrictions prévues par la Commission, mais pour les seules années 2007, 2008 et 2009.

L'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 a précisé les modalités techniques assez complexes de cette différenciation régionale, la réglementation communautaire imposant des tarifs minima. Elle repose sur une démarche en trois temps :

- 1. L'État a majoré les tarifs de TIPP à compter du 1er janvier 2006 ;

- 2. Cette majoration a été immédiatement neutralisée par l'État lui-même, qui a utilisé la moitié de la capacité de réduction autorisée par l'Union pour ramener les tarifs à leur niveau de 2005. Il opère ce faisant une réfaction sur chaque tarif (- 1,77 euro par hectolitre pour le supercarburant sans plomb et - 1,15 euro par hectolitre pour le gazole) ;

- 3. À compter de 2007, les régions se substituent à l'État pour exploiter les marges concédées par l'Union européenne ; elles sont autorisées, soit à renoncer à la réduction opérée en 2006, soit au contraire à l'augmenter.

Cette capacité de modulation est doublement encadrée : d'une part, les régions ne peuvent faire varier leur tarif régional de TIPP qu'à concurrence du niveau de la fraction de tarif de TIPP qui leur a été attribuée en compensation ; d'autre part, et en tout état de cause, le tarif régional de TIPP ne peut augmenter ou diminuer plus que de la valeur absolue de la réfaction initiale opérée par l'État.

L'exemple suivant illustre la démarche en trois temps ainsi que les marges de manoeuvre dont disposeront les régions à compter du 1er janvier 2007.

EXEMPLE DE MISE EN oeUVRE DU DROIT DE MODULATION DU TARIF DE LA TIPP SUR LE GAZOLE PAR UNE RÉGION ALPHA

Source : DGCL, circulaire du 14 juin 2006

C. - La modulation régionale dès le 1er janvier 2007

Pour opérer une modulation de leurs tarifs de TIPP les régions doivent prendre, avant le 30 novembre 2006, une délibération indiquant le montant de l'augmentation ou de la réduction de la réfaction opérée par l'État le 1er janvier 2006. La modulation ne peut ensuite être modifiée en cours d'exercice. Son montant est encadré par la fourchette de réduction autorisée par l'Union européenne (2,30 €/hl de gazole et 3,54 €/hl de super sans plomb) et ne peut donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb.

Les régions sont également tenues à une deuxième fourchette se rapportant à leur droit à compensation. Chaque région ne peut moduler le tarif de TIPP qu'à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée à titre de compensation. La fraction de référence est celle fixée par l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, puisqu'à la date maximale de délibération des régions les fractions de tarifs n'auront été corrigées ni par la loi de finances rectificative pour 2006, ni par le présent article. Chaque région est donc tenue par le doublement ou la suppression de sa fraction de tarif, ou par la fourchette imposée par l'Union européenne si celle-ci est inférieure.

En vertu de ces principes, la capacité de modulation que peuvent exploiter les régions jusqu'au 30 novembre 2006, pour être appliquée au 1er janvier 2007, est récapitulée dans le tableau suivant. Le cas échéant, les augmentations ou diminutions de la réfaction opérée initialement par l'État s'imputeront sur la fraction de tarif de TIPP octroyée à la région concernée par le présent article, qui s'appliquera telle quelle en l'absence de modulation régionale.

AMPLITUDE MAXIMALE DE MODULATION DES TARIFS RÉGIONAUX DE TIPP POUR 2007

(en euros par hectolitre)

 

Source : DGCL, circulaire du 14 juin 2006.

*

* *

La Commission a adopté l'article 13 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 13

M. le président. « Art. 13. - I. - L'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa du I, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2006, en 2007 et en 2008 ».

2° Dans le troisième alinéa du I, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « A compter de 2006 ».

3° Le tableau figurant au I du même article est ainsi rédigé :

RÉGION

Gazole

Supercarburant
sans plomb

ALSACE

2,63

3,72

AQUITAINE

1,35

1,91

AUVERGNE

1,54

2,17

BOURGOGNE

1,26

1,79

BRETAGNE

1,46

2,06

CENTRE

1,82

2,57

CHAMPAGNE-ARDENNE

1,35

1,91

CORSE

0,76

1,07

FRANCHE-COMTÉ

1,81

2,56

ÎLE-DE-FRANCE

7,68

10,85

LANGUEDOC-ROUSSILLON

1,12

1,58

LIMOUSIN

1,66

2,35

LORRAINE

1,73

2,45

MIDI-PYRÉNÉES

1,24

1,75

NORD-PAS-DE-CALAIS

2,28

3,22

BASSE-NORMANDIE

1,42

2,00

HAUTE-NORMANDIE

1,56

2,20

PAYS DE LOIRE

1,44

2,03

PICARDIE

1,78

2,51

POITOU-CHARENTES

1,42

2,00

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

1,65

2,33

RHÔNE-ALPES

1,92

2,71

4° Dans la deuxième phrase du II, les mots « En 2006 » sont remplacés par les mots « A compter de 2006 ».

II. - Dans le II de l'article 121 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les mots : « par le XI de l'article 82 et » sont supprimés.

La parole est à M. Augustin Bonrepaux, inscrit sur l'article 13.

M. Augustin Bonrepaux. Une fois n'est pas coutume, je remercie le Gouvernement de nous avoir communiqué les informations que nous avions demandées hier. Et je remercie la commission des finances de les avoir complétées. J'aimerais tout de même, monsieur le ministre, que vous nous précisiez la portée de cet article.

Dans les documents qui nous ont été remis figurent déjà les sommes sur lesquelles la Commission consultative d'évaluation des charges a donné son accord, mais certains crédits ne correspondent pas aux besoins des collectivités. Pouvez-vous nous indiquer comment se feront les ajustements ? Dans les tableaux de la commission des finances, je ne vois pas, par exemple, apparaître les agents de l'équipement, dont nous aurons pourtant directement la charge dès le 1er janvier. Certains devront être recrutés parce que les mises à disposition ne seront pas suffisantes par rapport à l'effectif transféré et d'autres viendront d'autres départements sans être mis à disposition mais appartenant aux effectifs transférés. Quand aurons-nous ces crédits ? Quand la commission consultative d'évaluation des charges pourra-t-elle se prononcer ?

S'agissant des articles 13 et 14, je dois dire que j'étais très inquiet au départ puisque nous ne disposions que d'une énumération de chiffres sans aucune explication. Si nous recevons des précisions claires sur la procédure qui sera suivie et sur la prise en compte des contestations, le débat avancera certainement rapidement.

M. le président. La parole est à M. Marc Laffineur.

M. Marc Laffineur. Je me félicite tout d'abord de la façon dont fonctionne la Commission consultative d'évaluation des charges. De tous les transferts de compétences effectués depuis vingt-cinq ans, ceux qui ont été décidés par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin sont ceux qui se passent le mieux.

M. Augustin Bonrepaux. Nous en reparlerons !

M. Marc Laffineur. La CCEC permet de régler les différends bien légitimes qui peuvent exister entre les collectivités.

M. Augustin Bonrepaux. Tout n'est pas idyllique !

M. Marc Laffineur. Par ailleurs, j'ai là les comptes administratifs des régions pour 2005 et je constate que si les charges de fonctionnement ont augmenté d'un milliard d'euros, les produits de fonctionnement ont augmenté, eux, de 2 milliards et l'autofinancement de plus de 15 %. Cela montre que les augmentations d'impôts considérables décidées par les régions ont surtout servi à remplir des bas de laine, ce qui est légitime, mais les régions doivent le dire honnêtement et ne pas essayer de faire croire à l'opinion publique que ces hausses sont destinées à compenser les transferts de compétences. En 2005, les régions ont pris aux Français un milliard d'euros qui ne leur était pas nécessaire.

M. Jean-Louis Idiart. L'État nous dit toujours qu'il n'a rien à nous donner et, pour finir, on nous accuse. C'est inadmissible !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Je voudrais vous montrer l'intérêt de la méthode qui a été choisie pour compenser les transferts de compétences effectués au titre de la loi de 2004, et aussi ses limites. Cette méthode consiste à constater les dépenses transférées à mesure que l'on en a connaissance et à mettre en place une provision pour celles dont on n'a pas encore une parfaite connaissance.

Prenons l'exemple des TOS des régions ou des départements, qui ont jusqu'au 31 décembre 2007 la possibilité d'opter soit pour un détachement qui permet de garder un lien avec l'État, soit pour l'intégration dans la fonction publique territoriale. Ils sont pris en compte, dans le cadre du transfert, au fur et à mesure qu'ils optent. Ainsi, en termes de dotation aux régions ou aux départements, les conséquences du transfert sont prises en compte sur l'exercice 2007 si ces agents ont exercé leur droit d'option avant le 31 août 2006. S'ils ont opté après, les conséquences financières ne se produiront qu'en 2008. Le problème est que l'on ne connaît les options qu'avec quelques semaines de retard, le temps de collecter les informations auprès de l'éducation nationale. On se heurte en outre à des difficultés pratiques. Il était entendu que les états permettant de définir les montants à verser en 2007 porteraient sur les TOS ayant opté avant le 31 juillet 2006. Ils étaient 20 000 à cette date, mais 20 000 autres ont opté pendant le mois d'août ! Les états qui ont servi de base à l'élaboration de ce projet de loi de finances ne pouvaient donc pas prendre en compte ce doublement. C'est pourquoi nous devons accepter que le Gouvernement corrige les différents tableaux de transferts de taxe sur les conventions d'assurance aux départements ou de TIPP aux régions à mesure que les informations lui parviennent.

J'ai entendu certains de nos collègues se plaindre que les sénateurs soient mieux informés que nous. Mais cela est tout à fait normal puisqu'ils examinent le budget ultérieurement. Les informations qui leur seront données seront plus fiables que celles que nous avons aujourd'hui, mais elles ne seront pas non plus définitives. Si nous ne procédions pas ainsi, l'État devrait mettre en place une provision, qu'il aurait - nous le connaissons - tendance à calculer plutôt en bas de fourchette.

M. Augustin Bonrepaux. C'est un aveu !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Et cette provision ne serait régularisée qu'une fois connus les comptes administratifs, avec un an de retard. Pendant ce temps, les collectivités locales feraient l'avance de trésorerie. Mieux vaut donc ajuster au fur et à mesure pour coller à la réalité. Ce système, s'il a l'inconvénient de voir se succéder des amendements du Gouvernement tout au long de la discussion budgétaire, garantit beaucoup mieux la situation des collectivités locales.

Je voudrais aussi rendre hommage, parce qu'elle fait partie du Comité des finances locales, à la Commission consultative d'évaluation des charges présidée par M. Jean-Pierre Fourcade et dont M. Bonrepaux, je crois, fait partie. Pendant les années 2005 et 2006, un travail remarquable a été accompli. Je suis admiratif devant le nombre d'accords enregistrés. De très nombreuses réunions ont été tenues, les dossiers de transfert sont arides, il faut ajuster les chiffres pour chaque département à l'euro près, en tenant compte des mouvements à la hausse ou à la baisse - par exemple, pour les fonds académiques de rémunération des personnels d'internat, les FARPI.

Nous avons bien progressé dans la méthodologie pour l'évaluation du coût des transferts de compétences et du montant des compensations.

Se pose également la question de l'évolution de la ressource.

Pour les régions, la TIPP n'est pas une ressource d'un dynamisme exceptionnel, c'est vrai. L'article 13 prévoit pour la première fois, en 2007, le vote par les régions d'un droit de variation du tarif. Même si le taux est marginal - 1,15 centime d'euro par litre -, par rapport au droit à compensation, cela peut donner une marge de manoeuvre aux régions de 50 ou 60 %. Si l'ensemble des régions utilisaient la totalité de cette possibilité de majoration - je ne le souhaite pas, compte tenu de ce que vient de dire Marc Laffineur -, cela représenterait pratiquement 50 % du total de la TIPP qui leur est transférée.

Je réponds par anticipation à M. de Courson, qui était, il y a deux ans, très sceptique sur l'intérêt de ce transfert.

M. Charles de Courson. Je le suis toujours !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Nous avons là un vrai transfert de recettes avec un vrai vote de taux au bénéfice des régions.

Pour les départements, la taxe spéciale sur les conventions d'assurance évolue de façon très intéressante.

M. Augustin Bonrepaux. Bof !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Si, monsieur Bonrepaux, nous le verrons. Je pense que les collectivités ne font pas là une mauvaise affaire.

M. Augustin Bonrepaux. 1,1 % seulement !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Mon propos, vous l'aurez compris, vaut à la fois pour les articles 13 et 14, relatifs respectivement aux régions et aux départements. Il permettra, monsieur le ministre, d'éclairer le débat que nous aurons sur les amendements du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du plan. Je voudrais profiter de ce débat pour poser une question à M. le ministre.

L'opacité de notre système fiscal autorise toutes les interprétations et parfois toutes les démagogies. Dans le débat politique qui va s'engager, je crois qu'on peut ne pas être d'accord sur les solutions. Mais il serait au moins intéressant de s'entendre sur le diagnostic.

Je me concentrerai sur la taxe d'habitation, car on a déjà parlé de la taxe professionnelle. Dans un grand journal du matin figurait, il y a quelques jours, un tableau comparatif du poids de la taxe d'habitation dans une trentaine de villes. Selon les villes, le rapport était de un à trois. Or, ce tableau ne prenait absolument pas en compte les exonérations et les dégrèvements,...

M. Charles de Courson. Exactement !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. ...qui réduisent fortement ce poids. En effet, dans certaines villes fortement imposées, soit parce qu'elles ont un potentiel fiscal faible, soit parce qu'elles dépensent beaucoup, la prise en charge par l'État de la taxe d'habitation dépasse souvent 50 %.

Lorsque l'on examine ce tableau, on en tire les conclusions que la taxe d'habitation est injuste.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C'est à moitié faux !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Si ce tableau était corrigé pour chaque collectivité par la prise en compte des dégrèvements, le diagnostic serait totalement différent. Le Gouvernement pourra-t-il, dans le débat politique qui s'engage, mettre en évidence le poids des exonérations et des dégrèvements de taxe d'habitation ? Cela réduirait sensiblement le sentiment d'injustice.

Je répondrai à ceux qui veulent supprimer la taxe d'habitation : « Quel lien de responsabilité existera-t-il alors entre la dépense et la recette ? » À ceux qui pensent que cette taxe est injuste, je rappelle que 25 % des ménages en sont totalement exonérés et 40 % dégrevés.

Il est important que l'on puisse disposer de tous ces éléments, afin d'éviter les fausses interprétations ou, pire, la démagogie, qui ne sied pas quand on connaît aujourd'hui le poids des dépenses publiques dans le fonctionnement du pays.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. J'aimerais interroger le Gouvernement sur la modulation de la TIPP issue de l'article 84 de la loi de finances rectificatives pour 2005, point très technique que M. le rapporteur général a évoqué. Monsieur le ministre, savez-vous quelle serait la répercussion d'une modulation maximale à la hausse dans les régions ? Quel pourrait en être le montant - M. le rapporteur général n'a pas donné de chiffre ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. 540 millions !

M. Charles de Courson. Si l'on suppose que les régions utilisent à plein ces 540 millions de recettes supplémentaires possibles, comment allez-vous répercuter cette hausse sur le consommateur, sachant qu'il n'y a pas de régionalisation de la TIPP au niveau de la pompe ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Si !

M. Charles de Courson. Vous n'avez pas de base !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Il y a une traçabilité !

M. Charles de Courson. Mais non, il n'y pas de traçabilité. Comment le consommateur de Champagne-Ardenne, par exemple, saura-t-il si l'impôt régional évolue à la hausse ou - plus étonnant - à la baisse ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Monsieur le président, si vous m'y autorisez, je souhaiterais, pour la clarté du débat, faire une réponse globale, afin de préciser le cadre dans lequel j'ai déposé un amendement à l'article 13 et un autre à l'article 14, qui relèvent de la même philosophie.

Monsieur Méhaignerie, il n'est pas inutile d'aborder la question sous l'angle de la transparence, que vous avez choisi. La fiscalité locale a toujours été complexe, ce qui a fini par générer une opacité phénoménale. Nous sommes arrivés à un tel degré de complexité que ce domaine est devenu de plus en plus inaccessible pour les citoyens.

M. Jean-François Mancel. Pas seulement pour les citoyens ! (Sourires.)

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Vous avez raison : cela ne s'applique pas qu'aux citoyens. Les élus locaux sont souvent dans la même galère. J'ose même dire que, parfois, au niveau de l'État, tout n'est pas parfaitement perçu.

Parmi les grands enjeux, dont nous aurons à débattre lors de la campagne pour les élections présidentielles figure donc la question de la transparence dans les relations entre l'État et les collectivités locales. En effet, le citoyen doit pouvoir comprendre comment les choses se passent dans sa commune, pour établir des comparaisons avec les autres, afin de voir comment elle se situe.

C'est également vrai pour les parlementaires, les élus locaux, les journalistes. Vous avez fait allusion, monsieur Méhaignerie, à un article de presse, qui ne partait certainement pas d'un mauvais sentiment - je me garderai bien de faire ce procès d'intention. Des tableaux ont été élaborés sur la base des taux affichés et publiés par les collectivités locales dans le cadre de leur budget.

Pour la taxe d'habitation, je suis d'accord avec vous : un taux de fiscalité n'est pas égal à un autre taux de fiscalité, dans la mesure où la part des dégrèvements de l'État n'est pas la même. Le contribuable n'est donc pas, de ce point de vue, traité à la même enseigne. C'est un sujet majeur.

Un début de réponse a été apporté, puisque j'ai lancé sur votre suggestion un audit sur la question des dégrèvements. C'est une première étape, ce n'est pas la seule. Mon idée, à terme, est que cette information soit parfaitement accessible aux citoyens sur Internet. C'est en effet, la meilleure façon d'y accéder. Cela permettra à chacun de comprendre la distinction entre le taux de fiscalité - notamment pour la taxe d'habitation - et la part correspondante des dégrèvements de l'État...

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Et des exonérations !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...et des exonérations. Il est de même important de connaître le lien entre potentiel financier et revenu par habitant. Tous ces éléments doivent être connus de l'opinion publique.

J'ai déposé deux amendements aux articles 13 et 14. Ils sont la conséquence logique, comme le rappelait M. le rapporteur général, de la méthode de compensation que j'avais proposé il y a deux ans et qui entre en application. Cette méthode a une vocation de transparence et de sincérité.

Premièrement, elle découle du fait que l'État a choisi de compenser les transferts par le partage d'un impôt national, et non par des dotations.

Deuxièmement, il a choisi de procéder à une compensation financière concomitante aux transferts de compétences.

Troisièmement, tous les montants sont soumis à la Commission consultative d'évaluation des charges, qui arrête les montants définitifs. Cette commission, présidée par M. Fourcade, est une émanation du Comité des finances locales, comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur général. Elle est composée à parité d'élus et de fonctionnaires.

Tous ces principes m'ont conduit à proposer un ajustement de la compensation par voie d'amendement. En effet cette méthode est la seule possible si les collectivités ne veulent pas faire d'avances de trésorerie et souhaitent obtenir dès le 1er janvier un financement de l'État. En contrepartie, on ne peut pas exiger que tout soit calé à l'euro près a priori et définitivement, c'est-à-dire dès la prévision que nous inscrivons au PLF en septembre d'une année donnée. Si nous sommes sincères, des amendements de précision et des ajustements ultérieurs sont inévitables.

Une évaluation globale est réalisée. Ensuite, on colle au plus près de ce que l'on sait, au moment où on le sait. C'est pour cela que les sénateurs le savent un peu plus précisément que les députés, puisqu'ils discutent du budget en novembre. Bien entendu, monsieur Bonrepaux, une fois que tout est complètement calé, on procède à un ajustement final.

On aurait pu choisir une autre démarche, plus précise au moment du montant définitif, mais les collectivités, je le répète, auraient dû faire l'avance de trésorerie. Je crois, objectivement, que la formule que j'ai retenue est la plus équitable et va dans l'intérêt des collectivités locales.

Mon objectif est d'informer le Parlement en toute transparence. Nous avons pris en compte toutes les informations disponibles au moment de l'élaboration du PLF 2007. Les articles présentés reprennent les tranches de compétences 2005-2006, qui ont pour l'essentiel déjà fait l'objet d'arrêtés de la Commission consultative d'évaluation des charges et qui sont donc a priori connues de tous, et les complètent par une provision pour la tranche 2007 des transferts.

Je n'ai jamais caché à votre assemblée que des ajustements en cours d'examen du projet de loi de finances seraient nécessaires. Le Gouvernement savait, lors du dépôt du PLF, que la tranche 2007 comprendrait des mesures encore mal calibrées, surtout non répartissables entre collectivités fin septembre, comme les 250 millions du forfait externat.

Je citerai pour preuve de ma volonté de transparence le fait que nous avons pris en compte dans l'article d'équilibre, examiné par la commission des finances, une mesure de périmètre de transfert de fiscalité correspondant à ces ajustements à venir. Nous souhaitions que l'équilibre soit le plus sincère possible dès le dépôt du projet de loi.

Mi-octobre, la répartition fine du forfait externat par collectivité a été connue. Les amendements du Gouvernement ne font que procéder à cette répartition, qui ne pouvait matériellement pas être faite avant.

Pour être tout à fait complets, ces amendements n'épuisent pas le sujet. Le Gouvernement déposera au Sénat des amendements sur la compensation des transferts de TOS. En effet, pour ce qui les concerne, le PLF que je présente intègre déjà un transfert de près de 600 millions d'euros, sur la base des 21 000 TOS prévisionnels. Or la loi de finances pour 2006 a prévu que nous compenserions, en 2007, le nombre de TOS ayant opté pour la fonction publique territoriale au 31 août 2006, et ils sont en réalité 45 000.

M. Michel Bouvard. Les régimes indemnitaires sont meilleurs dans la fonction publique territoriale. C'est pour cela qu'ils ont opté !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Sans doute, monsieur Bouvard. Cependant, je me permets d'appeler votre attention sur le fait que lorsque, il y a deux ans, j'avais rencontré à ce sujet les partenaires sociaux, ils m'avaient dit que cela ne marcherait pas, que les TOS n'opteraient pas.

M. Charles de Courson. Les syndicats se trompent : la base est pour !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Donc, notre démarche était frappée au coin du bon sens.

Lors de la transmission du PLF au Conseil d'État et de sa présentation au conseil des ministres au mois de septembre, il était impossible de ventiler les TOS d'une manière adéquate, département par département et région par région. Ce travail ne pourra pas être accompli avant le début novembre, et la commission d'évaluation des charges se réunira le 14 novembre à ce sujet.

Je préfère vous dire d'emblée que nous proposerons d'autres amendements au Sénat pour affiner ce dispositif de 600 millions d'euros, mais l'effet sera neutre sur l'équilibre car nous amenderons à due concurrence le budget de la mission « Enseignement scolaire ».

Cela étant, dès lors que les 250 millions d'euros du forfait d'externat pris en compte dans l'article d'équilibre pouvaient déjà être ventilés, j'ai estimé, dans un souci de transparence, que je me devais de vous en faire part dès le débat à l'Assemblée nationale, d'où les amendements du Gouvernement.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 325 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi la deuxième et la dernière colonnes du tableau de l'alinéa 5 de cet article :

Région

Gazole

Supercarburant
sans plomb

ALSACE

2,83

4,00

AQUITAINE

1,52

2,14

AUVERGNE

1,77

2,50

BOURGOGNE

1,42

2,01

BRETAGNE

1,94

2,74

CENTRE

1,95

2,76

CHAMPAGNE-ARDENNE

1,50

2,12

CORSE

0,95

1,34

FRANCHE-COMTÉ

1,97

2,79

ÎLE-DE-FRANCE

7,87

11,13

LANGUEDOC-ROUSSILLON

1,34

1,89

LIMOUSIN

1,75

2,47

LORRAINE

1,96

2,76

MIDI-PYRÉNÉES

1,45

2,04

NORD-PAS-DE-CALAIS

2,59

3,66

BASSE-NORMANDIE

1,60

2,26

HAUTE-NORMANDIE

1,81

2,55

PAYS DE LOIRE

1,72

2,43

PICARDIE

1,89

2,67

POITOU-CHARENTES

1,60

2,26

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

1,88

2,66

RHÔNE-ALPES

2,09

2,96

Je considère que cet amendement du Gouvernement a été défendu.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. En effet.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Avis favorable.

M. le président. La parole est à M. Augustin Bonrepaux.

M. Augustin Bonrepaux. La loi sera appliquée, soit ! Cependant, n'oublions pas que la nouvelle décentralisation se fait au détriment des collectivités locales, notamment pour ce qui est du RMI.

M. Laffineur a indiqué tout à l'heure que les régions ont reconstitué leurs taux d'épargne. Oui, mais parce que ces taux étaient très bas !

M. Jean-Louis Idiart. Tout à fait !

M. Charles de Courson et M. Marc Laffineur. Mais non !

M. Augustin Bonrepaux. Regardez les comptes ! Il a mieux valu pour la présentation des finances publiques qu'elles augmentent un peu leurs recettes...

M. Marc Laffineur. Légère augmentation !

M. Augustin Bonrepaux. .. plutôt que d'alourdir la dette. Cette augmentation n'est d'ailleurs pas à envisager en termes de pourcentages, mais en termes de crédits. Au demeurant, la hausse de l'imposition des régions n'augmente pas tellement les prélèvements obligatoires puisque leurs recettes sont très faibles. En revanche, la dette n'a pas besoin de cela.

Monsieur le ministre, je souscris à votre démarche, mais vous devrez nous préciser à quelle date vous l'appliquerez au transfert des personnels de l'équipement. Dès le 1er janvier en effet, les départements auront à charge un certain nombre de transferts :

Premièrement, les postes qui ne sont pas pourvus, parce que tout le personnel n'a pas opté pour le département et que certains ont choisi des mutations ;

M. Michel Bouvard. Il y a des compensations.

M. Augustin Bonrepaux. Deuxièmement, le personnel qui vient d'autres départements ou de l'État, mais qui ne sera pas mis à disposition.

Dès le 1er janvier, les départements seront obligés d'engager des dépenses. Est-ce prévu dans la loi de finances rectificative ?

Le débat sur l'article 13 a été constructif : aussi, n'aurai-je que peu de questions à poser sur l'article 14.

M. le président. La parole est à M. Didier Migaud.

M. Didier Migaud. Moi aussi, je m'étonne des propos de M. Laffineur, qui a parlé d'un milliard d'euros d'imposition supplémentaire imputable aux régions, faisant ainsi, à nouveau, le procès de ces collectivités. Les chiffres sont pourtant incontestables : sur l'augmentation des prélèvements obligatoires, de l'ordre d'un point de PIB, les décisions propres des collectivités locales représentent 0,2 point. Et comparé aux impositions votées par l'ensemble des collectivités, le produit voté par les régions représente moins de 4 %.

M. Marc Laffineur. Cela n'a rien à voir !

M. Michel Bouvard. Ce n'est pas le débat.

M. Didier Migaud. Le chiffre de M. Laffineur n'a donc aucun sens. Il se trompe et il trompe nos concitoyens.

M. Marc Laffineur. N'exagérez pas !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 325 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 13, modifié par l'amendement n° 325 rectifié.

(L'article 13, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 13

I. - L'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa du I, après l'année : « 2006 », sont insérés les mots : « en 2007 et en 2008 » ;

2° Au début du troisième alinéa du I, le mot : « En » est remplacé par les mots : « À compter de » ;

«

 

 

Région

Gazole

Supercarburant

sans plomb

 

 » ;

Alsace

2,83

4,00

Aquitaine

1,52

2,14

Auvergne

1,77

2,50

Bourgogne

1,42

2,01

Bretagne

1,94

2,74

Centre

1,95

2,76

Champagne-Ardenne

1,50

2,12

Corse

0,95

1,34

Franche-Comté

1,97

2,79

Île-de-France

7,87

11,13

Languedoc-Roussillon

1,34

1,89

Limousin

1,75

2,47

Lorraine

1,96

2,76

Midi-Pyrénées

1,45

2,04

Nord-Pas-de-Calais

2,59

3,66

Basse-Normandie

1,60

2,26

Haute-Normandie

1,81

2,55

Pays de la Loire

1,72

2,43

Picardie

1,89

2,67

Poitou-Charentes

1,60

2,26

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

1,88

2,66

Rhône-Alpes

2,09

2,96

3° Le tableau figurant au I du même article est ainsi rédigé :

4° Au début de la deuxième phrase du II, le mot : « En » est remplacé par les mots : « À compter de ».

II. - Dans le II de l'article 121 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les mots : « par le XI de l'article 82 et » sont supprimés.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 13

Compensation des transferts de compétences aux régions

Commentaire : le présent article proroge les modalités, mises en place en 2006, de la compensation financière dont les régions bénéficient au titre des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cette compensation, pour les régions métropolitaines, est assurée par l'attribution, à chaque collectivité, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à son assiette régionale : le présent article fixe, pour 2007, le montant de chaque fraction de tarif ainsi attribuée. Comme le prévoit déjà le droit existant, cette fraction, désormais, pourra faire l'objet d'une certaine modulation, à l'initiative des régions.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES PRÉVUS PAR LA LOI DU 13 AOÛT 2004

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu d'importants transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales, essentiellement en direction des départements et des régions. Ces transferts doivent être réalisés de manière progressive, entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008 ; certains d'entre eux interviendront à l'initiative des collectivités territoriales bénéficiaires.

Le titre VI (articles 118 et suivants) de la loi « libertés et responsabilités locales » a organisé les modalités de la compensation financière des transferts de compétences ainsi prévus et qui, suivant les termes du premier alinéa du I de l'article 119 de cette loi, ont « pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ». Ces dispositions, d'une manière générale, mettent en oeuvre le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Ainsi, suivant les deuxième, troisième et cinquième alinéas du I de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » :

- d'une part, « les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. » Ce principe général d'une compensation intégrale des charges transférées, par l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert, issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 (relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat), se trouve actuellement inscrit à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Conformément à l'article L. 1614-3 du même code, le constat du montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est effectué par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales ;

- d'autre part, le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la loi « libertés et responsabilités locales » correspond à « la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences », tandis que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées « est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ». Ce mode de calcul en moyennes vise à limiter, au besoin, l'impact d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat lors de la dernière année précédant le transfert.

Les aménagements du calcul de la compensation financière des régions au titre des transferts de compétences en matière de formation des travailleurs sanitaires et sociaux

Par dérogation expresse au quatrième alinéa du I de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales », le I de l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2005 (loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) prévoit que les charges de fonctionnement des régions résultant des transferts de compétences dont ces collectivités ont bénéficié, en 2005, en ce qui concerne la formation des travailleurs sanitaires et sociaux (voir l'encadré ci-après), sont compensés sur la base du niveau de dépenses constaté, en la matière, en 2004. En ce qui concerne les formations paramédicales pour lesquelles il n'est pas possible de reconstituer la dépense exécutée en 2004 par l'assurance-maladie , selon le II du même article 4 de la loi de finances rectificative pour 2005, la compensation est fondée sur la dépense constatée à partir des subventions de ces établissements, et au vu des budgets annexes qu'ils ont l'obligation de mettre en place, pour 2005.

Cet aménagement correspondait à une demande de la CCEC. Pour les transferts en cause, en effet, la moyenne triennale prévue par le « droit commun » de la compensation ne reflétait pas le niveau de dépenses atteint par l'Etat au moment de la décentralisation : en vue de faire face à des besoins croissants en travailleurs sociaux et en professionnels de la santé, infirmiers notamment, une augmentation progressive des quotas de places avait été mise en oeuvre, sur trois ans, entre 2002 et 2004.

Deux précisions majeures sont apportées par le II de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » :

- d'une part, « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances » ;

- d'autre part, « si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

Les compétences transférées aux régions

A compter du 1er janvier 2005, les compétences suivantes ont été transférées aux régions :

- le financement des établissements de formation des travailleurs sociaux (conformément aux articles L. 451-2 et L. 451-2-1 du code de l'action sociale et des familles, issus respectivement des articles 53 et 54 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- les aides aux étudiants de ces établissements de formation des travailleurs sociaux (suivant l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles, issu de l'article 55 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- les aides aux élèves et étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (suivant l'article L. 4383-4 du code de la santé publique, issu de l'article 73 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- le financement de l'inventaire général du patrimoine culturel (conformément à l'article 95 de la loi « libertés et responsabilités locales »).

En outre, à compter du 1er juillet 2005 date fixée par le II de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 un même transfert de compétences aux régions a concerné le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (conformément à l'article L. 4383-5 du code de la santé publique, issu de l'article 73 de la loi « libertés et responsabilités locales »).

Par ailleurs, au 1er juillet 2005 également, la participation de la région Ile-de-France au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) a été accrue, en application de l'article 38 de la loi « libertés et responsabilités locales ».

A compter du 1er janvier 2006, deux nouvelles séries de compétences ont été transférées aux régions :

- l'organisation du réseau des centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience (conformément au deuxième alinéa de l'article L. 214-12 du code de l'éducation, issu de l'article 8 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- le financement des vacations, desagents contractuels de droit public et des emplois aidés dans le cadre du transfert des agents techniciens et ouvriers de service (TOS) des lycées (suivant l'article L. 214-6-1 du code de l'éducation, inséré par l'article 82 de la loi « libertés et responsabilités locales »). Il convient de noter, à cet égard, que le déroulement du transfert de la gestion des agents TOS relevant du statut de la fonction publique découle de l'exercice, par ces personnels, du droit d'option offert par l'article 109 de la loi « libertés et responsabilités locales », et n'interviendra, en pratique, qu'à partir de 2007.

En vue de la détermination du droit à compensation financière des régions, il y a également lieu de prendre en compte l'extension, en année pleine :

- d'une part, du transfert, susmentionné, du financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes ;

- d'autre part, de l'accroissement de la participation de la région Ile-de-France au STIF.

Par ailleurs, conformément à la faculté offerte par l'article 13 de la loi « libertés et responsabilités locales », certaines régions peuvent bénéficier du transfert anticipé qui interviendra au plus tard le 31 décembre 2008 des compétences qui leur sont reconnues en matière de formation professionnelle (par les dispositions, issues de l'article 8 de la même loi, des articles L. 214-12 du code de l'éducation et L. 118-7 du code du travail), notamment pour le financementdes stages de l'Agence nationale pour la formation des adultes (AFPA). A cette fin, la conclusion préalable d'une convention entre l'Etat, la région concernée et l'AFPA doit intervenir ; la compensation financière prend effet à compter de la date d'entrée en vigueur de cette convention. A ce jour, seule la région Centre a bénéficié d'un tel transfert anticipé, en 2006. Une dizaine d'autres régions devraient en bénéficier en 2007.

B. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS MISE EN oeUVRE EN 2005

Conformément aux dispositions, rappelées ci-dessus, de la loi « libertés et responsabilités locales », la compensation des transferts de compétences réalisés en application de celle-ci a été organisée, au titre de l'année 2005, par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 (loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) notamment en ce qui concerne les régions, y compris les régions d'outre-mer, et la collectivité territoriale de Corse. Le principe de la compensation, en 2005, tenait à l'attribution, à l'ensemble des régions, d'une part du produit de la TIPP, par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à son assiette nationale. Les modalités de ce dispositif sont rappelées dans l'encadré ci-dessous.

Les modalités de la compensation des transferts de compétences aux régions en 2005

En vertu du premier alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, les ressources attribuées aux régions, y compris les régions d'outre-mer et la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière, pour 2005, des transferts de compétences, ont consisté dans une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Sur le modèle du dispositif retenu par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 (loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) pour la compensation aux départements du transfert du RMI et de la création du RMA, il ne s'est pas agi d'attribuer aux régions une quote-part du produit total de la TIPP, mais, à leur ensemble, une fraction du tarif de cette taxe pour le supercarburant sans plomb (SP) et pour le gazole, appliquée aux quantités de ces carburants vendues sur l'ensemble du territoire national.

On peut résumer cette disposition par l'équation suivante :

part du produit de la TIPP attribuée à l'ensemble des régions

=

fraction de tarif de la TIPP x assiette nationale de la TIPP (volume de carburants consommés)

On rappelle que le produit de la TIPP est défini, non par l'application d'un taux, mais par l'application d'un tarif, à un volume : chaque produit pétrolier raffiné mis à la consommation le SP et le gazole sont les plus courants fait l'objet d'un tarif d'imposition fixé en euros par hectolitre.

Le deuxième alinéa du même I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 indiquait la manière, téléologique, dont la fraction de tarif de la TIPP était calculée : « de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ». L'équation, ici, était par conséquent la suivante :

fraction de tarif de la TIPP x assiette nationale de la TIPP en 2004

=

droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005

En d'autres termes, la fraction de tarif correspondait au droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005 rapporté à l'assiette nationale de la TIPP l'année précédente ; soit l'équation :

fraction de tarif de la TIPP =

droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005

assiette nationale de la TIPP en 2004

Enfin, en application du septième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, chaque région a reçu un produit de TIPP correspondant à un pourcentage de la fraction de tarif ainsi déterminée pour l'ensemble des régions. Ce pourcentage était égal, pour chacune, au droit à compensation de la collectivité rapporté au droit à compensation de l'ensemble. Cette disposition peut être présentée sous la forme de l'équation qui suit :

produit de la TIPP attribué à une région =

fraction de tarif de la TIPP x droit à compensation de la région

droit à compensation de l'ensemble des régions

Le troisième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 n'a fixé que de manière provisoire la fraction de tarif de la TIPP à appliquer à l'assiette nationale de cette taxe, en vue de déterminer la part de son produit attribuée aux régions : expressément, « jusqu'à la connaissance des montants définitifs des quantités de carburants et des droits à compensation ». En effet, ni l'assiette nationale de la TIPP en 2004, ni le montant du droit à compensation des régions pour 2005,n'étaient connus, de manière précise, au moment de l'adoption de cette loi. C'est par conséquent sur la base d'évaluations de ces éléments que la fraction de tarif a été calculée.

Conformément aux dispositions du sixième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, il est revenu à la loi de finances rectificative pour 2005 d'arrêter le niveau définitif de la fraction de tarif de la TIPP, le montant définitif du droit à compensation des régions, d'une part, et l'assiette nationale de la TIPP en 2004, d'autre part, ayant alors été définitivement constatés. La compensation fixée en loi de finances initiale a été corrigée, à raison de la différence entre le montant déjà versé aux régions, calculé à titre provisoire selon les modalités rappelées ci-dessus, et le montant effectivement dû par l'Etat, tenant compte du niveau définitif du droit à compensation18(*).

C. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS MISE EN oeUVRE EN 2006

1. Le principe de la compensation, à partir de 2006

Les dispositions du neuvième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 prévoient les modalités de détermination des ressources attribuées aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse, à compter du 1er janvier 2006, au titre de la compensation financière des transferts de compétences réalisés en application de la loi « libertés et responsabilités locales »19(*).

Cette compensation consiste dans l'attribution, à chaque région directement et non plus, comme en 2005, à l'ensemble des régions d'une fraction de tarif de la TIPP perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région concernée. On peut résumer cette disposition par l'équation suivante :

part du produit de la TIPP perçue par une région

=

fraction de tarif de la TIPP attribuée à la région x assiette régionale de la TIPP

La « régionalisation » de l'assiette de la TIPP

La TIPP est exigible lors de la « mise à la consommation » des produits concernés, notion définie par l'article 6 de la directive CE n° 92/81 du 19 février 1992 ; le redevable de la TIPP est l'opérateur qui met à la consommation les volumes de produits pétroliers. En pratique, il s'agit du raffineur de pétrole brut dont les installations sont établies en France, ou du transporteur qui achemine un volume de produit raffiné sur le territoire national. Dans ces conditions, la TIPP est exigible, par les services des douanes : soit au moment de la sortie des produits des raffineries et entrepôts situés sur le territoire national (établissements dits « suspensifs », dans la mesure où la taxe n'est pas acquittée tant que les produits s'y trouvent stockés) ; soit au moment du passage de ces produits aux frontières françaises, dès lors qu'ils sont destinés à être consommés sur le territoire national.

Cette situation explique qu'il existe des écarts considérables entre les sommes de TIPP recouvrées, selon les régions sur le territoire desquelles sont opérés les recouvrements. Aussi, en vue de l'attribution équitable, à chaque région, d'une part du produit de la TIPP par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à une assiette « régionalisée », il est nécessaire que l'assiette nationale de la taxe soit répartie entre les régions au prorata des ventes aux consommateurs finals constatées dans chacune d'elles, et non pas en fonction des sommes de TIPP recouvrées sur leurs territoires respectifs.

La détermination d'assiettes régionales de la TIPP, en fonction des quantités de carburants effectivement vendues aux consommateurs finals sur le territoire de chaque région, requiert des instruments de mesure de ces ventes. C'est à cette fin que le dixième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 a prévu l'intervention d'un décret, chargé de définir, « notamment » : en premier lieu, « les obligations déclaratives imposées aux redevables de la taxe » (c'est-à-dire les entrepositaires agréés, compagnies pétrolières ou grandes surfaces, et les importateurs) ; en second lieu, les obligations « des personnes physiques ou morales qui procèdent à la vente de carburants ayant déjà supporté ladite taxe ». Outre les stations-service, des négociants, dits « distributeurs de carburants en acquitté », sont en effet spécialisés dans la vente de produits pétroliers ayant préalablement supporté la TIPP.

Pris en application de ces dispositions, le décret n° 2005-958 du 9 août 2005, relatif aux obligations des opérateurs pour la détermination de la fraction régionale de la TIPP, a fixé les nouvelles exigences déclaratives imposées, à compter du 1er janvier 2006, aux redevables de la TIPP et aux distributeurs de carburants ayant déjà supporté la taxe. En synthèse :

- d'une part, les redevables de la TIPP sont tenus de préciser, à l'occasion de chaque livraison de gazole et de SP, la destination régionale des quantités ainsi mises à la consommation, que ce soit auprès de consommateurs finals ou de distributeurs de carburants en acquitté ;

- d'autre part, les distributeurs de carburants en acquitté, enregistrés, doivent indiquer à l'administration des douanes et droits indirects, par une déclaration trimestrielle, les ventes ou transferts de carburants effectués par leurs soins à destination d'autres régions que celles où ils ont reçu les carburants en droits acquittés.

Cependant, le niveau des fractions régionales de tarif ne pourra être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière, ce qui ne pourra pas être le cas avant 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences notamment des transferts de personnel résultant de la loi « libertés et responsabilités locales ». Dans cette attente, le Parlement devra, chaque année, de manière provisionnelle en loi de finances initiale puis en loi de finances rectificative pour régularisation, réviser les fractions attribuées aux régions, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré.

Par ailleurs, le dispositif de compensation ci-dessus présenté s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer, où la TIPP n'est pas perçue. Conformément à l'article 266 quater du code des douanes, en effet, ces régions perçoivent le produit d'une taxe spéciale de consommation sur les carburants, dont elles fixent le tarif. Par conséquent, pour elles, la seule modalité de compensation praticable consiste désormais en une dotation budgétaire.

2. La mise en oeuvre de la compensation en 2006

a) Une minoration de la compensation due, en contrepartie de l'affectation de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration

Le transfert en 2006, aux régions (s'agissant des lycées) et aux départements (s'agissant des collèges), de la gestion des agents TOS, a entraîné la disparition des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI), créées sur le fondement de l'article 2 du décret (modifié) n° 85-934 du 4 septembre 1985, relatif au fonctionnement du service annexe d'hébergement des établissements publics locaux d'enseignement. Chaque académie disposait d'un tel fonds, destiné au financement des rémunérations versées aux personnels d'internat et de demi-pension des établissements publics du second degré ; la gestion en était confiée, par le recteur, à un établissement public local d'enseignement désigné à cet effet. Ces fonds recueillaient la participation de l'Etat pour une part (60 %), des familles pour l'autre part (40 %), conformément aux dispositions du décret n° 85-934 précité.

Les FARPI supprimés, la gestion des dépenses d'internat et de restauration a été confiée, avec l'ensemble des TOS, aux départements (pour les collèges) et aux régions (en ce qui concerne les lycées). Conformément au régime du droit d'option offert, à l'ensemble des personnels relevant de services transférés, par l'article 109 de la loi « libertés et responsabilités locales », les personnels en cause doivent choisir, avant le 31 décembre 2007, entre, d'une part, un détachement sans limitation de durée auprès des départements ou régions (position où il seront placés par défaut, en l'absence d'exercice positif de l'option avant la date butoir) et, d'autre part, une intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale. La rémunération des agents qui n'ont pas encore exercé leur droit d'option reste à la charge de l'Etat, celle des agents ayant opté est transférée aux départements et aux régions. Une fois ce dispositif transitoire achevé, le traitement de l'ensemble des personnels sera mis à la charge des collectivités, et compensé par l'Etat.

Le cas des personnels en charge de l'internat et de la restauration s'avère toutefois plus complexe que celui des autres TOS décentralisés, compte tenu de la participation des familles précitée. En effet, en théorie, l'Etat devrait : d'une part, compenser aux départements et aux régions 60 % de la rémunération des agents ayant exercé leur droit d'option et qui, de ce fait, ont été mis à la charge des collectivités, le solde de 40 % étant assuré par la participation des familles ; d'autre part, verser l'intégralité du salaire des agents n'ayant pas encore opté et restant, par conséquent, à sa charge, mais, dès lors, continuer à percevoir la participation des familles.

Afin d'éviter les difficultés de suivi administratif que supposerait un tel schéma, notamment sur le plan de la tenue de données délicates à rassembler dans des délais brefs, un autre système a été mis en place. On ne considère, ci-après, que le cas des régions, mais celui des départements est réglé d'une façon semblable, mutatis mutandis :

- les régions, dès 2006, bénéficient de l'intégralité de la participation des familles. Le principe de cette affectation a été posé par le deuxième alinéa du I de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006. Conformément à cette disposition, le décret n° 2006-753 du 29 juin 2006 (relatif aux prix de la restauration scolaire pour les élèves de l'enseignement public) est venu préciser les conditions dans lesquelles ces collectivités perçoivent les sommes en cause ;

- cependant, l'Etat compense aux régions 100 % du salaire des personnels transférés, via l'attribution d'une fraction de TIPP. Cette compensation suit les modalités plus haut décrites ;

- en contrepartie de l'affectation de la participation des familles, le troisième alinéa du I et, en ce qui concerne les régions d'outre-mer, le II de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006 ont posé le principe d'une minoration des ressources attribuées aux régions au titre de la compensation financière des compétences transférées en application de la loi « libertés et responsabilités locales ». Le montant de cette minoration est calculé par référence à celui de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration « constaté en 2004 », année ayant précédé les premiers transferts de compétences soit, concrètement, 127,36 millions d'euros pour les régions métropolitaines et 1,76 millions d'euros pour les régions d'outre-mer.

L'opération est donc neutre, pour les régions comme pour l'Etat, et conforme aux règles de la compensation financière des transferts de compétence : il n'y a aucun accroissement de charges non compensé, l'Etat assurant « comptablement » 100 % du traitement des rémunérations ; il ne fait que « reprendre » la part de 40 %, correspondant à la participation des familles, qu'il percevait déjà auparavant.

Le calcul du montant de la compensation effectivement due en 2006

Le droit à compensation des régions métropolitaines, en 2006, au titre des transferts de compétence issus de la loi « libertés et responsabilités locales », s'élevait, selon les calculs réalisés pour la loi de finances initiale pour 2006, à 869 millions d'euros au total. Conformément au V de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, à ce montant, a été additionné celui de la compensation « SRU » associée à l'entrée dans le STIF de la région Ile-de-France, soit 203 millions d'euros. En outre, suivant le schéma exposé ci-dessus, en contrepartie de l'affectation de la participation financière des familles aux dépenses d'internat et de restauration, ce droit « brut » a été minoré, au total, de 128 millions d'euros. Le calcul a déterminé un droit global net à compensation de 943 millions d'euros.

Le droit à compensation « brut » des régions d'outre-mer, quant à lui, se montait, selon les calculs réalisés pour la loi de finances initiale pour 2006, à 19 millions d'euros au total. Ce montant a été minoré de 1,7 million d'euros, en contrepartie de l'affectation de la participation financière des familles aux dépenses d'internat et de restauration. Il en est résulté un droit global net à compensation de 17,34 millions d'euros.

b) Les modalités de réalisation de la compensation pour les régions métropolitaines

Conformément au dispositif, ci-dessus exposé, prévu par le neuvième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, la loi de finances initiale pour 2006 a organisé la compensation financière des transferts de compétences réalisés au bénéfice des régions métropolitaines et de la collectivité territoriale de Corse, par l'attribution, à chaque collectivité, d'une fraction de tarif de la TIPP perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région concernée. Ainsi, aux termes du premier alinéa du I de l'article 40 de cette dernière loi, la fraction de TIPP attribuée a été calculée, « pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ».

Cette disposition, compte tenu de la minoration du droit à compensation, ci-dessus exposée, au titre de l'affectation aux régions de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, peut être schématisée par l'équation suivante :

fraction de tarif de la TIPP attribuée pour 2006 x assiette régionale de la TIPP en 2006

=

droit net à compensation de la région pour 2006

(au titre des transferts intervenus en 2005 et en 2006)

Soit, autrement présentée, l'équation :

fraction de tarif de la TIPP attribuée pour 2006

=

droit net à compensation de la région pour 2006

assiette régionale de la TIPP en 2006

(au titre des transferts intervenus en 2005 et en 2006)

Rapporté à l'assiette régionale estimée de la TIPP en 2006, le droit net à compensation de chaque région (déterminé suivant les modalités plus haut exposées) a conduit au calcul des fractions de TIPP attribuées, à chaque région, par le quatrième alinéa du I de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006. Cette attribution a été expressément réalisée « jusqu'à la connaissance des montants définitifs des quantités de carburants et des droits à compensation ». En effet, ni les assiettes régionales de la TIPP en 2006, ni le montant du droit à compensation des régions au titre de l'année, n'étaient encore connus avec précision. Par conséquent, les fractions de tarif ont été déterminées sur la base d'évaluations. Il reviendra à la loi de finances rectificative pour 2006 d'arrêter le montant définitif de ces fractions, les montants définitifs des droits à compensation des régions ayant alors été définitivement constatés, et les assiettes respectives de TIPP déterminées.

c) Les modalités de réalisation de la compensation pour les régions d'outre-mer

Ainsi qu'il a été précisé ci-dessus, la TIPP n'est pas perçue dans les régions d'outre-mer et, par conséquent, celles-ci n'entrent pas dans le champ d'application du dispositif de compensation instauré à compter de 2006 pour les autres régions. Aussi, conformément au II de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, la compensation financière versée à ces régions d'outre-mer, à partir de 2006, au titre des transferts de compétences dont elles ont bénéficié en application de la loi « libertés et responsabilités locales », se trouve attribuée sous forme de dotation générale de décentralisation (pour 2006, en attendant la régulation à laquelle procèdera la loi de finances rectificative pour l'exercice, cette dotation s'élève, suivant les modalités de calcul plus haut décrites, à 17,3 millions d'euros).

D. L'ATTRIBUTION AUX RÉGIONS MÉTROPOLITAINES D'UN DROIT DE MODULATION DU TARIF DE LA TIPP À COMPTER DE 2007

1. L'autorisation communautaire

Un pouvoir de modulation des impositions qui leur sont attribuées au titre de la compensation financière des compétences décentralisées est a priori reconnu aux collectivités territoriales par l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales ». Toutefois, s'agissant du tarif de la TIPP, accise qui relève en grande partie du droit communautaire, notamment quant à la fixation des niveaux minima de taxation, une décision préalable d'autorisation du Conseil des ministres de l'Union européenne s'avérait nécessaire, à titre de dérogation, conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

Suivant la procédure définie par le même article, en juin 2004, les autorités françaises ont transmis à la Commission européenne une demande d'autorisation, en vue d'appliquer un niveau de taxation différencié du gazole et de l'essence sans plomb dans le cadre de la décentralisation de compétences actuellement assumées au niveau central. Toutefois, le gazole professionnel a été exclu de la demande de dérogation, compte tenu des risques de distorsion de concurrence qui seraient induits par une telle mesure. En septembre 2004, la Commission européenne a adopté une proposition de décision du Conseil, autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur l'essence sans plomb et le gazole (hors gazole professionnel) pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011. L'article 19, précité, de la directive 2003/96/CE, en effet, fixe à 6 ans la période maximale de validité de l'autorisation ; celle-ci, cependant, est renouvelable suivant la même procédure.

La décision du Conseil est intervenue le 24 octobre 2005, conforme à la proposition précitée de la Commission européenne, sauf en ce qui concerne la période d'autorisation, ramenée à trois ans après négociation avec nos partenaires européens. Ainsi, la France pourra appliquer un niveau de taxation différencié sur l'essence sans plomb et le gazole (hors gazole professionnel) pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2009. La reconduction de cette autorisation supposera une nouvelle procédure, et les négociations diplomatiques dont elle s'accompagne.

2. La mise en oeuvre de l'autorisation communautaire

Formellement, le Conseil des ministres de l'Union européenne, dans sa décision précitée du 24 octobre 2005, a autorisé la France, du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2009, à appliquer une réduction différenciée de TIPP sur l'essence sans plomb et le gazole. En effet, l'encadrement communautaire du régime de taxation des carburants ne permet que de diminuer les tarifs de TIPP, et non pas directement de les moduler, comme il est en réalité souhaité au bénéfice des régions. Aussi, la France s'est engagée,auprès des autorités communautaires, à augmenter son tarif de TIPP, de 1,77 euro par hectolitre s'agissant du SP et de 1,15 euro par hectolitre s'agissant du gazole avant d'autoriser les régions à réduire ce tarif, jusqu'à hauteur du double de l'augmentation, soit une réduction de 3,14 euros par hectolitre pour le SP et de 2,30 euros par hectolitre pour le gazole. Ce relèvement préalable de tarif a été mis en oeuvre par le I de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005, modifiant, à cet effet, les tarifs de la TIPP prévus au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes20(*).

L'augmentation du tarif de la TIPP réalisée comme il vient d'être dit, « artifice » préalable pour satisfaire aux dispositions communautaires qui ne permettent pas directement la modulation, n'a pas eu d'incidence pour le consommateur. En effet, le II du même article 84 de la loi de finances initiale pour 2005 (en rétablissant un 2 à l'article 265, précité, du code des douanes) a organisé la « neutralisation » de ce relèvement :

- d'une part, il a été posé en principe qu'une réfaction peut être effectuée sur les tarifs de TIPP applicables à l'essence sans plomb et au gazole (article 265 du code des douanes, 2, premier alinéa) ;

- d'autre part, une telle réfaction a été fixée, en 2006, à hauteur de l'augmentation prévue par le I de l'article 84 précité ; soit une réfaction de 1,77 euro par hectolitre pour le SP, et de 1,15 euro par hectolitre pour le gazole (article 265 du code des douanes, 2, deuxième alinéa).

Ce faisant, l'Etat a mis immédiatement en oeuvre sa possibilité de diminution du tarif, conformément à l'autorisation communautaire. Ce dispositif visait évidemment à maintenir ce tarif au niveau existant, avant les éventuelles modulations régionales. De cette façon, le tarif actuel de la TIPP a vocation à devenir, à partir de 2007, le cours pivot par rapport auquel les régions pourront exercer leur droit de modulation.

Enfin, les troisième et quatrième alinéas du 2 de l'article 265 du code des douanes, issus du II de l'article 84 de la loi de finances initiale pour 2005, ont reconnu et organisé un droit des conseils régionaux et de l'assemblée de Corse de moduler « réduire ou augmenter » le montant de la réfaction fixée par le deuxième alinéa de cet article comme il vient d'être exposé. Ce droit est expressément instauré à compter du 1er janvier 2007.

Deux limites enserrent ce droit de modulation. La première est inhérente au système mis en place : elle tient à la fraction de tarif de la TIPP attribuée à chaque région. La seconde limite a trait à l'ampleur autorisée pour la modulation. En effet, la fourchette de modulation prévue est : s'agissant de l'essence sans plomb, de plus ou moins 1,77 euro par hectolitres autour du tarif pivot ; pour le gazole, de plus ou moins 1,15 euro par hectolitre autour du tarif pivot. Les régions bénéficieront ainsi de la possibilité :

- soit de revenir sur la réfaction décidée par l'Etat, en augmentant leur tarif dans la limite de 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb, et de 1,15 euro par hectolitre pour le gazole ;

- soit, au contraire, d'approfondir cette réduction, en utilisant l'autorisation communautaire, c'est-à-dire en baissant leur tarif, au maximum, de 1,77 euro par hectolitre pour le SP, et de 1,15 euro pour le gazole.

De la sorte, il s'agira, du point de vue des régions, d'une capacité de modulation des tarifs autour de tarifs pivots, mais, du point de vue du droit communautaire, de la mise en oeuvre de l'autorisation de réduction d'abord par l'Etat puis, différenciée, par les régions21(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PÉRENNISATION DU DISPOSITIF DE MINORATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS, EN CONTREPARTIE DE L'AFFECTATION DE LA PARTICIPATION DES FAMILLES AUX DÉPENSES D'INTERNAT ET DE RESTAURATION 22(*)

1. La prorogation, pour 2007 et 2008, de l'affectation aux régions de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration

Le 1° du I du présent article, modifiant le deuxième alinéa du I de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, permet la perception par les régions initialement établie pour l'année 2006 seulement , en 2007 et 2008, de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration. On rappelle que cette participation, avant 2006, était versée aux FARPI, supprimés à l'occasion du transfert aux régions de la gestion des agents TOS des lycées (cf. supra).

Après 2008, l'Etat, en effet, n'aura plus à sa charge aucun des personnels en cause : le 1er janvier 2009 correspondra à la dernière vague de transferts, en ce domaine, aux régions, compte tenu des règles de prise d'effet dans le temps, établies par l'article 147 de la loi de finances initiale pour 2006, de l'exercice du droit d'option, ci-dessus présenté, entre un détachement sans limitation de durée et une intégration dans la fonction publique territoriale, offert aux personnels relevant de services décentralisés cet exercice conditionnant le transfert de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales. En effet, conformément au second alinéa de l'article 147 de la loi de finances initiale pour 2006, les agents qui auront opté entre le 1er septembre et le 31 décembre de l'année 2007 (y compris ceux qui, faute d'option explicite avant cette dernière date, limite fixée pour l'opération, se trouveront placés dans la position « par défaut » d'un détachement sans limite de durée) seront confiés à la gestion des régions à compter du 1er janvier 2009 seulement. Il convient de rappeler que ce régime d'entrée en vigueur différée a été aménagé par le législateur afin que la loi de finances initiale se rapportant à l'année d'effectivité de l'option et du transfert de compétence associé puisse prendre en compte les conséquences budgétaires induites par le droit à compensation des collectivités territoriales.

Au-delà du 31 décembre 2008, il reviendra donc aux régions (comme aux départements, en ce qui concerne les collèges) d'organiser les modalités de leurs relations financières avec les parents d'élèves.

2. La pérennisation de la minoration du droit à compensation des régions à hauteur du montant, constaté en 2004, de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration

Le 2° du I du présent article, modifiant le troisième alinéa du I de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, pérennise (« à compter de 2006 ») le principe initialement fixé pour l'année 2006 seulement de la minoration du droit à compensation des régions à hauteur du montant, constaté en 2004, de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration. Le 4° du I du présent article procède de même en ce qui concerne les régions d'outre-mer.

Il convient ici de rappeler le schéma, plus haut détaillé, qui a été mis en place dès 2006 :

- l'Etat compense aux régions 100 % du salaire des personnels TOS transférés (par l'attribution d'une fraction de tarif de TIPP appliqué à son assiette régionale pour les régions métropolitaines, par dotation budgétaire en ce qui concerne les régions d'outre-mer) ;

- les régions perçoivent l'intégralité de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration ;

- en contrepartie, le droit à compensation des régions au titre des transferts de compétences est minoré du montant de cette participation, tel qu'il a été constaté en 2004 (année ayant précédé les premiers transferts de compétences), au bénéfice, à cette époque, des FARPI.

Comme il a déjà été mentionné, cette minoration du droit à compensation s'élèvera ainsi, au total, chaque année, pour les régions métropolitaines, à 127,36 millions d'euros ; pour les régions d'outre-mer, à 1,76 millions d'euros.

B. L'INTÉGRATION DU « FORFAIT D'EXTERNAT » DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS SOUS CONTRAT DANS LE DISPOSITIF DE COMPENSATION PAR L'ATTRIBUTION D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TIPP 23(*)

Le II du présent article, modifiant le II de l'article 121 de la loi « libertés et responsabilités locales » du 13 août 2004, intègre le forfait dit « d'externat » dans le dispositif de compensation, par l'attribution d'une part du produit de la TIPP, organisé par le neuvième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.

Ce forfait correspond à la subvention de rémunération des personnels non enseignants d'établissements privés sous contrat,traditionnellement versée par l'Etat. Par symétrie avec la décentralisation des personnels TOS relevant du statut de la fonction publique, ce forfait sera décentralisé à partir du 1er janvier 2007 : confié aux régions, en ce qui concerne les lycées, et aux départements, pour les collèges. Il s'agit d'un transfert de charge non corrélé à un transfert de gestion, les agents en cause continuant de relever de leurs établissements respectifs, privés. La dépense, pour les régions, est évaluée à 113,927 millions d'euros.

Suivant les prévisions de l'article 121 de la loi « libertés et responsabilités locales », le forfait d'externat devait abonder la dotation générale de décentralisation des collectivités concernées. Par mesure de simplification, il sera finalement pris en compte, conformément au présent article, dans le droit à compensation satisfait par l'attribution de fractions régionales de TIPP.

C. LA FIXATION, POUR 2007, DES FRACTIONS DE TARIF DE TIPP ATTRIBUÉES À CHAQUE RÉGION MÉTROPOLITAINE POUR LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Le 3° du I du présent article modifie le tableau figurant au I de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, en vue de fixer les fractions de tarif de TIPP attribuées à chaque région métropolitaine, en 2007, dans le cadre de la compensation des transferts de compétences, selon le dispositif organisé par le neuvième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005. (Eu égard aux modifications apportées, sur ce point, par l'Assemblée nationale, ce tableau est reproduit infra, III.)

On rappelle que ces tarifs pourront faire l'objet de la modulation, à l'initiative des conseils régionaux, prévue par l'article 265 du code des douanes (cf. supra, I).

Conformément au premier alinéa du I de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, déjà cité, chaque fraction de TIPP a été calculée, « pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ». Il convient de noter que l'assiette régionale, « figée » à l'année 2006, permet de faire bénéficier les régions du dynamisme de la taxe.

Compte tenu de l'opération de minoration du droit à compensation, ci-dessus exposée, au titre de l'affectation aux régions de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, le calcul des fractions attribuées s'est donc ramené aux équations suivantes :

fraction de tarif de la TIPP attribuée pour 2007 x assiette régionale de la TIPP en 2006

=

droit net à compensation de la région pour 2007

(au titre des transferts en 2005, 2006 et 2007)

Soit, autrement présenté :

fraction de tarif de la TIPP attribuée pour 2007

=

droit net à compensation de la région pour 2007

(au titre des transferts en 2005, 2006 et 2007)

assiette régionale de la TIPP en 2006

Les trois tableaux suivants récapitulent, par tranche annuelle (transferts réalisés en 2005, 2006 ou 2007) et par catégorie de transferts, le montant du droit à compensation des régions employé pour le calcul des fractions de TIPP attribuées pour 2007. Avant minoration au titre de l'affectation de la participation des familles, ce droit s'élève, au total, à 1,979 milliard d'euros (1.979.593.651 euros précisément). Le droit net à compensation, déduction faite de la participation des familles (soit, exactement, 127.369.858 euros), est ainsi établi à 1,852 milliard d'euros (1.852.223.793 euros).

Droit à compensation brut des régions métropolitaines, en 2007, au titre des transferts intervenus en 2005

(en euros)

Compétences transférées

Montant de la compensation

Formation des travailleurs sociaux

130.243.902

Aides aux étudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux

19.846.771

Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

215.682.857

Aides aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

61.788.617

Inventaire général du patrimoine culturel

2.078.119

Total

429.640.266

Source : direction générale des collectivités locales

Droit à compensation brut des régions métropolitaines, en 2007, au titre des transferts intervenus en 2006

(en euros)

Compétences transférées

Montant de la compensation

Organisation du réseau des centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience

5.436.870

Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

215.682.857

TOS (total vacations, agents contractuels de droit public, emplois aidés)

74.492.794

STIF (région Ile-de-France, dont compensation « SRU »)

391.507.400

AFPA (région Centre)

24.112.000

Total

711.231.921

Source : direction générale des collectivités locales

Droit à compensation brut des régions métropolitaines, en 2007, au titre des transferts intervenant en 2007

(en euros)

Compétences transférées

Montant de la compensation

Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (1)

92.550.924

TOS (total vacations, agents contractuels de droit public, emplois aidés)

628.758.849

Forfait d'externat

113.927.747

Inventaire culturel (2)

3.503.943

Total

838.721.464

(1) Différence entre le droit à compensation des régions calculé pour 2005 (un semestre) et 2006 (extension en année pleine, soit un semestre de compensation supplémentaire) et le montant définitif établi.

(2) Frais de fonctionnement associés au transfert de compétence intervenu en 2005, la partition des services du ministère de la culture ne prenant effet qu'en 2007.

Source : direction générale des collectivités locales

Il convient de noter que les montants, ci-dessus indiqués, de la compensation due au titre des transferts intervenus en 2006, sont ceux qu'il reviendra à la loi de finances rectificative pour 2006 de prendre en compte, en vue des ajustements nécessaires pour l'exercice.

Par ailleurs, on note pour mémoire que la compensation financière versée aux régions d'outre mer (où, comme on l'a déjà signalé, la TIPP n'est pas perçue), en 2007, comme en 2006, se trouvera attribuée sous forme de dotation générale de décentralisation. Les crédits de celle-ci (24 millions d'euros après minoration de 1,76 millions d'euros au titre de la participation des familles) sont inscrits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le rapporteur spécial est notre collègue Michel Mercier.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur la proposition du gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, a adopté un amendement tendant à ajuster, en tenant compte des plus récentes estimations disponibles, les fractions de tarif de TIPP attribuées aux régions, par le 3° du I du présent article, au titre de la compensation, en 2007, des transferts de compétences. La mesure, d'ordre technique, tient compte des montants ci-dessus retracés24(*).

Les fractions de TIPP attribuées aux régions par le présent article après modification par l'Assemblée nationale

(en euros par hectolitre)

Région

Gazole

SP

ALSACE

2,83

4,00

AQUITAINE

1,52

2,14

AUVERGNE

1,77

2,50

BOURGOGNE

1,42

2,01

BRETAGNE

1,94

2,74

CENTRE

1,95

2,76

CHAMPAGNE-ARDENNE

1,50

2,12

CORSE

0,95

1,34

FRANCHE-COMTÉ

1,97

2,79

ILE-DE-FRANCE

7,87

11,13

LANGUEDOC-ROUSSILLON

1,34

1,89

LIMOUSIN

1,75

2,47

LORRAINE

1,96

2,76

MIDI-PYRÉNÉES

1,45

2,04

NORD-PAS-DE-CALAIS

2,59

3,66

BASSE-NORMANDIE

1,60

2,26

HAUTE-NORMANDIE

1,81

2,55

PAYS DE LOIRE

1,72

2,43

PICARDIE

1,89

2,67

POITOU-CHARENTES

1,60

2,26

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

1,88

2,66

RHÔNE-ALPES

2,09

2,96

Source : présent projet de loi de finances

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'ensemble des dispositions du présent article, qui, sur le fond, ne procède qu'à des ajustements du système mis en place en 2006, qu'il pérennise.

Il convient de rappeler, en premier lieu, que le financement, par l'attribution aux régions de fractions de TIPP, c'est-à-dire l'attribution de ressources fiscales, des transferts de compétences prévus au bénéfice de ces collectivités par la loi « libertés et responsabilités locales » du 13 août 2004, dans son principe, s'inscrit, à la fois, dans le cadre de l'autonomie financière des collectivités territoriales, garantie par le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, et dans le respect des dispositions de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » elle-même.

En second lieu, il y a lieu d'observer que les transferts de compétences aux régions ont fait l'objet, avec l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, qui permet l'attribution de fractions du tarif de TIPP appliquées à des assiettes régionales, d'un mode de compensation rénové, traduisant la volonté d'accroître la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de ces collectivités. En outre, la modulation de tarif à laquelle pourront procéder les conseils régionaux à partir de 2007 permettra d'assurer, non seulement l'autonomie financière des régions - au sens de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 -, mais encore leur autonomie fiscale, à laquelle votre commission des finances est attachée.

Votre rapporteur général, au demeurant, tient à rappeler que, conformément aux termes exprès du paragraphe II de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales », et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées aux régions au titre de la compensation financière des compétences qui leur ont été transférées diminueraient, « pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation » par ailleurs reconnu à ces collectivités, l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte, afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU MARDI 28 NOVEMBRE 2006

Article 13

M. le président. « Art. 13. - I. - L'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa du I, après l'année : « 2006 », sont insérés les mots : « en 2007 et en 2008 » ;

2° Au début du troisième alinéa du I, le mot : « En » est remplacé par les mots : « À compter de » ;

«

Région

Gazole

Supercarburant sans plomb

» ;

Alsace

2,83

4,00

Aquitaine

1,52

2,14

Auvergne

1,77

2,50

Bourgogne

1,42

2,01

Bretagne

1,94

2,74

Centre

1,95

2,76

Champagne-Ardenne

1,50

2,12

Corse

0,95

1,34

Franche-Comté

1,97

2,79

Île-de-France

7,87

11,13

Languedoc-Roussillon

1,34

1,89

Limousin

1,75

2,47

Lorraine

1,96

2,76

Midi-Pyrénées

1,45

2,04

Nord-Pas-de-Calais

2,59

3,66

Basse-Normandie

1,60

2,26

Haute-Normandie

1,81

2,55

Pays de la Loire

1,72

2,43

Picardie

1,89

2,67

Poitou-Charentes

1,60

2,26

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

1,88

2,66

Rhône-Alpes

2,09

2,96

3° Le tableau figurant au I du même article est ainsi rédigé :

4° Au début de la deuxième phrase du II, le mot : « En » est remplacé par les mots : « À compter de ».

II. - Dans le II de l'article 121 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les mots : « par le XI de l'article 82 et » sont supprimés.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, sur l'article.

M. Thierry Foucaud. L'article 13 consacre la ventilation de la part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, la TIPP, reversée aux collectivités régionales en permettant la modulation de cette part pour une partie des compétences transférées.

La situation ainsi créée n'est pas satisfaisante et nous avions eu l'occasion, dès la discussion de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, de faire part de notre réticence quant au transfert des personnels TOS, techniques, ouvriers et de service, des lycées.

Ainsi, ma collègue Annie David avait pu indiquer : « En effet, ce qui est en question, c'est, ni plus ni moins, la capacité effective desdites collectivités à faire face aux coûts que ces transferts entraîneront. » Elle ajoutait : « Ce que l'on sait - ce que l'on pressent, en tout cas -, c'est que le poids de cette dépense aura tendance à croître dans les années à venir. »

Malheureusement, nous n'avons pas eu tort. Le rapport d'information de notre collègue Doligé apporte l'éclairage de l'expérience immédiate du processus de transfert de ces personnels.

Si notre collègue se montre, bien sûr, favorable au principe de la décentralisation des compétences, son rapport s'intitule toutefois : « Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes ».

Comme il le rappelle d'ailleurs dans ce rapport, les personnels sont souvent loin d'être en nombre suffisant et les collectivités devront néanmoins faire face. L'explosion des effectifs de la fonction publique régionale du fait même du transfert des TOS des lycées est donc bien programmée.

Quoi qu'il en soit, le nombre des agents employés par les régions, tous conseils régionaux confondus, sera passé de 13 000 à 56 000 par intégration des personnels TOS des lycées, ce qui n'est d'ailleurs pas sans conséquence sur l'organisation des services des conseils régionaux.

Évidemment, le problème le plus important est d'ordre financier puisque les ressources mobilisées pour faire face à la couverture des charges sont extrêmement volatiles.

De plus, cette TIPP régionalisée est appelée à devenir de plus en plus coûteuse pour le contribuable.

Tout porte donc à croire que le choix fait en 2004 par l'État n'était en fait qu'une décision de convenance destinée à faire supporter par les collectivités une partie de son déficit prévisible.

Pour toutes ces raisons, nous souhaitons que cet article 13 ne soit pas adopté.

M. le président. L'amendement n° I-240, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le cinquième alinéa du I de cet article :

Région

Gazole

Sans plomb

ALSACE

4,14

5,84

AQUITAINE

2,77

3,92

AUVERGNE

3,31

4,69

BOURGOGNE

3,11

4,40

BRETAGNE

3,83

5,43

CENTRE

2,08

2,94

CHAMPAGNE-ARDENNES

1,98

2,81

CORSE

3,03

4,29

FRANCHE-COMTE

2,55

3,60

ILE-DE-FRANCE

8,99

12,70

LANGUEDOC-ROUSSILLON

3,54

5,00

LIMOUSIN

4,85

6,88

LORRAINE

2,40

3,40

MIDI-PYRENEES

2,07

2,92

NORD-PAS DE CALAIS

5,82

8,22

BASSE-NORMANDIE

2,93

4,16

HAUTE-NORMANDIE

3,54

5,00

PAYS DE LOIRE

3,44

4,88

PICARDIE

3,41

4,84

POITOU-CHARENTES

3,13

4,42

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

3,23

4,57

RHONE-ALPES

3,47

4,93

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, si vous me le permettez, je présenterai en même temps, pour des raisons de cohérence, les amendements nos I-240 et I-238, ainsi que l'amendement n° I-239, qui porte sur l'article 14, ces trois amendements procédant de la même philosophie.

Ces dispositions sont liées à la méthode de compensation des transferts de compétences qui a été choisie, méthode transparente et sincère.

Le Gouvernement a décidé d'augmenter les fractions transférées de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, la TSCA, et de la TIPP. Il a choisi de procéder à une compensation financière « concomitante » aux transferts de compétences, le tout sous la houlette de la commission consultative d'évaluation des charges.

C'est la combinaison de tous ces principes qui conduit à devoir ajuster la compensation par voie d'amendements. Je m'y suis toujours engagé, et c'est l'exercice auquel je me livre maintenant devant vous.

Puisque tout ne peut pas être calé à l'euro près et définitivement dès l'inscription des montants dans le projet de loi de finances en septembre d'une année donnée et qu'il faut néanmoins « coller » au plus près des informations dont mes services disposent, j'avais indiqué à l'Assemblée nationale que je le ferais au Sénat.

Nous avons donc pris en compte les informations à notre disposition au moment de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2007.

Les articles que nous avons présentés dans le projet initial du Gouvernement reprennent les tranches 2005 et 2006 des transferts de compétences et une provision pour la tranche nouvelle de 2007.

Le Gouvernement a procédé à des ajustements sur ces articles au cours du débat à l'Assemblée nationale, mais j'avais précisé que ces modifications n'épuisaient pas le sujet. Je présente donc au Sénat des amendements portant notamment sur la compensation aux régions des transferts des TOS et de certaines compétences de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, l'AFPA.

En ce qui concerne les TOS, le projet de loi de finances présenté par le Gouvernement intègre déjà un transfert de 600 millions d'euros sur la base de 21 475 TOS ayant exercé leur droit d'option au 31 juillet.

La loi de finances initiale pour 2006 a prévu que nous compenserions en 2007 le nombre de TOS et de gestionnaires de TOS ayant exercé leur droit d'option au 31 août 2006. À cette date, ils ont été 45 328 à se prononcer.

Les amendements que nous déposons sur les articles 13 et 14 au titre de la compensation des transferts de TOS portent donc sur celle de 24 397 TOS et gestionnaires, pour un montant de 355,6 millions d'euros supplémentaires au profit des régions sous forme de TIPP et un montant de 299,8 millions d'euros au profit des départements sous forme de TSCA.

Ces ajustements du droit à compensation seront gagés par une annulation de crédits sur la mission « Enseignement scolaire », à hauteur de 713 millions d'euros, correspondant aux dépenses de rémunération de ces personnels, avec un surcoût de 16 millions d'euros pour l'État.

L'impact sur le compte d'affectation spéciale « pensions » de la perte des actifs cotisants sera neutralisé par le versement audit compte d'une contribution exceptionnelle de 160 millions d'euros acquittée par la mission « Enseignement scolaire ».

Au total, l'ensemble des ajustements liés à la décentralisation des TOS se traduira par une dégradation de l'équilibre budgétaire de l'ordre de 105 millions d'euros.

Par ailleurs, nous transférons aux régions la ressource en TIPP nécessaire correspondant aux crédits de formation qualifiante et de rémunération des stagiaires de l'AFPA.

À ce jour, seize régions ont signé ou sont sur le point de conclure de telles conventions sur le fondement d'une délibération du conseil régional. Elles impliquent l'affectation d'un montant de 454,3 millions d'euros aux régions sous forme de TIPP.

Le gage qui sera prélevé sur la mission « Travail et Emploi », lors de son examen par le Sénat en deuxième partie, s'élève à 452 millions d'euros, soit le niveau de la dépense consacrée en 2006 par l'État à la compétence transférée.

Les dispositions de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 prévoient le calcul de la compensation sur la base de la moyenne triennale des dépenses de l'État avant transfert. Ces mesures jouent donc en faveur des collectivités territoriales à hauteur de 2,4 millions d'euros.

Enfin, les amendements déposés tendent à prévoir quelques ajustements sur la compensation du forfait d'externat et du transfert aux régions des personnels et moyens de l'inventaire général du patrimoine culturel.

En ce qui concerne le forfait d'externat, le Gouvernement propose de prendre l'année 2006 comme année de référence de la compensation et non la moyenne des trois dernières années comme le prévoit la loi de décentralisation. Cette mesure plus favorable aux collectivités conduit à abonder de 0,3 million d'euros la compensation versée aux régions et de la même somme celle qui est attribuée aux départements.

La correction sur le montant du transfert aux régions des personnels et moyens de l'inventaire général du patrimoine culturel est purement technique et porte sur 80 000 euros.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ces ajustements techniques me semblent respecter les engagements du Gouvernement et la législation. La commission n'a pu les examiner en détail, mais elle fait confiance au Gouvernement et émet un avis favorable sur les trois amendements que M. le ministre vient de présenter.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-240.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° I-181, présenté par MM. Haut, Miquel, Massion, Masseret, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Charasse, Demerliat, Frécon, Marc, Moreigne, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Après le 3° du I de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Le I est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« à compter de 2007, la fraction de tarif visée au quatrième alinéa évolue chaque année selon un taux au moins égal à l'indexation de la dotation globale de fonctionnement, telle que prévu à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales. »

II. - Pour compenser la perte de recettes pour l'État résultant du I, compléter cet article par un paragraphe rédigé comme suit :

... - La perte de recettes résultant pour l'État de l'indexation annuelle de la compensation aux régions sur la progression de la dotation globale de fonctionnement est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Claude Haut.

M. Claude Haut. Le présent amendement a pour objet de proposer une indexation au moins égale à l'évolution annuelle de la DGF de la fraction du taux de TIPP transférée aux régions au titre la compensation financière des transferts de compétences intervenant à l'horizon 2007.

Ainsi, le montant de cette compensation financière ne sera pas gravé dans le marbre et évoluera, permettant de prendre en considération l'accroissement des charges que l'exercice de ces nouvelles compétences ne manquera pas d'entraîner.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Après examen, la proposition qui est faite ici est moins satisfaisante que le droit en vigueur. Celui-ci, qui assure des ressources propres aux régions, garantit non seulement leur autonomie financière, mais également leur indépendance fiscale. Or nous sommes particulièrement attachés à l'une et à l'autre. C'est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement émet le même avis pour les mêmes raisons.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-181.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° I-238, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter le II de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Par dérogation au dernier alinéa du I de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, pour le transfert de compétence prévu au XI de l'article 82 de la même loi, le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la dépense constatée en 2006.

Pour les années scolaires 2006-2007 et 2007-2008, la part du forfait d'externat mentionnée au quatrième alinéa de l'article L. 442-9 du code de l'éducation correspondant à la prise en charge des personnels non enseignants désignés aux articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du même code, est calculée sur la base des dépenses correspondantes de rémunération afférentes à l'externat des collèges ou des lycées de l'enseignement public prise en charge par l'État au 31 décembre 2006. Un arrêté des ministres chargés du budget, des collectivités territoriales et de l'éducation, pris après avis du comité des finances locales, fixe pour chacune des deux années scolaires le montant de la contribution des départements pour les collèges, des régions pour les lycées et, en Corse, de la collectivité territoriale pour les collèges et les lycées.

Cet amendement a été défendu et la commission a émis un avis favorable.

Je le mets aux voix.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° I-246, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter le II de cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Dans le III de l'article 40 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, le taux : « 18 % » est remplacé par le taux : « 26 % ».

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Cet amendement est important pour la collectivité territoriale de Corse et intéressera donc directement plusieurs sénateurs, y compris certains à qui on ne penserait pas a priori, tel Philippe Goujon ! (Sourires.)

La collectivité territoriale de Corse a bénéficié, d'une part, des transferts de compétences spécifiques prévus dans la loi du 22 janvier 2002, et, d'autre part, des transferts de droit commun mis en place au profit des régions par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Elle est, en outre, le principal acteur du plan exceptionnel d'investissement mis en place en 2002, sur lequel repose aujourd'hui la relance de l'économie corse.

À la demande de la collectivité territoriale de Corse et avec l'accord de Jean-François Copé, une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances a procédé à un audit sur sa situation financière et a tracé plusieurs scénarios d'évolution possible.

La collectivité territoriale de Corse est dans une situation financière globalement maîtrisée, mais elle présente, beaucoup le savent, quelques points de fragilité.

Premièrement, l'autonomie financière de la collectivité est structurellement faible. La fiscalité directe représente en effet 24 % de ses recettes de fonctionnement, alors que la moyenne nationale, vous le savez, se situe aux alentours de 38 %. A contrario, hors dotations de compensation territoriale et emprunts, les recettes de la collectivité territoriale dépendent à 60 % des dotations de l'État.

Autrement dit, même si le principe d'autonomie financière qui figure dans la Constitution s'apprécie pour l'ensemble des collectivités, et non collectivité par collectivité, il s'applique bien mal à la Corse.

Deuxièmement, les dépenses d'investissement liées au programme pluriannuel montent en puissance alors que les recettes correspondantes sont, pour leur part, décalées d'un ou deux ans.

Les investissements auxquels doit faire face la collectivité territoriale de Corse devraient atteindre 250 millions d'euros en moyenne sur la période 2006-2008, puis se stabiliser autour de 240 millions d'euros. Ces niveaux sont très supérieurs à ceux qui étaient observés dans le passé et qui se situaient autour de 112 millions d'euros. Les investissements directs pourraient ainsi dépasser 170 millions d'euros par an d'ici à 2008, dont 75 millions d'euros au titre du programme exceptionnel d'investissement, le PEI.

Au total, dans les perspectives actuelles, la collectivité territoriale de Corse devrait faire face, à l'horizon 2008, à un besoin de financement de l'ordre de 180 millions d'euros, qu'elle couvrirait pour 50 % par l'emprunt, en dépit de l'accroissement des recettes d'investissement.

Cette situation est donc préoccupante. Le Gouvernement et la collectivité territoriale souhaitent y remédier afin d'assurer la « soutenabilité » financière du PEI.

Quelles sont les mesures envisagées ?

La mission conjointe que je viens d'évoquer a mis en évidence plusieurs pistes afin d'assurer une maîtrise durable de la situation financière de la collectivité.

En premier lieu, la collectivité territoriale de Corse est disposée à s'engager dans une démarche de rationalisation de ses dépenses, en particulier de ses dépenses de fonctionnement - je sens que la Haute Assemblée vibre à l'annonce de cette initiative ! (Sourires) -, qui ont malheureusement augmenté entre 2003 et 2006, du fait notamment des transferts de compétences qui sont intervenus au cours de cette période.

En second lieu, la collectivité territoriale de Corse est disposée à engager, au sein de son assemblée, un débat sur la fiscalité locale, dont la structure, chacun le sait, est différente de celle des autres régions.

Enfin, le Gouvernement souhaite modifier la règle qui régit la répartition, entre l'État et la collectivité territoriale de Corse, de la part de TIPP acquittée par les contribuables corses qui est affectée à la collectivité territoriale depuis les lois du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse et du 22 janvier 2002 que j'ai évoquée tout à l'heure. Comme vous le savez sans doute, cette part est aujourd'hui fixée à 18 %. Nous proposons de la porter à 26 %, ce qui ferait bénéficier la collectivité corse d'une recette supplémentaire de 11,5 millions d'euros.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il s'agit pour le Gouvernement d'une mesure d'équité, qu'il serait heureux de vous voir soutenir.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Favorable.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Les propos de M. le ministre m'ont beaucoup intéressé. Je suggère que Public Sénat retransmette le débat sur la fiscalité en Corse, afin que chacun puisse le vivre, si j'ose dire, en temps réel.

M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.

M. Nicolas Alfonsi. J'ai écouté avec attention M. le ministre et je le remercie de sa sollicitude. J'aurais été tenté moi-même de déposer un amendement similaire, mais il n'aurait sans doute pas connu le même succès. (Sourires.) Il était donc opportun que ce soit le Gouvernement qui prenne cette initiative.

Le gouvernement Jospin avait fixé à 18 % le taux de reversement de la TIPP. En le portant à 26 %, ce qui n'est pas négligeable, l'actuel gouvernement s'associe à cette démarche, montrant que la politique qui est conduite en Corse n'est pas partisane.

J'ai quelques scrupules devant l'importance de la somme, sachant que d'autres amendements ont été rejetés, notamment en faveur de France Télécom ou des sapeurs-pompiers, à la suite de débats au demeurant passionnants.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous avons voté le même montant pour les pompiers !

M. Nicolas Alfonsi. En même temps, comment ne pas considérer que cette générosité est justifiée, quand on voit ce qu'est la réalité, en dépit des sourires ironiques et de l'adhésion plutôt concise du rapporteur général à cette mesure ?

Monsieur le ministre, il n'est pas dans mon intention de porter de jugement sur la gestion actuelle de la collectivité territoriale. Vous avez insisté, à juste titre, sur les dépenses de fonctionnement, mais quels que soient ceux qui seront appelés, demain, à gérer la collectivité, ils se heurteront toujours aux mêmes difficultés structurelles.

Dans les années 1970, la Bretagne, le Massif central ont bénéficié de plans de sauvetage de l'État. S'il en avait été de même pour la Corse, nous n'en serions pas là !

Et n'oublions pas non plus que 1 500 à 2 000 kilomètres de routes dans un état pitoyable ont été transférés à l'île !

Il est bon de transférer 11 millions d'euros supplémentaires à la collectivité territoriale, mais il est sans doute plus important que l'État mette l'accent sur la qualité de sa coopération future avec elle, notamment en ce qui concerne le contrôle, par le préfet de région, des marchés importants qui sont passés tous les jours en Corse.

Il faut savoir que des attentats de type mafieux sont perpétrés régulièrement, qui n'ont rien à voir avec des petites entreprises. Si l'État n'y met pas bon ordre, s'il ne s'implique pas, tout cela n'aura servi strictement à rien ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-246.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 13, modifié.

(L'article 13 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 13

I. - L'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa du I, après l'année : « 2006 », sont insérés les mots : « en 2007 et en 2008 » ;

2° Au début du troisième alinéa du I, le mot : « En » est remplacé par les mots : « À compter de » ;

3° Le tableau figurant au I du même article est  ainsi rédigé :

«

Région

Gazole

Supercarburant
sans plomb

 

 

Alsace

4,14

5,84

 

 

Aquitaine

2,77

3,92

 

 

Auvergne

3,31

4,69

 

 

Bourgogne

3,11

4,40

 

 

Bretagne

3,83

5,43

 

 

Centre

2,08

2,94

 

 

Champagne-Ardenne

1,98

2,81

 

 

Corse

3,03

4,29

 

 

Franche-Comté

2,55

3,60

 

 

Île-de-France

8,99

12,70

 

 

Languedoc-Roussillon

3,54

5,00

 

 

Limousin

4,85

6,88

 

 

Lorraine

2,40

3,40

 

 

Midi-Pyrénées

2,07

2,92

 

 

Nord-Pas-de-Calais

5,82

8,22

 

 

Basse-Normandie

2,93

4,16

 

 

Haute-Normandie

3,54

5,00

 

 

Pays de la Loire

3,44

4,88

 

 

Picardie

3,41

4,84

 

 

Poitou-Charentes

3,13

4,42

 

 

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

3,23

4,57

 

 

Rhône-Alpes

3,47

4,93

 » ;

4° Au début de la deuxième phrase du II, le mot : « En » est remplacé par les mots : « À compter de ».

II. - Dans le II de l'article 121 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les mots : « par le XI de l'article 82 et » sont supprimés.

Par dérogation au dernier alinéa du I de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, pour le transfert de compétences prévu au XI de l'article 82 de la même loi, le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la dépense constatée en 2006.

Pour les années scolaires 2006-2007 et 2007-2008, la part du forfait d'externat mentionnée au quatrième alinéa de l'article L. 442-9 du code de l'éducation correspondant à la prise en charge des personnels non enseignants désignés aux articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du même code est calculée sur la base des dépenses correspondantes de rémunération afférentes à l'externat des collèges ou des lycées de l'enseignement public prise en charge par l'État au 31 décembre 2006. Un arrêté des ministres chargés du budget, des collectivités territoriales et de l'éducation, pris après avis du Comité des finances locales, fixe pour chacune des deux années scolaires le montant de la contribution des départements pour les collèges, des régions pour les lycées et, en Corse, de la collectivité territoriale pour les collèges et les lycées.

III (nouveau). - Dans le III de l'article 40 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, le taux : « 18 % » est remplacé par le taux : « 26 % ».

ARTICLE 14 : COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS

I. TEXTE DU PROJET DE LOI N° 3341 AN (XIIÈME LÉGISLATURE)

Le III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :

1° Dans le troisième alinéa, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2006, en 2007 et en 2008 ».

2° Dans le quatrième alinéa, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « A compter de 2006 ».

3° Dans le cinquième alinéa, le taux : « 1,787 % » est remplacé par le taux : « 5,622 % ».

4° Le tableau figurant au III du même article est ainsi rédigé :

AIN

0,884188%

AISNE

0,781810%

ALLIER

0,795061%

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,344118%

HAUTES-ALPES

0,425547%

ALPES-MARITIMES

1,933420%

ARDÈCHE

0,820157%

ARDENNES

0,580118%

ARIÈGE

0,156943%

AUBE

0,655114%

AUDE

0,636706%

AVEYRON

0,352730%

BOUCHES-DU-RHÔNE

3,802298%

CALVADOS

1,001822%

CANTAL

0,355341%

CHARENTE

0,325181%

CHARENTE-MARITIME

1,223499%

CHER

0,734919%

CORRÈZE

0,679633%

CORSE-DU-SUD

0,704425%

HAUTE-CORSE

0,059768%

CÔTE-D'OR

1,028228%

CÔTES-D'ARMOR

0,535992%

CREUSE

0,200802%

DORDOGNE

0,558098%

DOUBS

0,721830%

DRÔME

0,868259%

EURE

0,618014%

EURE-ET-LOIR

0,699391%

FINISTÈRE

0,748249%

GARD

0,901357%

HAUTE-GARONNE

1,243342%

GERS

0,185377%

GIRONDE

1,521425%

HÉRAULT

1,531339%

ILLE-ET-VILAINE

1,605634%

INDRE

0,330153%

INDRE-ET-LOIRE

1,001731%

ISÈRE

2,647970%

JURA

0,643372%

LANDES

0,568579%

LOIR-ET-CHER

0,509235%

LOIRE

1,162520%

HAUTE-LOIRE

0,173020%

LOIRE-ATLANTIQUE

1,599190%

LOIRET

1,167166%

LOT

0,380099%

LOT-ET-GARONNE

0,380230%

LOZÈRE

0,230946%

MAINE-ET-LOIRE

1,193270%

MANCHE

0,566057%

MARNE

0,895144%

HAUTE-MARNE

0,286487%

MAYENNE

0,572725%

MEURTHE-ET-MOSELLE

1,098642%

MEUSE

0,438479%

MORBIHAN

0,692700%

MOSELLE

1,186864%

NIÈVRE

0,599158%

NORD

4,423495%

OISE

1,082231%

ORNE

0,679066%

PAS-DE-CALAIS

1,990873%

PUY-DE-DOME

0,852588%

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

0,701940%

HAUTES-PYRÉNÉES

0,324963%

PYRÉNÉES-ORIENTALES

0,469189%

BAS-RHIN

2,275217%

HAUT-RHIN

1,722657%

RHONE

1,814014%

HAUTE-SAONE

0,201268%

SAÔNE-ET-LOIRE

1,061615%

SARTHE

1,290071%

SAVOIE

1,573300%

HAUTE-SAVOIE

2,032867%

PARIS

5,866163%

SEINE-MARITIME

1,109947%

SEINE-ET-MARNE

1,552281%

YVELINES

1,399572%

DEUX-SÈVRES

0,573551%

SOMME

0,907102%

TARN

0,313097%

TARN-ET-GARONNE

0,396082%

VAR

1,283544%

VAUCLUSE

0,671188%

VENDÉE

1,005129%

VIENNE

0,555771%

HAUTE-VIENNE

0,424681%

VOSGES

0,525538%

YONNE

0,675266%

TERRITOIRE-DE-BELFORT

0,303913%

ESSONNE

1,575186%

HAUTS-DE-SEINE

3,300157%

SEINE-SAINT-DENIS

2,130580%

VAL-DE-MARNE

1,628621%

VAL-D'OISE

1,078356%

GUADELOUPE

1,098312%

MARTINIQUE

0,221721%

GUYANE

0,174410%

RÉUNION

0,190606%

SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

0,000000%

MAYOTTE

0,000000%

TOTAL

100,000000%

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 14

Compensation des transferts de compétences aux départements.

Observations et décision de la Commission :

I. - Les modalités de compensation des transferts, et d'actualisation de la compensation

A. -  La compensation des transferts par attribution d'une fraction du taux de la TSCA sur les véhicules à moteur

Les charges résultant des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 font l'objet d'une compensation prévue par le III de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004). Les départements se sont vu attribuer une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) applicable aux véhicules terrestres à moteur (VTM) obtenue par application d'une fraction du taux de cette taxe à l'assiette nationale de cette taxe en 2004, ainsi que le prévoit le premier alinéa du III de l'article 52 précité.

Produit de TSCA attribué à l'ensemble des départements en 2005

=

Assiette nationale 2004 de la TSCA x Fraction de taux

La TSCA, régie par les dispositions des articles 991 et suivants du code général des impôts, a pour assiette toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger. La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré. L'article 1001 du code général des impôts fixe les taux de la TSCA, variables selon la nature du risque couvert par le contrat d'assurance considéré. Le produit de TSCA transféré aux départements ne concerne qu'un seul type de contrat : les contrats d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules à moteur, conventions mentionnées au 5° bis de l'article 1001 du code précité et taxées au taux de 18 %.

L'évolution de cette assiette est retracée dans le tableau suivant :

Rappel : taux fixe à 18%

Assiette théorique
(en M€)

Recette fiscale
(en M€)

Progression annuelle de la recette

1999

10.886

1.959

 

2000

11.283

2.030

+ 3,6 %

2001

12.311

2.189

+ 7,8 %

2002

12.625

2.272

+ 3,8 %

2003

13.044

2.348

+ 3,3 %

2004

13.800

2.484

+ 5,8 %

2005

13.955

2.512

+ 1,1 %

Source : DGCL

Cette assiette est structurellement dynamique en raison de l'expansion continue du marché de l'assurance et de l'absence de fraude. Cependant, le ralentissement de la croissance de la recette de TSCA-VTM constaté en 2005 impose une certaine prudence quant au produit escompté de cette assiette dans les prochaines années. Ainsi, même si l'hypothèse de progression de l'assiette inscrite en loi de finances pour 2006 (+5,3%) se vérifiait, le produit de la taxe s'établirait en deçà des prévisions (2.645 millions d'euros au lieu de 2.739 millions d'euros), compte tenu du ralentissement enregistré en 2005.

En application du deuxième alinéa du III de l'article 52 précité, la fraction du taux de la TSCA attribuée aux départements a été calculée de telle sorte qu'appliquée à l'assiette 2004 de la taxe, elle permette la détermination d'un produit égal à leur droit à compensation au titre des compétences transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Fraction de taux

=

Droit à compensation de l'ensemble des départements / Assiette nationale 2004 de la TSCA

Chaque département se voit ensuite attribuer un pourcentage de la fraction de taux ainsi définie. Ce pourcentage correspond pour chaque département au rapport entre son droit à compensation et celui de l'ensemble des départements, ainsi que le précise le septième alinéa du III de l'article 52 de la loi de finances pour 2005.

Fraction de taux attribuée à un département

=

Fraction de taux attribuée à l'ensemble des départements

x

Droit à compensation du département / Droit à compensation de l'ensemble des départements

B. -  L'actualisation de la compensation en loi de finances initiale

Les modifications apportées à l'article 52 précité par les 3° et 4° du présent article ont pour objet d'actualiser le produit de TSCA correspondant à la compensation des transferts de compétences, bien que ce produit couvre également la compensation de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

1. -  Le champ de la compensation couverte par le transfert d'une fraction de TSCA

Depuis l'article 41 de la loi de finances pour 2006, la fraction de taux de TSCA attribuée aux départements en compensation des transferts de compétences est majorée d'une fraction additionnelle afin de compenser la suppression pour les départements de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Cette fraction supplémentaire a été calculée de sorte que, appliquée à l'assiette 2004 de la taxe, elle conduise à un produit égal à celui perçu parles départements au titre de la vignette en 2004.

Cette fraction est pérenne, contrairement à celle liée aux transferts de compétences qui doit être actualisée de loi de finances à loi de finances en raison de l'évolution du droit à compensation. Elle s'établit à 0,96%.

Par conséquent, le produit perçu en 2004 par un département au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur s'ajoute aux critères de la clé de répartition entre les départements de la fraction de taux de TSCA qui leur est attribuée nationalement.

2. -  L'actualisation de la fraction relative aux transferts de compétences

Les 3° et 4° du présent article prennent en compte à la fois la régularisation du droit à compensation provisionné en loi de finances initiale pour 2006 pour les transferts intervenant en 2006, et la provision sur la compensation des transferts qui interviendront en 2007.

En effet, le principe de concomitance de la compensation des transferts de compétences impose de provisionner en loi de finances initiale un montant correspondant à la compensation des transferts qui interviennent au cours de l'année considérée, puis de régulariser ce montant en loi de finances rectificative pour tenir compte du droit à compensation définitif. L'ajustement ainsi calculé doit également être définitivement répercuté dans la compensation calculée en loi de finances initiale de l'année N+1.

On observera que du fait de l'instauration d'une fraction de taux additionnelle compensant la suppression de la « vignette » par la loi de finances pour 2006, l'article 3 de la loi de finances rectificative pour 2005 n'a pas actualisé les fractions fixées à l'article 52 de la loi de finances pour 2005 mais prévu une correction exceptionnelle applicable au seul exercice considéré.

II. -  Les ajustements proposés à la compensation des transferts pour 2007

A. -  La consolidation du montant de la compensation des transferts intervenus en 2006

Le droit à compensation de l'ensemble des départements au titre des transferts intervenus en 2006 était évalué à 94,38 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances pour 2006. Il est désormais évalué à 119,243 millions d'euros. Avant toute prise en compte des transferts intervenant en 2007, les corrections apportées à l'article 52 de la loi de finances pour 2005 intègrent une augmentation de la fraction de taux globale et de chaque part départementale de cette fraction au titre des transferts intervenus en 2005 et 2006 afin d'établir la compensation octroyée sous forme de TSCA à hauteur de 123,424 millions d'euros.

B. -  La prise en compte des transferts qui interviendront en 2007

1. -  Les transferts prévus en 2007

En 2007, l'évolution du droit à compensation sous forme de TSCA résulte principalement de la première tranche du transfert des personnels TOS titulaires de l'éducation nationale, et de la poursuite du transfert de certaines routes nationales.

a) Le transfert des personnels TOS

Comme le prévoit la loi du 13 août 2004, les agents disposent de deux ans à compter de l'entrée en vigueur du décret de partage définitif des services pour opter entre un détachement sans limitation de durée ou une intégration dans la fonction publique territoriale. Ce décret a été publié le 27 décembre 2005, et est entré en vigueur le 1er janvier 2006. Le délai d'option s'étend donc du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2007. L'article 147 de la loi de finances pour 2006 a précisé les modalités de prise en compte des souhaits des agents par tranche :

« Lorsque le droit d'option prévu par les dispositions de l'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est exercé avant le 31 août d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de l'année suivante.

Lorsque le même droit d'option est exercé entre le 1er septembre et le 31 décembre d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant l'exercice de ce droit. »

Par conséquent, seront transférés ou détachés au 1er janvier 2007 les personnels ayant exercé leur droit d'option avant le 31 juillet 2006. Le droit à compensation des départements est ainsi augmenté pour 2007 d'une provision correspondant aux charges de rémunération de ces personnels. Une régularisation de cette compensation devra intervenir lors d'une prochaine loi de finances afin de tenir compte de la situation administrative et indiciaire précise des agents transférés au 1er janvier.

b) Le transfert d'une partie de la voirie nationale

Le présent article prend en considération pour 2007 la compensation correspondant au transfert de certaines routes nationales.

Le transfert de certaines routes nationales en 2006 a fait l'objet d'une provision sur le droit à compensation des départements en loi de finances initiale pour 2006. Cette provision s'élevait à 92,500 millions d'euros. Elle avait pris la forme en 2006 d'un versement de crédits budgétaires. À compter de 2007, le montant ajusté de cette compensation donne lieu au versement d'une fraction de taux de TSCA.

Par ailleurs, tous les itinéraires nationaux d'intérêt local n'ont pu être transféré en 2006. De nouveaux transferts auront donc lieu en 2007, dont la compensation donne lieu à une provision sous forme de fraction de taux de TSCA. Au total, le transfert d'une partie de la voirie nationale occasionne un transfert de TSCA à hauteur de 190,857 millions d'euros en 2007.

2. -  L'évaluation du droit à compensation

Au total, le montant prévisionnel du droit à compensation des départements au titre des compétences faisant l'objet d'une compensation sous forme de fraction de TSCA au titre des transferts intervenant en 2007 est évalué à 312,053 millions d'euros.

Ce montant est majoré à hauteur de 134,399 millions d'euros au titre du transfert du forfait d'externat. En effet, le II de l'article 13 du présent projet de loi de finances vise à extraire les dépenses de rémunération des personnels non enseignants afférentes à l'externat de l'enveloppe de charges compensées, par dérogation, par un abondement de dotation globale de décentralisation, en application de l'article 121 de la loi du 13 août 2004.

Ces dépenses d'externat, transférées en 2007, n'auront donc jamais conduit à un abondement spécifique de la DGD des régions et des départements. Leur compensation sous forme de transfert de TSCA est évaluée par le présent article à 134,399 millions d'euros.

Au total, le droit à compensation prévisionnel pour les transferts intervenant en 2007 s'établit à

C. - Le calcul de la fraction de taux de TSCA attribuée aux départements

L'augmentation en 2007 du droit à compensation couvert par la fraction de taux de TSCA attribuée aux départements est donc la somme de l'ajustement de la compensation pour les transferts de 2006 et de la provision pour les transferts de 2007. Au total, la fraction de taux correspondant à la compensation des transferts de compétences (hors suppression de la « vignette ») inclut également le droit à compensation définitif des transferts intervenus en 2005, tel que constaté par la loi de finances rectificative pour 2005. Sur le montant global du droit à compensation permettant de calculer la fraction de taux de TSCA attribuée aux départements en 2007, une minoration doit être appliquée pour tenir compte de la suppression des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI).

1. - La prorogation de la minoration au titre de la suppression des FARPI

Les 1° et 2° du présent article prorogent pour les années 2007 et 2008 le dispositif de minoration de la compensation due aux départements au titre de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, dans le cadre du transfert des personnels TOS de l'éducation nationale, prévu par l'article 82 de la loi du 13 août 2004.

La participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration est prévue à l'article 2 du décret n° 85-934 du 4 septembre 1985 relatif au fonctionnement du service annexe d'hébergement des établissements publics locaux d'enseignement. Jusqu'en 2006, les fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI) recueillaient la participation des familles et de l'État, et finançaient la rémunération des personnels d'internat.

La suppression des FARPI en 2006 a justifié la mise en place d'un dispositif spécifique et transitoire, tant que les personnels exerçant cette compétence restent à la charge de l'État. En effet, les personnels techniciens et ouvriers de service de l'éducation nationale en charge de l'internat et de la restauration peuvent opter jusqu'au 31 décembre 2007 pour un détachement sans limitation de durée auprès des départements, ou une intégration dans la fonction publique territoriale. Durant ce délai, la rémunération des personnels n'ayant pas opté reste à la charge de l'État. À compter de 2007, la rémunération des personnels ayant opté intègre, chaque année au gré de l'exercice du droit d'option, la compensation due aux départements.

Dès lors que les départements disposeront de l'ensemble des personnels en charge de l'internat et de la restauration, il leur appartiendra de procéder à un nouveau partage de leur financement avec les familles, compte tenu du coût des rémunérations afférentes. Néanmoins, tant que ce délai d'option court, la participation des familles est perçue par les départements, mais une minoration correspondant au montant de cette participation, tel que constaté en 2004, est opérée sur leur droit à compensation global. Ce dispositif a été organisé pour l'année 2006 par l'article 41 de la loi de finances pour 2006. Il est prorogé en 2007 et 2008 par les 1° et 2° du présent article.

Le tableau suivant indique par département le montant de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration :

Participation des familles en 2004 au titre des personnels des services annexes d'hébergement des collèges

 

2004

 

2004

DEPARTEMENTS

DEPARTEMENTS

AIN

1.240.564

MAYENNE

512.672

AISNE

1.203.366

MEURTHE ET MOSELLE

1.212.483

ALLIER

716.613

MEUSE

376.183

ALPES DE HAUTE PROVENCE

295.836

MORBIHAN

1.011.994

HAUTES ALPES

246.445

MOSELLE

1.721.851

ALPES MARITMES

2.289.297

NIEVRE

509.456

ARDECHE

561.792

NORD

3.842.279

ARDENNES

509.966

OISE

1.554.266

ARIEGE

267.427

ORNE

624.916

AUBE

604.566

PAS DE CALAIS

2.174.778

AUDE

693.996

PUY DE DOME

1.208.240

AVEYRON

427.297

PYRENEES ATLANTIQUES

1.148.643

BOUCHES DU RHONE

3.136.860

HAUTES PYRENEES

427.214

CALVADOS

1.461.454

PYRENEES ORIENTALES

734.785

CANTAL

333.125

BAS RHIN

1.862.362

CHARENTE

939.881

HAUT RHIN

953.682

CHARENTE MARITIME

1.455.116

RHONE

2.330.247

CHER

615.679

HAUTE SAONE

614.133

CORREZE

534.698

SAONE ET LOIRE

1.087.339

CORSE DU SUD

229.046

SARTHE

1.236.881

HAUTE CORSE

253.635

SAVOIE

971.116

COTE D'OR

1.022.951

HATE SAVOIE

1.457.180

COTES D'ARMOR

1.251.212

PARIS

1.899.744

CREUSE

289.540

SEINE MARITIME

2.858.972

DORDOGNE

900.412

SEINE ET MARNE

3.029.993

DOUBS

987.295

YVELINES

2.874.283

DROME

800.038

DEUX SEVRES

834.384

EURE

1.414.830

SOMME

962.727

EURE ET LOIR

909.691

TARN

655.786

FINISTERE

1.275.259

TERN ET GARONNE

423.368

GARD

1.244.261

VAR

2.014.000

HAUTE GARONNE

2.835.424

VAUCLUSE

864.938

GERS

435.532

VENDEE

762.681

GIRONDE

3.303.945

VIENNE

871.219

HERAULT

1.533.140

HAUTE VIENNE

812.033

ILLE ET VILAINE

1.538.064

VOSGES

808.175

INDRE

453.874

YONNE

802.544

INDRE ET LOIRE

1.224.027

TERRITOIRE DE BELFORT

214.643

ISERE

2.364.997

ESSONNE

3.459.438

JURA

693.745

HAUTS DE SEINE

2.002.166

LANDES

779.280

SEINE SAINT DENIS

1.524.960

LOIR ET CHER

663.154

VAL DE MARNE

2.354.921

LOIRE

1.082.396

VAL D'OISE

2.301.213

HAUTE LOIRE

315.925

TOTAL hors OUTRE-MER

114.035.644

LOIRE ATLANTIQUE

1.759.565

GUADELOUPE

68.485

LOIRET

1.551.369

MARTINIQUE

526.241

LOT

926.835

GUYANE

250.798

LOT ET GARONNE

623.256

REUNION

2.396.833

LOZERE

189.725

SAINT PIERRE ET MIQUELON

0

MAINE ET LOIRE

1.078.889

MAYOTTE

0

MANCHE

1.238.425

TOTAL OUTRE-MER

3.242.356

MARNE

948.621

TOTAL

117.277.999

2. - La fraction de taux de TSCA attribuée aux départements en 2007

L'ensemble des droits à compensation couvert par le transfert d'une fraction de TSCA résulte donc de la somme suivante :

Montant cumulé du droit à compensation des départements
(775,95 millions d'euros)

=

Droit à compensation transferts 2005 et 2006 (123,424 millions d'euros)

+

Basculement de la compensation du transfert de la voirie sous forme de TSCA et prévision 2007 de compensation de ce transfert (190,857 millions d'euros)

+

Droit à compensation prévisionnel transferts 2007 hors voirie (446,452 millions d'euros)

-

Reprise FARPI (117,278 millions d'euros)

+

Compensation suppression vignette (132,495 millions d'euros)

Une fois connu le montant total du droit à compensation départemental, l'application de la formule de calcul appliquée à l'assiette 2004 de la TSCA-VTM permet de définir la fraction de taux nationale attribuée aux départements en 2007.

Le 3° du présent article fixe cette fraction à 5,622%. Elle s'applique à compter de 2007 à l'assiette réelle de la TSCA-VTM, c'est-à-dire que les départements perçoivent en sus de la compensation les fruits de la croissance de l'assiette de la TSCA. Les éléments de ce calcul sont récapitulés dans le tableau suivant.

PRÉVISIONS ASSOCIÉES AU PLF 2007

(en millions d'euros)

Assiette nationale 2004 de la TSCA-VTM

(1)

13.801,96

 

Droit à compensation définitif des transferts 2005 et 2006

 

123,424

 

Droit à compensation prévisionnel du transfert de la voirie évalué pour 2007

 

190,857

 

Droit à compensation prévisionnel des transferts 2007

 

446,452

 

Reprise liée à la recette « participation des familles... »

 

-117,28

 

Compensation de la suppression de la vignette auto

 

132,49

 

Total de la compensation

(2)

775,95

 

Taux affecté aux départements

(2)/(1) = (3)

5,622 %

 

 

 

 

 

 

 

 

2007

Assiette nationale prévisionnelle 2007

(4)

 

15.217

Prévision de produit départemental

(4) x (3)

 

855,50

D. - La répartition du produit de TSCA attribué aux départements

Le tableau du 4° du présent article modifie la clé de répartition entre les départements de la fraction du taux de la TSCA attribuée à l'ensemble des départements et définie selon les modalités décrites précédemment. Cette fraction est répartie entre les départements au prorata de la part de leur droit à compensation cumulé dans le droit à compensation cumulé total des départements, y compris au titre de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

Il convient de souligner que la part revenant à chaque département retracée dans le tableau du présent article est totalement indépendante de la fraction de taux retenue, ainsi que des répartitions antérieures des droits à compensation. Elle résulte de l'addition du droit à compensation de chaque département pour chaque transfert de compétences ainsi que pour la suppression de la « vignette », rapportée au droit à compensation total.

*

* *

M. Augustin Bonrepaux a proposé que la Commission ne vote pas cet article avant de disposer des éléments permettant de contrôler le montant et la répartition de la dotation de 776 millions d'euros qu'il est proposé de transférer aux départements en 2007 sous forme d'une fraction du taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) en compensation des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Les fractions de taux attribuées aux départements en 2007 sont fixées de façon totalement opaque. Aucune explication fiable n'est disponible sur le montant et la répartition de la recette supplémentaire transférée au titre des nouveaux transferts de compétences, en particulier au titre de la compensation du transfert des agents TOS du ministère chargé de l'éducation nationale en poste dans les collèges et qui ont exercé leur droit d'option avant le 31 août 2006. Les chiffres permettant de déterminer les fractions de taux attribuées aux départements pour 2007 seront une nouvelle fois affinés au Sénat sur la base d'informations plus précises. Cette situation n'est pas acceptable.

M. Michel Bouvard a jugé légitime de disposer des éléments qui étayent l'article et regretté la pratique qui conduit à le récrire au Sénat.

M. Thierry Carcenac a rappelé que l'année dernière cette même méthode regrettable avait déjà été suivie.

M. Jean-Yves Chamard a indiqué que les données globales pour les personnels qui avaient opté au 30 juin se trouvent dans le projet annuel de performances de la mission Enseignement scolaire.

M. Denis Merville a également regretté le manque d'explication des chiffres présentés dans l'article 14.

M. Henri Emmanuelli a déploré le manque global d'information et les erreurs fréquentes sur la répartition géographique des crédits. Par ailleurs, sur deux ans, le transfert du RMI a engendré un surcoût non compensé par les recettes de TIPP évalué à 8 millions d'euros dans le département des Landes.

Votre Rapporteur général a rappelé qu'il fallait dresser l'inventaire des transferts opérés et contrôler que la provision versée correspond bien à l'évaluation qui est faite des dépenses que l'État consacrait aux compétences transférées avant leur transfert. Ce travail relève de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC). En ce qui concerne la répartition de la dotation entre les départements, elle se fait au prorata des dépenses exécutées par l'État sur le territoire de chacun avant le transfert. Initialement, le Gouvernement avait prévu de déterminer des assiettes départementales de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance. Malheureusement, la départementalisation de cette taxe n'est pas envisageable. S'agissant des modalités de calcul des fractions de taux inscrites au présent article, il convient de rappeler que le principe de concomitance de la compensation est destiné à éviter que les transferts ne se traduisent par d'importantes difficultés de trésorerie pour les collectivités concernées. Ce principe implique que tout accroissement de charges soit accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice des compétences transférées. Par conséquent, la compensation des nouveaux transferts est établie sur la base d'évaluations nécessairement provisoires des charges nouvellement transférées aux collectivités territoriales. Bien entendu, une fois les données définitives connues, il est procédé aux régularisations qui s'imposent. Mais, il est en effet indispensable que le Gouvernement apporte des précisions sur les modalités d'établissement de la provision qui sera versée aux départements en 2007.

Sous cette réserve, la Commission a adopté l'article 14 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 14

M. le président. « Art. 14. - Le III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :

1° Dans le troisième alinéa, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « En 2006, en 2007 et en 2008 ».

2° Dans le quatrième alinéa, les mots : « En 2006 » sont remplacés par les mots : « A compter de 2006 ».

3° Dans le cinquième alinéa, le taux : « 1,787 % » est remplacé par le taux : « 5,622 % ».

4° Le tableau figurant au III du même article est ainsi rédigé :

AIN

0,884188%

AISNE

0,781810%

ALLIER

0,795061%

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,344118%

HAUTES-ALPES

0,425547%

ALPES-MARITIMES

1,933420%

ARDÈCHE

0,820157%

ARDENNES

0,580118%

ARIÈGE

0,156943%

AUBE

0,655114%

AUDE

0,636706%

AVEYRON

0,352730%

BOUCHES-DU-RHÔNE

3,802298%

CALVADOS

1,001822%

CANTAL

0,355341%

CHARENTE

0,325181%

CHARENTE-MARITIME

1,223499%

CHER

0,734919%

CORRÈZE

0,679633%

CORSE-DU-SUD

0,704425%

HAUTE-CORSE

0,059768%

CÔTE-D'OR

1,028228%

CÔTES-D'ARMOR

0,535992%

CREUSE

0,200802%

DORDOGNE

0,558098%

DOUBS

0,721830%

DRÔME

0,868259%

EURE

0,618014%

EURE-ET-LOIR

0,699391%

FINISTÈRE

0,748249%

GARD

0,901357%

HAUTE-GARONNE

1,243342%

GERS

0,185377%

GIRONDE

1,521425%

HÉRAULT

1,531339%

ILLE-ET-VILAINE

1,605634%

INDRE

0,330153%

INDRE-ET-LOIRE

1,001731%

ISÈRE

2,647970%

JURA

0,643372%

LANDES

0,568579%

LOIR-ET-CHER

0,509235%

LOIRE

1,162520%

HAUTE-LOIRE

0,173020%

LOIRE-ATLANTIQUE

1,599190%

LOIRET

1,167166%

LOT

0,380099%

LOT-ET-GARONNE

0,380230%

LOZÈRE

0,230946%

MAINE-ET-LOIRE

1,193270%

MANCHE

0,566057%

MARNE

0,895144%

HAUTE-MARNE

0,286487%

MAYENNE

0,572725%

MEURTHE-ET-MOSELLE

1,098642%

MEUSE

0,438479%

MORBIHAN

0,692700%

MOSELLE

1,186864%

NIÈVRE

0,599158%

NORD

4,423495%

OISE

1,082231%

ORNE

0,679066%

PAS-DE-CALAIS

1,990873%

PUY-DE-DOME

0,852588%

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

0,701940%

HAUTES-PYRÉNÉES

0,324963%

PYRÉNÉES-ORIENTALES

0,469189%

BAS-RHIN

2,275217%

HAUT-RHIN

1,722657%

RHONE

1,814014%

HAUTE-SAONE

0,201268%

SAÔNE-ET-LOIRE

1,061615%

SARTHE

1,290071%

SAVOIE

1,573300%

HAUTE-SAVOIE

2,032867%

PARIS

5,866163%

SEINE-MARITIME

1,109947%

SEINE-ET-MARNE

1,552281%

YVELINES

1,399572%

DEUX-SÈVRES

0,573551%

SOMME

0,907102%

TARN

0,313097%

TARN-ET-GARONNE

0,396082%

VAR

1,283544%

VAUCLUSE

0,671188%

VENDÉE

1,005129%

VIENNE

0,555771%