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Articles du projet de loi de finances pour 2007



Table des matières


ARTICLE 21 : CRÉATION DU COMPTE DE COMMERCE DÉNOMMÉ : « CANTINE DES DÉTENUS ET TRAVAIL DANS LE CADRE PÉNITENTIAIRE »

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé : « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire », dont le ministre chargé de la justice est ordonnateur principal.

Ce compte comporte deux sections.

La première section, dénommée : « Cantine des détenus » retrace les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus et comporte :

1° En recettes :

a) Les ventes de biens de cantine ;

b) Les ventes de prestations de service de cantine ;

c) Les recettes diverses et accidentelles ;

d) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les achats de biens de cantine ;

b) Les achats de prestations de service ;

c) Les dépenses de matériel, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine ;

d) Les versements au budget général ;

e) Les dépenses diverses et accidentelles.

La seconde section, dénommée : « Travail des détenus en milieu pénitentiaire », retrace les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par le code de procédure pénale et comporte :

1° En recettes :

a) Le produit du travail des détenus ;

b) Les recettes diverses et accidentelles ;

c) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les versements aux détenus en contrepartie de leur travail ;

b) Les impôts et cotisations sociales dus au titre des versements mentionnés au a) ;

c) Les dépenses diverses et accidentelles ;

d) Les versements au budget général.

II. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er mars 2007.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 21

Création du compte de commerce dénommé : « Cantine des détenus
et travail dans le cadre pénitentiaire ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de créer un compte de commerce sur lequel seraient retracées les opérations d'achat par l'administration pénitentiaire et de revente aux détenus de biens et de services d'usage courant ainsi que les opérations liées au travail réalisé par les détenus dans les conditions définies par le code de procédure pénale.

I. - Le travail et la cantine des détenus au sein de l'administration pénitentiaire

Le milieu pénitentiaire, aussi particulier qu'il soit, est néanmoins le cadre de nombreuses opérations de nature commerciale, tant entre les détenus et l'administration pénitentiaire qu'entre celle-ci et des entreprises privées, opérations qui ont pris de l'ampleur à mesure que s'est développée la gestion mixte des établissements pénitentiaires.

A. - La cantine des détenus

Confrontée à la nécessité d'améliorer les conditions matérielles de détention sans augmenter la dépense publique, l'administration pénitentiaire a mis en place depuis longtemps (1(*)) un système de cantine qui permet à la population carcérale d'effectuer des achats de biens et services à l'intérieur de la prison (produits alimentaires, hygiénique, location d'un téléviseur...)

L'article D. 343 du code de procédure pénale prévoit qu' « à moins d'en être privés par mesure disciplinaire, les détenus ont la possibilité d'acquérir avec les sommes figurant à leur part disponible (2(*)) divers objets, denrées ou prestations de service en supplément de ceux qui leur sont octroyés ». Cette faculté s'exerce sous le contrôle du chef d'établissement et dans les conditions prévues au règlement intérieur. Elle peut être limitée en cas d'abus. L'article D. 345 du même code précise en outre que « les vivres vendus en cantine comprennent seulement les denrées d'usage courant qui peuvent être consommées sans faire l'objet d'aucune préparation, à moins que le règlement intérieur de l'établissement ait prévu l'installation d'une cuisine spéciale », la vente de toute boisson alcoolisée étant quant à elle interdite par l'article D. 346 du même code.

L'article D. 344 précise enfin que « les prix pratiqués doivent être portés à la connaissance des détenus. Ces prix sont fixés périodiquement par le chef d'établissement. Sauf en ce qui concerne le tabac, ils doivent tenir compte des frais exposés par l'administration pour la manutention et la préparation ».

Dans les faits, un établissement pénitentiaire a deux possibilités d'assurer ce service de cantine aux détenus :

- la gestion en régie ;

- la gestion déléguée, par l'intermédiaire d'un appel d'offre, en application du troisième alinéa de l'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, qui dispose que « dans les établissements pénitentiaires, les fonctions autres que celles de direction, du greffe et de surveillance peuvent être confiées à des personnes de droit public ou privé selon une habilitation définie par décret en Conseil d'État. Ces personnes peuvent être choisies dans le cadre [d'un] appel d'offres avec concours ».

B. - Le travail des détenus

Depuis la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire précitée, l'objectif assigné au travail en prison a été profondément modifié. La loi, en réduisant la peine à la privation de liberté, abroge l'obligation faite aux détenus de se soumettre au travail, pour le promouvoir comme gage de réinsertion sociale. D'obligation, le travail en établissement pénitentiaire est donc devenu un droit inscrit dans le code de procédure pénale qui s'exerce désormais sous la forme du volontariat.

Les détenus peuvent être affectés au service général de l'établissement (emplois liés au fonctionnement de la prison : cuisine, entretien, maintenance...), ou à des activités de production. Ces dernières sont pourvues, soit par la Régie industrielle des établissements pénitentiaires(3(*)), soit par des entreprises privées concessionnaires.

En application de l'article D. 103 du même code, « les conditions de rémunération et d'emploi des détenus qui travaillent sous le régime de la concession [...] sont fixées par convention, en référence aux conditions d'emploi à l'extérieur, en tentant compte des spécificités de la production en milieu carcéral ». Si le droit du travail n'est pas applicable, un contrat de droit public dit « contrat de concession de main d'oeuvre pénitentiaire » est conclu entre l'Administration pénitentiaire et l'entreprise privée. Ce contrat précise les conditions de mise à disposition et d'emploi des personnes détenues. Il décrit les obligations et responsabilités des parties : modalités d'utilisation des locaux pénitentiaires, organisation de l'activité, règles de rémunération et de protection sociale des personnes détenues, mesures d'hygiène et de sécurité du travail.

Chaque mois, l'entreprise concessionnaire communique à l'administration pénitentiaire le nombre d'heures travaillées ainsi que le taux de rémunération appliqué à chaque personne détenue. Le seuil minimum de rémunération (SMR), fixé à 3,55 euros depuis le 1er janvier 2005 est applicable dans tous les établissements pénitentiaires. Au vu de ces éléments, le comptable public de l'établissement pénitentiaire calcule une rémunération brute et édite une feuille de paye qui sera transmise à la personne détenue.

Dans un premier temps, l'administration pénitentiaire répartit sur le compte nominatif de chaque détenu la rémunération nette qui lui revient. Lorsque celle-ci excède 200 euros par mois, elle fait l'objet d'un prélèvement, d'une part pour indemniser les victimes, d'autre part pour constituer un pécule de libération. C'est l'administration pénitentiaire qui reverse à l'URSSAF les cotisations sociales ouvrières et patronales.

Dans un second temps, elle facture à chaque entreprise concessionnaire une somme équivalente au total des rémunérations brutes et au montant des charges sociales patronales. Le paiement doit intervenir dans les 30 jours à compter de la fin du mois correspondant au travail facturé.

S'agissant des détenus affectés au service général de l'établissement, l'article D. 105 du même code précise qu' « ils sont rémunérés suivant un tarif préétabli par l'administration centrale et dans les conditions prévues pour les travaux en régie ». Les rémunérations journalières versées par l'Administration pénitentiaire aux détenus classés au service général sont revalorisées chaque année depuis 2000. Les taux en vigueur au 1er janvier 2006, variables selon la classe à laquelle appartient le détenu, sont les suivants :

- Classe 1 : 11,70 €

- Classe 2 : 8,95 €

- Classe 3 : 7,00 €

D'après le Ministère de la justice, en 2004, parmi les 20.866 détenus qui ont travaillé, 1.184 ont été employés par la RIEP, 8.875 par des concessionnaires, 6.635 participaient au service général, 1.331 travaillaient à l'extérieur et 2.841 suivaient une formation professionnelle rémunérée.

B. - Les problèmes posés et l'aménagement intervenu en 2006

1. - Les problèmes posés

La gestion de l'activité de cantine comme des rémunérations des détenus posaient de délicats problèmes de trésorerie à l'administration pénitentiaire. S'agissant de la cantine, les marchandises sont naturellement achetées en gros et revendues ensuite au détail aux détenus, entraînant un décalage de trésorerie entre le décaissement lié à l'achat des marchandises et l'encaissement des recettes résultant de leur revente au sein des cantines des établissements pénitentiaires.

Ce décalage de trésorerie était géré au cas par cas par les régisseurs des établissements pénitentiaires, en dehors des règles comptables générales, avec d'autant plus de liberté que, comme le note la Cour des comptes dans son rapport « Garde et réinsertion : la gestion des prisons » (2006), « aucune réglementation d'ensemble n'organise le fonctionnement des cantines. Les quelques notes rédigées par l'administration, anciennes et mal connues des services, fixent des règles peu précises qui ont été complétées par les règlements intérieurs de chaque établissement ; d'où la grande diversité des pratiques » (4(*)).

Ce décalage de trésorerie se retrouvait également ce qui concerne la rémunération de la main-d'oeuvre pénitentiaire, en particulier celle mise à disposition d'entreprises privées dans le cadre de concessions. Dans ce système, les entreprises concessionnaires reversent à l'établissement pénitentiaire l'équivalent de la rémunération des détenus qu'elles emploient, à charge pour celui-ci de payer les détenus par virement sur leur compte nominatif. Cependant, les entreprises concessionnaires ont imposé à l'administration pénitentiaire des délais de paiement de 60 ou 90 jours alors même que celle-ci doit légalement créditer mensuellement le compte nominatif des détenus. De même qu'en matière de cantine, les agents comptables des établissements pénitentiaires ont géré comme ils ont pu, en dehors des règles comptables habituelles, ce décalage de trésorerie afin que les rémunérations des détenus soient versées à la date prévue.

L'administration pénitentiaire bénéficiait en fait, jusqu'au 31 décembre 2005, d'un système comptable sui generis s'inspirant du système des fonds d'avance militaire et qui échappait tant aux règles de la comptabilité publique qu'au contrôle de la Cour des comptes. Bien que le comptable pénitentiaire rendît compte au Trésorier-payeur général, il jouissait dans les faits d'une grande autonomie qui a été mise à profit pour régler le problème de trésorerie susmentionné. Ainsi, les comptables pénitentiaires, qui géraient au sein d'une même caisse les crédits budgétaires, qui sont des deniers publics, et les fonds des détenus, qui sont des deniers privés réglementés, on pu puiser provisoirement dans ces derniers lorsqu'il fallait faire les avances relatives à l'achat des biens de cantine ou au paiement des rémunérations de ces mêmes détenus.

2. - L'aménagement intervenu en 2006

Ce système, critiqué de longue date par la Cour des comptes, la dernière fois dans le rapport précité, présentait cependant le double avantage de la simplicité et de la fluidité. L'entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2006 a cependant été l'occasion de le remettre à plat et de budgétiser ces dépenses de stocks de cantine et de paiement des rémunérations des détenus qui correspondent juridiquement à des dépenses de l'État.

Comme ces dépenses donnent lieu par la suite à un remboursement (vente des stocks de cantines aux détenus et paiement par les entreprises concessionnaires de l'équivalent de la rémunération des détenus) le dispositif du rétablissement de crédits s'est imposé de lui-même.

Concrètement, la procédure se déroule comme suit, s'agissant de la rémunération des détenus. L'ordonnateur émet chaque mois un mandat au bénéfice des détenus pour le montant net des rémunérations et, parallèlement, des titres de perception à l'encontre des concessionnaires dont le recouvrement est comptabilisé selon un délai fixé par convention, souvent de 60, voire 90 jours. Dès lors que les titres de perception sont totalement recouvrés et qu'est constatée la disponibilité des fonds, les droits à rétablissement de crédits de l'ordonnateur créancier sont constatés. Une déclaration de recette est établie par le comptable (Trésorier-payeur général) et envoyée à l'ordonnateur qui établit un BRADO (bordereau d'annulation des dépenses à opérer) et l'envoie au comptable avec la déclaration de recettes. Enfin, celui-ci les valide, annule la dépense initiale et rétablit les crédits en Comptabilité Auxiliaire de la Dépense.

La procédure de rétablissement de crédits en ce qui concerne les dépenses de cantine des détenus obéit sensiblement aux mêmes règles.

Si cette procédure de rétablissement de crédits est en tout point conforme aux nouvelles règles comptables, elle n'en est pas moins apparue en pratique inadaptée à la situation des établissements pénitentiaires.

En effet, la procédure de rétablissement de crédits est une procédure lourde, qui comporte un nombre important d'étapes et la production de pièces comptables et justificatives très nombreuses. En conséquence, alors que cette procédure était sensée régler le décalage de trésorerie auquel étaient confrontés les établissements pénitentiaires, il est apparu que les crédits n'étaient pas rétablis avant un délai moyen de trois mois, obligeant ces derniers à recourir à des opérations de trésorerie que ladite procédure avait justement pour objectif d'éliminer.

II. - Le compte de commerce « Cantine des détenus
et travail dans le cadre pénitentiaire »

La procédure de rétablissement de crédits s'étant révélée en pratique inadaptée à la gestion des cantines et du travail des détenus, le présent article propose que les recettes et les dépenses afférentes à celles-ci soient désormais retracées dans un compte de commerce (5(*)). La procédure du compte de commerce est parfaitement conforme à l'article 22 de la LOLF qui dispose que « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt ».

A. - Les dépenses et les recettes du compte de commerce

Le I du présent article propose d'ouvrir dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire » dont l'ordonnateur principal serait le Ministre chargé de la justice.

Puisque les comptes de commerce doivent retracer des opérations à caractère industriel et commercial, l'autorisation parlementaire en matière de dépenses ne s'exprime pas sous la forme d'ouverture de crédits. L'activité du compte est censée dépendre, en effet, de l'accueil réservé par les clients aux prestations proposées par les services concernés. Le Parlement se voit simplement présenter des évaluations de recettes et de dépenses qui ont un caractère évaluatif. Le montant des recettes et des dépenses retracées sur ce compte est ainsi évalué pour 2007 à 100 millions d'euros, dont 40 millions au titre de la première section et 60 millions au titre de la seconde section.

1. - La section « cantine des détenus »

La première section, dénommée « Cantine des détenus » retracerait les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus.

En recettes, elle comporterait quatre lignes relatives :

- aux opérations liées à la vente de biens de cantine, c'est-à-dire aux biens proposés sur le catalogue de chaque établissement (alimentation, hygiène, autres produits courants...) ainsi qu'à ceux disponibles par correspondance ;

- aux opérations liées aux ventes de prestations de services de cantine : redevances audiovisuelles, locations de téléviseurs et de réfrigérateurs et diverses prestations (blanchisserie...) ;

- aux opérations liées aux recettes diverses et accidentelles : en pratique, l'éventuelle marge d'exploitation réalisée sur la cantine ainsi qu'aux avoirs des fournisseurs ;

- aux versements du budget général qui, en pratique, se rapporte essentiellement aux crédits alloués aux détenus indigents (6(*)).

D'après le projet annuel de performance « Comptes spéciaux du Trésor » annexé au présent projet de loi de finances, les recettes seraient réparties comme suit :

Section/ligne

PLF 2007

Section 1 : Cantine des détenus

40.000.000

11. Ventes de biens de cantine

30.000.000

12. Ventes des prestations de services de cantine

7.200.000

13. Recettes diverses et accidentelles

2.400.000

14. Versements du budget général

400.000

Les dépenses seraient retracées dans cinq lignes. Il s'agirait :

- des achats de biens de cantines ;

- les opérations de prestations de services de cantine ;

- les dépenses de matériels, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine ;

- les dépenses diverses et accidentelles ;

- les versements du budget général

D'après le projet annuel de performance « Comptes spéciaux du Trésor » annexé au présent projet de loi de finances, les dépenses seraient réparties comme suit :

Section/ligne

PLF 2007

Section 1 : Cantine des détenus

40.000.000

51. Achat de biens de cantine

30.000.000

52. Achat de prestations de services

7.200.000

53. Dépenses de matériels, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine

2.000.000

54. Dépenses diverses et accidentelles

400.000

55. Versement au budget général

400.000

Il est précisé dans le même document que les opérations liées aux
lignes 54 et 55 - qui ne sont pas connues à l'heure actuelle - seraient ajustées à l'issue de la première année de fonctionnement du compte.

2. - La section « travail des détenus »

La seconde section, dénommée « Travail des détenus en milieu pénitentiaire » retracerait les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par les sections IV et V du chapitre II du titre II du livre V du code de procédure pénale.

Elle comporterait en recettes :

- les opérations liées au produit du travail des détenus qui enregistrent les versements effectués par les donneurs d'ordre ;

- les recettes diverses et accidentelles qui sont constituées par les avoirs sur les organismes sociaux (URSSAF) ;

- les versements du budget général qui permettraient l'apurement des créances irrécouvrables auprès des concessionnaires de main-d'oeuvre pénale.

D'après le projet annuel de performance « Comptes spéciaux du Trésor » annexé au présent projet de loi de finances, le montant des recettes serait réparti comme suit :

Section 2 : Travail des détenus en milieu pénitentiaire

60.000.000

21. Produit du travail des détenus

58.400.000

22. Recettes diverses et accidentelles

600.000

23. Versement du budget général

1.000.000

Les dépenses seraient les suivantes :

- les versements aux détenus en contrepartie de leur travail ;

- les impôts et cotisations sociales (parts patronale et ouvrière) dus au titre des versements aux détenus;

- les dépenses diverses et accidentelles ;

- les versements au budget général.

D'après le projet annuel de performance « Comptes spéciaux du Trésor » annexé au présent projet de loi de finances, le montant des dépenses serait réparti comme suit 

Section 2 : Travail des détenus en milieu pénitentiaire

60.000.000

61. Versements aux détenus

44.400.000

62. Impôts et cotisations sociales dus au titre des versements aux détenus en contrepartie de leur travail

14.400.000

63. Dépenses diverses et accidentelles

600.000

64. Versement au budget général

600.000

Il est précisé dans le même document que les opérations liées aux
lignes 63 et 64 - qui ne sont pas connues à l'heure actuelle - seraient ajustées à l'issue de la première année de fonctionnement du compte.

B. - Le découvert autorisé

Si le montant des dépenses et des recettes n'a qu'un caractère évaluatif, l'article 22 précité de la LOLF impose que soit fixé, pour chaque compte de commerce, un découvert limitatif qui plafonne le décalage maximal instantané entre le montant des dépenses effectuées et celui des recettes encaissées, l'objectif étant de limiter la tension qui est susceptible de faire peser le compte sur la trésorerie de l'État.

Le compte de commerce « cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire » aurait une autorisation de découvert pour 2007 de 25 millions d'euros. Ce montant prendrait en compte :

- s'agissant de l'activité « cantine », le décalage de trésorerie entre la date d'achat des biens destinés à constituer le stock et le moment de leur revente aux détenus, décalage dont la durée est estimée à environ un mois ;

- s'agissant de la main-d'oeuvre pénale, le décalage entre le paiement mensuel des détenus au titre du travail fourni et les versements effectués par les donneurs d'ordres.

En application du II du présent article, ses dispositions entreraient en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er mars 2007.

*

* *

La Commission a adopté l'article 21 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 21

M. le président. « Art. 21. - I. - Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé : « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire », dont le ministre chargé de la justice est ordonnateur principal.

Ce compte comporte deux sections.

La première section, dénommée : « Cantine des détenus » retrace les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus et comporte :

1° En recettes :

a) Les ventes de biens de cantine ;

b) Les ventes de prestations de service de cantine ;

c) Les recettes diverses et accidentelles ;

d) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les achats de biens de cantine ;

b) Les achats de prestations de service ;

c) Les dépenses de matériel, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine ;

d) Les versements au budget général ;

e) Les dépenses diverses et accidentelles.

La seconde section, dénommée : « Travail des détenus en milieu pénitentiaire », retrace les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par le code de procédure pénale et comporte :

1° En recettes :

a) Le produit du travail des détenus ;

b) Les recettes diverses et accidentelles ;

c) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les versements aux détenus en contrepartie de leur travail ;

b) Les impôts et cotisations sociales dus au titre des versements mentionnés au a) ;

c) Les dépenses diverses et accidentelles ;

d) Les versements au budget général.

II. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er mars 2007.

L'amendement n° 160 rectifié, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Dans l'alinéa 1 de cet article, substituer aux mots : « cantine des détenus et travail », les mots : « cantine et travail des détenus ».

Il s'agit d'un amendement de précision, sur lequel la commission et le Gouvernement donnent un avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 160 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 161, également de précision, de M. Carrez.

L'amendement n° 161, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Compléter l'alinéa 11 de cet article par les mots : « de cantine ».

La commission est favorable, de même que le Gouvernement.

Je mets aux voix l'amendement n° 161.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 21, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 21, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 21

I. - Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé : « Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire », dont le ministre chargé de la justice est ordonnateur principal.

Ce compte comporte deux sections.

La première section, dénommée : « Cantine des détenus » retrace les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus et comporte :

1° En recettes :

a) Les ventes de biens de cantine ;

b) Les ventes de prestations de service de cantine ;

c) Les recettes diverses et accidentelles ;

d) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les achats de biens de cantine ;

b) Les achats de prestations de service de cantine ;

c) Les dépenses de matériel, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine ;

d) Les versements au budget général ;

e) Les dépenses diverses et accidentelles.

La seconde section, dénommée : « Travail des détenus en milieu pénitentiaire », retrace les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par le code de procédure pénale et comporte :

1° En recettes :

a) Le produit du travail des détenus ;

b) Les recettes diverses et accidentelles ;

c) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les versements aux détenus en contrepartie de leur travail ;

b) Les impôts et cotisations sociales dus au titre des versements mentionnés au a ;

c) Les dépenses diverses et accidentelles ;

d) Les versements au budget général.

II. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter d'une date fixée par décret, et au plus tard le 1er mars 2007.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 21

Création du compte de commerce dénommé « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire »

Commentaire : le présent article prévoit de créer un compte d'affectation spéciale (CAS) « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CANTINE DES DÉTENUS

Afin d'améliorer les conditions matérielles de détention sans augmenter la dépense publique, l'administration pénitentiaire a mis en place depuis longtemps un système de cantine qui permet à la population carcérale d'effectuer des achats de biens et services à l'intérieur de la prison (produits alimentaires, hygiénique, location d'un téléviseur...).

L'article D. 343 du code de procédure pénale prévoit qu'« à moins d'en être privés par mesure disciplinaire, les détenus ont la possibilité d'acquérir avec les sommes figurant à leur part disponible divers objets, denrées ou prestations de service en supplément de ceux qui leur sont octroyés ». Cette faculté s'exerce sous le contrôle du chef d'établissement et dans les conditions prévues au règlement intérieur.

L'article D. 345 du même code précise, en outre, que « les vivres vendus en cantine comprennent seulement les denrées d'usage courant qui peuvent être consommées sans faire l'objet d'aucune préparation, à moins que le règlement intérieur de l'établissement ait prévu l'installation d'une cuisine spéciale », la vente de toute boisson alcoolisée étant quant à elle interdite par l'article D. 346 du même code.

L'article D. 344 précise enfin que « les prix pratiqués doivent être portés à la connaissance des détenus. Ces prix sont fixés périodiquement par le chef d'établissement. Sauf en ce qui concerne le tabac, ils doivent tenir compte des frais exposés par l'administration pour la manutention et la préparation ».

Dans les faits, un établissement pénitentiaire a deux possibilités d'assurer ce service de cantine aux détenus :

- la gestion en régie ;

- la gestion déléguée, par l'intermédiaire d'un appel d'offre, en application du troisième alinéa de l'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, qui dispose que « dans les établissements pénitentiaires, les fonctions autres que celles de direction, du greffe et de surveillance peuvent être confiées à des personnes de droit public ou privé selon une habilitation définie par décret en Conseil d'Etat. Ces personnes peuvent être choisies dans le cadre [d'un] appel d'offres avec concours ».

B. LE TRAVAIL DES DÉTENUS

Depuis la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire précitée, l'objectif assigné au travail en prison a été profondément modifié. D'obligation, le travail en établissement pénitentiaire est devenu un droit inscrit dans le code de procédure pénale qui s'exerce désormais sous la forme du volontariat.

Les détenus peuvent être affectés au service général de l'établissement (cuisine, entretien, maintenance...) ou à des activités de production. Ces dernières sont pourvues soit par la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP), soit par des entreprises privées concessionnaires.

En application de l'article D. 103 du même code, « les conditions de rémunération et d'emploi des détenus qui travaillent sous le régime de la concession [...] sont fixées par convention, en référence aux conditions d'emploi à l'extérieur, en tentant compte des spécificités de la production en milieu carcéral ». Si le droit du travail n'est pas applicable, un contrat de droit public dit « contrat de concession de main d'oeuvre pénitentiaire » est conclu entre l'administration pénitentiaire et l'entreprise privée.

Dans un premier temps, l'administration pénitentiaire répartit sur le compte nominatif de chaque détenu la rémunération nette qui lui revient.

Dans un second temps, elle facture à chaque entreprise concessionnaire une somme équivalente au total des rémunérations brutes et au montant des charges sociales patronales. Le paiement doit intervenir dans les 30 jours à compter de la fin du mois correspondant au travail facturé.

D'après le ministère de la justice, en 2004, parmi les 20.866 détenus qui ont travaillé, 1.184 ont été employés par la RIEP, 8.875 par des concessionnaires, 6.635 participaient au service général, 1.331 travaillaient à l'extérieur et 2.841 suivaient une formation professionnelle rémunérée.

C. UN AMÉNAGEMENT DES RÉGLES EN 2006

La gestion de l'activité de cantine comme des rémunérations des détenus posaient de délicats problèmes de trésorerie à l'administration pénitentiaire.

S'agissant de la cantine, les marchandises sont naturellement achetées en gros et revendues ensuite au détail aux détenus, entraînant un décalage de trésorerie entre le décaissement lié à l'achat des marchandises et l'encaissement des recettes résultant de leur revente au sein des cantines des établissements pénitentiaires. Ce décalage de trésorerie était géré au cas par cas par les régisseurs des établissements pénitentiaires, en dehors des règles comptables générales.

Ce décalage de trésorerie se retrouvait également ce qui concerne la rémunération de la main-d'oeuvre pénitentiaire, en particulier celle mise à disposition d'entreprises privées dans le cadre de concessions. En effet, les entreprises concessionnaires ont imposé à l'administration pénitentiaire des délais de paiement de 60 ou 90 jours, alors même que celle-ci doit légalement créditer mensuellement le compte nominatif des détenus. De même qu'en matière de cantine, les agents comptables des établissements pénitentiaires ont géré en dehors des règles comptables générales ce décalage de trésorerie afin que les rémunérations des détenus soient versées à la date prévue.

L'administration pénitentiaire s'appuyait en fait, jusqu'au 31 décembre 2005, sur un système comptable sui generis qui échappait tant aux règles de la comptabilité publique qu'au contrôle de la Cour des comptes.

L'entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2006 a cependant été l'occasion de le remettre à plat et de budgétiser ces dépenses de stocks de cantine et de paiement des rémunérations des détenus qui correspondent juridiquement à des dépenses de l'Etat.

Comme ces dépenses donnent lieu par la suite à un remboursement (vente des stocks de cantines aux détenus et paiement par les entreprises concessionnaires de l'équivalent de la rémunération des détenus) le dispositif du rétablissement de crédits s'est imposé de lui-même.

Si cette procédure de rétablissement de crédits est en tout point conforme aux nouvelles règles comptables, elle n'en est pas moins apparue en pratique inadaptée à la situation des établissements pénitentiaires. En effet, la procédure de rétablissement de crédits est une procédure lourde, qui comporte un nombre important d'étapes et la production de pièces comptables et justificatives très nombreuses.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA STRUCTURE DU COMPTE DE COMMERCE « CANTINE DES DÉTENUS ET TRAVAIL DANS LE CADRE PÉNITENTIAIRE »

La procédure de rétablissement de crédits s'étant révélée en pratique inadaptée à la gestion des cantines et du travail des détenus, le présent article propose que les recettes et les dépenses afférentes à celles-ci soient désormais retracées dans un compte de commerce.

La procédure du compte de commerce est parfaitement conforme à l'article 22 de la LOLF qui dispose que « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt ».

Le I du présent article propose d'ouvrir dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire », dont l'ordonnateur principal serait le ministre chargé de la justice.

Le montant des recettes et des dépenses retracées sur ce compte est évalué pour 2007 à 100 millions d'euros, dont 40 millions au titre de la première section relative à la cantine des détenus et 60 millions au titre de la seconde section relative au travail des détenus.

1. La section « cantine des détenus »

La première section, dénommée « Cantine des détenus » retracerait les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus.

D'après le projet annuel de performances « Comptes spéciaux » annexé au présent projet de loi de finances, les recettes seraient réparties comme suit :

(en millions d'euros)

Section/ligne

PLF 2007

Section 1 : Cantine des détenus

40

11. Ventes de biens de cantine

30

12. Ventes des prestations de services de cantine

7,2

13. Recettes diverses et accidentelles

2,4

14. Versements du budget général

0,4

D'après le projet annuel de performances « Comptes spéciaux » annexé au présent projet de loi de finances, les dépenses seraient réparties comme suit :

(en millions d'euros)

Section/ligne

PLF 2007

Section 1 : Cantine des détenus

40

51. Achat de biens de cantine

30

52. Achat de prestations de services

7,2

53. Dépenses de matériels, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine

2

54. Dépenses diverses et accidentelles

0,4

55. Versement au budget général

0,4

Il est précisé dans le même document que les opérations liées aux lignes 54 et 55 de la première section du compte de commerce (qui ne sont pas connues à l'heure actuelle) seraient ajustées à l'issue de la première année de fonctionnement du compte.

2. La section « travail des détenus »

La seconde section, dénommée « Travail des détenus en milieu pénitentiaire », retracerait les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par les sections IV et V du chapitre II du titre II du livre V du code de procédure pénale.

D'après le projet annuel de performances « Comptes spéciaux » annexé au présent projet de loi de finances, le montant des recettes serait réparti comme suit :

(en millions d'euros)

Section 2 : Travail des détenus en milieu pénitentiaire

60

21. Produit du travail des détenus

58,4

22. Recettes diverses et accidentelles

0,6

23. Versement du budget général

1

D'après le projet annuel de performances « Comptes spéciaux » annexé au présent projet de loi de finances, le montant des dépenses serait réparti comme suit :

(en millions d'euros)

Section 2 : Travail des détenus en milieu pénitentiaire

60

61. Versements aux détenus

44,4

62. Impôts et cotisations sociales dus au titre des versements aux détenus en contrepartie de leur travail

14,4

63. Dépenses diverses et accidentelles

0,6

64. Versement au budget général

0,6

Il est précisé dans le même document que les opérations liées aux lignes 63 et 64 de la seconde section du compte de commerce (qui ne sont pas connues à l'heure actuelle) seraient ajustées à l'issue de sa première année de fonctionnement.

B. LES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT ET D'ENTRÉE EN VIGUEUR

1. Le découvert autorisé

Si le montant des dépenses et des recettes n'a qu'un caractère évaluatif, l'article 22 précité de la LOLF impose que soit fixé, pour chaque compte de commerce, un découvert limitatif qui plafonne le décalage maximal instantané entre le montant des dépenses effectuées et celui des recettes encaissées.

Le compte de commerce « cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire » aurait une autorisation de découvert pour 2007 de 25 millions d'euros.

2. L'entrée en vigueur

En application du II du présent article, ces dispositions entreraient en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er mars 2007.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de l'examen en séance publique du 20 octobre 2006, l'Assemblée nationale a adopté 2 amendements rédactionnels sur le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 21

M. le président. « Art. 21. - I. - Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé : « Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire », dont le ministre chargé de la justice est ordonnateur principal.

Ce compte comporte deux sections.

La première section, dénommée : « Cantine des détenus » retrace les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus et comporte :

1° En recettes :

a) Les ventes de biens de cantine ;

b) Les ventes de prestations de service de cantine ;

c) Les recettes diverses et accidentelles ;

d) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les achats de biens de cantine ;

b) Les achats de prestations de service de cantine ;

c) Les dépenses de matériel, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine ;

d) Les versements au budget général ;

e) Les dépenses diverses et accidentelles.

La seconde section, dénommée : « Travail des détenus en milieu pénitentiaire », retrace les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par le code de procédure pénale et comporte :

1° En recettes :

a) Le produit du travail des détenus ;

b) Les recettes diverses et accidentelles ;

c) Les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) Les versements aux détenus en contrepartie de leur travail ;

b) Les impôts et cotisations sociales dus au titre des versements mentionnés au a ;

c) Les dépenses diverses et accidentelles ;

d) Les versements au budget général.

II. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter d'une date fixée par décret, et au plus tard le 1er mars 2007. - (Adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 21

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 21 Article 39

I. - Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé : « Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire », dont le ministre chargé de la justice est ordonnateur principal.

Ce compte comporte deux sections.

La première section, dénommée : « Cantine des détenus » retrace les opérations d'achat de biens et de services par l'administration pénitentiaire et leur revente aux détenus et comporte :

1° En recettes :

a) Les ventes de biens de cantine ;

b) Les ventes de prestations de service de cantine ;

c) Les recettes diverses et accidentelles ;

d) Les versements du budget général ;

2° En dépenses :

a) Les achats de biens de cantine ;

b) Les achats de prestations de service de cantine ;

c) Les dépenses de matériel, d'entretien et de fonctionnement liées à l'activité de cantine ;

d) Les versements au budget général ;

e) Les dépenses diverses et accidentelles.

La seconde section, dénommée : « Travail des détenus en milieu pénitentiaire », retrace les opérations liées au travail des détenus accompli dans les conditions fixées par le code de procédure pénale et comporte :

1° En recettes :

a) Le produit du travail des détenus ;

b) Les recettes diverses et accidentelles ;

c) Les versements du budget général ;

2° En dépenses :

a) Les versements aux détenus en contrepartie de leur travail ;

b) Les impôts et cotisations sociales dus au titre des versements mentionnés au a ;

c) Les dépenses diverses et accidentelles ;

d) Les versements au budget général.

II. - Le présent article entre en vigueur à compter d'une date fixée par décret, et au plus tard le 1er mars 2007.

ARTICLE 22 : MODIFICATIONS APPORTÉES À CERTAINS COMPTES SPÉCIAUX

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

A. - Le II est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

2° Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section » sont ajoutés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, » ; dans ce même alinéa, les mots : « ,territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

3° Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section » sont ajoutés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

B. - Le III est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

2° Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations », pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : « Prêts pour le développement économique ou social », pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. »

C. - Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II. - L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; »

2° Après le septième alinéa, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; » ;

3° Dans le huitième alinéa, le « b) » est remplacé par « c) ».

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 22

Modifications apportées à certains comptes spéciaux.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à apporter plusieurs corrections à quatre comptes spéciaux créés par les articles 46 et 47 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) : les comptes de concours financiers Avances aux collectivités territoriales, Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés, Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics et le compte d'affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l'État.

I. - Des corrections apportées aux modalités de gestion des comptes
de concours financiers

A. - Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales

Ce compte retrace les opérations antérieurement retracées sur les comptes d'avances n° 903-53 « Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer » et n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Le ministre chargé du budget en est l'ordonnateur principal. Le compte comporte deux sections, qui correspondent à chacun des deux comptes d'avances supprimés :

- la première section retrace les avances aux collectivités et établissements publics, territoires et établissements d'outre mer ;

- la seconde section retrace les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes.

Le A du I du présent article vise à apporter deux modifications à la présentation du compte Avances aux collectivités territoriale.

En premier lieu, le 2° du A du I a pour objet de désigner le ministre de l'économie comme ordonnateur de la première section du compte. Il est rappelé que, la création d'un compte spécial constituant une dérogation au principe d'unité budgétaire, la désignation du ministre ordonnateur fait l'objet d'une disposition à caractère législatif, concomitante à la définition du compte. S'agissant en l'espèce de concours financiers de l'État, les ministres concernés relèvent du champ du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Lors de la création des comptes de concours financiers en 2006, une première ligne de partage pour la dévolution de la compétence d'ordonnancement avait été établie entre le ministre chargé de l'économie et le ministre chargé du budget. Cette ligne tenait à l'impact des opérations concernées sur les relations financières extérieures de la France.

Par conséquent, le 1° du A du I du présent article vise à supprimer la désignation du ministre chargé du budget comme ordonnateur de l'ensemble du compte. Par coordination, le 3° vise à désigner explicitement celui-ci comme l'ordonnateur de la seconde section du compte.

En second lieu, le 2° du A du I du présent article tend à modifier l'intitulé de la première section, qui se dénommerait : « avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie ». Cette correction est principalement justifiée par l'inscription dans le programme (n°832) correspondant à cette première section d'une action spécifique dénommée : « Avances à la Nouvelle-Calédonie au titre de la fiscalité du nickel ». Cette action, pour laquelle aucun crédit n'est inscrit depuis sa création, constitue un legs de l'ancien dispositif (avances du Trésor) par lequel l'État a compensé de 1975 à 1994 la réforme de la fiscalité du nickel.

B. - Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers
ou des organismes privés

Ce compte retrace les opérations antérieurement retracées sur les comptes de prêts n° 903-05 « Prêts du Fonds de développement économique et social » et le compte d'avances n° 903-59 « Avances à des particuliers et associations ». Le ministre chargé du budget en est l'ordonnateur principal. Il retrace en un seul programme :

- les avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

- les avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

- les avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

- les avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement ;

- et les prêts pour le développement économique et social de l'ancien FDES.

1. - La prise en compte de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi
de finances pour 2006

Dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, le Conseil constitutionnel a considéré que les missions que constitue le volet dépenses de chaque compte spécial ne peuvent contenir un seul programme :

« Considérant qu'aux termes du premier alinéa du II de l'article 20 de la loi organique du 1er août 2001 : " Chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47. Leurs crédits sont spécialisés par programme " ; que, dès lors, en l'état de la législation, les comptes spéciaux ne devraient pas comporter un programme unique ».

Cependant, le Conseil constitutionnel a estimé qu'un délai d'un an se justifiait pour la mise en conformité de la nouvelle nomenclature budgétaire :

Considérant, toutefois, que la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions " mono-programme " s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions " mono-programme " et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 »

L'objet du B du I du présent article est de procéder à cette mise en conformité.

2. - La nouvelle architecture du compte

Afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel, le présent article vise à bâtir une nouvelle organisation du compte en deux sections. En effet, l'article 19 de la LOLF prévoit qu'une recette est affectée à un compte spécial, mais ne prévoit pas qu'une recette puisse être « sous-affectée » à un programme déterminé d'un compte spécial. Pour pallier cette difficulté, qui pourrait nuire à l'efficacité de la gestion publique, la loi de finances pour 2006 a étendu à deux comptes de concours financiers la notion de « sections » introduite par la LOLF dans la définition du compte de gestion de la dette, chaque section étant constitutive d'un programme. Une telle architecture souscrit aux impératifs constitutionnels énoncés par la décision du 29 décembre 2005.

Le B du I du présent article vise ainsi à organiser le compte Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés en deux sections qui recoupent les périmètres des anciens comptes de prêts n° 903-05 et n° 903-59. Les ordonnateurs des sections ainsi définies seraient le ministre du budget pour la première section retraçant les « prêts et avances à des particuliers ou des associations » (ancien compte n° 903-59) et le ministre de l'économie pour la deuxième section « Prêts pour le développement économique ou social » (ancien compte n° 903-05).

C. - Le compte de concours financiers Avances à divers services de l'État
ou organismes gérant des services publics

Ce compte retrace les opérations antérieurement inscrites au compte d'avances n° 903-58, qui portait le même intitulé. Le ministre chargé du budget en est l'ordonnateur principal. Il retrace :

- les avances du Trésor octroyées à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole, afin de permettre le préfinancement des dispositifs couverts par la politique agricole commune ;

- les avances du Trésor octroyées à d'autres services de l'État ou organismes gérant des services publics, notamment les avances que l'État peut consentir à la Caisse de la dette publique pour intervenir, en cas de besoin, sur un marché de la dette de l'État qui serait perturbé par des événements exceptionnels.

Le C du I du présent article désigne le ministre de l'économie comme ordonnateur de ce compte, en lieu et place du ministre chargé du budget.

II. - L'élargissement du champ des opérations du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

Ce compte retrace en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'État et, en dépenses, les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'État. Il retrace également, en dépenses comme en recettes, des transferts avec le budget général de l'État qu'il s'agisse de versements dans le cadre d'opérations immobilières (avances, par exemples) ou de restitutions à l'État d'une partie du fruit des cessions immobilières afin de contribuer au désendettement. En dépenses comme en recettes, le II du présent article vise à élargir le champ des opérations retracées par ce compte.

A. - L'extension du champ des recettes

Le 1° du II du présent article vise à intégrer au champ des recettes retracées par le compte les fonds de concours. Cet élargissement doit permettre au compte de retracer des versements en provenance d'autres acteurs que l'État, qui seraient parties prenantes d'opérations immobilières, en particulier les collectivités territoriales.

B. - L'extension du champ des dépenses

Le 2° du II du présent article vise à intégrer au champ des dépenses retracées par le compte des « versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ».

Les dépenses retracées par le compte sont inscrites au programme n° 722 Dépenses immobilières. Ce programme a pour objet de rétrocéder aux ministères occupant les immeubles cédés une fraction du produit des cessions, afin qu'ils puissent procéder aux dépenses de toute nature (hors personnels) rendues nécessaires par leurs opérations immobilières (construction, acquisitions, prises à bail, déménagements...). La modification proposée par le présent article permettrait d'intégrer les établissements publics dans ce dispositif d'intéressement à la cession d'immeubles, dès lors que ceux-ci appartiennent au domaine de l'État (et que, par conséquent, le produit de leur cession est retracé en recette dans le compte, en application du 1° de l'article 47 de la loi de finances pour 2006).

*

* *

La Commission a adopté l'article 22 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 22

M. le président. « Art. 22. - I. - L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

A. - Le II est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

2° Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section » sont ajoutés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, » ; dans ce même alinéa, les mots : « ,territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

3° Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section » sont ajoutés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

B. - Le III est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

2° Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations », pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : « Prêts pour le développement économique ou social », pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. »

C. - Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II. - L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; »

2° Après le septième alinéa, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; » ;

3° Dans le huitième alinéa, le « b) » est remplacé par « c) ».

L'amendement n° 195, présenté par M. Philippe Martin, Migaud, Bonrepaux, Emmanuelli, Idiart, Viollet, Dumont, Carcenac Terrasse, Claeys, Giacobbi, Bourguignon, Bapt, Dreyfus, Balligand, Besson et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

I. - Compléter cet article par les trois alinéas suivants :

« III. - L'article 49 de la même loi est ainsi modifié :

« 1) Le troisième alinéa (1°) est ainsi rédigé :

« 1° En recettes : le produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction dans la limite de 240 millions d'euros ».

II. - Les pertes de recettes pour l'établissement public « Agence de financement des infrastructures de transport de France » sont compensées à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes en application de l'article 302 bis ZB du code général des impôts ».

III. - Les pertes de recettes pour l'État sont compensées à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnel aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Didier Migaud, pour le soutenir.

M. Didier Migaud. Cet amendement vise à permettre l'organisation d'un juste retour, au profit des départements, du produit des amendes perçues au titre des infractions constatées par des radars automatiques disposés sur leur domaine routier.

M. Jean-Louis Dumont. Le domaine départemental !

M. Didier Migaud. En effet, la loi relative aux responsabilités locales a massivement transféré vers les conseils généraux la responsabilité d'entretenir un domaine routier qui relevait jusque-là de l'État.

Dans cet amendement, il est proposé que le compte d'affectation spécial créé dans le cadre de la loi de finances pour 2006 bénéficie de l'intégralité du produit des amendes, le partage organisé par la loi de finances pour 2006 - 60 % au compte, 40 % au bénéfice de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, l'AFITF - n'étant pas reconduit.

Ce choix permettrait de relever de 140 millions d'euros à 240 millions d'euros le niveau des recettes du compte, ce qui permettrait d'envisager, toutes choses égales par ailleurs, un retour de 124 millions d'euros au bénéfice des conseils généraux.

Il pourrait être dans un second temps envisagé de revenir également sur le principe du plafonnement des ressources pouvant être affectées au fonds. En effet, le choix fait en 2006 de plafonner à 140 millions d'euros les recettes du compte et à 100 millions d'euros celles affectées à l'AFITF permet en réalité à l'État de bénéficier d'une recette croissante, compte tenu du développement du nombre de radars et des infractions constatées.

À partir du moment où les routes nationales deviennent des routes départementales, et où des radars y sont placés, il est légitime que le produit des amendes soit affecté aux conseils généraux, ...

M. Jean-Louis Dumont. Très bien !

M. Didier Migaud. ...chargés du bon entretien et de la sécurité de ces routes.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement. Nous avons, souvenez-vous, réalisé une percée décisive l'an dernier en obtenant, grâce à un amendement présenté par Michel Bouvard, que le produit des amendes soit versé aux collectivités locales, une fois mis de côté les 100 millions destinés à l'AFITF et les 140 millions nécessaires pour l'autofinancement des radars - lesquels, comme chacun le sait, génèrent beaucoup de frais. Il n'y a pas lieu de modifier un tel système.

M. Jean-Louis Dumont. Ce n'était qu'une première avancée !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. En outre, si on regarde de plus près votre amendement, on constate qu'il garantit 240 millions à l'État et 100 millions à l'AFITF, si bien que les collectivités locales ne pourraient bénéficier d'un surplus que dans le cas où la recette dépasserait 340 millions. Je doute que ce soit réellement votre objectif !

M. Jean-Louis Dumont. Votre intervention est une incitation à dépasser les vitesses autorisées !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Défavorable.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Le problème de l'AFITF est de nature globale, et je ne pense pas que l'on pourra assurer durablement son fonctionnement et son financement avec des dispositions homéopathiques : les besoins sont en effet considérables. Nous devons réfléchir à un mode de financement pérenne des infrastructures de communication et cet amendement partiel ne peut donc pas être retenu.

J'en profite pour demander où nous en sommes dans la productivité des radars. Y aura-t-il un solde positif, et si oui, de quel montant ? Vous ne pouvez sans doute pas nous répondre maintenant, monsieur le ministre, mais dans la mesure où ces sommes contribuent aux ressources des collectivités territoriales - à cet égard, l'amendement de l'an dernier n'a fait que prolonger une situation existante -, nous serions heureux de connaître les chiffres.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 195.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 22.

(L'article 22 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 22

I. - L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, », et les mots : « , territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « , y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

c) Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

2° Le III est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : "Prêts et avances à des particuliers ou à des associations", pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : "Prêts pour le développement économique ou social", pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. » ;

3° Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II. - L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; »

2° Après le septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; »

3° Dans le huitième alinéa, la référence : « b » est remplacée par la référence : « c ».

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 22

Modifications apportées à certains comptes spéciaux

Commentaire : le présent article vise à modifier quatre comptes spéciaux, créés par la loi de finances initiale pour 2006, situés hors du budget général de l'Etat. D'une part, des corrections sont apportées quant aux modalités de gestion des comptes de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ». D'autre part, le périmètre des opérations retracées par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » se trouve élargi.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TROIS COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS CONCERNÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE : DES RECONFIGURATIONS EN « MODE LOLF » DE COMPTES DE PRÊTS ET DE COMPTES D'AVANCES PRÉEXISTANTS

1. Les prescriptions du législateur organique

L'article 24 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a organisé l'unification du régime des comptes de concours financiers de l'Etat. Ces derniers, en effet, dans le cadre de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, relevaient de deux catégories : 

- les comptes d'avances, dont la durée ne pouvait excéder deux ans en principe, ou quatre ans en cas de renouvellement explicite ;

- les comptes de prêts, pour les durées supérieures à quatre ans.

Le régime des nouveaux comptes de concours financiers a été défini par le législateur organique comme suit (voir l'encadré). Il convient de noter que, conformément à l'article 20 de la LOLF, chaque compte de concours financiers constitue une mission au sens des articles 7 et 47 de ce texte.

Le régime des comptes de concours financiers

(LOLF, article 24)

« Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat.Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

« Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

« Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat.

« Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé.

« Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur :

« - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ;

« - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ;

« - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général ».

2. La mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2006

L'ensemble des dispositions de la LOLF étant entrées en vigueur le 1er janvier 2005, il y avait lieu, l'année dernière, d'opérer la transformation effective des comptes de prêts et comptes d'avances en comptes de concours financiers. C'est ce qu'a réalisé l'article 46 (paragraphes II à VII) de la loi de finances initiale pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), en créant six comptes de concours financiers.

Les six comptes de concours financiers créés par la loi de finances initiale pour 2006

(article 46, paragraphes II à VII)

Le compte « Avances aux collectivités territoriales » comporte deux sections. La première section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des avances aux collectivités et établissements publics, territoires et établissements d'outre-mer. La seconde section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes. Au Sénat, le rapporteur spécial de ce compte est notre collègue Michel Mercier, également rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » retrace,  respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport, aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat, et aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement, ainsi que des avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général et des prêts pour le développement économique et social. Au Sénat, le rapporteur spécial de ce compte est notre collègue Bernard Angels, également rapporteur spécial de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».

Le compte « Prêts à des États étrangers » comporte trois sections. La première section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis à des États émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure. La deuxième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis à des États étrangers pour consolidation de dette envers la France. La troisième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers. Au Sénat, le rapporteur spécial de ce compte est notre collègue Michel Charasse, également rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement ».

Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des avances du Trésor octroyées, d'une part, à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (afin de permettre le préfinancement des dispositifs couverts par la politique agricole commune) et, d'autre part, à d'autres services de l'État ou organismes gérant des services publics (notamment, au besoin, à la Caisse de la dette publique, en vue d'interventions sur le marché de la dette de l'Etat si ce marché se trouve perturbé par des événements exceptionnels). Au Sénat, le rapporteur spécial de ce compte est notre collègue Bernard Angels, déjà cité.

Le compte « Avances à l'audiovisuel public » retrace les opérations afférentes à la redevance audiovisuelle. Il fait apparaître, en dépenses, le montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public et, en recettes : d'une part, les remboursements d'avances correspondant au produit de la redevance audiovisuelle, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances ; d'autre part, le montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général de l'Etat. Au Sénat, le rapporteur spécial de ce compte est notre collègue Claude Belot, également rapporteur spécial de la mission « Médias ».

Le compte « Accords monétaires internationaux » retrace, respectivement en dépenses et en recettes, les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international. Au Sénat, le rapporteur spécial de ce compte est notre collègue Michel Charasse, déjà cité.

Ces créations supposaient l'abrogation des anciens comptes de prêts et comptes d'avances correspondants, également réalisée par l'article 46 (paragraphe I) de la loi de finances initiale pour 2006. Au reste, plusieurs de ces anciens comptes se sont parfois trouvés « fusionnés » dans le nouveau compte de concours financiers équivalent, dans la mesure où ils ne se sont trouvés repris qu'au titre d'une section de ce compte.

De la sorte, pour s'en tenir aux trois comptes de concours financiers affectés par le présent article, il y a lieu de rappeler que :

- le compte « Avances aux collectivités territoriales » a pris la suite des anciens comptes d'avances n° 903-53, « Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer », et n° 903-54, « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » ;

- le compte « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » a pris la suite du compte de prêts n° 903-05, « Prêts du Fonds de développement économique et social », et du compte d'avances n° 903-59, « Avances à des particuliers et associations » ;

- le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », enfin, a pris la suite du compte d'avances n° 903-58, qui portait le même intitulé.

B. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » : LA CRÉATION D'UN OUTIL DE PILOTAGE DE LA GESTION PATRIMONIALE DE L'ETAT

1. Une création ex nihilo sous l'impulsion parlementaire

Le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 et dont la LOLF n'avait pas prévu l'existence, constitue une innovation de la loi de finances initiale pour 2006 (déjà citée, article 47) et de la loi de finances rectificative pour 2005 (loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005, article 8). Le législateur, en créant ce compte, a entendu doter d'un outil de pilotage la politique de valorisation et de mobilisation du patrimoine immobilier de l'Etat menée par le Gouvernement depuis 2003, et conçue comme un élément important de la réforme de l'Etat lui-même.

On doit rappeler que c'est sous l'impulsion des travaux du Parlement que cet outil a été introduit.

Les travaux du Parlement précurseurs du compte spécial

« Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Au Sénat, un débat sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères s'est tenu en séance publique le 10 mai 2005 (JO débats Sénat, 10 mai 2005, p. 3629 et suivantes). Ce débat faisait suite au contrôle budgétaire de notre ancien collègue Jacques Chaumont sur l'outil diplomatique en Turquie (rapport d'information n° 395, 2003-2004). Il avait été inscrit à l'ordre du jour du Sénat à l'initiative de notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial sur la mission « Action extérieure de l'Etat », qui s'est situé dans la continuité de ces travaux. De ces derniers, ressortait notamment la nécessité d'une politique immobilière de l'Etat fortement centralisée.

A l'Assemblée nationale, le rapport de notre collègue député Georges Tron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle, « sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics », a été publié le 6 juillet 2005 (rapport d'information n° 2457, XIIe législature). Ce rapport pointait l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'Etat, et les surcoûts résultant des effets induits (sous-occupation des locaux disponibles, entretien insuffisant, accroissement tendanciel du parc, etc.).

2. Un instrument de suivi des cessions immobilières de l'Etat

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » constitue un compte d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF : il retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Ainsi, tel que l'a organisé, notamment, la loi de finances initiale pour 2006, ce compte fait apparaître :

- en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat (lequel figure au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances initiale, ligne 2211) ;

- en dépenses, celles requises en termes d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat.

Le compte a également vocation à retracer, en recettes comme en dépenses, des transferts avec le budget général de l'Etat, qu'il s'agisse de versements dans le cadre d'opérations immobilières (avances, par exemple) ou de restitutions à l'Etat d'une partie du produit des cessions immobilières afin de contribuer au désendettement.

Aujourd'hui, avec la réforme du service France Domaine (réforme commencée en 2006 et devant se poursuivre en 2007), les schémas pluriannuels de stratégie immobilière des ministères (documents à présent tous finalisés) et l'introduction de loyers budgétaires (mesure expérimentale pour trois ministères en 2006, généralisée en 2007 à l'ensemble des administrations centrales situées en Ile-de-France, sur la base de conventions devant être progressivement mises en place), ce compte peut être considéré comme l'un des piliers de la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Il constitue en effet unvéritable « tableau de suivi » des opérations de cessions et, en particulier, retrace la part du produit de ces ventes affectée au désendettement public. Au Sénat, le rapporteur spécial en est notre collègue Paul Girod, également rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES CORRECTIONS APPORTÉES AUX MODALITÉS DE GESTION DE TROIS COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

Le paragraphe I du présent article, en modifiant l'article 46, précité, de la loi de finances initiale pour 2006, apporte trois séries de corrections dans l'actuelle organisation des comptes de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

1. L'ordonnateur principal de chaque compte

La création d'un compte spécial constituant une dérogation au principe d'unité budgétaire, la création d'un tel compte relève de la compétence législative, dans le cadre d'une loi de finances, conformément aux dispositions de l'article 19 de la LOLF. Lors de la création des six comptes de concours financiers par la loi de finances initiale pour 2006 (ut supra), la compétence d'ordonnancement a été partagée entre le ministre chargé de l'économie et le ministre chargé du budget. Un réexamen de la pertinence administrative des options alors retenues a conduit aux remaniements proposés par le présent article.

En premier lieu, les 2° (premier membre de phrase) et 3° du A du paragraphe I procèdent à la désignation du ministre chargé de l'économie comme ordonnateur principal de chacune des deux sections du compte « Avances aux collectivités territoriales ». Le 1° de la même disposition, par cohérence, supprime la référence au ministre chargé du budget comme ordonnateur de l'ensemble du compte.

En second lieu, le C du même paragraphe I substitue, au ministre chargé du budget, le ministre chargé de l'économie, comme ordonnateur principal du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

Il convient de noter qu'un aménagement comparable est réalisé par le présent article en ce qui concerne le compte « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés », à l'occasion de la réorganisation plus générale de celui-ci (cf. ci-après, 3).

2. L'intitulé de la première section du compte « Avances aux collectivités territoriales »

Le second membre de phrase du 2° du A du paragraphe I du présent article modifie l'intitulé de la première section du compte « Avances aux collectivités territoriales ». Cette section, actuellement désignée par l'article 46 de la loi de finances pour 2006 comme retraçant « le versement et le remboursement des avances aux collectivités et établissements publics, territoires et établissements d'outre-mer », fera désormais apparaître « le versement et le remboursement des avances aux collectivités et établissements publics, y compris la Nouvelle-Calédonie ».

La modification, purement formelle, se trouve justifiée par l'inscription dans le programme n° 832, correspondant à cette première section du compte « Avances aux collectivités territoriales », d'une action spécifique dénommée « Avances à la Nouvelle-Calédonie au titre de la fiscalité du nickel ». Cette action, pour laquelle aucun crédit n'est inscrit depuis sa création en 2006, constitue un legs de l'ancien dispositif d'avances du Trésor par lequel l'Etat a compensé, de 1975 à 1994, la réforme de la fiscalité du nickel.

3. L'architecture du compte « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés »

a) Une division du compte en deux sections

Le 2° du B du paragraphe I du présent article réforme l'organisation du compte « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés », afin de scinder celui-ci, actuellement unifié, en deux sections. Le 1° de la même disposition est de coordination.

La première section du compte retracera, respectivement en dépenses et en recettes, les quatre premières catégories de versements et remboursements (sur cinq, déjà mentionnées) que fait apparaître le compte en son état actuel. Elles concernent, suivant l'ordre du texte :

- les avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport ;

- les avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat ;

- les avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

- les avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

La seconde section du compte fera apparaître, respectivement en dépenses et en recettes, les versements et remboursements de prêts pour le développement économique et social, dernière des catégories de mouvements retracés par le compte en son état actuel.

L'ordonnateur principal de la première section sera le ministre chargé du budget (qui est actuellement l'ordonnateur principal du compte dans son ensemble) ; celui de la seconde section, le ministre chargé de l'économie.

b) La prise en compte d'exigences organiques rappelées par le Conseil constitutionnel

La restructuration du compte « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés », à laquelle procède le présent article, trouve sa principale raison d'être dans la nécessité de mettre fin, en 2007, au caractère « mono-programme » de la mission correspondante. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 (Loi de finances pour 2006), a rappelé qu'une mission et, partant, un compte spécial ne pouvait comporter un programme unique, selon les prescriptions de la LOLF, au-delà de la première année de mise en oeuvre de cette dernière.

Décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005

(Loi de finances pour 2006) extraits

« 24. Considérant qu'en vertu de la première phrase du deuxième alinéa du I de l'article 7 de la même loi organique : « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » ; que son article 47, combiné avec les dispositions figurant à cet article 7, offre aux membres du Parlement la faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d'un ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci ; qu'il résulte de ces dispositions que, comme le font valoir les requérants, une mission ne saurait comporter un programme unique ;

« 25. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du II de l'article 20 de la loi organique du 1er août 2001 : « Chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47. Leurs crédits sont spécialisés par programme » ; que, dès lors, en l'état de la législation, les comptes spéciaux ne devraient pas comporter un programme unique ;

« 26. Considérant, toutefois, que la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions « mono-programme » s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions « mono-programme » et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ; [...] »

Conformément à ces exigences, les deux sections aménagées au sein du compte permettront de donner corps à deux programmes distincts :

- le programme n° 861, « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations », lequel, en même temps que la nouvelle première section du compte, recoupera de fait l'ancien compte d'avances n° 903-59, déjà mentionné ;

- le programme n° 862, « Prêts pour le développement économique et social », qui recoupera quant à lui, outre la nouvelle seconde section du compte, l'ancien compte de prêts n° 903-05, également précité.

B. UN ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DES OPÉRATIONS RETRACÉES PAR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »

En vue de perfectionner l'outil de pilotage que constitue, pour la politique de rationalisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, le compte d'affectation spéciale dédié, le paragraphe II du présent article, modifiant l'article 47, précité, de la loi de finances initiale pour 2006, opère une double extension du périmètre des opérations retracées par ce compte.

1. L'extension du champ des recettes

Le 1° du paragraphe II du présent article vise à intégrer les fonds de concours aux recettes retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui ne comprennent actuellement, comme on l'a signalé, que le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat et les versements du budget général. Cet élargissement doit permettre au compte de retracer des versements en provenance d'autres acteurs que l'Etat, qui seraient parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, en particulier les collectivités territoriales. A cet égard, la mesure vise notamment celles de ces collectivités dont les services sont logés dans des « cités administratives ».

2. L'extension du champ des dépenses

Le 2° du paragraphe II du présent article vise à faire figurer, parmi les dépenses retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », notamment à côté de celles d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat, des dépenses de même nature réalisées, sur des immeubles relevant du domaine de l'Etat, par des établissements publics. Le 3° de la même disposition est de coordination.

Cette extension du périmètre des dépenses retracées par le compte vise d'abord à permettre que les opérations précitées puissent être légalement conduites, le cas échéant, par les services compétents des établissements publics concernés, et non exclusivement par ceux de l'Etat comme c'est actuellement le cas.

La mesure a également pour effet d'intégrer les établissements publics dans le dispositif d'intéressement à la cession d'immeubles qui bénéficie actuellement aux ministères, tel qu'il a été mis en place par le Gouvernement (voir l'encadré ci-après). De la sorte, dès lors que les immeubles en cause appartiendront au domaine de l'Etat et que, par conséquent, le produit de leur cession se trouvera retracé en recettes dans le compte, ces établissements pourront prétendre, en principe, à une récupération de 85 % du produit des ventes, pour financer les relogements de services qui s'avéreraient nécessaires.

L'intéressement des ministères aux cessions immobilières

Modifiant le dispositif antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (circulaire dite « Cresson »), le Gouvernement, depuis 2004, a défini un nouveau régime d'intéressement des ministères à la cession d'immeubles. En son état actuel, ce dispositif se présente comme suit.

Dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services, les ministères bénéficient, de manière automatique en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros, d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour d'autres dépenses immobilières. Les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat. S'agissant des cessions d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, les conditions de relogement font l'objet d'une validation préalable par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur la base des propositions des administrations concernées et après une instruction centralisée qui associe le service France Domaine, la direction du budget et le secrétariat général du conseil de l'immobilier de l'Etat.

Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés, les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur. Les 50 % et 15 % restant respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat.

Pour les immeubles militaires, par dérogation, l'intéressement du ministère de la défense a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées.

Enfin, des « contrats de performance » souscrits individuellement par les ministères peuvent conduire à l'adaptation de ces règles. Ainsi, le ministère de l'équipement récupère 95 % du produit de vente des immeubles dont il dispose ; le ministère des affaires étrangères, et la direction générale du trésor et de la politique économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, bénéficient quant à eux, en ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger, d'un intéressement de 100 % du produit des cessions.

Source : présent projet de loi de finances, annexe « Comptes spéciaux »

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'une et l'autre des deux séries de dispositions proposées par le présent article.

D'une part, les modifications apportées dans l'organisation de trois comptes de concours financiers les comptes « Avances aux collectivités territoriales », « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » , essentiellement formelles, ont été conçues en vue d'une meilleure gestion administrative de ces comptes. Il en va ainsi, notamment, des changements qui concernent la compétence d'ordonnancement de chaque compte et de la nouvelle structuration en deux sections du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ». Du reste, cette dernière mesure, comme on l'a vu, vise principalement à soutenir la mise en conformité de l'architecture de la mission correspondante avec les prescriptions de la LOLF, telles que le Conseil constitutionnel, en 2005, les a rappelées.

D'autre part, l'opportunité de l'extension du périmètre des opérations retracées par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'est pas douteuse.

En ce qui concerne les recettes de ce compte, l'insertion des fonds de concours parmi les mouvements retracés permettra une visibilité plus complète des ressources dégagées à l'occasion des opérations immobilières de l'Etat.

S'agissant des dépenses, il n'y a pas lieu de réserver aux services de l'Etat la réalisation d'opérations, sur des bâtiments occupés par un établissement public, que les services de cet établissement peuvent eux-mêmes conduire. Surtout, l'intéressement des établissements publics à la vente d'immeubles appartenant à l'Etat est de nature à appuyer utilement la politique volontariste de cessions engagée, depuis 2003, par le Gouvernement, et dont le Parlement observe les réalisations avec une toute particulière attention

A cet égard, il convient de rappeler que la loi de finances initiale pour 2006 a prévu 479 millions d'euros de produit de cessions, dont 139 millions doivent contribuer au désendettement de l'Etat, et le présent projet de loi de finances, pour 2007, 500 millions d'euros, dont 75 millions en faveur du désendettement. Il importe que ces objectifs soient tenus. Votre rapporteur général, d'ailleurs, estime qu'il serait possible d'aller plus vite dans la politique de restructuration de l'immobilier de l'Etat, et que l'on devrait en attendre des montants beaucoup plus importants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 22

M. le président. « Art. 22. - I. - L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : «, pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, », et les mots : «, territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : «, y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

c) Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : «, pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

2° Le III est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : ?Prêts et avances à des particuliers ou à des associations?, pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : ?Prêts pour le développement économique ou social?, pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. » ;

3° Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II. - L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; »

2° Après le septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; »

3° Dans le huitième alinéa, la référence : « b » est remplacée par la référence : « c ».

M. le président. L'amendement n° I-231, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un III ainsi rédigé :

III. - Le I de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : «, dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal » sont supprimés.

2° Le cinquième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;

« b) Les dépenses effectuées au titre des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il s'agit d'un amendement technique, visant à changer les responsables de deux programmes.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-231.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 22, modifié.

(L'article 22 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 22

I et II. - Non modifiés 

III (nouveau). - Le I de l'article 49 de la même loi est ainsi modifié :

1° À la fin du premier alinéa du I, les mots : « , dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal » sont supprimés ;

2° Les a et b du 2° du I sont ainsi rédigés :

« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;

« b) Les dépenses effectuées au titre des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »

VIII. RAPPORT CMP SÉNAT N° 124 (2006-2007) AN N° 3524 (XIIÈME LÉGISLATURE)

Article 22

(Adoption du texte voté par le Sénat)

I.- L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié 

1° Le II est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, », et les mots : « , territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « , y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

c) Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

2° Le III est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : "Prêts et avances à des particuliers ou à des associations", pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : "Prêts pour le développement économique ou social", pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. » ;

3° Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II.- L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; 

2° Après le septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; »

3° Dans le huitième alinéa, la référence : « b » est remplacée par la référence : « c ».

III.- Le I de l'article 49 de la même loi est ainsi modifié :

1° À la fin du premier alinéa du I, les mots : « , dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal » sont supprimés ;

2° Les a et b du 2° du I sont ainsi rédigés :

« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;

« b) Les dépenses effectuées au titre des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »

IX. DÉBATS AN LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP DEUXIÈME SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 22

M. le président. « Art. 22. - I.- L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié 

1° Le II est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, », et les mots : « , territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « , y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

c) Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

2° Le III est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : "Prêts et avances à des particuliers ou à des associations", pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : "Prêts pour le développement économique ou social", pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. » ;

3° Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II.- L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; 

2° Après le septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; »

3° Dans le huitième alinéa, la référence : « b » est remplacée par la référence : « c ».

III.- Le I de l'article 49 de la même loi est ainsi modifié :

1° À la fin du premier alinéa du I, les mots : « , dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal » sont supprimés ;

2° Les a et b du 2° du I sont ainsi rédigés :

« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;

« b) Les dépenses effectuées au titre des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »

X. DÉBATS SÉNAT LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 22

(Adoption du texte voté par le Sénat)

M. le président. « Art. 22. - I.- L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié 

1° Le II est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : «, pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, », et les mots : «, territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : «, y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

c) Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : «, pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

2° Le III est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : "Prêts et avances à des particuliers ou à des associations", pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : "Prêts pour le développement économique ou social", pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. » ;

3° Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II.- L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; 

2° Après le septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; »

3° Dans le huitième alinéa, la référence : « b » est remplacée par la référence : « c ».

III.- Le I de l'article 49 de la même loi est ainsi modifié :

1° À la fin du premier alinéa du I, les mots : «, dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal » sont supprimés ;

2° Les a et b du 2° du I sont ainsi rédigés :

« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;

« b) Les dépenses effectuées au titre des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »

XI. TEXTE DÉFINITIF

Article 22 Article 40

I. - L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 précitée est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Dans le quatrième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, », et les mots : « , territoires et établissements d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « , y compris la Nouvelle-Calédonie » ;

c) Dans le cinquième alinéa, après le mot : « section », sont insérés les mots : « , pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, » ;

2° Le III est ainsi modifié :

a) Dans le deuxième alinéa, les mots : « Le ministre chargé du budget est l'ordonnateur principal de ce compte, qui » sont remplacés par les mots : « Ce compte » ;

b) Les six derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Ce compte comporte deux sections.

« La première section, dénommée : "Prêts et avances à des particuliers ou à des associations", pour laquelle le ministre chargé du budget est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des :

« 1° Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport ;

« 2° Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat ;

« 3° Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

« 4° Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

« La seconde section, dénommée : "Prêts pour le développement économique ou social", pour laquelle le ministre chargé de l'économie est ordonnateur principal, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social. » ;

3° Dans le deuxième alinéa du V, les mots : « du budget » sont remplacés par les mots : « de l'économie ».

II. - L'article 47 de la même loi est ainsi modifié :

1° Le 1° est complété par un c ainsi rédigé :

« c) Les fonds de concours ; »

2° Après le a du 2°, il est inséré un b ainsi rédigé :

« b) Des versements au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics ; »

3° Le b du 2° devient un c.

III. - Le I de l'article 49 de la même loi est ainsi modifié :

1° À la fin du premier alinéa du I, les mots : « , dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal » sont supprimés ;

2° Les a et b du 2° du I sont ainsi rédigés :

« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;

« b) Les dépenses effectuées au titre des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, ainsi que les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal. »

ARTICLE 23 : MESURES MODIFIANT LA RÉPARTITION DE DROITS DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - Les dispositions du III de l'article 57 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 sont remplacées par les dispositions suivantes :

« III. - Les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2007, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles mentionné à l'article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 6,43 % est affectée au budget général ;

« d) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l'article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« e) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au fonds national d'aide au logement mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation ;

« f) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante institué par le III de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« g) Une fraction égale à 3,39 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1° du III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1°, au 2° et au 3° du III du même article ;

« h) Une fraction égale à 1,69 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés et à la Caisse nationale des allocations familiales au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d'entre elles, par les sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base mentionnées à l'article LO. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

II. - Au e) de l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 1,88 % » est remplacé par le pourcentage : « 4,34 % ».

III. - Le II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts. »

IV. - En cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

V. - Le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à dix-neuf salariés au sens des articles L. 620-10 et L. 620-11 du code du travail, le coefficient maximal est de 0,281. Ce coefficient est atteint et devient nul dans les conditions mentionnées à l'alinéa précédent. »

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 23

Mesures modifiant la répartition de droits de consommation sur les tabacs.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à modifier la répartition du produit des recettes tirées du droit de consommation sur les tabacs (prévu à l'article 575 du code général des impôts) entre l'État et la sécurité sociale. Les modifications proposées poursuivent trois finalités. En premier lieu, il s'agit de compenser à la sécurité sociale de nouveaux allégements de cotisations sociales sur les bas salaires dans les entreprises de moins de 20 salariés. Le présent article tend également à alléger les frais financiers supportés par la sécurité sociale du fait des dettes de l'État à son égard. Enfin, le surplus de recettes constaté en 2006 au titre du financement des allégements généraux de cotisations ferait l'objet d'un partage entre la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et le Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie.

I. - Les allégements de cotisations sociales supplémentaires en faveur des très petites entreprises

Le V du présent article (15e et 16e alinéas) tend à parachever la réforme des allégements généraux de cotisations sociales patronales entamée en 2003. La majorité actuelle a rompu avec la politique menée sous la précédente législature, qui concevait les allégements comme une compensation de la réduction du temps de travail. Cette politique a rendu plus complexe la vie des entreprises et induit une stagnation des rémunérations salariales.

La loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l'emploi a engagé une convergence « par le haut » des différentes garanties de rémunération - le SMIC ayant dû être complété par cinq garanties mensuelles de rémunération afin de tenir compte de la situation des entreprises au regard du passage aux 35 heures. Elle a programmé un effort considérable d'allégement des charges visant à compenser le coût pour les entreprises de l'harmonisation des SMIC (7(*)), à concentrer et maximiser l'effet des allégements de charges sur les bas salaires et à simplifier le système des allégements généraux. Elle a enfin procédé à un assouplissement des 35 heures, notamment en matière de recours aux heures supplémentaires.

L'allégement dit « Fillon », prévu à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, se substitue aux dispositifs préexistants : « ristourne Juppé » prévue par la loi n° 95-882 du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale ; allégement « Aubry II » prévu par la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps travail. Il consiste en une ristourne dégressive dont le taux est maximum au niveau du SMIC (26 points de cotisations sociales) et qui s'annule pour un salaire égal à 1,6 fois le SMIC (8(*)).

En excluant les cotisations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles (ATMP (9(*))), il ne subsiste donc au niveau du SMIC que 2,1 points de cotisations patronales destinées au financement de la sécurité sociale.

Cotisations patronales à la sécurité sociale (HORS ATMP)

Assurance maladie
Assurance vieillesse plafonnée
Assurance vieillesse
Allocations familiales
Total

12,8%
8,3%
1,6%
5,4%
28,1%

En écho à un engagement pris par le Président de la République l'année dernière, le présent article tend, à compter du 1er juillet 2007, à réaliser l'exonération totale de cotisations sociales patronales en faveur des entreprises de moins de vingt salariés. Le taux d'exonération atteindrait donc 28,1% au niveau du SMIC. Il conserverait la même « pente » de dégressivité que le dispositif actuel, pour s'annuler également à 1,6 SMIC (voir le graphique ci-dessous). Pour les entreprises de vingt salariés, le dispositif de droit commun serait inchangé.

COMPARAISON DE L'ALLÉGEMENT « FILLON » DE DROIT DE COMMUN
ET DU NOUVEL ALLÉGEMENT EN FAVEUR DES TRÈS PETITES ENTREPRISES

Hypothèses associées : 35 heures travaillées par semaine ; SMIC horaire brut = 8,27 euros.

Ce nouveau dispositif appelle les remarques suivantes :

- il ne concerne que les très petites entreprises (TPE), c'est-à-dire les entreprises employant moins de vingt salariés, dont le nombre est estimé à environ 2,4 millions. Outre que la mesure est ainsi moins coûteuse pour les finances publiques (10(*)), l'allégement se trouve concentré sur la catégorie d'entreprises sans doute la plus sensible au coût du travail. Les micro-entreprises (moins de 9 salariés) employaient 2,9 millions de salariés en 2003 et représentaient 20,9% de la valeur ajoutée marchande (contre 1,1 million de salariés et 6,1% de la valeur ajoutée pour les autres TPE) (11(*)) ;

- il pose à nouveau la question de l'évaluation des effets des allégements de cotisations sociales. La réflexion doit porter à la fois sur leur efficacité globale sur l'emploi (en général peu contestée, mais difficile à quantifier) et, surtout, sur les effets pervers qu'ils peuvent susciter tels que les « trappes à bas salaires » ;

- il confirme que les allégements généraux (12(*)) de cotisations sociales ont désormais un caractère pérenne : déconnectés de tout lien avec la durée du travail, ils font désormais partie intégrante non seulement de la politique de l'emploi, mais aussi du système de financement de la protection sociale. Les taux nominaux, qui ne correspondant déjà plus depuis de nombreuses années aux charges réelles des entreprises, ne sont plus davantage représentatifs de ce que perçoit la sécurité sociale. Afin de rétablir la « vérité des prix », la réflexion sur l'intégration des allégements au sein même du barème des cotisations sociales doit être poursuivie, sans négliger les possibles inconvénients qu'il y aurait ainsi à « figer » un dispositif qui supposera peut-être des adaptations dans l'avenir ;

- il a un coût non négligeable pour les finances publiques, évalué à environ 650 millions d'euros en année pleine. Pour 2007, compte tenu de l'entrée en vigueur au 1er juillet (13(*)), le coût serait de 320 millions d'euros. En cohérence avec l'alinéa 2 du IV de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale (14(*)), les 9e et 13e alinéas du présent article (15(*)) prévoient les modalités de la compensation à la sécurité sociale. Celle-ci s'effectuerait par une affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs (3,39%), selon un schéma analogue à celui applicable depuis 2006 aux allégements généraux de cotisations (article L. 131-8 précité, issu de l'article 56 de la loi de finances pour 2006 n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) ;

- il confirme qu'il deviendra difficile à l'avenir, sauf à détériorer les finances de l'État, de proposer des réformes d'ampleur comportant des mesures d'exonération ou de réduction de cotisations. Les garanties données à la sécurité sociale sont en effet des plus nombreuses. L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, qui pose le principe d'une compensation intégrale par le budget de l'État des réductions ou exonérations de cotisations introduites postérieurement à la loi « Veil » n° 94-637 du 25 juillet 1994, a été complété par l'article 70 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, qui en a notamment étendu le champ d'application aux mesures « de réduction ou d'abattement de l'assiette » des cotisations. La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a, quant à elle, modifié l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale pour préciser que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base » (IV de l'article).

Votre Rapporteur général rappelle cependant que le dispositif de financement des allégements généraux ne repose pas, sauf pour 2006 (16(*)), sur une compensation « à l'euro près ». Il comporte une clause de « rendez-vous » qui prendra appui sur un rapport du Gouvernement en 2008 et 2009, au titre des années 2007 et 2008. Ce rapport retracera, d'une part, les recettes des impôts et taxes affectés (y compris celles découlant du présent article) et, d'autre part, le montant constaté de la perte de recettes liée aux mesures d'allégements (y compris celles proposées au présent article). En cas d'écart de plus de 2% entre les deux montants, une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes, donnera un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement.

II. - La prise en charge par l'État des frais financiers pesant
sur la sécurité sociale

Lorsqu'elle a accédé au pouvoir en 2002, l'actuelle majorité a dû faire face à une dette de l'État vis-à-vis du régime général de sécurité sociale qui s'élevait, au 31 décembre 2001, à 4 milliards d'euros. À l'été 2002, la loi de finances rectificative n° 2001-1050 du 6 août 2002 a ouvert environ 1,9 milliard d'euros de crédits destinés à rembourser les dettes de l'État (pour 1,2 milliard d'euros) et les insuffisances prévisionnelles pour 2002 (minima sociaux, aide médicale de l'État, exonérations de cotisations, etc.).

Selon le rapport de septembre 2006 de la Commission des comptes de la sécurité sociale, les dettes de l'État vis-à-vis du régime général atteignaient un montant « brut » de 5,3 milliards d'euros au 31 décembre 2005 et un montant « net » de 3,4 milliards d'euros au 30 juin 2006 (17(*)). Ce dernier montant prend en compte les versements effectués par l'État :

- en janvier 2006 au titre de 2005 pour un total de 1,7 milliard d'euros, correspondant aux crédits ouverts en loi de finances rectificative de fin d'année destinés aux compensations d'allégements généraux et ciblés de cotisations sociales et aux secteurs de la solidarité et de la santé (aide médicale de l'État, allocation parent isolé, allocation aux adultes handicapés, « prime de noël », etc.) ;

- entre le 1er février et la fin juin 2006 pour 254,3 millions d'euros (correspondant à des dépenses de 2005 ou d'exercices antérieurs).

Hors régime général, il faut également rappeler la récente reprise de la dette de 2,5 milliards d'euros contractée par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour assurer le financement du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) (18(*)).

Le présent article n'entend pas résoudre les délicates questions posées par les relations financières entre l'État et la sécurité sociale, qu'elles touchent à l'évolution des dépenses sociales, au bon « calibrage » initial des dotations budgétaires ou à l'enchevêtrement des liens entre ces deux administrations publiques.

Plus modestement, mais très concrètement, le 10e alinéa du présent article tend à soulager le régime général des charges d'intérêts générées par les dettes de l'État à son égard. Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour des comptes avait noté qu' « en raison de la forte dégradation de la situation de trésorerie du régime en cours d'exercice 2005, [les retards de paiement de l'État] ont eu une incidence non négligeable en termes de frais financiers ».

En affectant 1,69% du produit du droit de consommation sur les tabacs aux caisses du régime général, l'État apporterait ainsi environ 160 millions d'euros supplémentaires à la sécurité sociale en 2007. Cette somme correspond à l'application d'un taux d'environ 4% - soit la prévision de taux d'intérêt de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour 2007 - à un encours de dette de 4 milliards d'euros. Aux 3,4 milliards d'euros déjà évoqués viennent en effet s'ajouter 0,6 milliard d'euros de dettes prévisionnelles au titre des allégements ciblés de cotisations sociales en 2006. Ces 160 millions d'euros seraient répartis entre la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM-TS), la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAV-TS) et la Caisse nationale des allocations familiales « au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d'entre elles, par les sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base ».

Votre Rapporteur général souligne que cette couverture des charges d'intérêts par l'État ne résulte d'aucune obligation juridique. Une telle obligation supposerait d'ailleurs l'établissement d'un bilan global, prenant en compte non seulement les avances et insuffisances de trésorerie liées aux transferts de recettes fiscales, mais aussi la couverture par l'État des besoins ponctuels de trésorerie des établissements de santé ou médico-sociaux. L'affectation de recettes proposée au présent article s'analyse donc plutôt en une contribution de l'État au redressement du régime général de sécurité sociale.

III. - L'affectation des surplus de recettes tendant à compenser les allégements généraux de cotisations sociales

Comme votre Rapporteur général l'a rappelé ci-avant, la compensation à la sécurité sociale des pertes de recettes occasionnées par les allégements généraux de cotisations sociales s'effectue depuis cette année sur des recettes affectées aux différentes caisses par l'article 56 de la loi de finances pour 2006.

La première année d'application du nouveau dispositif vient donner tort aux critiques émises à l'automne dernier quant au rendement des impositions ainsi affectées à la sécurité sociale. Alors que le « panier » de recettes devait apporter 18,9 milliards d'euros à la sécurité sociale, soit le coût des allégements estimé en loi de finances initiale pour 2006, les évaluations de recettes révisées pour 2006 associées au présent projet de loi de finances atteignent 19,4 milliards d'euros. En particulier, les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire, la taxe sur les salaires et, surtout, la TVA sur les tabacs ont été plus dynamiques qu'escomptées. Au total, le surplus serait de 512 millions d'euros.

PRODUIT DES RECETTES AFFECTÉES EN COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES

(en millions d'euros)

 

2006

2007

 

Évaluations initiales

Évaluations révisées

Évaluations initiales

Taxes primes d'assurance automobile

1.030

993

1.012

Droit de circulation vins, cidres etc.

125

110

110

Droit de consommation produits intermédiaires

126

115

115

Droit consommation alcools

1.908

1.900

1.900

Droits bières et boissons non alcoolisées

378

370

370

TVA brute sur produits pharmaceutiques

2.880

2.880

3.080

TVA brute sur tabacs

2.525

2.962

2.991

Taxe sur les salaires

9.408

9.467

9.847

Contributions patronales prévoyance complémentaire

520

615

636

Droit de consommation tabacs (3,39%) (a)

-

-

320

Total

18.900

19.412

20.381

(a) Affectation proposée au 9e alinéa du présent article.

Source : Annexe des voies et moyens, Tome I, PLF 2007.

Quant au coût des allégements généraux, c'est-à-dire aux pertes de recettes à compenser, il s'établirait en 2006 à 19.082 millions d'euros, soit 182 millions d'euros de plus que la prévision initiale de 18.900 millions d'euros. Compte tenu de la prévision actualisée de recettes, il en résulterait donc un surplus de 330 millions d'euros pour la sécurité sociale (19(*)).

Une régularisation « à l'euro près », telle que prévue pour 2006 par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale (voir ci-après), signifierait une récupération de cette somme par l'État. Le présent article tend néanmoins à effectuer ce qui s'apparente à un « partage » entre l'État et la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés. Le schéma proposé est le suivant :

- le surplus de 330 millions d'euros de recettes encaissées au titre de 2006 serait affecté à la CNAM-TS en 2007, l'État renonçant ainsi à son « droit à récupération » (14e alinéa du présent article) ;

- en contrepartie, la clé de répartition du droit de consommation sur les tabacs (20(*)) serait modifiée au détriment de la CNAM et en faveur du Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture maladie universelle (Fonds CMUc). Cette modification entrerait en vigueur le 1er janvier prochain et porterait sur un montant 232 millions d'euros en 2007 (4e, 6e et 11e alinéas du présent article).

Le rapprochement de ces deux opérations aboutit à faire bénéficier la CNAM-TS de près de 100 millions d'euros. L'État pourrait quant à lui réduire sa subvention d'équilibre au Fonds CMUc à due concurrence du montant supplémentaire affecté en 2007, soit 232 millions d'euros. D'après le projet annuel de performances du programme Protection maladie de la mission Solidarité et intégration, cette subvention serait de 114,7 millions d'euros en 2007, après 354 millions d'euros en 2006 (21(*)).

Techniquement, le 14e alinéa du présent article tend à régler la question de la régularisation définitive pour 2006 du bon « ajustement » entre les recettes affectées à la sécurité sociale et les pertes de recettes subies par elle du fait des allégements de cotisations. Cette question est déjà traitée par le premier alinéa du IV de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale : « en cas d'écart constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales (...) pour cette même année, cet écart fait l'objet d'une régularisation, au titre de l'année 2006, par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte ». Mais le IV du présent article (14e alinéa) tend à prévoir qu'en cas d'écart « positif », le montant correspondant sera affecté en 2007 à la CNAM-TS (selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale). Compte tenu des prévisions de recettes déjà évoquées, l'adoption de cette disposition reviendrait donc de facto à remplacer celle figurant au premier alinéa du IV de l'article L. 131-8.

Par ailleurs, la redistribution du produit du droit sur les tabacs entre la CNAM-TS et le Fonds CMUc est proposée :

- à l'alinéa 4, qui tend à baisser la fraction affectée à la CNAM (30% au lieu de 32,46%) ;

- à l'alinéa 6, qui tend à augmenter la fraction affectée au Fonds CMUc (4,34% au lieu de 1,88%) ;

- à l'alinéa 11 (II du présent article), qui tend à assurer la coordination avec l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale relatif aux recettes du Fonds CMUc (22(*)).

IV. - Synthèse des modifications proposées au présent article

Le tableau ci-dessous présente, en pourcentage et en millions d'euros, la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs en 2005, 2006 et 2007 (telle qu'elle découlerait de l'adoption du présent article).

RÉPARTITION DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

 

en %

en millions d'euros

 

2005

2006

2007

2005

2006

2007

FFIPSA

52,36%

52,36%

52,36%

5.132

4.927

4.948

CNAMTS

32,50%

32,46%

30,00%

3.185

3.054

2.835

Budget général

14,83%

11,51%

6,43%

1.453

1.083

608

Fonds CMUc

 -

1,88%

4,34%

177

410

FNAL

1,48%

1,48%

139

140

FCCATA

0,31%

0,31%

0,31%

30

29

29

Caisses L.131-8 CSS (a)

 -

3,39%

 -

320

CNAMTS - CNAF - CNAVTS

 -

 -

1,69%

 -

 -

160

Total

100,00%

100,00%

100,00%

9.801

9.410

9.450

(a) Caisses affectataires des compensations liées aux allégements généraux de cotisations (CNAMTS, CNAF, CNAVTS, CCMSA, ENIM, CRPCN, CANSSM, SNCF et RATP).

La réduction du pourcentage de la fraction revenant au budget général (6,43% au lieu de 11,51%), proposée à l'alinéa 5 du présent article, est la conséquence des affectations supplémentaires en faveur de la sécurité sociale au titre des nouveaux allégements de cotisations (320 millions d'euros) et de la prise en charge des frais financiers générés par les dettes de l'État (160 millions d'euros).

Enfin, le tableau ci-dessous tend à résumer les redistributions financières proposées au présent article.

RÉSUMÉ DES REDISTRIBUTIONS FINANCIÈRES PROPOSÉES AU PRÉSENT ARTICLE

(en millions d'euros)

 

Clé 2006 (a)

Clé 2007 (b)

Différence (b - a)

Surplus allégements (c)

FFIPSA

4.948

4.948

 

 

CNAMTS

3.067

2.835

- 232

+ 330

Budget général

1.088

608

- 480

 

Fonds CMUc

178

410

+ 232

 

FNAL

140

140

 

 

FCCATA

29

29

 

 

Caisses L.131-8 CSS

 

320

+ 320

 

CNAMTS - CNAF - CNAVTS

 

160

+ 160

 

Total

9.450

9.450

 

 

(a) Application de la clé actuelle au produit 2007 du droit sur les tabacs.

(b) Application de la clé proposée au présent article au produit 2007 du droit sur les tabacs.

(c) Affectation en 2007 du surplus 2006 des recettes liées aux allégements de cotisations sociales

*

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à supprimer les fractions de droits de consommation sur les tabacs affectés en 2007 aux caisses de sécurité sociale au titre de l'allégement des frais financiers résultants de la dette de l'État et au titre de la compensation des exonérations supplémentaires de cotisations sociales au profit des entreprises de moins de 20 salariés.

M. Charles de Courson a souligné que les transferts de fiscalité visant à compenser des charges créées par l'État à l'encontre des organismes de sécurité sociale ne peuvent que nuire à la transparence sur les dépenses et les recettes de l'État. Il en est ainsi des affectations de droits de consommation sur les tabacs qui étaient antérieurement retracées dans le budget annexe des prestations sociales agricoles.

Votre Rapporteur général s'est opposé à cet amendement, tout en reconnaissant que les relations financières entre l'État et les organismes de sécurité sociale nécessitent une véritable clarification. Un milliard d'euros environ de droits sur les tabacs restent inscrits dans le budget de l'État. Deux préoccupations justifient les affectations supplémentaires de droits sur les tabacs. D'une part, la compensation des nouveaux allégements de charges patronales en faveur des très petites entreprises doit être effectuée par des affectations de recettes conformément au principe instauré en 2006. D'autre part, l'État a décidé de prendre en charge les frais financiers découlant de ses dettes vis-à-vis du régime général de sécurité sociale.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à prévoir la remise d'un rapport sur les avantages et inconvénients du maintien du fonds de financement de la protection sociale agricole (FFIPSA).

M. Charles de Courson a précisé que cet amendement tend à poser la question de la pertinence du FFIPSA, qui est structurellement déficitaire depuis sa création, tout comme l'était d'ailleurs avant lui le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). Il a également souhaité disposer de plus amples informations sur les modalités de financement de l'abondement exceptionnel de 160 millions d'euros en faveur des retraites agricoles annoncé par le Président de la République.

Votre Rapporteur général a envoyé ce débat à la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Charles de Courson a retiré l'amendement.

La Commission a adopté l'article 23 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 23

M. le président. « Art. 23. - I. - Les dispositions du III de l'article 57 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 sont remplacées par les dispositions suivantes :

« III. - Les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2007, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles mentionné à l'article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 6,43 % est affectée au budget général ;

« d) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l'article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« e) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au fonds national d'aide au logement mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation ;

« f) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante institué par le III de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« g) Une fraction égale à 3,39 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1° du III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1°, au 2° et au 3° du III du même article ;

« h) Une fraction égale à 1,69 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés et à la Caisse nationale des allocations familiales au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d'entre elles, par les sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base mentionnées à l'article LO. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

II. - Au e) de l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 1,88 % » est remplacé par le pourcentage : « 4,34 % ».

III. - Le II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts. »

IV. - En cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

V. - Le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à dix-neuf salariés au sens des articles L. 620-10 et L. 620-11 du code du travail, le coefficient maximal est de 0,281. Ce coefficient est atteint et devient nul dans les conditions mentionnées à l'alinéa précédent. »

L'amendement n° 162, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

I. - Dans l'alinéa 1 de cet article, substituer aux mots :

« du III de l'article 57 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 »,

les mots :

« de l'article 61 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) ».

II. - En conséquence, au début de l'alinéa 2 de cet article, supprimer la référence :

« III. - ».

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 162.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 274, présenté par M. de Courson, est ainsi libellé :

Supprimer l'alinéa 10 de cet article.

La parole est à M. Charles de Courson, pour le soutenir. S'agit-il à nouveau d'un amendement « de réflexion » ?

M. Charles de Courson. Oh non, c'est beaucoup plus grave. Pour la première fois, en effet, le Conseil constitutionnel va se prononcer sur la sincérité des documents budgétaires. Comme vous le savez, en effet, ce principe ne s'applique qu'à partir de cette année.

Le problème est le suivant : par l'alinéa 10 de l'article 23, le Gouvernement reconnaît - et s'il ne le faisait pas, la commission des comptes la lui rappellerait - la dette de l'État à l'égard de la sécurité sociale, qui atteindra 5 milliards à la fin de l'année, et 6 milliards à la fin de l'année 2007. Il existe donc un milliard de charges volontairement sous-estimées, alors même que l'État paiera 160 millions d'intérêts de retard aux différents organismes de sécurité sociale au prorata de leur stock de dettes. Mais comment les paye-t-il ? Les charges de l'intérêt de la dette sont-elles inscrites dans le budget général ? Non, elles sont financées par un prélèvement de 1,69 % sur les droits de consommation sur les tabacs.

J'ai donc été très étonné que nos collègues n'aient pas mentionné ce point à l'occasion de leur motion d'irrecevabilité, dans laquelle ils n'ont - et c'est traditionnel - relevé aucun problème de nature constitutionnelle. Or celui-ci en est un, et il est grave, puisque le Gouvernement reconnaît lui-même l'insincérité des évaluations du document budgétaire.

L'affaire est grave, je le répète. Je poserai donc deux questions au Gouvernement.

Pouvez-vous confirmer ce qu'avance la Commission des comptes de la sécurité sociale, à savoir que l'ensemble des dettes de l'État à l'égard de la sécurité sociale s'élèvera à 5 milliards à la fin de cette année, puis à 6 milliards fin 2007, soit une variation d'un milliard ? Ce montant figure en recettes dans le projet de la loi de financement de la sécurité sociale, mais pas dans les charges de l'État. La dette est reconnue et on paie des intérêts de retard. N'est-ce pas totalement contraire à la Constitution et à la loi organique ?

M. le président.Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez,rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement.

J'ai dû mal comprendre les propos de notre collègue de Courson. Je vais donc tenter de le convaincre en deux mots que son amendement n'est pas recevable.

L'État versera 160 millions d'intérêts au titre de sa dette envers la sécurité sociale. Il s'agit d'une dette permanente et quasi structurelle. En effet, la sécurité sociale exerce un certain nombre de missions pour le compte de l'État qu'elle paie inévitablement avant que celui-ci ne la rembourse. Ainsi, l'aide médicale d'État et l'allocation de parent isolé sont des dépenses d'État, la première est gérée par l'assurance maladie et la seconde par la Caisse d'allocations familiales. Donc, il s'agit d'une relation plutôt créditrice de la sécurité sociale envers l'État. Dans le collectif budgétaire de 2002, cette créance était de l'ordre de 4 ou 5 milliards d'euros. Elle est aujourd'hui à peu près du même montant. En tant que rapporteur général, je veille à ce qu'elle ne s'accroisse pas d'une année sur l'autre. Tel est également, je le crois, l'objectif du Gouvernement. Nous devons avoir les chiffres en tête. Le budget de la sécurité sociale s'élève à plus de 400 milliards. En moyenne, l'État doit 4 milliards à la sécurité sociale. Si on compare ces deux sommes, reconnaissez que la différence n'est tout de même pas monstrueuse ! Pour la première fois, l'État affirme qu'il versera des intérêts, calculés au taux de 4 %, sur la base de cette dette moyenne. Donc il s'agit vraiment d'une opération vérité que vous devriez saluer, monsieur de Courson ! Une vraie recette de 160 millions d'euros sera affectée à la sécurité sociale, financée par les droits issus des taxes sur le tabac. Elle sera inscrite en termes de comptabilité générale en droit constaté dans les comptes de la sécurité sociale.

En revanche, nombreux sont ceux qui pensent que, si l'État remboursait demain les 4 milliards qu'il doit à la sécurité sociale, son déficit serait diminué d'autant. C'est inexact et j'ai souvent essayé de le faire comprendre à mes collègues membres de la commission des affaires sociales. En effet, ces 4 milliards sont un flux de trésorerie. La dette que doit l'État à la sécurité sociale est, en droit constaté, d'ores et déjà intégrée dans les recettes permettant de calculer le déficit. Je pense que vous êtes d'accord avec cela, monsieur de Courson. Il est vrai que la créance atteint aujourd'hui son point culminant avec 5 milliards d'euros environ. En général, l'État procède, au mois de janvier, à des remboursements en journée complémentaire sur différents chapitres tels que l'aide médicale d'État. Il en va de même de toutes les exonérations de charges sociales patronales qui n'ont pas été financées avec le panier de recettes et qui demeurent donc dans le budget de l'État. Donc, cette mise à jour permettra de faire redescendre cette dette à 3 milliards, voire moins, au mois de février. Le système est donc parfaitement suivi.

Les propositions du Gouvernement permettent ainsi une meilleure visibilité et les règles du jeu sont beaucoup plus transparentes. Vous devriez saluer cet effort et non laisser entendre qu'il demeure encore une certaine insincérité dans les relations entre les deux comptes. Chacun d'entre nous, et le ministre en premier, souhaiterait entendre que ces 4 milliards sont définitivement apurés ; malheureusement, c'est impossible.

M. le président.Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Le rapporteur général a été très complet dans sa réponse, je serai donc bref.

Effectivement, en toute objectivité - et ce n'est pas de l'autosatisfaction que de l'affirmer -, cette année, la copie est bonne. En d'autres temps, nous aurions pu être polémiques.

Ainsi, les frais financiers de la dette sont compensés, puisqu'on ne peut pas rembourser la dette. Purger la dette ne réglerait d'ailleurs pas pour autant le déficit de la sécurité sociale.

M. Gilles Carrez,rapporteur général. Bien sûr !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Donc on ne peut plus affirmer que cela grève les comptes. Ensuite, 500 millions d'euros de droits sur le tabac sont transférés, ce qui a du sens dans le contexte. Enfin, la transparence y gagne quant aux relations des créances et des dettes entre l'État et la sécurité sociale, puisque les états C sont distribués de façon semestrielle.

Je crois par conséquent franchement pouvoir affirmer que nous sommes au clair sur ces sujets.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Non, vous n'êtes pas au clair, monsieur le ministre, car, pas plus que le rapporteur général, vous ne répondez à ma question sur l'augmentation ou non de la créance. Selon la Commission des comptes de la sécurité sociale, le montant des créances passera de 5 milliards fin 2006 à 6 milliards fin 2007. Est-ce exact ? En outre, M. le rapporteur général a raison : le problème ne se situe pas du côté des comptes de la sécurité sociale, puisqu'ils sont en droit constaté, mais du côté des comptes de l'État. Je considère donc pour ma part, si la thèse de la Commission des comptes de la sécurité sociale est exacte, que le déficit du budget de l'État est minoré d'un milliard par rapport à la réalité comptable.

M. Gilles Carrez,rapporteur général. Non !

M. Charles de Courson. J'ai la faiblesse, monsieur le rapporteur général, de lire ce qu'a écrit la Commission des comptes.

Enfin, dernier problème auquel personne n'a répondu : pourquoi ces 160 millions ne sont-ils pas comptabilisés en dépenses générales plutôt que de les prélever sur la taxe sur le tabac en recettes, sinon pour minorer l'augmentation du budget de l'État ? Il s'agit bien d'une dépense du budget de l'État, donc d'une débudgétisation.

M. Gilles Carrez,rapporteur général. Je l'ai précisé dans mon discours de présentation de ce projet, mardi !

M. Charles de Courson. Je crois que vous partagez mon analyse sur ce point. Ce n'est pas sain. Le ministre évalue la hausse du budget de l'État à 0, 8 %, vous parlez quant à vous d'une augmentation de 1,7 % mais, selon moi, elle est en fait de 2,9 %. Oui ou non, les créances de l'État à l'égard de la sécurité sociale augmenteront-elles d'un milliard en 2007, comme l'affirme la Commission des comptes de la sécurité sociale ?

M. le président. La question est posée.

M. Charles de Courson. Mais il n'y a pas de réponse !

M. le président.Je mets aux voix l'amendement n° 274.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 275, présenté par M. de Courson, est ainsi libellé :

I. Supprimer les alinéas 12 et 13 de cet article.

II. Compléter cet article par l'alinéa suivant :

« Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociales sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle à la taxe sur les conventions d'assurance. »

La parole est à M. Charles de Courson, pour le soutenir.

M. Charles de Courson. Là encore, le Gouvernement a décidé de supprimer ce qui restait des 2 % de cotisations patronales sur le SMIC dans les entreprises de moins de vingt salariés. On peut être pour ou contre. Ni le président de la commission des finances ni moi-même n'étions très emballés, un rapport de la Cour des comptes montrant que l'efficacité du dispositif était plus que discutable. Une telle mesure coûtera 320 millions en 2007 et 640 millions en 2008. Comment sera-t-elle financée ? Allez-vous me répondre qu'il suffira d'inscrire ces 320 millions dans le budget de l'État ? Non ! Pour éviter une nouvelle fois de faire apparaître la hausse des dépenses de l'État, ces 320 millions seront prélevés sur les recettes issues de la vente de tabac et vous les affecterez aux différents organismes de sécurité sociale qui enregistrent des pertes de recettes. C'est une nouvelle débudgétisation. Vous parlez de transparence, monsieur le ministre, mais vos actes sont contraires à vos déclarations. Ces opérations tendent à ne pas faire apparaître la réalité de l'augmentation de la dépense brute du budget de l'État qui, je le rappelle, est de 2,9 % et non de 0, 8 %.

Voilà ce qui explique le différentiel.

M. le président.Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez,rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement. Le transfert des droits de consommation sur les tabacs est tout à fait possible. Nous avons, je le rappelle, transféré l'an dernier un panier de recettes pour compenser les baisses de charges.

M. le président.Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Même avis.

M. le président.Je mets aux voix l'amendement n° 275.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 23, modifié par l'amendement n° 162.

(L'article 23, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 23

I. - L'article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi rédigé :

« Art. 61. - Les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2007, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles mentionné à l'article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 6,43 % est affectée au budget général ;

« d) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au Fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l'article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« e) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au Fonds national d'aide au logement mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation ;

« f) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante institué par le III de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« g) Une fraction égale à 3,39 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1, aux 2 et 3 du même III ;

« h) Une fraction égale à 1,69 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés et à la Caisse nationale des allocations familiales au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d'entre elles, par les sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base mentionnées à l'article L.O. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale. »

II. - Dans le e de l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 1,88 % » est remplacé par le pourcentage : « 4,34 % ».

III. - Le II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts. »

IV. - En cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

V. - Le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à dix-neuf salariés au sens des articles L. 620-10 et L. 620-11 du code du travail, le coefficient maximal est de 0,281. Ce coefficient est atteint et devient nul dans les conditions mentionnées à l'alinéa précédent. »

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 23

Mesures relatives à la répartition du droit de consommation sur les tabacs et aux cotisations sociales

Commentaire : le présent article a trois objets : il modifie la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs ; il précise les règles applicables en cas d'excédent du produit des taxes affectées pour compenser à la sécurité sociale les allègements généraux de charges sociales par rapport au coût réel de ces allègements ; il instaure un allègement total de charges sociales au niveau du SMIC pour les entreprises de moins de 20 salariés.

I. LA SUPPRESSION TOTALE DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES AU NIVEAU DU SMIC DANS LES ENTREPRISES DE MOINS DE 20 SALARIÉS

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le principe

L'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale pose le principe, dans son premier paragraphe, d'une réduction des cotisations sociales patronales.

Son troisième paragraphe précise que le montant de la réduction est calculé chaque mois civil, pour chaque salarié. Il est égal au produit de la rémunération mensuelle par un coefficient, déterminé par application d'une formule fixée par décret. Ce coefficient est fonction de la rémunération horaire du salarié concerné calculée en divisant la rémunération mensuelle par le nombre d'heures rémunérées au cours du mois considéré.

Il est précisé que, pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2005, le coefficient maximal est de 0,26. Il est atteint pour une rémunération horaire égale au salaire minimum de croissance. Ce coefficient devient nul pour une rémunération horaire égale au salaire minimum de croissance majoré de 60 %.

2. Les effets : des cotisations sociales patronales progressives

Ces mesures de réduction générale des cotisations sociales patronales ont conduit à rendre ces dernières progressives, ainsi que le montre le graphique suivant, qui retrace le profil des taux de cotisations sociales patronales au 1er janvier 2006 :

Source : commission des finances du Sénat

Il convient toutefois de préciser que cette progressivité ne vaut que pour les cotisations de sécurité sociale au sens strict : les cotisations patronales versées au titre des régimes complémentaires et du régime d'assurance chômage sont quant à elles proportionnelles, ainsi que le montre le tableau qui suit.

Structure des taux de cotisations sociales patronales

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. l'annulation des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC pour les employeurs de moins de 20 salariés

Le tableau qui précède montre que la réduction maximale des cotisations sociales patronales s'applique au niveau du SMIC, avec une réduction de 26 points pour une base de 28,1 points. Cette réduction s'applique quelle que soit la taille de l'entreprise en cause.

Le dispositif proposé par le V du présent article modifie ce dispositif, en prévoyant de compléter les dispositions du III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Il propose en effet que le coefficient maximal de réduction des cotisations sociales patronales soit fixé à 0,281 pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à 19 salariés. Comme c'est le cas actuellement, il est précisé que le coefficient de réduction serait maximal au niveau du SMIC et nul à partir de 1,6 SMIC.

Ceci revient à annuler les cotisations sociales patronales au niveau du SMIC pour les employeurs de moins de 20 salariés. Les autres entreprises ne connaîtraient aucune modification de leur situation au regard du dispositif d'allègement de charges.

2. Un coût de 320 millions d'euros en 2007 et 650 millions d'euros en année pleine

Le coût de ce dispositif, qui n'entrerait en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2007, est évalué à 320 millions d'euros en 2007 et à 650 millions d'euros en année pleine.

II. « L'INVENTAIRE À LA PRÉVERT » : UN EXCÉDENT DE RECETTES DE 300 MILLIONS DEUROS POUR LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE EN 2006

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 56 de la loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a affecté à la sécurité sociale neuf taxes ou fractions de taxes, que votre rapporteur général avait qualifiées d'« inventaire à la Prévert », en compensation des exonérations générales de cotisations sociales patronales.

La réforme du financement des allègements généraux de cotisations sociales patronales opérée par l'article 56 de la loi de finances pour 2006

Pour assurer le financement de la perte de recettes résultant des allègements généraux de cotisations sociales patronales, l'article 56 de la loi de finances pour 2006 a substitué à la dotation budgétaire auparavant inscrite sur le budget du travail les neuf taxes ou fractions de taxes suivantes, aujourd'hui affectées à la sécurité sociale :

a) une fraction égale à 95 % de la taxe sur les salaires ;

b) le droit sur les bières et les boissons non alcoolisées ;

c) le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ;

d) le droit de consommation sur les produits intermédiaires ;

e) les droits de consommation sur les alcools ;

f) la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ;

g) la taxe sur les primes d'assurance automobile ;

h) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques ;

i) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fournisseurs de tabacs.

Les régimes et caisses de sécurité sociale concernés par les mesures d'allègement général de cotisations sociales bénéficient d'une quote-part de ces recettes, au prorata de la part relative de chacun d'entre eux dans la perte de recettes. Cette quote-part devrait être définie définitivement avant le 1er juillet 2007, sur la base des données effectives de l'année 2006.

Trois mécanismes sont prévus afin de garantir à la sécurité sociale, au travers des taxes qui lui sont transférées, une compensation équitable du manque à gagner résultant des allègements généraux de cotisations sociales :

- une régularisation en 2007 pour tenir compte du montant effectif des exonérations de cotisations sociales constaté en 2006 ;

- une modification de la liste des impôts et taxes affectés dans le cas où les allégements de charges seraient eux-mêmes modifiés ;

- des « rendez-vous » en 2008 et en 2009, le gouvernement devant remettre un rapport analysant les écarts éventuels entre les recettes des impôts et taxes affectés et la perte de recettes résultant des allégements de charges l'année précédente, c'est-à-dire en 2007 et en 2008. En cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait alors chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement. Ceci signifie que la compensation ne serait pas forcément intégrale, en cas d'écart de moins de 2 %.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le IV du présent article prévoit que, en cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements généraux de cotisations sociales pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

L'exposé des motifs du présent article précise ainsi que le montant de cet écart devrait s'élever à environ 300 millions d'euros.

Signalons que, par ailleurs, l'article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 prévoit que, à compter de l'exercice 2007, en cas d'écart positif entre le produit des impôts et taxes affectées et le montant de la perte de recettes liée aux allègements généraux de cotisations sociales patronales, le montant correspondant à cet écart est affecté à la sécurité sociale, dans les conditions fixées par la loi de financement de la sécurité sociale. En 2007, il est affecté à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et fixé par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale. Le surplus de recettes attendu est évalué, selon l'exposé des motifs du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à 250 millions d'euros pour 2007.

Le surplus de recettes devrait donc s'élever au total à 550 millions d'euros entre les années 2006 et 2007. Toutefois, l'annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ne prévoit qu'un surplus de 350 millions d'euros au titre de ces deux années, car elle intègre en parallèle les diminutions de droits sur les tabacs prévues par le présent article (cf. infra).

Tout écart positif se traduira donc à l'avenir par un surcroît de recettes au profit de la sécurité sociale.

Votre rapporteur général observe que la clause selon laquelle, en cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement, n'est pas modifiée. La symétrie n'est donc pas parfaite entre les surplus éventuels résultant de l'évolution du produit des taxes affectées, qui reviendront obligatoirement à la sécurité sociale en application des dispositions précitées du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et les pertes éventuelles, qui pourraient toujours donner lieu à ajustement en cas de perte supérieure à 2 % (soit, sur la base d'un montant d'exonérations d'environ 20 milliards d'euros, une marge d'erreur de près de 400 millions d'euros).

III. LA NOUVELLE RÉPARTITION DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

A. LE DROIT EXISTANT

Le produit du droit de consommation sur les tabacs a fait l'objet de nombreuses répartitions différentes au cours des dernières années, ainsi que le rappelle le tableau qui suit, qui intègre également le dispositif proposé par le présent article.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs. Les II et III du présent article sont des mesures de coordination.

Deux éléments ressortent du dispositif proposé :

1- la part du produit du droit de consommation revenant à l'Etat est très nettement réduite, sous l'effet de deux mesures :

a) d'une part, le financement des charges financières résultant, pour les caisses du régime général, des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale23(*) : une fraction de 1,69 % (159,7 millions d'euros) est ainsi affectée à la CNAMTS, à la CNAVTS et à la CNAF, le produit lié à cette fraction devant être réparti entre ces trois caisses au prorata des charges financières qu'elles supportent à ce titre ;

b) d'autre part, le financement de la mesure de suppression des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC pour les entreprises de moins de 20 salariés : une fraction de 3,39 % est ainsi affectée aux organismes de base de sécurité sociale et répartie entre ces organismes en fonction des pertes qu'elles supportent à ce titre, selon les mêmes modalités que celles prévues pour les autres impôts et taxes affectés en compensation des exonérations générales de cotisations sociales ;

2- la part du droit de consommation revenant à la CNAMTS est réduite de 232,5 millions d'euros, cette part étant réaffectée au Fonds de financement de la couverture universelle du risque maladie. Ce fonds étant équilibré par une dotation de l'Etat, cette modification a un effet positif sur le budget de l'Etat, puisqu'elle permet de réduire à due concurrence les dotations versées à partir du programme « Protection maladie » de la mission « Solidarité et intégration ». Celle-ci passerait ainsi de 323,53 millions d'euros en 2006 à 114,66 millions d'euros en 2007.

IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'IMPACT BUDGÉTAIRE GLOBAL DES MESURES PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE ET DE CELLES QUI EN DÉCOULENT OU Y SONT LIÉES

Le tableau qui suit retrace l'impact global, en 2007, des mesures proposées par le présent article, mais également par l'article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et les crédits inscrits sur la mission « Solidarité et intégration », au titre du programme « Protection maladie ».

Il montre que, lorsque l'on agrège l'ensemble de ces mesures, l'Etat subit en 2007 une perte de recettes de 797,5 millions d'euros alors que la sécurité sociale voit ses ressources accrues de 477,5 millions d'euros, le solde des mesures étant nul pour le fonds de financement de la CMU.

Cette photographie vaut toutefois uniquement pour 2007. En effet, sous l'hypothèse d'une stabilité des sommes en cause, en l'absence d'affectation nouvelle de recettes au titre de la suppression des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés, la sécurité sociale enregistrerait une perte de recettes à ce titre de 330 millions d'euros en 2008. L'éventuel excédent au titre des allègements généraux, que l'on suppose maintenu au niveau de 2007 (soit 250 millions d'euros) ne parviendrait ainsi pas à compenser ces pertes et la sécurité sociale serait alors déficitaire à hauteur d'environ 80 millions d'euros au titre des allègements généraux de cotisations sociales.

Si l'on neutralise les données relatives à la prise en charges des frais financiers liés aux dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale et celles relatives au fonds de financement de la CMU, la contribution de l'Etat serait ainsi nettement revue à la baisse en 2008 (de 797,5 millions d'euros à 250 millions d'euros) tandis que la sécurité sociale passerait d'une situation excédentaire (+ 477,5 millions d'euros) à une situation déficitaire (- 80 millions d'euros).

Il convient toutefois de rappeler que, d'un point de vue budgétaire global et « maastrichtien », les transferts opérés entre l'Etat et la sécurité sociale sont neutres. Si l'on se place sur ce plan, l'impact réel sur les finances publiques est une dégradation du solde de 320 millions d'euros en 2007 et de 650 millions d'euros en année pleine du fait de la suppression des cotisations patronales de sécurité sociale au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés.

B. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

1. Sur la suppression des cotisations sociales au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés

Cette mesure, dans la mesure où elle ne concerne que les petites entreprises, au nombre d'environ 2,4 millions, paraît ciblée sur la catégorie d'entreprise qui est probablement la plus sensible à la baisse du coût du travail. D'un point de vue budgétaire, le dispositif est également moins coûteux que s'il avait été appliqué de manière uniforme, comme le sont les autres dispositifs d'allègements généraux de charges sociales.

Pour autant, cette mesure n'est pas exempte de critiques. En effet, on peut observer qu'elle crée un effet de seuil important entre les entreprises de moins de 20 salariés et les autres.

En outre, elle amène à nouveau à s'interroger sur la portée réelle et le bilan coût/avantage de ces dispositifs d'allègements de cotisations sociales. Votre rapporteur général a noté, dans son récent rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution24(*), la nécessité de mener une évaluation de l'impact de ces allègements, avant le cas échéant de les intégrer au barème des cotisations sociales pour afficher le coût réel du travail. Il ne peut que réitérer ici cette approche.

2. Sur les transferts de recettes fiscales

Votre rapporteur général observe que les dispositions du présent article ne contribuent pas à clarifier des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale déjà très complexes. De ce point de vue, il sert plus de révélateur que de remède et ne peut qu'inciter votre rapporteur général à renouveler le constat et les propositions formulées dans le cadre de son rapport précité sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Il observe par ailleurs que, toutes choses égales par ailleurs, le transfert de recettes fiscales de l'Etat vers la sécurité sociale lié à un écart positif entre le montant des taxes affectées et le montant d'exonérations générales de cotisations sociales réellement constaté,opéré tant par le présent article au titre de 2006 que par l'article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les années 2007 et suivantes, jouera en 2007 uniquement : en 2008, la sécurité sociale devrait être déficitaire à hauteur de 80 millions d'euros au titre des exonérations générales de cotisations sociales patronales, ce qui reste dans la fourchette de 2 % de marge prévue par le V de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, et ne devrait donc donner lieu à aucune mesure de régularisation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 23

M. le président. « Art. 23. - I. - L'article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi rédigé :

« Art. 61. - Les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2007, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles mentionné à l'article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 6,43 % est affectée au budget général ;

« d) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au Fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l'article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« e) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au Fonds national d'aide au logement mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation ;

« f) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante institué par le III de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« g) Une fraction égale à 3,39 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1, aux 2 et 3 du même III ;

« h) Une fraction égale à 1,69 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés et à la Caisse nationale des allocations familiales au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d'entre elles, par les sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base mentionnées à l'article L.O. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale. »

II. - Dans le e de l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 1,88 % » est remplacé par le pourcentage : « 4,34 % ».

III. - Le II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts. »

IV. - En cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

V. - Le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à dix-neuf salariés au sens des articles L. 620-10 et L. 620-11 du code du travail, le coefficient maximal est de 0,281. Ce coefficient est atteint et devient nul dans les conditions mentionnées à l'alinéa précédent. »

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° I-49 rectifié bis est présenté par MM. Houel, Mortemousque, Bailly, Fouché et Cornu, Mme Mélot, MM. Beaumont, P. Blanc, Doublet, Souvet, Pierre et Grignon et Mme Gousseau.

L'amendement n° I-220 est présenté par M. Mercier et les membres du groupe Union centriste - UDF.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... - Le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ces dispositions sont également applicables aux groupements d'employeurs visés à l'article L. 127-1 du code du travail pour les salariés mis à disposition de leurs membres, lorsque l'effectif de ces derniers ne dépasse pas le seuil fixé à l'alinéa précédent. »

La parole est à M. Michel Houel, pour présenter l'amendement n° I-49 rectifié bis.

M. Michel Houel. Les groupements d'employeurs sont des associations constituées dans le dessein exclusif de recruter un ou plusieurs salariés, afin de les mettre à disposition de leurs adhérents en fonction de leurs besoins respectifs.

Cette formule leur permet de couvrir leurs besoins fluctuants de main-d'oeuvre, qu'ils ne sont pas en mesure de satisfaire par des embauches directes. Elle donne également la possibilité de partager entre plusieurs employeurs les compétences spécifiques d'un salarié.

L'objectif est donc de permettre aux petites entreprises de se regrouper pour employer une main-d'oeuvre qu'elles n'auraient pas les moyens de recruter seules. Le contrat de travail est signé entre le salarié et le groupement d'employeurs. Celui-ci peut donc employer plus de vingt salariés, alors qu'en réalité ces embauches sont destinées à de très petites entreprises.

Il serait juste, monsieur le ministre, de prévoir que les groupements d'employeurs bénéficieront de l'exonération de l'ensemble des cotisations sociales pour les salariés qu'ils mettent à la disposition de leurs adhérents, dont les effectifs sont inférieurs à vingt salariés.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Jégou, pour présenter l'amendement n° I-220.

M. Jean-Jacques Jégou. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Malheureusement, ces deux amendements ne sont pas gagés.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. En effet !

M. le président. Dans ces conditions, monsieur Houel, l'amendement n° I-49 rectifié bis est-il maintenu ?

M. Michel Houel. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° I-49 rectifié bis est retiré.

Monsieur Jégou, l'amendement n° I-220 est-il maintenu ?

M. Jean-Jacques Jégou. Il est également retiré, monsieur le président.

M. le président. L'amendement no I-220 est retiré.

Je mets aux voix l'article 23.

(L'article 23 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 23

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 23 Article 41

I. - L'article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 précitée est ainsi rédigé :

« Art. 61. - Les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2007, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles mentionné à l'article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 6,43 % est affectée au budget général ;

« d) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au Fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l'article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« e) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au Fonds national d'aide au logement mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation ;

« f) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante institué par le III de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« g) Une fraction égale à 3,39 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1 et aux 2 et 3 du même III ;

« h) Une fraction égale à 1,69 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés et à la Caisse nationale des allocations familiales au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d'entre elles, par les sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base mentionnées à l'article L.O. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale. »

II. - Dans le e de l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 1,88 % » est remplacé par le pourcentage : « 4,34 % ».

III. - Le II de l'article L. 131-8 du même code est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts. »

IV. - En cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour cette même année, le montant correspondant à cet écart est affecté en 2007 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

V. - Le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er juillet 2007 par les employeurs de un à dix-neuf salariés au sens des articles L. 620-10 et L. 620-11 du code du travail, le coefficient maximal est de 0,281. Ce coefficient est atteint et devient nul dans les conditions mentionnées à l'alinéa précédent. »

ARTICLE 24 : AFFECTATION DE TAXE SUR LES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE (INB) À L'INSTITUT DE RADIOPROTECTION ET DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (IRSN)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Le produit de la taxe mentionnée à l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007 à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 24

Affectation de taxe sur les installations nucléaires de base (INB)
à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d'affecter en 2007 une fraction de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB), à hauteur de 10 millions d'euros, à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Comme la première affectation de 4 millions en 2006, cette mesure permettrait de répondre à des difficultés particulières de financement d'investissements stratégiques et de dotation d'un fonds de réserve dédié aux dépenses de démantèlement des installations nucléaires de recherche.

I. - Moyens et missions de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

A. - Une création récente répondant à une logique d'indépendance et d'efficacité

L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial créé par l'article 5 de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale, et dont le périmètre a été défini par le décret n° 2002-254 du 22 février 2002 relatif à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire. Cette création est l'aboutissement de deux réflexions politiques parallèles, l'une sur la gestion des risques en général, l'autre sur le contrôle du nucléaire ; toutes deux impliquant un système de contrôle indépendant des activités de promotion du nucléaire. En matière de gestion des risques, plusieurs agences de sécurité sanitaire chargées de missions d'expertise et d'information sur les risques ont été créées, dont l'AFSSE. L'IRSN répond à la problématique de contrôle du nucléaire. Rattaché aux ministres chargés de l'écologie, de la recherche, de la santé, de la défense et de l'industrie, il est l'expert public des risques en matière de sûreté nucléaire et de protection de la santé et de l'environnement au regard des rayonnements ionisants. Son expertise repose sur ses activités de recherche, conçues le plus souvent dans un cadre international. Il participe également à l'information du public sur l'ensemble de ses activités.

L'IRSN, né de la fusion de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) (25(*)), couvre l'ensemble du champ des activités nucléaires civiles ou de défense : la sûreté des installations nucléaires ; la sûreté des transports de matières radioactives et fissiles, la protection des travailleurs, la protection de la population et de l'environnement contre les risques liés aux rayonnements ionisants, la protection des installations et matières nucléaires et sensibles contre les risques de détournement à des fins de prolifération et contre la malveillance et le suivi des sources radioactives, notamment en secteur médical. En cas d'accident, l'IRSN est prêt à déployer ses moyens d'expertise, de mesure et d'intervention en appui aux autorités publiques, grâce à son centre technique de crise et à ses moyens mobiles. Ces moyens permettent de dresser, en temps réel, un pronostic de l'évolution de l'installation accidentée et des rejets possibles de radioactivité, de cartographier ceux-ci, d'évaluer l'exposition des victimes éventuelles et de fournir un appui médical spécialisé aux unités de soins.

DÉCRET DU 22 FÉVRIER 2002 - EXTRAITS DU TITRE IER « DISPOSITIONS GÉNÉRALES »

Article 1

« I. - L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, établissement public de l'État à caractère industriel et commercial, exerce, à l'exclusion de toute responsabilité d'exploitant nucléaire, des missions d'expertise et de recherche dans les domaines suivants :

a) La sûreté nucléaire ;

b) La sûreté des transports de matières radioactives et fissiles ;

c) La protection de l'homme et de l'environnement contre les rayonnements ionisants ;

d) La protection et le contrôle des matières nucléaires ;

e) La protection des installations nucléaires et des transports de matières radioactives et fissiles contre les actes de malveillance.

II. - Au titre de ses missions, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire :

a) Réalise des expertises, des recherches et des travaux, notamment d'analyses, de mesures ou de dosages, pour des organismes publics ou privés, français ou étrangers ;

b) Définit des programmes de recherches, menés en son sein ou confiés à d'autres organismes de recherche français ou étrangers, en vue de maintenir et développer les compétences nécessaires à l'expertise dans ses domaines d'activité ;

c) Contribue à la formation en radioprotection des professionnels de santé et des personnes professionnellement exposées ;

d) Apporte un appui technique à la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, au délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense et aux autorités et services de l'Etat qui en font la demande ;

e) Propose à la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ou au délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense, en cas d'incident ou d'accident impliquant des sources de rayonnements ionisants, des mesures d'ordre technique, sanitaire et médical propres à assurer la protection de la population, des travailleurs et de l'environnement et à rétablir la sécurité des installations ;

f) Participe à la veille permanente en matière de radioprotection, notamment en concourant à la surveillance radiologique de l'environnement et en assurant la gestion et l'exploitation des données dosimétriques concernant les travailleurs exposés aux rayonnements ionisants et la gestion de l'inventaire des sources de rayonnements ionisants.

III. - L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire apporte son concours technique aux autorités de l'Etat chargées de l'application des lois susvisées du 25 juillet 1980 et du 17 juin 1998.[...]»

Article 3

« Sous réserve des dispositions législatives relatives aux limitations du droit à l'information, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire assure la publicité des données scientifiques résultant des programmes de recherches dont il a l'initiative, à l'exclusion de ceux relevant de la défense.

La nature et les résultats des programmes de recherches menés par l'établissement font l'objet d'une communication, dans leur domaine de compétence, aux autorités chargées du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, ainsi qu'au Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaires, au Conseil supérieur d'hygiène publique de France et au Conseil supérieur de prévention des risques professionnels.

L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire contribue à l'information du public, notamment en élaborant et rendant public, après avis de son conseil scientifique, un rapport annuel d'activité.[...] »

2.- Le contrat d'objectifs 2006-2009

Le contrat quadriennal d'objectifs de l'IRSN pour la période 2006-2009 a été signé le mercredi 5 juillet 2006 par les cinq ministres de tutelle de l'Institut. Ce premier contrat d'objectifs, qui engage l'IRSN auprès de l'État pour la période 2006-2009, définit l'approche stratégique d'ensemble retenue pour permettre à l'Institut de remplir pleinement ses missions et décrit ses objectifs scientifiques et techniques majeurs. Il définit les quatre piliers de l'approche stratégique d'ensemble et identifie sept défis scientifiques et techniques majeurs, pour lesquels il précise les ressources actuelles et les besoins de financements futurs. Le tableau ci-dessous en fait une présentation synthétique :

LE CONTRAT D'OBJECTIFS 2006-2009

L'approche stratégique d'ensemble

- Refonder la dynamique de recherche, avec une recherche systématique de cofinancements ;

- Optimiser la mission d'appui technique aux pouvoirs publics : le contrat d'objectif met en exergue l'augmentation de la demande d'appui technique depuis la mise en place de l'Institut et, surtout, le fait que cette tendance va se poursuivre et qu'il convient de réaliser une étude sur les mécanismes de financement devant notamment examiner l'affectation à l'IRSN d'une quote-part de la taxe sur les INB ;

- Répondre aux besoins des autres acteurs économiques et sociaux en matière d'information, d'expertise et d'études, ces actions ayant vocation à être financées en partie par la subvention de fonctionnement du ministère de l'écologie et du développement durable et par le produit des contrats ou conventions passés avec les organismes demandeurs ;

- Jouer un rôle moteur sur la scène européenne et internationale.

Sept défis scientifiques et techniques majeurs :

- Contribuer à assurer à un haut niveau de sûreté et de radioprotection dans les installations existantes jusqu'à la fin de leur vie : en 2006; l'ensemble de ces activités mobilise 70 % des moyens de recherche et 72 % de ceux consacrés à l'appui technique de l'IRSN, soit environ 172 millions d'euros. Sur la période de référence, l'effort global de recherche dédié aux technologies nucléaires existantes sera progressivement réduit, sans affecter pour autant la capacité d'expertise ;

- Disposer à temps des connaissances et des moyens de l'expertise nécessaire pour apprécier les risques présentés par les installations nucléaires futures, l'IRSN devant présenter un rapport d'étape en 2007 ;

- Assurer la surveillance de l'exposition aux rayonnements ionisants, tant des travailleurs que du public, et de la radioactivité sur le territoire national : en 2006, l'ensemble de ces activités mobilise 10 % des moyens de recherche et 3 % de ceux consacrés à l'appui technique de l'IRSN dont une grande partie sur les aspects de surveillance de l'environnement, soit environ 40 millions d'euros. Cet effort restera constant ;

- Contribuer à la lutte contre la prolifération des armes nucléaires et chimiques, ainsi qu'à la maîtrise de la sécurité nucléaire et radiologique face au risque terroriste : en 2006 les activités réalisées dans ce domaine mobilisent près de 1% des moyens de recherche et 14% de ceux consacrés à l'appui technique de l'IRSN, soit 14 millions d'euros. L'effort s'inscrira dans les politiques conduites.

- Développer la capacité de réponse technique et de mobilisation de l'IRSN face au risque de crise radiologique majeur : en 2006, l'ensemble de ces activités mobilise 3% des moyens de recherche et 6% de ceux consacrés à l'appui technique de l'IRSN, dont une grande partie sur les questions relatives a la surveillance de l'environnement, soit environ 16 millions d'euros. Cet effort sera accru ;

- Comprendre les effets des expositions chroniques de faible niveau : cet effort, qui représente en 2006 près de 7% des moyens de recherche, soit 10 millions d'euros, sera accru ;

- Développer la protection contre les rayonnements ionisants dans le secteur médical.

B. - La difficile mise en place de ressources adaptées à la multiplicité des activités de l'IRSN, en outre en constante croissance

Au préalable il convient d'évoquer deux difficultés qui ont pénalisé l'IRSN dès sa création. D'une part, la non-application immédiate du régime de TVA proratisé, d'autre part, la reprise d'un parc vieillissant, hérité des organismes dont il est issu, pour faire face à des missions et demandes nouvelles.

S'agissant du régime fiscal applicable à l'IRSN, cette question a fait l'objet de longs développements dans le rapport d'information sur l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire présenté par notre Collègue Philippe Rouault en 2004 (26(*)). Depuis le 1er janvier 2005, l'IRSN bénéficie du régime de TVA proratisé (applicable aux seules activités lucratives), libérant une recette complémentaire sur le budget du ministère de l'écologie et du développement durable de 33,8 millions d'euros, couvrant ainsi le déficit budgétaire récurrent de l'Institut depuis sa création résultant de sa situation fiscale. L'équilibre budgétaire a donc été atteint en 2005. Néanmoins, le volume des recettes suffit seulement à répondre aux missions de l'Institut, sans pouvoir assurer au rythme adapté le renouvellement et la mise à niveau des actifs dégradés, alors que des investissements stratégiques doivent être réalisés.

Parallèlement, l'activité nucléaire progresse et la demande des pouvoirs publics, comme souligné dans le contrat d'objectifs précité, s'accroît. L'IRSN est de plus en plus sollicité, notamment compte tenu des exigences de sûreté qui imposent des expertises. Ces exigences se retrouvent dans tous les domaines de son champ de compétence, par exemple dans la radiologie médicale.

1. - La décomposition des ressources

Le budget de l'IRSN présente trois types de recettes : les subventions ministérielles, les ressources propres et les autres ressources, dont les montants 2005 et 2006 figurent dans le tableau ci-dessous, étant précisé qu'il n'est pas fait mention des 4 milliards provenant de la taxe sur les installations nucléaires de base :

TABLEAU DE SYNTHÈSE DES RECETTES RÉALISÉES ET PRÉVISIONNELLES

(en K€)

 

Budget révisé 2005

Budget prévisionnel 2006

Évolution EPRD

2006/SM1 2005

Subvention MEDD

236.779,40

236.779,40

inchangé

Ressources propres

36.207,30

36.543,12

+ 0,93%

Autres subventions

3.306,72

2.751,77

- 16,78%

Prestations catalogue

9.209,38

9.289,13

+ 0,87%

R&D, études cofinancées

15.368,82

15.994,67

+ 4,07%

Dont : nationales

8.853,45

9.312,44

+ 5,18%

européennes

3.090,37

3.925,23

+ 27,01%

internationales

3.425,00

2.757,00

- 19,50%

R&D, études non cofinancées

7.717,38

8.076,92

+ 4,66%

Dont : nationales

7.615,38

7.820,92

+ 2,70%

européennes

-

50,00

 

internationales

102,00

206,00

+ 101,96%

Autres prestations

605,00

430,63

- 28,82%

Autres ressources

18.639,40

13.808,96

- 25,92%

TOTAL RESSOURCES

291.626,10

287.131,48

- 1,54%

Source : Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

? La subvention du ministère de l'écologie et du développement durable (82,5% des ressources).

La subvention du MEDD est stable à 236.779,40 (27(*)) euros depuis 2005 et c'est le montant retenu dans le projet de loi de finances pour 2007. Cette subvention est désormais inscrite au sein de l'action 3 « Évaluation et prévention des risques majeurs » du programme 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la Mission « Recherche et enseignement supérieur ». L'IRSN est le seul opérateur financé par cette action, qui absorbe 84,94% des montants du programme 189 dans le projet de loi de finances pour 2007.

Quatre sous-actions ont été définies :

- Recherche et missions de service public (138,012 millions d'euros),

- Appui technique aux pouvoirs publics (16,225 millions d'euros),

- Appui à l'autorité de sûreté nucléaire (65 millions d'euros),

- Sûreté nucléaire et radioprotection des activités de défense, contrôle des matières nucléaires, protection contre les malveillances (17.512.400 euros).

Cette subvention a donc pour objet, pour moitié le maintien et le développement de l'expertise sur les questions liées aux risques nucléaires et radiologiques, pour l'autre moitié la recherche pour faire progresser les connaissances et constituer le socle de l'expertise actuelle et future. Il convient de souligner avec insistance que la subvention correspond à un tiers du budget du ministère de l'Écologie et du développement durable.

? Les autres ressources propres (12,7%), composées pour l'essentiel des éléments suivants :

- la subvention du ministère de la Défense et des forces armées (0,9% des ressources). Exerçant des missions dans les domaines relevant de la défense, l'IRSN est opérateur du programme de défense 212 «Soutien de la politique de défense ». Il perçoit dans ce cadre une subvention qui a connu la progression suivante :

 

LFI 2005

LFI 2006

PLF 2007

Nature de la dépense

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Montant

(en M€)

2,82

2,777

2,939

2,578

3,204

2,674

D'après les données contenues dans les projets annuels de performances annexés
aux projets de loi de finances pour 2006 et 2007.

- les autres subventions : il peut s'agir de subventions de régions pour les thèses, de subventions de laboratoire, du CNRS etc. Leur montant était en très forte baisse en 2006 avec 210.770 euros de rentrées.

- les « prestations catalogues », qui concernent des prestations dont la facturation est régie par des tarifs préalablement définis conformément au décret constitutif de l'Institut. Leur progression s'est ralentie en 2006 avec un montant de recettes de près de 9,3 millions d'euros, en majorité issues des activités de dosimétrie et d'analyse médicale de l'Institut.

- les études cofinancées et non cofinancées ;

- les autres prestations qui regroupent les formations, les contrats de thèse et « post docs », les revenus des logiciels et brevets et les congrès, séminaires ou expositions. 

? Les autres ressources (4,8%). Cette catégorie englobe toutes les ressources n'ayant pas de rapport direct avec les missions de l'Institut.

2. - Les dépenses de l'IRSN

S'agissant des dépenses de personnel, elles représentent 38,8% des dépenses en 2006. La hausse par rapport au budget révisé de 2005, de l'ordre de 5,5%, s'explique par la hausse combinée des effectifs, ceux-ci s'étant stabilisés avec la fin de l'option dont bénéficiaient les salariés du CEA dont l'activité avait été transférée à l'IRSN, et du taux horaire. Il convient de souligner à cet égard que les cadres représentent 69% des effectifs de l'Institut.

S'agissant des dépenses de fonctionnement, corrélativement et compte tenu de la faible progression des ressources propres, elles s'établissent en baisse à 275,3 millions, une forte réduction étant enregistrée pour les dépenses hors main d'oeuvre et fiscalité, mettant notamment en exergue le vieillissement des installations dont les moyens n'ont pas permis d'assurer à bien le renouvellement.

S'agissant des dépenses d'investissement, elles s'élèvent à 24,4 millions d'euros, dont :

- 1,2 million de remboursement des dettes financières correspondant à la partie capital du remboursement d'un emprunt de 12 millions d'euros contracté pour financer le transfert du siège social ;

- 23 millions d'euros d'acquisitions d'immobilisations : 4,8 millions pour l'aménagement du nouveau siège social et 18,2 millions pour l'ensemble des activités de l'Institut, notamment le démarrage du projet de changement de la dosimétrie passive pour laquelle l'Institut doit conforter sa position au 4ème rang mondial par le remplacement de la technologie actuellement utilisée.

ÉTAT PRÉVISIONNEL DES RECETTES ET DES DÉPENSES (EPRD) 2006 ET COMPARAISON AVEC LE BUDGET RÉVISÉ 2005

Charges

EPRD 2006

Révisé 2005

Produits

EPRD 2006

Révisé 2005

Personnels et assimilées

116,25

110,07

Subventions MEDD-MINDEF

239,32

239,70

Fonctionnement

147,05

151,06

Ressources propres

38,60

37,88

Autres dépenses

12,00

14,00

Autres produits

4,28

6,05

Total charges

275,30

275,13

Total produits

282,20

283,62

Bénéfices d'exploitation

6,90

8,49

Perte d'exploitation

 

 

Emploi capital

 

 

Ressources capital

 

 

Investissements

24,36

27,81

Caf + autres ressources

20,54

25,60

Variation FDR

 

 

 

3,82

2,21

Source : Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

II. - L'affectation d'une fraction de la taxe sur les INB : une réponse partielle mais nécessaire à certains besoins particuliers de financement

Le présent article propose d'affecter une fraction de la taxe sur les installations nucléaires de base à l'IRSN en 2007. C'est la solution qui avait été retenue en 2006 afin de permettre à l'IRSN de faire face à certaines dépenses d'investissement et au provisionnement des charges de démantèlement et d'assainissement.

A. - La taxe sur les installations nucléaires de base

L'affectation à l'IRSN d'une fraction de la taxe sur les installations nucléaires de base répond à une certaine logique économique et sectorielle, en introduisant un lien entre le produit fiscal tiré de l'exploitation des installations nucléaires de base et l'activité réalisée au titre de la sûreté des installations. En outre, il est cohérent de considérer que l'évolution du produit de la taxe, qui repose sur le développement du parc nucléaire, et le niveau des activités de l'IRSN sont liés. C'est d'ailleurs pourquoi le contrat d'objectif évoque une telle affectation comme piste de financement. Cette hypothèque théorique levée, il convient d'examiner l'utilisation qui sera faite de ces sommes.

L'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a institué la taxe sur les installations nucléaires de base, dite taxe INB. Elle est due par l'exploitant de chacune des installations nucléaires de base françaises à compter de son autorisation de création et jusqu'à son déclassement. Dans la période séparant l'autorisation de mise à l'arrêt définitif de son déclassement, c'est-à-dire pendant la période de démantèlement, la taxe est réduite de 50%.

Le montant de la taxe est égal au produit d'une imposition forfaitaire, fixée dans la loi, par un coefficient multiplicateur (de 1 à 4) fixé par décret en Conseil d'État, dans des limites fixées par la loi, en fonction de l'importance des installations, classées en huit catégories.

La liste des huit catégories d'installations est donnée dans le tableau suivant, par ordre croissant de coefficients taxe INB :

Les catégories d'installations nucléaires de base

- installations destinées à l'entreposage temporaire de substances radioactives, accélérateurs de particules et installations destinées à l'irradiation, laboratoires et autres installations nucléaires de base destinées à l'utilisation de substances radioactives ; Imposition forfaitaire : 2.118.914,54 euros

- installations destinées au stockage définitif de substances radioactives ; 2.165.886.09 euros.

- installations de traitement d'effluents liquides radioactifs et/ou de traitement de déchets solides radioactifs, usines de conversion en hexafluorure d'uranium et autres usines de préparation et de transformation des substances radioactives ; Imposition forfaitaire : 278.471,07 euros ;

- usines de traitement de combustibles nucléaires usés ; Imposition forfaitaire :1.856.473,79 euros ;

- installations de séparation des isotopes des combustibles nucléaires et usines de fabrication de combustibles nucléaires ; Imposition forfaitaire : 618.824,59 euros.

- réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche (soit, en pratique, le réacteur Phénix) ; Imposition forfaitaire : 1.197.470,86 euros ;

- réacteurs nucléaires de production d'énergie (concrètement, les réacteurs des centrales nucléaires d'EDF) : Imposition forfaitaire : 2.118.914,54 euros;

- autres réacteurs nucléaires ; Imposition forfaitaire : 263.000,45 euros.

La définition des installations nucléaires de base a été mise à jour par l'article 28 de la récente loi sur la transparence et la sécurité en matière nucléaire (n° 2006-686 du 13 juin 2006). Il prévoit qu'appartiennent à cette catégorie : les réacteurs nucléaires ; les installations, répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'État, de préparation, d'enrichissement, de fabrication, de traitement ou d'entreposage de combustibles nucléaires ou de traitement, d'entreposage ou de stockage de déchets radioactifs ; les installations contenant des substances radioactives ou fissiles et répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'État ; les accélérateurs de particules répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'État.

L'article 16 de cette même loi prévoit que le président de l'Autorité de sûreté nucléaire est chargé de l'ordonnancement et de la liquidation, pour le compte de l'État, de la taxe INB.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du produit de la taxe en millions d'euros (le montant affecté à l'IRSN est comptabilisé) :

2001

2002

2003

2004

2005

2006

PLF2007

128

128

213

344

347

341

344

D'après les informations transmises par la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celles contenues dans les annexes « Évaluation des voies et moyens » aux projets de loi de finances pour 2006 et 2007.

La hausse constatée en 2003 et 2004 traduit l'augmentation du montant de l'imposition forfaitaire par l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), qui le portait de 610.000 à 1.180.000 euros pour les réacteurs nucléaires, puis l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003), qui le relevait à nouveau à 2.088.000 euros, sauf pour la catégorie des réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche, créée à cette occasion, qu conservait une imposition forfaitaire à 1.180.000 euros. Ces augmentations se sont inscrites dans un rééquilibrage de la fiscalité de l'énergie, compensant la réduction puis la suppression de la taxe sur les ouvrages hydro-électriques et permettant ainsi de substituer à une ressource cyclique assise sur une base fluctuante une recette de nature certaine et stable.

Par ailleurs, l'article 77 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1712 du 30 décembre 2005) a procédé à un rehaussement d'environ 1,5% de l'imposition forfaitaire de chaque catégorie, pour maintenir le niveau du produit de la taxe malgré l'introduction d'une réduction de 50% de son montant en cas de mise à l'arrêt et de démantèlement.

Depuis 2004, compte tenu de son assiette, il s'agit effectivement d'une recette stable et prévisible dont le produit s'établit autour de 340 millions d'euros.

Il convient de noter que l'article 21 de la loi de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs (n° 2006-739 du 28 juin 2006) a institué trois taxe additionnelles, applicables aux quatre dernières des huit catégories du tableau ci-dessus, et destinées au financement de l'ANDRA, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (taxe de recherche), des groupements d'intérêt public d'accompagnement économiques des territoires concernés par le laboratoire souterrain (taxe d'accompagnement) et de leurs activités de diffusion technologique (taxe de diffusion technologique).

B. - Des opérations identifiées : la remise à niveau des équipements et des bâtiments et le provisionnement des charges d'assainissements et de démantèlement

D'une part, l'IRSN doit faire face à long terme à des charges d'assainissement et de démantèlement pour lesquelles, contrairement au CEA qui assume la majeure partie des charges de cette nature, il ne dispose pas de fonds dédié. D'autre part, des besoins d'investissement très forts pour la mise à niveau d'installations et d'équipements désormais propriété de l'IRSN doivent trouver réponse rapidement.

1. - Les charges d'assainissement et de démantèlement

La convention de transfert passée entre le CEA et l'IRSN relative aux modalités de transfert des biens, droits et obligations du CEA à l'IRSN du 20 novembre 2003 a défini la contribution financière à l'assainissement et au démantèlement des installations Cabri et Phébus autrefois exploitées par le CEA / IPSN. Ces installations sont désormais mises à la disposition de l'IRSN pour réaliser des programmes de recherche en sûreté. La convention a également défini la contribution financière de l'IRSN pour l'élimination des déchets, effluents, combustibles usés et objets sans emploi résultant des activités du CEA/IPSN avant 2002.

Cette charge financière s'élève, aux conditions économiques 2006, à 25 millions d'euros et sa répartition au cours des années prochaines dépendra des modalités qui seront retenues pour la mise à l'arrêt définitif de ces installations. Des opérations de mise au déchet et d'assainissement d'objets sans emploi s'avèrent cependant nécessaires à court terme.

Dans le cadre de la convention précitée, les charges d'assainissement et de démantèlement des installations classées pour la protection de l'environnement (IPCE) qui ont été transférées à l'IRSN ont également été évaluées, pour un montant de 6 millions d'euros, les opérations s'échelonnant sur les dix années à venir, étant précisé que dès 2005 le démantèlement d'une installation contenant du sodium et l'élimination des déchets associés ont été engagés. En conséquence, c'est d'une provision de 31 millions d'euros dont il s'agit (28(*)).

2. - Les dépenses d'investissement

L'IRSN hérite lors de sa constitution d'un actif dégradé dont la remise à niveau n'est pas prise en compte pour la fixation des subventions versées par le ministère de l'Écologie et du développement durable et le ministère de la défense qui comptent pour 85% des recettes de l'Institut.

Les besoins d'investissement pour la mise à niveau d'installations et d'équipements ont été clairement identifiés et leur coût global estimé à 21 millions d'euros. Ils concernent essentiellement les actions suivantes :

- la rénovation du dispositif de surveillance radiologique du territoire (10 millions d'euros) : elle consiste à développer et moderniser le réseau de surveillance des aérosols et à redéfinir l'implantation optimale des stations ;

- la mise en place du réseau national de mesure de la radioactivité de l'environnement : il s'agit d'assumer la mission confiée par l'arrêté d'application du code de la santé du 27 juin 2005 relatif à la création d'un réseau national des mesures de la radioactivité de l'environnement, qui impose notamment de constituer une base numérique assurant la collecte, la gestion et la restitution des données entrant dans le champ du réseau ;

- le renouvellement des moyens d'intervention en cas de crise radiologique, en application du plan pluriannuel de renouvellement des moyens mobiles d'intervention, élaboré en 2005 ;

- le renforcement de la protection contre les actes de malveillance, avec l'extension du suivi opérationnel des transports de matières nucléaires ;

- le renforcement du contrôle des matières nucléaires et sensibles pour répondre au nouveau règlement européen relatif au contrôle de sécurité d'Euratom et constituer une nouvelle base de données dans le cadre de l'entrée en vigueur du protocole additionnel aux accords de garantie du traité de non-prolifération ;

- la rénovation des moyens de simulation de fonctionnement des réacteurs, avec le remplacement du simulateur permettant de reproduire les états transitoires d'un réacteur nucléaire en situation normale, incidentelle ou accidentelle.

- la modernisation d'équipements d'irradiation.

Par ailleurs, la provision évaluée à 31 millions d'euros lors de la création de l'IRSN à l'occasion de la signature de la convention de transfert du 20 novembre 2003, ci-dessus évoquée, ne comprend pas les dépenses afférentes à des travaux urgents de mise en sécurité de laboratoires transmis par l'OPRI et le CEA, ni l'assainissement à venir des installations et des terrains transférés par l'OPRI. Ces travaux sont respectivement évalués à 6 millions et 0,9 million d'euros.

C. - La poursuite d'un mouvement engagé en 2006

1. - Une première affectation de 4 millions en 2006

L'article 26 de la loi de finances rectificative pour 2005 a procédé à l'affectation d'une fraction du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base à hauteur de 4 millions d'euros en 2006, au profit de l'IRSN. L'exposé des motifs de l'amendement adopté à l'Assemblée nationale dont il est issu justifie cette affectation par le nécessaire soutien à l'IRSN dans sa mission de recherche et d'expertise, le montant affecté ayant pour objet de « financer ses charges de long terme, concernant notamment le démantèlement de ses installations nucléaires de recherche ».

Les 4 millions de ressources supplémentaires induites ont été réparties par l'IRSN à hauteur de 2,9 millions en faveur de la remise à niveau des équipements et 1,1 million pour les charges d'assainissement et de démantèlement. Dans le budget prévisionnel de l'IRSN pour 2006, le montant des ressources s'établit donc finalement à 291,131 millions d'euros.

2. - La proposition d'affecter 10 millions en 2007

L'unique alinéa du présent article prévoit d'affecter à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, en 2007, le produit de la taxe mentionnée à l'article 43 de la loi de finances pour 2000, à savoir la taxe sur les installations nucléaires de base, à concurrence de 10 millions d'euros.

Compte tenu de l'introduction de trois taxes additionnelles à cette taxe par la loi de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs (loi n° 2006-739 du 28 juin 2006), votre Rapporteur général proposera un amendement tendant à viser spécifiquement le II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 relatif à la taxe sur les installations nucléaires de base, et non l'ensemble de l'article qui désormais couvre aussi les nouvelles taxes additionnelles. En effet, l'objet du présent article n'est pas d'affecter ces dernières.

L'objet de cette affectation est plus complètement défini dans les projets annuels de performances de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » où l'on peut lire que cette affectation serait réalisé au profit de l'IRSN « afin de permettre d'assurer la pérennité, la modernité et la sécurité de ses équipements de recherche ainsi que de provisionner le démantèlement de ses installations nucléaires de recherche  (29(*))». Les 10 millions en cause devront donc bien être affectés à ces deux volets : investissements et provisionnement des charges de démantèlement.

Il convient de souligner que le présent article procède à une affectation supérieure à celle introduite l'an passé, avec un montant de 10 millions contre 4 millions d'euros. Ce nouveau montant devrait permettre de mieux faire face aux besoins d'investissements, dans le contexte de rigueur qu'impose le budget « serré » de l'IRSN. Il conviendra en tout état de cause, s'agissant d'une affectation de taxe, que l'utilisation de ces sommes soit conforme à leur objet.

Le présent article ne propose cette affectation que pour 2007, bien que les besoins de l'IRSN nécessitent des ressources à moyen terme. Il convient d'insister à cet égard sur le fait que cette limitation temporelle ne préjuge pas de mesures ultérieures, sous la forme la plus adaptée, mais permet une évaluation annuelle de la mesure et l'exercice du contrôle du Parlement.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression de l'article présenté par M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard a souligné que les recettes affectées se multiplient sans aucun contrôle dans ce budget. Parfois, il existe un lien entre les recettes et les organismes financés, parfois le lien est purement fictif. À l'article 25, c'est le Conservatoire du littoral qui est concerné. À l'article 27, c'est une fraction d'une autre taxe qui va financer l'Agence nationale de la recherche et OSEO. Le reliquat éventuel serait affecté au budget de l'État. Puis l'article 30 traite du Centre des monuments nationaux. Jusqu'où cela ira-t-il ? Il serait souhaitable que la représentation nationale dispose d'un compte rendu de ce qui a été réalisé grâce à ces recettes affectées. Devant cette multiplication, quelles sont les marges de manoeuvre du Parlement ? Faute de parvenir à présenter un budget conforme à la norme de réduction de la dépense en volume, des recettes sont affectées, des opérations « débudgétisées ». Le but de tous les amendements de suppression déposés est d'interroger le Gouvernement en séance publique sur ce problème : il n'y a jamais eu autant de recettes affectées dans une loi de finances.

M. Hervé Mariton a indiqué, s'agissant du contrôle sur ces opérateurs publics, que la LOLF permet aux députés d'exercer pleinement à leur égard les pouvoirs de la Commission des finances. S'agissant de l'article 24, il a estimé que cette affectation est importante pour ne pas déstabiliser l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

M. Charles de Courson a ajouté qu'il existe également un vrai problème de sincérité budgétaire, car de telles pratiques reviennent à ne pas budgéter la dépense et à réduire les recettes. D'après ses calculs, la dépense progresse en réalité non de 0,8%, mais de 2,8%, soit 10 milliards d'euros. Et les articles dont il est ici question ne représentent que 10% de l'écart. Il faut dire la vérité : la dépense croît beaucoup plus vite que ce qu'annonce le Gouvernement.

M. Jean-Yves Chamard a indiqué qu'une solution serait peut-être que la Commission des finances définisse elle-même une norme de progression des dépenses, assortie d'une définition claire du périmètre que cette norme couvrirait. Il est inacceptable de « sortir » autant de dépenses du budget de l'État pour contourner des règles que l'on n'arrive pas à respecter. Il faudrait donc définir un cadre dans lequel la Commission développerait sa propre analyse, sur la durée.

Votre Rapporteur général a souligné que, d'ores et déjà, la Commission dispose de ses propres agrégats d'analyse de l'évolution de la dépense. Cet article est cependant proposé pour soutenir une bonne cause, car il s'agit de garantir des moyens d'investissement. Sont concernés l'IRSN, mais également, dans d'autres articles, l'Agence nationale de recherche (ANR) ou encore l'entretien des monuments historiques. Il est plus que temps de se saisir de ces sujets. Au ministère de la culture, par exemple, la comparaison sur plusieurs années de l'augmentation des crédits affectés aux spectacles vivants et de l'évolution des crédits d'entretien des monuments historiques aboutit à un rapport de 10 à 1. Pour autant, il faut que le Parlement effectue le meilleur contrôle possible sur ces moyens donnés aux opérateurs. Pour le volet recettes, si la LOLF a supprimé les taxes parafiscales qui pouvaient être créées par voie réglementaire, de nouvelles taxes affectées peuvent être créées par la loi. Si elles sont affectées en totalité, le Parlement ne se prononce plus sur ces taxes qu'en votant l'article premier de la loi de finances. Si elles sont affectées partiellement, il est plus facile d'en revoir chaque année la quotité ou le plafonnement. Pour le volet dépenses, le Parlement doit pouvoir examiner ce que font les opérateurs des moyens que l'État leur a concédés. Les documents budgétaires sont encore insuffisants. M. Michel Bouvard souhaite par exemple que soient créés des projets annuels de performances spécifiques aux opérateurs et des rapports annuels de performances spécifiques aux opérateurs. Le travail de MM. Alain Lambert et Didier Migaud pourrait également fournir des suggestions en faveur d'un meilleur contrôle. Il est certain que la LOLF porte en germe la création d'organismes de type « agences », mais le Parlement doit conserver son pouvoir de contrôle.

S'agissant des comparaisons pluriannuelles, le Rapporteur général a indiqué avoir pris le parti de présenter les choses telles qu'elles sont. Aux dépenses présentées par le Gouvernement s'ajoutent par exemple le prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales en augmentation de 1,3 milliard d'euros (mais pas le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne car il s'agit d'une dépense « exogène »), les taxes nouvellement affectées à des organismes distincts de l'État (1,4 milliard d'euros), et les compensations des nouveaux allégements de charges au profit de la sécurité sociale (0,3 milliard d'euros). Ainsi, les dépenses financées par l'État augmentent de 1,7% et, d'ailleurs, en examinant l'évolution d'un tel agrégat sur le long terme, le budget pour 2007 apparaît très vertueux.

Le Président Pierre Méhaignerie a relevé l'intérêt d'une telle approche.

Votre Rapporteur général s'est opposé à la suppression de l'article.

M. Michel Bouvard a souligné qu'aucun des organismes en question n'est particulièrement visé mais qu'il s'agit bien d'un problème de méthode. Quand un pourcentage de certaines taxes est affecté à des opérateurs, cette affectation perdure. Il faudrait, en conséquence, se prononcer pour une seule année à la fois. Une série d'amendements sera proposée à cet effet.

Votre Rapporteur général a indiqué que, bien que le Parlement se prononce chaque année sur la redevance audiovisuelle, il n'y a pas d'instabilité car les contrats d'objectifs et de moyens donnent une visibilité à long terme aux opérateurs.

La Commission a rejeté l'amendement.

La Commission a adopté l'article 24 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 24

M. le président. « Art. 24. - Le produit de la taxe mentionnée à l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007 à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

La parole est à M. Didier Migaud, inscrit sur l'article.

M. Didier Migaud. Je serai bref et me contenterai de quelques observations et critiques que nous avons pu d'ailleurs exprimer dans le cadre de la MILOLF ou lors de missions, dont une m'a été confiée ainsi qu'à Alain Lambert par vous-même, monsieur le ministre.

Cet article concerne les opérateurs associés au projet de loi de finances pour 2007. Ceux-ci sont bien évidemment essentiels dans la mise en oeuvre des politiques financées par le budget de l'État. Cela dit, prenons garde de ne pas en augmenter trop sensiblement le nombre. Je constate malheureusement qu'il y en aura quarante-huit de plus en 2007 qu'en 2006.

M. Charles de Courson. Cela va faire plaisir au président Méhaignerie !

M. Didier Migaud. Je sais que vous y êtes très attentif, monsieur le ministre. Malheureusement, vous n'êtes pas toujours en mesure de l'emporter dans les arbitrages, face aux nombreuses propositions de créations d'opérateurs supplémentaires.

M. Michel Bouvard. Tout à fait !

M. Didier Migaud. Vous avez le soutien du Parlement sur ce sujet.

Les objectifs de performance doivent également être déclinés à un opérateur dès lors qu'il contribue aux objectifs d'un programme. Le contrôle parlementaire doit s'exercer aussi sur ce point.

Si, comme vous avez d'ailleurs l'honnêteté de le faire, l'on additionne l'ensemble des crédits pour les opérateurs, cela correspond à un budget très élevé,...

M. Michel Bouvard. Le quatrième budget civil de l'État !

M. Didier Migaud. Oui, avec un petit peu plus de 19 milliards d'euros de CP pour 2007. Ces crédits augmentent d'ailleurs un peu plus que ceux du budget de l'État - le nombre d'opérateurs augmente, me direz-vous, et cela peut donc avoir une certaine logique -, de 2,4 %, ce qui, d'une certaine façon, relativise le discours que vous pouvez tenir sur la maîtrise de la dépense. C'est la même chose d'ailleurs pour les emplois publics, puisqu'il y en a, je crois, 2 253 en plus.

Les recettes fiscales affectées sont élevées, près de 7 milliards en 2006. Je n'ai pas pu trouver le chiffre pour 2007. Peut-être pourriez-vous nous apporter cette précision.

Grâce à la LOLF, nous avons une meilleure vision de ces démembrements, mais il est très important de rappeler qu'il faut de la transparence et du contrôle. Tous les opérateurs doivent être soumis aux mêmes indicateurs d'objectifs et de résultats que les missions ministérielles.

M. le président. L'amendement n° 307, présenté par M. Michel Bouvard, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Michel Bouvard, pour le défendre.

M. Michel Bouvard. J'ai eu l'occasion de m'exprimer dans la discussion générale et mon intervention sera très complémentaire de celle de Didier Migaud.

Je veux tout d'abord souligner, monsieur le ministre, la qualité du rapport sur les opérateurs. Pour être tout à fait honnête, je n'espérais pas qu'on puisse avoir un aussi bon résultat dès la première année, et je tiens à saluer le travail accompli par l'administration et par vos collaborateurs, parce qu'on mesure, compte tenu de la diversité des opérateurs, la difficulté de l'exercice.

Didier Migaud a rappelé le poids des crédits affectés aux opérateurs, puisque c'est le quatrième budget civil de l'État après la mission « Enseignement scolaire », la charge de la dette et l'enseignement supérieur, et que cela concerne 250 000 emplois.

Pour les emplois, il y a encore du chemin à effectuer. Dans le tableau répertoriant les emplois, on a une colonne d'équivalents temps plein travaillé, une colonne d'équivalents temps plein et une colonne d'effectifs physiques, ce qui veut dire en clair que, pour certains opérateurs, on est encore incapable aujourd'hui d'être précis. Le rapport le souligne d'ailleurs avec beaucoup d'honnêteté puisqu'il précise que les trois colonnes, « une fois additionnées, ne donnent qu'un ordre de grandeur de l'effectif total rémunéré par les opérateurs, au demeurant légèrement surestimatif du nombre d'équivalents temps plein travaillé », et qu'on peut néanmoins avancer l'équivalent de 245 000 emplois, sachant qu'il y a déjà eu des variations par rapport à l'an dernier.

La progression des crédits de paiement et des effectifs justifie pleinement la démarche qui a été la nôtre pour obtenir que les opérateurs rentrent dans le périmètre de la LOLF et justifie les demandes que nous formulons dans les amendements qui vont venir en discussion. Je vais les présenter globalement, monsieur le président. J'ai déposé un certain nombre d'amendements de suppression et puis, à côté, des amendements de repli, dont je souhaite qu'ils soient acceptés par le Gouvernement, pour limiter à une année dans la plupart des cas l'affectation de recettes de l'État, afin que nous puissions juger de l'efficacité des opérateurs et de l'utilisation qui a été faite de la recette affectée chaque année, en attendant, le cas échéant, une loi organique

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Je partage totalement ce que viennent de dire Didier Migaud et Michel Bouvard, et je voudrais insister sur les recettes.

Dans le cadre de l'article 63 de la LOLF, et cela a vraiment été un progrès formidable, ont été transformées en impositions de toute nature les taxes parafiscales. On pouvait en effet créer des taxes par voie réglementaire, sans que le Parlement en décide, et c'était vraiment aliéner un pouvoir essentiel du Parlement, qui est celui de voter l'impôt.

Aujourd'hui, tout un ensemble de taxes, devenues impositions de toute nature, sont rétrocédées à des opérateurs.

M. Michel Bouvard. Il en résulte un détournement de la loi !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La contribution sociale sur les bénéfices, par exemple, qui était déjà, c'est vrai, une imposition de toute nature, sera affectée, pour des montants très importants, à l'ANR-OSEO. L'an dernier, la taxe d'aménagement du territoire a été affectée à l'AFIT. La taxe sur les passeports va aller pour partie à l'Agence nationale des titres sécurisés, une partie du droit additionnel aux droits de mutation aux Monuments historiques, et la taxe de francisation au Conservatoire du littoral.

Il y a deux cas de figure, monsieur le ministre. Si c'est une fraction de taxe qui va à l'opérateur, le Parlement est dès lors saisi chaque année pour fixer cette fraction, de même qu'il est saisi pour la répartition de la redevance audiovisuelle. Il a donc son mot à dire, mais ce n'est pas le cas si la taxe est affectée en totalité. La taxe de francisation, par exemple, qui a été concédée pour 80 % l'an dernier au Conservatoire du littoral, sera concédée cette année en totalité, ce qui voudrait dire, si on vous suivait, que plus jamais le Parlement ne pourrait revenir dessus. Comme mes collègues l'ont souligné, nous devons vraiment annualiser la rétrocession de ces taxes à différents opérateurs, parce que le contrôle parlementaire doit s'exercer sur la dépense mais également sur la recette.

M. Michel Bouvard et M. Didier Migaud. Très bien !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Comme Didier Migaud et Michel Bouvard, je reconnais la grande qualité du jaune relatif aux opérateurs, et je pense que nous devrions trouver un terrain d'accord pour les différents amendements.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je souhaite naturellement que M. Bouvard retire son amendement, mais je voudrais répondre sur le fond.

M. Michel Bouvard. Si je ne le retire pas, il sera voté !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Oui mais je crois que l'objectif, c'était d'avoir un débat.

M. Michel Bouvard. C'est un amendement de réflexion.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Ce sont des sujets importants et passionnants, et c'est une conséquence assez logique de la LOLF. C'est parce qu'elle a été votée que nous pouvons aborder cette question de manière très sereine.

Votre objectif, c'est de garantir le contrôle du Parlement sur les dépenses de l'État, et vous avez totalement raison. Je partage naturellement ce combat, mais je veux aller plus loin. Je pense que les ministres, tous autant qu'ils sont, avec les années qui passent, auront la même préoccupation. Avec la LOLF, en effet, chaque ministre devra assumer sa propre transparence et en être comptable, pour le compte de son propre ministère, par rapport à ses missions et à ses programmes. C'est en cela d'ailleurs que je ne cesse de dire que le métier de ministre du budget est en pleine évolution et en pleine transformation.

On peut toujours discuter du bien-fondé de telle ou telle affectation, mais, monsieur Migaud, cela ne remet pas en cause la réalité de la baisse de la dépense, pour une raison simple, c'est que nous nous situons dans le même périmètre global. J'utilise les mêmes méthodes que mon prédécesseur, lesquelles n'ont pas changé depuis l'an 2000.

Vous l'avez dit, monsieur Carrez, ces affectations répondent à des situations diverses mais s'inscrivent toutes dans le cadre de réformes structurelles au service de chantiers prioritaires. Vous les avez cités, je n'y reviens pas, mais l'exemple de l'ANR ou celui de l'AFIT en sont une illustration.

Le choix des recettes me semble parfaitement cohérent. C'est ainsi que les charges supplémentaires de l'IRSN, par exemple, sont financées par une fraction du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base.

Cela ne nous dispense pas d'avoir une réflexion sur le sujet et il faut continuer de travailler ensemble. Je vous remercie, monsieur Migaud, de votre travail ès qualités de parlementaire en mission auprès de moi sur ces sujets. Les remarques sur lesquelles vous travaillez avec Alain Lambert sont de bon sens et j'attends impatiemment que vous nous remettiez votre rapport, ce qui ne devrait pas tarder.

L'article 36 de la LOLF réserve à la loi de finances une compétence exclusive pour affecter à d'autres personnes des ressources établies au profit de l'État, et c'est donc au législateur de le faire. Nous sommes dans une logique de transparence, et le Parlement doit évidemment être parfaitement informé. Des progrès sont d'ailleurs en cours, et le tout nouveau jaune, créé à l'initiative de M. Bouvard, et dont je vous remercie d'ailleurs d'avoir salué la qualité,...

M. Michel Bouvard. La grande qualité !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...est un événement majeur. Jamais on n'avait eu ça avant. C'est incroyable de voir comment, grâce à la LOLF, chacun fait maintenant son boulot. Le document en question permet de voir dans le détail, de manière quasi exhaustive, tout ce qui a trait aux opérateurs de l'État. Tout cela va évidemment dans le bon sens.

Je suis prêt à travailler avec vous pour améliorer encore les choses, dans le cadre de la MI-LOLF en particulier, et à étudier la possibilité, monsieur Carrez, de faire voter chaque année par le Parlement l'affectation des taxes.

Il s'agirait d'instaurer un parallélisme des formes avec l'état A sur les recettes de l'État. On peut aller ainsi au-delà de la simple information purement descriptive, mais il faudra peut-être alors une disposition organique. Nous devons donc travailler sur ce point, mais, en tout état de cause, sur le principe, je suis totalement d'accord.

M. le président. Si j'ai bien compris, monsieur Bouvard, la réflexion est achevée, au moins pour aujourd'hui, et vous retirez donc votre amendement.

M. Michel Bouvard. La réponse du ministre nous satisfait pleinement et je retire l'amendement n° 307.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Merci !

M. le président. L'amendement n° 307 est retiré.

L'amendement n° 164, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Dans cet article, substituer aux mots : « à l'article » les mots : « au II de l'article ».

La parole est à M. le rapporteur général, pour le défendre.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C'est un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 164.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 24, modifié par l'amendement n° 164.

(L'article 24, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 24 

Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 24

Affectation de taxe sur les installations nucléaires de base (INB) à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

Commentaire : le présent article propose d'affecter, en 2007, une partie de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB), à concurrence de 10 millions d'euros, à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'IRSN est un établissement public à caractère industriel et commercial né en 2001 de la fusion de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI). Rassemblant plus de 1.500 experts et chercheurs, il est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l'environnement, de l'industrie, de la recherche et de la santé.

L'IRSN exerce pour le compte des pouvoirs publics des missions d'expertise et de recherche dans les domaines de la sûreté nucléaire, la sûreté des transports de matières radioactives et fissiles, la protection de l'homme et de l'environnement contre les rayons ionisants, la protection et le contrôle des matières nucléaires et produits susceptibles de concourir à la fabrication d'armes, la protection et des transports contre les actes de malveillance. En pratique, il joue essentiellement le rôle d'expert technique de l'Autorité de sûreté nucléaire.

L'Etat et l'IRSN ont signé, le 5 juillet 2006, un contrat d'objectif quadriennal.

Le budget prévisionnel de l'IRSN s'élevait, en 2006, à 291,131 millions d'euros, ainsi répartis :

- 236,779 millions d'euros de subventions de l'Etat, provenant de l'action n° 3 « Evaluation et prévention des risques nucléaires » du programme n° 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES), l'IRSN étant l'opérateur unique de cette action ;

- 50,352 millions d'euros de « ressources propres et autres », ces ressources incluant les participations aux contrats de recherche versées notamment par l'Union européenne ;

4 millions d'euros de ressources fiscales, provenant de l'affectation partielle de la taxe sur les INB.

Cette dernière source de financement trouve son origine dans l'article 26 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, introduit par un amendement de notre collègue député Jean-Michel Fourgous, guidé par le sentiment que la dotation de l'Etat en faveur de l'IRSN, insuffisante, devait être complétée « afin de financer ses charges de long terme, concernant notamment le démantèlement de ses installations nucléaires de recherche ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de compléter le financement de l'IRSN, dont la subvention prévue par le présent projet de loi de finances au sein de la MIRES est inchangée par rapport à 2006 (soit 236,779 millions d'euros), par l'affectation d'une partie de la taxe sur les INB, à hauteur de 10 millions d'euros. L'exposé des motifs précise qu'il s'agit de « permettre à l'établissement de financer le renouvellement de ses équipements de recherche et de mesure de la radioactivité ».

Ladite taxe a été instituée par l'article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000. Elle est due par l'exploitant de chacune des installations nucléaires de base françaises à compter de son autorisation de création et jusqu'à son déclassement. Dans la période séparant l'autorisation de mise à l'arrêt définitif de son déclassement, c'est-à-dire pendant la période de démantèlement, la taxe est réduite de 50 %.

Le montant de la taxe est égal au produit d'une imposition forfaitaire, fixée dans la loi, par un coefficient multiplicateur (de 1 à 4) fixé par décret en Conseil d'État, dans des limites déterminées par la loi, en fonction de l'importance des installations, classées en 8 catégories, dont la définition a été mise à jour par l'article 28 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 sur la transparence et la sécurité en matière nucléaire. Le tableau en vigueur est le suivant :

Imposition forfaitaire et fourchette de coefficient multiplicateur par catégorie d'INB

Catégorie

Imposition forfaitaire

(en euros)

Coefficient multiplicateur

Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche (par tranche)

2.118.914,54

1 à 4

Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche (par tranche)

1.197.470,86

1 à 2

Autres réacteurs nucléaires

263.000,45

1 à 3

Installations de séparation des isotopes des combustibles nucléaires.

Usines de fabrication de combustibles nucléaires

618.824,59

1 à 3

Usines de traitement de combustibles nucléaires usés

1.856.473,79

1 à 3

Installations de traitements d'effluents liquides radioactifs et/ou de traitement de déchets solides radioactifs ; usines de conversion en hexafluore d'uranium ; autres usines de préparation et de transformation des substances radioactives

278.471,07

1 à 4

Installations destinées au stockage définitif de substances radioactives

2.165.886,09

1 à 3

Installations destinées à l'entreposage temporaire de substances radioactives ; accélérateurs de particules et installations destinées à l'irradiation ; laboratoires et autres installations nucléaires de base destinées à l'utilisation de substances radioactives

24.752,98

1 à 4

L'article 16 de la loi du 13 juin 2006 précitée prévoit que le président de l'Autorité de sûreté nucléaire est chargé de l'ordonnancement et de la liquidation, pour le compte de l'État, de la taxe sur les INB.

Le tableau ci-après retrace l'évolution du produit total de cette taxe, incluant, le cas échéant, les sommes affectées à l'IRSN, depuis 2001.

Evolution du produit de la taxe sur les INB

Année

2001

2002

2003

2004

2005

2006*

2007*

Produit de la taxe sur les INB (en millions d'euros)

128

128

213

344

347

341

344

Source : direction du budget

* Prévision figurant dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » du projet de loi de finances

Le produit de cette taxe est affecté au budget général de l'Etat, sous réserve des dispositions du présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2005, votre commission des finances constate que ce transfert ne détournerait pas l'objet de la taxe sur les INB, qui est de financer le contrôle de sécurité sur les installations nucléaires de base.

De plus, ce complément de financement permet de répondre en partie aux difficultés résultant du statut fiscal de l'IRSN, analysées dans le rapport d'information30(*) de 2004 de notre collègue député Philippe Rouault. Ledit rapport montrait que le fait d'ériger l'IRSN en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) a conféré à l'Institut un statut de droit privé, même si 85 % de ses recettes sont d'origine budgétaire, le ministère des finances considérant, de ce fait, que ces ressources devaient être assujetties à la TVA. Il ajoutait que la subvention initiale de l'Institut qui s'établissait (et s'établit toujours) aux alentours de 235 millions d'euros, hors taxe, se réduisait à environ 200 millions d'euros toutes taxes comprises. Il concluait que cette baisse de la subvention effectivement mise à la disposition de l'Institut n'allait pas sans poser problème et pourrait même conduire, d'après les responsables de l'IRSN, à l'abandon, total ou partiel, de certaines de ses activités.

En outre, dans la mesure où le produit de la taxe est affecté au budget de l'Etat, il ne pénaliserait ni l'Autorité de sûreté nucléaire ni aucun autre organisme spécialisé dans la sûreté nucléaire.

Cependant, votre commission des finances s'interroge quant aux conséquences de ce financement public dual (subvention d'une part, affectation de taxe d'autre part) de l'IRSN en termes de transparence budgétaire. En particulier, elle souligne que le fait de pallier le sous-financement récurrent de cet institut, par l'attribution d'une fraction de la taxe sur les INB, constitue un moyen de faciliter de façon artificielle le respect de la norme de dépenses de l'Etat.

Par ailleurs, sur le modèle de l'article 27 du présent de loi de finances, votre commission des finances souhaite préciser que le reliquat éventuel du produit de la taxe sur les INB est affecté au budget général de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 24

M. le président. « Art. 24. - Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

L'amendement n° I-22, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Le reliquat éventuel du produit de la taxe est affecté au budget général de l'État.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il s'agit d'un amendement de précision.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-22.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 24, modifié.

(L'article 24 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 24

Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ». Le reliquat éventuel du produit de la taxe est affecté au budget général de l'État.

VIII. RAPPORT CMP SÉNAT N° 124 (2006-2007) AN N° 3524 (XIIÈME LÉGISLATURE)

Article 24

(Adoption du texte voté par l'Assemblée nationale)

Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

IX. DÉBATS AN LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP DEUXIÈME SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 24

M. le président. « Art. 24. - Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

X. DÉBATS SÉNAT LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 24

(Adoption du texte voté par l'Assemblée nationale)

M. le président. « Art. 24. - Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

XI. TEXTE DÉFINITIF

Article 24 Article 42

Le produit de la taxe mentionnée au II de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est affecté en 2007, à concurrence de 10 millions d'euros, à l'établissement public dénommé « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ».

ARTICLE 25 : AFFECTATION DE L'INTÉGRALITÉ DU DROIT DE FRANCISATION ET DE NAVIGATION DES BATEAUX AU CONSERVATOIRE DE L'ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Au premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, les mots : « à concurrence de 80 % » et : « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 25

Affectation de l'intégralité du droit de francisation et de navigation
des bateaux au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à affecter le résidu de la taxe de navigation et de francisation revenant au budget général de l'État au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) qui en perçoit déjà 80% de son produit. Concrètement, à compter de 2007, l'intégralité du produit de la taxe, hors produit revenant à la collectivité territoriale de Corse, sera affectée au CELRL.

Cet article s'inscrit dans la suite du discours du Président de la République pour le trentième anniversaire du CELRL, qui avait conduit l'année dernière à une première affectation de la taxe à concurrence de 80%. Compte tenu de la volonté de conforter et de développer l'activité du Conservatoire, il était d'ores et déjà prévu de transférer, le moment venu, les 20% restants. La décision d'y procéder dès 2007 fut annoncée par le Premier ministre le 7 juillet dernier.

Du fait de la réforme du droit de francisation et de navigation introduite par l'article 100 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005), cette décision apparaît rétrospectivement seulement compensatrice de la baisse du produit attendu. L'assiette et le nouveau mode de calcul ont en effet sensiblement affecté la recette fiscale.

I. - Accroître le budget du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres en lui transférant une ressource pérenne

Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 pour conduire une politique foncière tendant à la protection définitive des espaces naturels et des paysages sur les rivages maritimes et lacustres. Il peut intervenir sur les côtes en métropole et dans les départements d'outre-mer, ainsi que dans les communes riveraines des estuaires et des deltas, ainsi que des lacs de plus de 1.000 hectares. Il acquiert des terrains fragiles ou menacés, essentiellement par la procédure de préemption, y réalise les travaux nécessaires, décide de leur aménagement, des orientations de gestion et de l'utilisation qui peut en être faite, puis en confie la gestion effective aux collectivités territoriales ou à des associations.

Le patrimoine administré par le Conservatoire du littoral excède à ce jour 100.000 hectares, répartis en près de 400 grands ensembles et plus de 880 kilomètres de rivages, soit une progression des surfaces administrées de 15% par rapport à 2004.

1. - Le principe de l'affectation

a) L'affectation d'une première fraction

Sur le plan des compétences, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres a bénéficié d'une extension de son champ d'intervention, dans la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité (gestion intégrée des zones côtières, droit de préemption propre et reconnaissance du statut de garde du littoral), la loi n° 2005-157 du 25 février 2005 sur de développement des territoires ruraux de 2005 (coopération améliorée avec les partenaires locaux, compétence sur les zones humides situées à proximité des rivages) et la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux (inscription du domaine public maritime du CELRL en aires marines protégées et possibilité de dresser des contraventions de grande voieries).

Les compétences, sensiblement étendues, du CELRL nécessitent naturellement des moyens adaptés, particulièrement dans un contexte de prix du foncier élevé. Sur le plan du financement, relativement stable, la dotation de l'État pour les dépenses de personnel, les charges liées aux terrains et les coûts de fonctionnement s'était élevée en 2005 à 7,4 millions d'euros, mais le budget d'investissement ne présentait pas cette même stabilité, compte tenu notamment de la variation du montant des ressources provenant des collectivités territoriales et de l'Union européenne. La subvention d'investissement inscrite en loi de finances initiale pour 2005 s'élevait à 11,15 millions d'euros. Le Conservatoire a obtenu dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004 huit millions d'euros supplémentaires. En totalité, ce sont donc 26,55 millions d'euros de ressources provenant du ministère de l'écologie et du développement durable que le Conservatoire a perçu en 2005.

Afin de soutenir le développement des activités du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, le président de la République a proposé lors du 30ème anniversaire du Conservatoire à Rochefort, le 18 juillet 2005, que l'établissement public dispose d'une recette pérenne, demandant au Gouvernement d'affecter dans les meilleurs délais l'intégralité de la taxe de francisation des bateaux, et en tout état de cause 80 % dès 2006.

Conformément à ce souhait, l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2006 a prévu que, à l'exception du produit perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse, le montant du produit du droit de francisation et de navigation était affecté à concurrence de 80% au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et à concurrence de 20% au budget général de l'État.

En contrepartie, les subventions du ministère de l'écologie et du développement durable étaient supprimées. À cet titre, la subvention de fonctionnement de 7,4 millions d'euros inscrite en loi de finances initiale pour 2006 n'a pas été versée, conformément à ce qu'avait indiqué le ministère au cours de l'examen parlementaire du projet de loi.

b) La taxe

Le droit de francisation et de navigation est perçu chaque année, en vertu de l'article 223 du code des douanes, sur tous les navires qui battent pavillon français. Il est perçu pour l'essentiel au profit de l'État, mais la collectivité territoriale de Corse fixe et perçoit le droit levé sur les navires de plaisance « dont le port d'attache est situé en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée » (article 223 du code des douanes).

L'article 100 de la loi de finances rectificative pour 2005 a modifié l'assiette et le calcul du droit à compter du 1er janvier 2006. L'objectif recherché était de réévaluer de 20% le droit sur les moteurs, pour actualiser le barème mis en place en 1992, et de modifier le barème du droit sur la coque, pour asseoir le calcul sur la longueur et non plus sur le tonnage. Il n'est donc désormais plus tenu compte de la jauge du navire mais de sa longueur de coque ainsi que, comme précédemment, de la puissance administrative de la motorisation. L'exonération pour les montants en deçà de 76 euros a été maintenue. Il en est de même du coefficient de vétusté en fonction de l'âge de la coque. Il s'applique aussi bien à la coque qu'à la motorisation pour les navires de moins de 100 chevaux et est
de -25% pour les bateaux de 10 à 20 ans inclus, de -50% pour les bateaux de 21 à 25 ans inclus et de -75% pour les bateaux de plus de 25 ans.

MODALITÉS DE CALCUL DU DROIT DE NAVIGATION ET DE FRANCISATION

Longueur de coque

Tarif

a) Droit sur la coque en fonction de la longueur de coque

De moins de 7m

Exonération

De 7 mètres inclus à 8 mètres exclus

92€

De 8 mètres inclus à 9 mètres exclus

131€

De 9 mètres inclus à 10 mètres exclus

223€

De 10 mètres inclus à 12 mètres exclus

342€

De 12 mètres inclus à 15 mètres exclus

573€

De 15 mètres et plus

1108€

b) Droit sur le moteur des navires de 7 mètres et plus (puissance administrative)

 

 

Jusqu'à 5CV inclusivement

Exonération

De 6 à 8 CV

10 € par CV au dessus du cinquième

De 9 à 10CV

12 € par CV au dessus du cinquième

De 11 à 20 CV

25 € par CV au dessus du cinquième

De 21 à 25 CV

28 € par CV au dessus du cinquième

De 26 à 50 CV

31 € par CV au dessus du cinquième

De 51 à 99CV

35 € par CV au dessus du cinquième

c) taxe spéciale

 

Pour les moteurs ayant une puissance administrative égale ou supérieure à 100 CV, le droit prévu au b) est remplacé par une taxe spéciale de 45,28 € par CV

Ainsi rédigé, le nouveau mode de calcul du droit est issu d'une rédaction parlementaire adoptée en commission mixte paritaire, dont les effets n'avaient pas été assez précisément évalués. Le droit dû est souvent plus important pour les voiliers et inférieur pour les navires à moteur, notamment pour ceux ayant une longueur inférieure à sept mètres qui sont exonérés quelle que soit la puissance de la motorisation. La réforme aurait eu pour effet d'exonérer du droit 33.500 plaisanciers (31(*)). L'impact en a été sous-évalué.

Jusqu'à l'année dernière, le produit de cet impôt était stable et même en légère augmentation. Il s'établissait à 33,9 millions d'euros en 2005, après 33,29 millions en 2004 et 32,84 millions en 2003. Le produit anticipé pour 2006 était de 35 millions d'euros.

c) L'affectation du produit résiduel

Le 7 juillet dernier, le Premier ministre a annoncé, lors d'un déplacement au Pôle-nature de Vitrezay en Charente-Maritime, l'affectation dès 2007 du résidu des 20% du produit du droit qui avaient été maintenu dans le budget général de l'État. Selon ses propos, l'enjeu en matière de protection du littoral est de « mieux protéger les espaces littoraux remarquables et les rendre accessibles au public », annonçant la création d'un Conseil national du littoral. « Notre objectif, c'est de préserver le tiers de notre littoral de l'urbanisation [...] Pour atteindre cet objectif le plus rapidement possible, j'ai décidé d'affecter dès 2007 la totalité du droit de francisation des navires, la taxe sur l'immatriculation, au Conservatoire [...]. Je souhaite que ces ressources supplémentaires lui permettent de mener à bien des projets ambitieux, comme le rachat de plusieurs milliers d'hectares aux Salins du Midi, en pleine Camargue ».

Le 13 juillet 2007, lors de l'installation du Conseil national du Littoral, il précisait dans son allocution que cette affectation représenterait 35 millions d'euros par an de recettes pour le Conservatoire. Le budget du Conservatoire augmenterait ainsi de plus 25 % et le budget d'acquisitions pourrait progresser de plus de 36%. Telles étaient les estimations du produit du droit au mois de juillet dernier.

Le présent article procède à cette affectation intégrale du droit de francisation et de navigation en supprimant l'affectation de cette taxe à concurrence de 20% au budget général de l'État. Le produit qui sera affecté à compter de 2007 correspondra donc à l'intégralité de la taxe, à l'exception du produit perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse et défalcation faite des frais de gestion de 4%.

II. - Les effets concrets de l'affectation du droit de francisation et de navigation pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

A. - Des projets élaborés sur la base des estimations de 2005

Le budget prévisionnel pour 2006 du CELRL avait été élaboré sur la base du produit attendu de la taxe de francisation. Les perspectives budgétaires pour 2007 également. La programmation des projets a donc tenu compte d'une légère progression des ressources en 2006 (28 millions d'euros en 2006 contre 26,55 millions d'euros en 2005) et d'une augmentation sensible de celles-ci en 2007 (34 millions d'euros). Cela s'est notamment traduit en 2006 par :

- un renforcement significatif des moyens humains et d'intervention sur l'Outre-Mer permettant de répondre aux enjeux internationaux de préservation de la biodiversité sur lesquels la France s'est engagée,

- la mise en oeuvre effective d'un transfert au Conservatoire de l'étang de Vaccarès par arrêté du 16 juin 2006 représentant 13.000 hectares,

- le lancement d'une stratégie nationale sur le domaine public maritime permettant, comme pour le domaine terrestre de disposer d'une cartographie des perspectives d'action de l'établissement public,

- la mise au point du contrat d'objectifs, signé le 28 juillet 2006.

? S'agissant du contrat d'objectif 2006-2008 signé entre le CELRL et le ministère de l'écologie et du développement durable, il affiche des objectifs ambitieux en matière d'acquisitions foncières, avec la poursuite d'un accroissement rapide du patrimoine acquis, affecté ou remis en gestion, notamment par le renforcement de la politique partenariale. Mais il prévoit aussi de développer les outils de gestion et de renforcer les travaux de restauration et d'aménagement.

Le développement des moyens d'expertise, de suivi de la gestion et d'ingénierie écologique est d'autant plus nécessaire que le CELRL ne gère pas lui-même ses terrains. Un service spécialisé a été créé en 2006 qui accueillera certains des emplois nouveaux qui seront créés en 2007 (neuf postes inscrits sur les quatorze créations de postes et les deux pérennisations prévues par le contrat d'objectif).

? S'agissant de la politique patrimoniale du CELRL, six grands chantiers prioritaires sont prévus :

- en Outre-mer, sur les Salins de Sainte-Anne en Martinique et à Saint-Martin sur le secteur de la réserve de la Baie de l'Embouchure ;

- sur les grands estuaires de Seine, de Loire et singulièrement de Gironde où seront transférés dans un délai bref 1.300 hectares de zones humides appartenant au Port Autonome de Bordeaux ;

- sur les grands sites nationaux avec en particulier la maîtrise foncière complète du site des Caps en Pas de Calais ;

- le transfert effectif au Conservatoire du littoral de plusieurs grands espaces dépendant du domaine public maritime ;

- plusieurs transferts au Conservatoire d'autres sites particuliers de l'État sont envisagés : la grande zone humide de Grand Lieu en Loire-Atlantique et une trentaine de sites pour près de 500 ha appartenant à la Défense nationale ;

- la concrétisation des négociations engagées avec les Salins du Midi (32(*)), soit 3.500 nouveaux hectares de zones humides et de paysages répartis entre Provence-Alpes Côte d'Azur et Languedoc-Roussillon qui devraient être définitivement protégés et ouverts au public dans le cadre d'une acquisition amiable, représentant 36 millions d'euros répartis sur huit ans.

Les trois tableaux suivants présentent les principaux projets d'acquisitions réalisés et projetés ainsi qu'une photographie du patrimoine au 1er juillet 2006 :

LES DIX PLUS GRANDES ACQUISITIONS RÉCENTES

Le site de la Crau en Bouches du Rhône

643 ha

L'étang de Biguglia en attente en Corse

270 ha

L'Estuaire de la Seine

211 ha

Les Mattes de Peladon en Gironde

302 ha

Le Bagnas dans l'Hérault

463 ha

Le Massif de l'Estérel dans les Alpes Maritimes

255 ha

Le site de Senesota en Corse du Sud

284 ha

Le Grand Barachois St Pierre & Miquelon

131 ha

L'étang de Pissevache dans l'Aude

164 ha

Les Dunes de Vensac en Gironde

112 ha

LES PROJETS D'ACQUISITION LES PLUS IMPORTANTS

Le Cap La Houssaye à la Réunion

500 ha

Les Salins de Ste Anne en Martinique

80 ha

Le site des Caps en Pas de Calais

100 ha

Les Salins de PACA et Languedoc-Roussillon

3.500 ha

Les rives, estuaire et îles de Gironde

1.500 ha

Regnières l'Ecluse Vallée de Maye - Somme

812 ha

La presqu'île de Girolata - Corse du Sud

100 ha

PATRIMOINE DU CERL AU 1ER JUILLET 2006

- Patrimoine administré 101 327,92 ha 6 408 actes

dont

acquis 65 958 ha 6104 actes

affectés 22 641 ha 158 actes

(Etat CELRL)

remise en gestion 12 745 ha 33 actes

- Nombre de sites acquis 539 dont 394 sites opérationnels

- Linéaire protégé : 10 % du linéaire français

- Projets autorisés par le Conseil d'administration du CELRL :

764 sites autorisés pour 266 528 ha (Outre-Mer et DPM compris)

Source des tableaux : Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

B. - Des ressources sensiblement moindres que prévu

Les prévisions initiales pour le produit remis au Conservatoire, fondées sur la recette 2005 et une estimation liée à la modification de l'assiette introduite en loi de finances rectificative pour 2005, estimaient à 28 millions d'euros le montant qui serait affecté au Conservatoire (80% de la taxe hors produit CTC, et après déduction des frais de gestion de 4%). Sur la base d'un produit total stabilisé à 33,9 millions d'euros, c'était au moins 26 millions d'euros qui devaient être perçus par le CELRL.

L'exercice effectif a conduit début septembre à réévaluer à la baisse ces prévisions : le produit global du droit s'élèverait seulement, selon les informations transmises par la Direction du budget et le service des douanes, à 29,7 millions d'euros, incluant la part affectée au budget de l'État, les rappels 2005 et les frais de recouvrement. Ce serait donc finalement 23,2 millions d'euros que devrait percevoir le Conservatoire en 2006. S'y ajouterait environ un million d'euros faisant l'objet de rappels, qui pourraient ne pas être intégralement recouvrés.

S'agissant du court terme, le ministère de l'écologie et du développement durable envisagerait, selon les informations transmises à Votre Rapporteur général, d'attribuer une subvention exceptionnelle de 2,3 millions d'euros au CELRL pour combler le déficit et permettre à l'établissement d'honorer ses engagements.

S'agissant de 2007 et des années suivantes, les prévisions initiales des services des Douanes évaluant à 35 millions d'euros le produit du droit pour le CELRL, c'est une ressource d'environ 34 millions d'euros (après déduction des frais de gestion de 4%) que celui-ci aurait dû escompter pour 2007 et non de 28,5 millions d'euros (29,7 millions défalqués des frais de gestion), soit un différentiel négatif de 19%.

Cette diminution conséquente des ressources anticipées du CELRL intervient après la signature du contrat d'objectifs 2006-2008 fondé sur les prévisions initiales. Elle met aussi clairement en péril la mise en oeuvre du protocole d'accord avec les Salins du Midi qui devait enfin pouvoir régler cet épineux contentieux, et d'autres opérations nationales.

En conséquence, il devrait être envisagé de modifier à nouveau l'assiette du droit de navigation et de francisation, de façon à ce que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres dispose effectivement des ressources que les pouvoirs publics s'étaient engagés à lui affecter. Une telle modification, si elle doit intervenir rapidement, ne peut résulter que d'une concertation avec les représentants du monde de la navigation sur la base d'un chiffrage précis des différentes options.

*

* *

La Commission a adopté l'article 25 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 25

M. le président. « Art. 25. - Au premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, les mots : « à concurrence de 80 % » et : « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

L'amendement n° 308, présenté par M. Michel Bouvard, est ainsi libellé :

Dans cet article, après les mots : « du code des douanes, » insérer les mots : « après les mots : «est affecté», sont insérés les mots : «en 2007», et ».

La parole est à M. Michel Bouvard, pour le défendre.

M. Michel Bouvard. On peut considérer qu'il a été défendu puisqu'il s'agit de limiter à un an la durée de l'affectation. Vu la réponse du ministre, il devrait l'accepter.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Favorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. La question que vous posez dépasse évidemment le cas du Conservatoire du littoral, mais il faut tout de même que j'en dise un mot.

M. Michel Bouvard. En l'occurrence, la taxe est affectée à 100 %.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. L'affectation de la recette est décidée une fois pour toutes, et la loi de finances se contente chaque année, dans l'article 1er, d'autoriser la perception des impôts affectés à l'État ou à une collectivité territoriale ou établissement public et à des organismes divers habilités à les percevoir.

En cohérence avec les efforts entrepris pour renforcer l'information du Parlement sur les opérateurs de l'État, vous souhaitez que le Parlement confirme chaque année le principe de l'affectation de la taxe.

Je l'ai dit tout à l'heure, j'y suis tout à fait favorable, mais, encore une fois, il faudra aller bien au-delà du seul Conservatoire du littoral. Je vous invite donc à réfléchir au contenu d'une disposition organique. On va y travailler ensemble et on pourra ainsi aller au-delà de la simple information purement descriptive. Je crois qu'on aura là quelque chose qui sera en parfaite cohérence avec ce que je viens de dire. (« Très bien ! » sur divers bancs.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 308.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 25, modifié par l'amendement n° 308.

(L'article 25, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 25 

Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, après les mots : « est affecté », sont insérés les mots : « en 2007 », et les mots : « à concurrence de 80 % » et « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 25

Affectation de l'intégralité du droit de francisation et de navigation des bateaux au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Commentaire : le présent article tend à affecter la totalité du droit de francisation et de navigation des bateaux au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi du 10 juillet 1975, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable.

Il a pour mission de protéger, par l'acquisition de terrains, le littoral français. Au 1er juillet 2006, le Conservatoire possède 880 kilomètres de rivages métropolitains sur un total de 8.760 kilomètres, soit plus de 10 % du linéaire côtier. La superficie totale (métropole et outre-mer) relevant du Conservatoire est de 100.000 hectares répartis sur 394 grands ensembles naturels, pour un total de 541 sites. Le Conservatoire acquiert en moyenne 2.000 hectares par an.

Jusqu'en 2005, son budget émanait en quasi-totalité de subventions, provenant du budget de l'écologie et du développement durable, mais également des collectivités locales et de l'Union européenne.

L'article 59 de la loi de finances pour 200633(*) lui a attribué 80 % du produit du droit de francisation et de navigation, ce qui devait remplacer la totalité des dotations versées par le ministère de l'écologie et du développement durable.

Le droit de francisation et de navigation

En application des articles 223 à 226 du code des douanes, les navires francisés sont soumis au paiement annuel, dénommé droit de francisation et de navigation, à la charge des propriétaires.

Depuis la loi de finances pour 2006 (article 59), le produit de ce droit est affecté à hauteur de 80 % au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et à hauteur de 20 % à l'Etat, sauf pour les navires francisés dont le port d'attache est situé en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée. Dans ce dernier cas, le produit du droit revient à la collectivité territoriale de Corse, qui fixe elle-même les taux de ce droit.

L'Etat prélève toutefois, pour frais d'assiette et de recouvrement, un montant égal à 2,5 % du montant du produit revenant à la collectivité territoriale de Corse.

L'assiette de ce droit a été modifiée par l'article 100 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de modifier le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, afin d'affecter au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres la totalité du produit du droit de francisation et de navigation, à l'exception de la part revenant à la Collectivité territoriale de Corse, qui ne fait l'objet d'aucune modification.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard, tendant à préciser que l'affectation du produit du droit de francisation et de navigation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne vaut que pour 2007.

L'exposé des motifs de l'amendement de notre collègue député Michel Bouvard précise que cette modification a pour but « de désigner et de remédier aux problèmes que posent la multiplication des affectations de recettes issues du budget général non limitées dans le temps à des organismes publics », qui contreviennent au principe de l'universalité budgétaire et tendent à réduire le contrôle parlementaire sur l'efficacité de la dépense publique.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres n'aurait pas dû percevoir en 2006 de subvention en provenance de la mission « Ecologie et développement durable » (programme « Gestion des milieux et biodiversité »), compte tenu de l'affectation de 80 % du droit de francisation et de navigation.

Toutefois, à la suite de la réforme de l'assiette de cette taxe opérée par l'article 100 de la loi précitée de finances rectificative pour 2005, le produit constaté s'est révélé moindre qu'attendu, ce qui a conduit le ministère à accorder au Conservatoire une subvention de 2,3 millions d'euros, obtenus grâce à un dégel de crédits.

La réforme du droit de francisation et de navigation
intervenue en loi de finances rectificative pour 2005

L'article 100 de la loi de finances rectificative pour 2005, issu d'une rédaction adoptée en commission mixte paritaire, a modifié l'assiette et le calcul du droit de francisation et de navigation à compter du 1er janvier 2006. L'objectif recherché était de réévaluer de 20 % le droit sur les moteurs, pour actualiser le barème mis en place en 1992, et de modifier le barème du droit sur la coque, pour asseoir le calcul sur la longueur et non plus sur le tonnage. Il n'est donc désormais plus tenu compte de la jauge du navire mais de sa longueur de coque ainsi que, comme précédemment, de la puissance administrative de la motorisation.

Le propriétaire du navire est exonéré du paiement du droit lorsque celui-ci est inférieur à 76 euros, ce qui était déjà le cas auparavant.

Un coefficient de vétusté est également appliqué en fonction de l'âge de la coque. Il s'applique aussi bien à la coque qu'à la motorisation pour les navires de moins de 100 chevaux et s'élève à - 25% pour les bateaux de 10 à 20 ans inclus, à - 50% pour les bateaux de 21 à 25 ans inclus et à - 75% pour les bateaux de plus de 25 ans.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le droit dû est souvent plus élevé que le droit antérieur pour les voiliers et inférieur pour les navires à moteur, notamment pour ceux ayant une longueur inférieure à sept mètres qui sont exonérés quelle que soit la puissance de la motorisation. La réforme aurait eu pour effet d'exonérer du droit 33.500 plaisanciers.

Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur général que le montant revenant au Conservatoire se limiterait à environ 24 millions d'euros en 2006, au lieu des 27 millions d'euros prévus initialement après déduction des frais de gestion retenus par l'Etat (4 %).

En affectant la totalité du produit du droit de francisation et de navigation au Conservatoire, le présent article conduit à permettre à ce dernier de bénéficier de ressources de 34 millions d'euros en 2007. Comme l'indique le ministère de l'écologie et du développement durable dans une réponse adressée à notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie et développement durable », ce nouveau transfert de recettes fiscales « devrait représenter, en 2007 et pour les années suivantes, une augmentation importante de son budget, sur la base de laquelle le Conservatoire sera en mesure de poursuivre voire d'accélérer sa politique d'acquisition des espaces fragiles ou menacés du littoral, mais aussi d'intensifier les travaux de restauration des sites dégradés et d'aménagement ».

Si ce nouveau transfert de recettes fiscales ne fait que prolonger ce qui a été entamé l'an passé, votre rapporteur général observe toutefois que, d'une part, les taxes affectées sont contraires au principe d'universalité budgétaire réaffirmé par la LOLF et que, d'autre part, ceci revient à soustraire le Conservatoire à toute contrainte budgétaire pouvant résulter des régulations menées en cours d'année, tout en lui accordant, de surcroît, des moyens supplémentaires.

Aussi votre rapporteur général est-il en accord avec la modification apportée par l'Assemblée nationale, qui tend à limiter cette affectation du produit du droit de francisation et de navigation à la seule année 2007.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 25

M. le président. « Art. 25. - Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, après les mots : « est affecté », sont insérés les mots : « en 2007 », et les mots : « à concurrence de 80 % » et « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° I-191 rectifié est présenté par MM. A. Dupont, Bourdin, Duvernois, Hérisson et Houel.

L'amendement n° I-192 est présenté par M. Bizet, au nom de la commission des affaires économiques.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger comme suit cet article :

Au premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, les mots : « à concurrence de 80 % » et : « à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

La parole est à M. Michel Houel, pour présenter l'amendement n° I-191 rectifié.

M. Michel Houel. L'article 25 a pour objet d'affecter la totalité du produit du droit de francisation et de navigation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, qui en perçoit déjà 80 %.

Cet article a cependant été dénaturé par un amendement, adopté à l'Assemblée nationale, qui tend à limiter à l'année 2007 l'affectation du droit de francisation et de navigation au Conservatoire, remettant ainsi en cause la pérennisation des crédits de ce dernier, qui joue pourtant un rôle fondamental dans la préservation des littoraux français.

Cet amendement vise donc à rétablir l'article dans sa rédaction initiale.

M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, pour présenter l'amendement n° I-192.

M. Jean Bizet, au nom de la commission des affaires économiques. À cet instant, je voudrais rappeler les propos tenus par le Président de la République le 18 juillet 2005, à l'occasion de la célébration du trentième anniversaire du Conservatoire du littoral :

« Nous avons pour ambition de préserver à terme le tiers de notre littoral, ce que vous appelez ?le tiers sauvage?. [...] Pour accomplir sa mission, le Conservatoire doit inscrire son action dans la durée. Des moyens financiers assurés et stables lui sont donc nécessaires [...].

« C'est pourquoi je demande au Gouvernement d'affecter dans les meilleurs délais au budget du Conservatoire l'intégralité de la taxe de francisation des bateaux, et en tout état de cause 80 % dès 2006. Il s'agit d'une ressource pérenne, et d'une ressource évolutive. Cette affectation permettra une augmentation du budget d'acquisition du Conservatoire de plus de 40 %. »

Pour illustrer la nécessité de pérenniser ce type de ressource, je prendrai l'exemple de l'acquisition d'environ 3 600 hectares sur les salins d'Hyères. Il s'agit, certes, de préserver un environnement exceptionnel, mais aussi d'apporter une aide, et ce à la demande du Gouvernement, à la compagnie des Salins du Midi, qui se trouve dans une situation économique difficile.

Pour le Conservatoire, cette opération représente un coût de l'ordre de 24 millions d'euros payables en huit ans, soit 3 millions d'euros par an. Elle ne pourra être validée au début de 2007, comme cela est prévu, que si des assurances sont données au Conservatoire quant à la pérennité de ses ressources, pour au moins huit ans, et à leur montant, qui devra atteindre au moins 35 millions d'euros.

Voilà ce que je tenais à ajouter à la suite des propos de mon collègue Michel Houel. Je souligne que la commission des affaires économiques a adopté cet amendement à l'unanimité.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Cela ressemble à de l' « agencisation », monsieur le ministre. Peut-être pourriez-vous, dans l'article d'équilibre, inscrire une disposition correspondant à ce que vous aviez annoncé tout à l'heure afin d'éviter l'insertion d'un article additionnel après l'article 20, comme le souhaitaient M. Gouteyron et M. le rapporteur général, au nom de la commission des finances ?

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. En prévoyant d'affecter la totalité du produit du droit de francisation au Conservatoire du littoral, cet article tend à permettre à ce dernier de bénéficier de 34 millions d'euros de ressources en 2007.

Le ministère de l'écologie et du développement durable, en réponse à notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial des crédits de la mission correspondante, nous dit que ce transfert de recettes devrait représenter, en 2007, une augmentation importante du budget du Conservatoire, grâce à laquelle ce dernier sera en mesure de poursuivre, voire d'intensifier, sa politique d'acquisition d'espaces fragiles ou menacés du littoral.

L'essentiel est bien là, mais que l'on demande, comme l'a fait l'Assemblée nationale, sur l'initiative de sa commission des finances, l'insertion de clauses de rendez-vous me paraît bien naturel ! En effet, on affecte une recette qui est importante, et dont on ne connaît d'ailleurs pas exactement le rendement, d'autant qu'il est prévu de modifier le barème de la taxe à l'occasion de l'élaboration du collectif budgétaire, comme vous en avez pris l'engagement tout à l'heure, monsieur le ministre, à la demande notamment de M. Jégou.

Il est donc très utile de prévoir une clause de rendez-vous, et l'Assemblée nationale n'a pas fait davantage. Elle n'a en rien « dénaturé » la disposition d'affectation.

Je trouve, pour ma part, vraiment très critiquable le raisonnement selon lequel il faudrait « sanctuariser » toute une série de dépenses, pour cinq, huit, dix ou quinze ans. Mais si l'on procède ainsi, comment peut-on établir le budget de l'État ! Tel est le problème, me semble-t-il. C'est tout de même une question de responsabilité !

Je suis personnellement très attaché au Conservatoire du littoral et à son action, que je mesure notamment quand je me rends en Haute-Corse. Je trouve d'ailleurs que cette action est insuffisante à certains égards, et qu'elle pourrait être encore plus pertinente en matière d'entretien. En effet, c'est très bien d'acquérir des terrains, mais c'est encore mieux de les entretenir.

M. Jean Bizet,au nom de la commission des affaires économiques. Il n'y a pas que la Corse !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Non, il y a aussi la Normandie (Sourires), mais le littoral est très étendu en Corse. Notre collègue Nicolas Alfonsi est d'ailleurs très attentif à cette problématique.

Le Conservatoire du littoral mène une action tout à fait utile, c'est incontestable. Cela étant dit, une ressource lui est affectée, qui lui permettra de développer ses interventions. Dans ces conditions, chers collègues, ne demandez pas sans cesse davantage ! C'est très bien que l'on puisse faire cet effort, et sans doute se poursuivra-t-il, mais faut-il vraiment promettre, dès maintenant, que le dispositif restera figé pendant huit ans ? Est-ce raisonnable ?

Cela me fait penser à ces présidents d'entreprise publique qui veulent obtenir des « contrats » : il y a le contrat d'objectifs et de moyens, le contrat de programme, etc. Tout le monde voudrait « sanctuariser » ses ressources ! Mais, dès lors, comment le ministre chargé du budget peut-il jouer son rôle ? Je me permets de me mettre à sa place de ce point de vue. Si tout est sanctuarisé, quelle marge de manoeuvre lui restera-t-il ? Pour notre part, nous voulons le défendre, et nous sommes donc favorables à la version de l'article 25 adoptée par l'Assemblée nationale.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je suis très embarrassé, car il s'agit là d'un débat de haut niveau, qui oppose la commission des finances et la commission des affaires économiques.

Sans vouloir désapprouver l'excellente analyse du rapporteur général, je tiens à souligner que les contrats d'objectifs et de moyens sont une très bonne chose. Je me bats pour qu'un certain nombre de ministères en signent, car, dans le contrat d'objectifs et de moyens, outre le mot « moyens », il y a surtout le mot « objectifs », et lorsque les objectifs ne sont pas atteints, les moyens ne suivent pas ! Je peux vous dire que je surveille tout cela de très près.

Ce débat - certes passionnant, mais interne à vos deux commissions -, est doublé d'un débat avec la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui a adopté l'amendement de M. Bouvard limitant à un an l'affectation intégrale des droits de francisation et de navigation.

Les deux amendements identiques tendent à revenir au texte initial du Gouvernement. Je n'y suis pas hostile, d'autant que le Gouvernement - et particulièrement la ministre chargée de l'environnement - souhaite que le Conservatoire du littoral dispose de façon pérenne des ressources nécessaires à la mise en oeuvre de sa stratégie de long terme, ce qui suppose des investissements importants dans les prochaines années.

Mais s'agissant d'un sujet touchant aux droits du Parlement, je m'en remets à la sagesse de votre assemblée.

M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, pour explication de vote.

M. Jean Bizet, au nom de la commission des affaires économiques. J'apprécie beaucoup l'orthodoxie du rapporteur général, mais son approche de la sanctuarisation est budgétaire, alors que la mienne est plutôt environnementale. Je ne suis pas opposé à la clause de rendez-vous, mais il est impératif que soient pérennisés les budgets nécessaires au bon fonctionnement du conservatoire, et ce pour trois raisons.

D'abord, le prix des terrains le long du littoral va croissant ; les volumes financiers concernés sont donc relativement importants.

Ensuite, ce type d'achat ne peut être mené que sur le moyen et le long terme. Je vous rappelle l'exemple que je vous ai cité tout à l'heure des 3 600 hectares des salins d'Hyères.

Enfin, tout le monde parle de la protection de l'environnement. Il est important que celle-ci soit garantie à l'endroit le plus pertinent du territoire national, c'est-à-dire sur les bordures de côtes.

Sans aller à l'encontre de l'orthodoxie financière de la commission des finances, nous pouvons trouver un moyen terme, tout en assurant la pérennisation des moyens nécessaires au bon fonctionnement du conservatoire.

Je ne retirerai donc pas cet amendement...

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je ne vous le demandais pas !

M. Jean Bizet, au nom de la commission des affaires économiques... qui a été voté à l'unanimité par la commission des affaires économiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Pour dépenser, on est toujours unanime !

M. le président. La parole est à M. Michel Houel, pour explication de vote.

M. Michel Houel. Je rejoins les propos de mon collègue Jean Bizet : si nous voulons préserver le littoral, nous devons nous en donner les moyens ! C'est aussi simple que cela !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Pour la commission des finances, une fois l'objectif fixé, il faut procéder à des arbitrages et se donner les moyens nécessaires. La logique de la LOLF est de faire masse de l'ensemble des recettes, et de laisser l'autorité politique arbitrer des dépenses.

Si chacun veut affecter une fraction des recettes, l'exercice budgétaire devient impossible ! Il n'est pas dit non plus que le produit du droit de francisation et de navigation sera toujours à la hauteur des besoins du Conservatoire du littoral ; il faudra peut-être mobiliser d'autres ressources. À ce moment-là, le ministre du budget fera le nécessaire pour que les moyens soient mis à disposition. Donc, ce n'est même pas une sécurité, car l'on ne connaît pas a priori l'ampleur des besoins.

Les auteurs de ces amendements ne doivent pas nous suspecter de mal appréhender les exigences qui s'attachent au Conservatoire du littoral.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il y a un petit risque...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Non, car l'affectation des recettes relève vraiment de la responsabilité du politique !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Et que fait-on pour la montagne ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. M. Bouvard a déjà fait beaucoup pour la montagne !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Vous êtes donc très favorable à ces sanctuarisations ! Voilà la lecture que le ministre fait de la LOLF ! On commence à comprendre comment est bâti ce budget.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous en vantiez pourtant la qualité !

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos I-191 rectifié et I-192.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. L'article 25 est donc ainsi rédigé.

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 25

Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, les mots : « à concurrence de 80 % » et : « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

VIII. RAPPORT CMP SÉNAT N° 124 (2006-2007) AN N° 3524 (XIIÈME LÉGISLATURE)

Article 25

(Adoption du texte voté par l'Assemblée nationale)

Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, après les mots : « est affecté », sont insérés les mots : « en 2007 », et les mots : « à concurrence de 80 % » et « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

IX. DÉBATS AN LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP DEUXIÈME SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 25

M. le président. « Art. 25. - Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, après les mots : « est affecté », sont insérés les mots : « en 2007 », et les mots : « à concurrence de 80 % » et « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

X. DÉBATS SÉNAT LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 25

(Adoption du texte voté par l'Assemblée nationale)

M. le président. « Art. 25. - Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, après les mots : « est affecté », sont insérés les mots : « en 2007 », et les mots : « à concurrence de 80 % » et « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.

XI. TEXTE DÉFINITIF

Article 25 Article 43

Dans le premier alinéa du 1 de l'article 224 du code des douanes, après les mots : « est affecté », sont insérés les mots : « en 2007 », et les mots : « à concurrence de 80 % » et « et à concurrence de 20 % au budget général de l'État » sont supprimés.


* (1) Les premiers décrets faisant référence à la cantine datent des 19 janvier et 29 juin 1923.

* (2) L'article 728-1 du code de procédure pénale dispose que « les valeurs pécuniaires des détenus, inscrites à un compte nominatif ouvert à l'établissement pénitentiaire, sont divisées en trois parts : la première sur laquelle seules les parties civiles et les créanciers d'aliments peuvent faire valoir leurs droits ; la deuxième, affectée au pécule de libération, qui ne peut faire l'objet d'aucune voie d'exécution ; la troisième, laissée à la libre disposition des détenus ». L'article D. 323 du même code a précisé, s'agissant de cette dernière part, que celle-ci « peut être utilisée par le détenu, conformément aux règlements, pour effectuer des achats à l'intérieur de l'établissement pénitentiaire ».

* (3) La RIEP, structure publique chargée de la vente des produits réalisés par les détenus, est gérée par le Service de l'emploi pénitentiaire.

* (4) Rapport précité, p. 74.

* (5) Il convient par ailleurs de préciser que le périmètre du compte de commerce n°904-11 de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires ne serait pas affecté par la création de ce nouveau compte de commerce.

* (6) Les détenus frappés d'indigence, définis comme ceux ne disposant d'aucune ressource sur la part disponible de leur compte nominatif, ont droit à un certain nombre d'aides dont les conditions d'attribution sont précisées par l'instruction du ministère de la justice n° AP 2001-05 PMJ3 du 20 juillet 2005 (bulletin officiel du ministère de la justice n° 83 du 30 septembre 2001).

* (7) Entre 2003 et 2005, le SMIC horaire a augmenté de 5,5% en moyenne par an, au lieu de 3,2% entre 2000 et 2002 (Source : DARES, Premières informations, premières synthèses, n° 27.1, juillet 2006).

* (8) L'article 129 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) a en effet recentré le dispositif sur les rémunérations inférieures à 1,6 SMIC, au lieu de 1,7 SMIC initialement.

* (9) Celles-ci relèvent d'une logique spécifique, en ce qu'elles comportent une dimension « assurantielle ». L'article 60 du présent projet de loi de finances tend d'ailleurs à supprimer leur exonération associée aux contrats d'apprentissage et aux contrats de qualification.

* (10) L'application de la mesure à l'ensemble des entreprises coûterait environ 1,5 milliard d'euros en année pleine.

* (11) Source : Rapport économique, social et financier joint au présent projet de loi de finances, p. 85.

* (12) Les allégements dits « généraux » sont les allégements de droit commun, par opposition aux allégements dits « ciblés », spécifiques à certaines activités, certains types de contrats de travail ou certains territoires.

* (13) L'entrée en vigueur le 1er juillet correspond à la date de revalorisation du SMIC et à la date déjà retenue en 2005 pour la montée en charge du dispositif « Fillon ».

* (14) « Toute modification en 2006 du champ ou des modalités de calcul des mesures d'allégement général de cotisations sociales (...) donnera lieu, si besoin, à un ajustement de la liste des impôts et taxes affectés en application du présent article ».

* (15) Le 9e alinéa tend à modifier l'article 57 de la loi de finances pour 2006 modifiant l'article 61 de la loi de finances pour 2005 (il serait d'ailleurs préférable de directement modifier ce dernier article). Le 13e alinéa assure la coordination avec l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale régissant la compensation des allégements généraux de cotisations (il tend ainsi à ajouter une dixième recette affectée à ladite compensation).

* (16) Voir le point III du présent commentaire.

* (17) Le Parlement est tenu informé de ces éléments deux fois par an. L'article LO 111-10-1 du code de la sécurité sociale (résultant de l'article 17 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale) dispose en effet : « avant la fin des mois de janvier et de juillet de chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement un état semestriel des sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base ».

* (18) Article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.

* (19) Pour 2007, le coût des allégements généraux est estimé à 20.163 millions d'euros, à comparer à 20.381 millions d'euros de recettes affectées.

* (20) Votre Rapporteur général rappelle que ce droit de consommation ne fait pas partie des recettes affectées à la compensation des allégements généraux. Il en irait cependant autrement après l'adoption du dispositif d'allégement supplémentaire en faveur des très petites entreprises proposé au V du présent article (et déjà évoqué au point I du présent commentaire).

* (21) En 2006, la subvention figurait pour 323 millions d'euros sur ce programme et pour 31 millions d'euros sur le programme Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer.

* (22) Outre la subvention d'équilibre précitée, les autres recettes du fonds sont : une contribution des organismes complémentaires (taxe assise sur leur chiffre d'affaires « santé ») ; le produit de la taxe sur les alcools de plus de 25° ; une dotation de l'assurance maladie destinée à financer l'aide à acquisition d'une complémentaire santé. L'ensemble de ces recettes atteindrait 1,7 milliards d'euros en 2007.

* 23 Celles-ci s'élèvent à plus de 5 milliards d'euros au 30 juin 2006, envers l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, selon les données de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006).

* 24« Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs ? », rapport d'information n° 41 (2006-2007).

* (25) L'IPSN était un institut du Commissariat à l'Énergie Atomique (CEA) qui regroupait depuis 1990 environ 1.400 personnes, avec un budget de l'ordre de 1,5 milliard de francs dont 43% consacrés à la recherche. Il effectuait des recherches et des expertises pour la maîtrise des risques nucléaires et de leurs conséquences sur l'homme et l'environnement. L'OPRI était un établissement public à caractère administratif, créé le 19 juillet 1994, sous tutelle des ministères chargés de la Santé et du Travail. Regroupant 220 personnes, il avait des missions d'expertise, d'intervention et de surveillance pour assurer la protection des populations et des travailleurs contre les rayonnements ionisants. Il exerçait également des fonctions de contrôle.

* (26) Rapport n°1580 du 29 avril 2004.

* (27) Comme les années précédentes, le montant inscrit en Autorisation d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) est identique. Il n'y a pas de CP 2007 sur AE antérieures.

* (28) Elle était évaluée lors de la création de l'IRSN à 25,75 millions d'euros hors taxes aux conditions économiques 2003.

* (29) p. 409.

* 30 Rapport d'information n° 1580 (XIIème législature), de M. Philippe Rouault au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

* (31) Selon la réponse du ministre à une question écrite de M. Philippe Auberger, publiée au JOAN le 08/08/06 (page 8334).

* (32)Seul le problème des Salins de Giraud, d'une superficie de 15.000 hectares, qui relèvent d'une problématique industrielle et sont financièrement hors de portée du CEL, ne sont pas traités par le protocole. Pour mémoire, la Compagnie des Salins du midi a cherché à vendre ses terrains à la fin des années 1980 et un projet de construction de marina avait été envisagé. A la demande de la ville d'Hyères, le CELRL s'est porté acquéreur et l'acquisition a fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique par le préfet du Var le 29 juin 2000 suivi d'une ordonnance d'expropriation. L'évaluation des domaines s'établissait à 35 millions de francs. La S.A Salins du Midi a contesté ce montant, demandant une indemnité de 160 millions de francs, inaccessible pour le CELRL. Les sites furent laissés à l'abandon. Le jugement rendu en première instance en juin 2001 fixa à 94 millions de francs les indemnités dues par le Conservatoire. Elle a été réduite en appel à près de 13 millions d'euros.

* 33 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.