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Articles du projet de loi de finances pour 2007



Table des matières


ARTICLE 26 : PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « à l'État » sont supprimés.

2° Cet alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce prélèvement est affecté, à hauteur de 27,7 %, au Conseil supérieur de la pêche et, à hauteur de 72,3 %, au budget général de l'État. »

3° Le cinquième alinéa et le tableau qui le complète sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Pour 2007, le montant de ce prélèvement est fixé à 83 millions € et réparti comme suit :

Agence de l'eau Adour-Garonne

6 917 000 €

 

Agence de l'eau Artois-Picardie

5 533 000 €

 

Agence de l'eau Loire-Bretagne

12 527 000 €

 

Agence de l'eau Rhin-Meuse

4 842 000 €

 

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

18 444 000 €

 

Agence de l'eau Seine-Normandie

34 737 000 €

».

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 26

Prélèvement de solidarité pour l'eau.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de fixer, de manière transitoire avant son abrogation au 1er janvier 2008 proposée par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours de discussion au Parlement, le montant, la répartition et l'affectation du prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences de l'eau en 2007.

I. - La création en 2000 du prélèvement de solidarité pour l'eau et son affectation au compte d'affectation spéciale « Fonds national de l'eau »

L'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a institué un prélèvement de solidarité pour l'eau acquitté par les six agences de l'eau, prélèvement de nature fiscale dont le montant et la répartition sont déterminés chaque année en loi de finances.

Il est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année.

Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'État étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et aux autres condamnations pécuniaires.

Son montant est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences.

Ce prélèvement s'est substitué à deux fonds de concours des agences de l'eau.

Le premier, de 16,77 millions d'euros affectés à la restauration des rivières et des zones de crue, avait été institué en 1997 sur le fondement de l'article 14 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

Abondant les crédits de l'État octroyés dans le cadre des plans décennaux, de 1994, relatifs à la Loire et à la prévention des risques naturels d'inondation, ce fonds de concours a permis une intervention publique accrue en faveur des bassins du sud et de l'ouest de la France, où les risques d'inondation sont les plus importants.

Le second fonds de concours concerné, institué en 1999, visait à renforcer les moyens de l'État dans le domaine de la police de l'eau (7,62 millions d'euros), à contribuer aux moyens techniques de la police de la pêche, exercée par le Conseil supérieur de la pêche (7,62 millions d'euros) et à améliorer les banques de données et les réseaux de mesure (6,10 millions d'euros).

Lors du vote de l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000 précitée, il a été décidé de doubler les moyens financiers de solidarité pour l'eau en instituant le prélèvement de solidarité pour l'eau, afin d'instaurer un meilleur équilibre entre les moyens financiers des six bassins hydrographiques de la métropole tout en organisant et en regroupant le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins.

En outre, afin de rendre ces actions plus lisibles et pour mieux associer les agences à leur mise en oeuvre, le législateur a jugé utile d'affecter le produit de ce prélèvement à une section autonome « B : Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE) du compte d'affectation spéciale n° 902-00 renommé « Fonds national de l'eau » dont l'objet était :

- d'assurer un meilleur équilibre entre les moyens des bassins ;

- et de financer les actions d'intérêt commun aux bassins, de solidarité nationale dans le secteur de l'eau et de connaissance de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques ainsi que le fonctionnement d'instances de concertation relatives à la politique de l'eau.

Les dépenses susceptibles de recevoir un financement du fonds recouvraient ainsi :

- les investissements relatifs à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à l'équipement pour l'acquisition de données ;

- les subventions d'investissement relatives à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à la restauration de milieux dégradés, aux économies d'eau dans l'habitat collectif social, à la protection et à la restauration des zones humides ;

- les dépenses d'études relatives aux données sur l'eau, les frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau, les actions de coopération internationale ;

- les subventions de fonctionnement au Conseil supérieur de la pêche ainsi qu'aux établissements publics, associations et organismes techniques compétents pour leurs interventions au titre de la politique de l'eau ;

- les interventions relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau.

DÉPENSES FINANCÉES PAR LE PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ SUR L'EAU EN 2002

(en millions d'euros)

TOTAL

83

- Connaissance

19

- Aides au Conseil supérieur de la pêche

15

- Actions de solidarité au profit des DOM-TOM et actions inter-bassins et restauration de cours d'eau

26

- Lutte contre les pollutions diffuses

13

- Travaux en rivières et en zones d'expansion des crues

13

II. - Le caractère inopérant de la formule du compte d'affectation spéciale et la réintégration en 2004 des dépenses de solidarité pour l'eau dans le budget général

Cependant, la formule du compte d'affectation spéciale s'est révélée inadaptée à la nature des dépenses prises en charge par le FNSE, pour deux principaux motifs (1(*)) dénoncés dès l'automne 2002 par votre Rapporteur général.

La fixation des dépenses à hauteur des recettes encaissées avec pour corollaire le report automatique des crédits non consommés inhérents à la formule du compte d'affectation spéciale est apparue génératrice d'effets pervers dans la mesure où, les gestionnaires du compte étant confrontés à des difficultés structurelles de consommation des crédits, les reports ont subi un effet « boule de neige », atteignant fin 2002 plus de une fois et demie la dotation annuelle initiale (2(*)).

La distinction entre les dépenses financées par le FNSE et celles prises en charge par le budget de l'écologie et du développement durable apparaissait de plus en plus ténue et artificielle, nuisant manifestement à l'appréciation de l'efficacité globale de la politique de l'eau et compliquant sans réelle légitimité la gestion de crédits d'objet similaire, en contradiction flagrante avec l'esprit des nouvelles méthodes de gestion de la loi organique relative aux lois de finances (n° 2001-692 du 1er août 2001).

Aussi, le législateur (3(*)) a décidé, à l'article 38 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), de procéder à la clôture de FNSE tout en réintégrant l'ensemble des moyens nécessaires à la pérennité de ses missions dans le budget de l'écologie et du développement durable.

En contrepartie de l'intégration de ces dépenses, et comme il était légitime, le prélèvement de solidarité pour l'eau a été affecté au budget général, et son montant ajusté au niveau des crédits ouverts sur le budget général au titre des actions auparavant menées par le FNSE, soit 83 millions d'euros (4(*)). Dans une logique de performance, qui vise à substituer à une obligation de moyen une obligation de résultat, et dans le respect de la règle de l'universalité qui interdit de perpétuer l'existence, au sein du budget général, d'un lien entre une recette particulière et une dépense spécifique, ce montant, gelé, a été reconduit en 2005 puis en 2006.

III. - La suppression du prélèvement à partir de 2008 prévue par le projet de loi sur l'eau et son maintien transitoire en 2007

A. - La rationalisation de la politique de l'eau proposée par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques implique la suppression du prélèvement de solidarité sur l'eau à partir de 2008

1. - Les missions de solidarité pour l'eau seraient reprises par le futur Office national de l'eau et des milieux aquatiques

Le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 240), déposé le 10 mars 2005 et adopté en première lecture par le Sénat (le 14 avril 2005) et l'Assemblée nationale (le 30 mai 2006), puis en deuxième lecture par le Sénat (le 11 septembre 2006), propose une profonde réforme de la politique de l'eau axée sur une répartition claire des responsabilités entre, d'une part, la direction de l'eau du ministère de l'écologie et du développement durable, recentrée sur ses missions régaliennes, d'autre part, un nouvel Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui a vocation à remplacer le Conseil supérieur de la pêche (CSP) en assurant l'ensemble des missions d'expertise technique, d'appui et de solidarité entre les bassins (5(*)) et, enfin, les agences de l'eau.

Les missions auparavant dévolues au FNSE, puis au budget général, seraient désormais essentiellement assumées par le nouvel ONEMA, à l'exception de certaines interventions qui ne ressortissent ni à l'expertise technique, ni à la péréquation entre les bassins, et qui par conséquent incomberaient aux agences de l'eau (ces dépenses atteignant de 25 à 30 millions d'euros) (6(*)).

L'article L. 213-2 du code de l'environnement dans la rédaction proposée par le II de l'article 41 du projet de loi sur l'eau précité prévoit en effet que l'ONEMA « a pour mission de mener et de soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques, de la pêche et du patrimoine piscicole ». L'énumération qui suit alors dégage deux principales nouvelles missions par rapport à celles jusqu'alors assumées par le CSP dont l'encadré ci-dessous donne la teneur.

LE CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA PÊCHE

Créé en 1941, le conseil supérieur de la pêche (CSP) est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable. Ses missions ont été modifiées pour la dernière fois par la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la protection des eaux douces et à la gestion des ressources piscicoles.

Régi par les articles L. 434-1 et L. 434-2 et R. 434-1 à R. 434-24 du code de l'environnement, le CSP a pour mission première le maintien, l'amélioration et la mise en valeur du domaine piscicole national par « une gestion équilibrée des ressources piscicoles, dont la pêche constitue le principal élément » (art. R. 434-2). À cet égard, le CSP est chargé de la promotion et du développement de cette activité.

Aux termes de l'article L. 434-1, l'action du CSP passe « notamment par des interventions, réalisations, recherches, études et enseignements en faveur de la pêche et du patrimoine piscicole ». L'article L. 434-2 précise qu'il gère également des agents commissionnés et assermentés, habilités, en vertu de l'article L. 437-1 du code de l'environnement, à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du titre III « Pêche en eau douce et gestion des ressources piscicoles » du livre IV du code de l'environnement, qu'il met à la disposition des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de pisciculture. L'article R. 434-3 donne de ses missions la liste suivante :

1° La gestion des agents de l'établissement commissionnés par décision ministérielle ;

2° L'assistance technique aux fédérations départementales des associations agréées de pêche et de pisciculture et aux associations agréées de pêcheurs professionnels ;

3° La participation aux travaux entrepris par les fédérations et associations agréées de pêche en vue de l'aménagement des milieux naturels aquatiques, de leur mise en valeur piscicole et du développement de la pêche ;

4° L'apport aux services de l'administration de l'information et de l'appui technique qui leur sont nécessaires ;

5° La réalisation d'expérimentations, de travaux de recherche technique et d'études socio-économiques dans le domaine de la protection des milieux naturels aquatiques, de leur mise en valeur piscicole et du développement de la pêche ;

6° La participation à l'application de la recherche en matière hydrobiologique et piscicole, en liaison avec les organismes et établissements de recherche afin de valoriser les acquis scientifiques par tous les moyens d'expérimentation, de démonstration et de contrôle ;

7° La contribution à l'enseignement et à la formation en matière de pêche, de protection et de gestion des milieux naturels aquatiques ;

8° L'appui technique à la promotion dans les pays étrangers des travaux réalisés en France en matière de pêche en eau douce et d'hydrobiologie ;

9° La collecte de renseignements sur l'état des populations piscicoles, leur gestion et leur exploitation par la pêche amateur et professionnelle qui donne lieu à un rapport annuel ;

10° La promotion et la vulgarisation dans le domaine de la pêche et de la gestion des milieux naturels aquatiques.

Enfin, le CSP joue également le rôle d'organisme consultatif auprès du ministère chargé de la pêche en eau douce.

Pour mener à bien ses missions, le Conseil supérieur de la pêche dispose de ressources alimentées principalement par le produit de la taxe piscicole qu'acquittent les pêcheurs en eau douce (art. L. 434-1).

En termes de ressources humaines, le CSP emploie plus de 800 salariés (agents techniques, techniciens et ingénieurs, personnels administratifs) et est présent sur l'ensemble du territoire national au travers de ses 9 délégations régionales et de ses 89 brigades départementales. Les charges de personnel du CSP représentent près de 70 % de ses dépenses, le reste étant essentiellement constitué de subventions accordées aux collectivités piscicoles.

Source : Projet annuel de performances de la mission « Écologie et développement durable » annexé au projet de loi de finances pour 2006.

La première de ces nouvelles mission concerne la mise en place et la coordination technique d'un système d'information sur l'eau et les milieux aquatiques, entreprise dès le début des années 1990 par le ministère de l'écologie, via notamment le FNSE après 2000, et indispensable pour une application satisfaisante de la directive cadre européenne sur l'eau. La mise en oeuvre de ce système constituerait une des principales charges du budget de l'établissement, puisqu'elle devrait nécessiter un investissement de près de 30 millions d'euros par an.

La deuxième mission est de « garantir une solidarité financière entre les bassins, notamment vis-à-vis de ceux des départements et collectivités d'outre-mer ainsi que de la Nouvelle-Calédonie. [À cette fin, l'ONEMA devrait conduire ou soutenir] des programmes de recherche et d'études qui sont communs à tous les bassins ou revêtent un intérêt général, en particulier sous la forme de concours financiers à des personnes publiques ou privées ».

L'objet est de promouvoir une gestion partenariale de la politique de l'eau en confiant à l'ONEMA la mise en oeuvre d'un mécanisme de péréquation entre bassins destiné à compenser les différentiels existants entre leurs charges d'investissements et leurs capacités contributives.

De toute évidence, cette mission reprend très exactement les objectifs poursuivis par le FNSE, avec, principalement, le traitement dans certains bassins de pollutions « historiques » dont on ne peut plus aujourd'hui faire porter la responsabilité sur leurs auteurs (par exemple en Lorraine ou dans le Nord) et l'attribution de subventions aujourd'hui versées par l'État aux collectivités territoriales d'outre-mer dépourvues d'agence de l'eau.

À cela s'ajoute, en troisième lieu, l'attribution de subventions en capital aux collectivités territoriales d'outre-mer et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement en milieu rural (7(*)) .

2.- Une répartition plus claire des financements de la politique de l'eau

En parallèle, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques vise à mieux répartir le financement de la politique de l'eau grâce à une mise en oeuvre stricte :

- d'une part, du principe « l'eau paie l'eau », les ressources du futur ONEMA devant être constituées principalement des contributions versées par les agences de bassin, donc par les usagers (8(*)) ;

- alors que, d'autre part, la Direction de l'Eau ne serait plus financée que par le budget de l'État, donc par l'impôt.

C'est pourquoi son article 35 prévoit que le financement de l'ONEMA serait assuré de manière prépondérante par des contributions financières des Agences de l'eau (9(*)), dont le niveau est déterminé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances (10(*)) dans la limite d'un plafond annuel que l'article 36 du même projet de loi fixe à 108 millions d'euros entre 2007 et 2012.

Il est utile de rappeler que le budget prévisionnel de l'ONEMA devrait lui permettre d'assurer le financement :

- des fonctions préalablement remplies par le CSP, lequel bénéficie à ce titre d'un budget de l'ordre de 50 millions d'euros (45,6 millions d'euros en 2006) aux deux tiers issus du produit de la taxe piscicole (33,3 millions d'euros en 2006) et au tiers de subventions de l'État (10,5 millions d'euros en 2006), versées, jusqu'en 2004, via le FNSE ;

- de certaines attributions assumées à l'heure actuelle par la direction de l'eau du ministère de l'écologie et du développement durable (dont notamment la mise en place du système d'information sur l'eau évoquée supra) équivalant à un transfert de charges estimé à environ 30/35 millions d'euros par le ministère de l'écologie et du développement durable ;

- de la mission de péréquation décrite supra et auparavant dévolue au FNSE, la mise en oeuvre d'un mécanisme de solidarité comprenant la reprise des missions de l'ex-FNDAE vis-à-vis de l'outre-mer (voir supra) y ajoutant par ailleurs un montant de l'ordre de 8 millions d'euros.

Au total, les dépenses de l'ONEMA devraient s'établir dans une fourchette allant de 90 à 100 millions d'euros.

En parallèle, la nouvelle contribution acquittée par les agences serait couverte par :

- la suppression du prélèvement de solidarité sur l'eau, proposée à l'article 49 du projet de loi sur l'eau précité, qui représenterait une économie annuelle de 80/85 millions d'euros ; cependant, dans la mesure où environ 20 à 30 millions d'euros de dépenses financées à partir du FNSE seraient transférées aux agences, l'allégement net à leur profit serait en réalité limité à 50 à 65 millions d'euros ;

- l'affectation à leur profit de la nouvelle « redevance pour protection du milieu aquatique » dont la création est proposée à l'article 37 du projet de loi sur l'eau précité qui remplacerait la taxe piscicole qui serait supprimée par l'article 45 du même projet, le rendement de la première (de l'ordre de 10 millions d'euros par an) étant cependant substantiellement inférieur à celui de la seconde (30 millions d'euros), le choix étant fait d'en alléger fortement les taux afin de faire face à la situation très difficile de la pêche professionnelle et de l'érosion importante du nombre de pêcheurs ;

- resteraient ainsi entre 20 et 30 millions d'euros supplémentaires à la charge des agences, soit au maximum un peu moins de 1,5% de leur budget annuel.

RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DE LA POLITIQUE DE L'EAU DE 2002 AU PROJET DE LOI SUR L'EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES (a)

(a) En raison des délais d'adoption du projet de loi sur l'eau, le dispositif ne devrait être applicable qu'au 1er janvier 2008.

Source : Rapport n° 3070 de M. André Flajolet, Député, du 3 mai 2006 sur le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

B.- Le dispositif transitoire proposé pour 2007

Les délais d'examen du projet de loi sur l'eau précité ont conduit à repousser (11(*)) du 1er janvier 2007 au 1er janvier 2008 la date d'entrée en vigueur du nouveau régime des redevances des agences tandis que la mise en place effective de l'ONEMA était subordonnée à la publication du décret en Conseil d'État précisant les conditions d'application de son article constitutif, le II de l'article 41 du projet de loi précité précisant « qu'à compter de cette date, les biens, droits et obligations du Conseil supérieur de la pêche sont transférés à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques dans les conditions précisées par décret. Ces opérations ne donnent pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit ».

Dès lors, c'est l'État qui assumera en 2007 les dépenses de solidarité pour l'eau, et il est légitime qu'en contrepartie le prélèvement de solidarité pour l'eau soit maintenu en 2007 à son niveau constaté depuis 2004, c'est-à-dire 83 millions d'euros, les agences de l'eau ne commençant à verser la contribution au futur ONEMA prévu à l'article 36 du projet de loi sur l'eau précité qu'à compter du 1er janvier 2008.

Cependant, si la « redevance pour protection du milieu aquatique » n'entrera elle aussi pour sa part en vigueur qu'au 1er janvier 2008, le Gouvernement a décidé d'anticiper à 2007 la diminution des taux et la simplification de l'assiette de la taxe piscicole dont votre Rapporteur général rappelle qu'ils sont déterminés par décret (12(*)) en application de l'article L. 236-3 du code rural dans sa version antérieure à 2000, qui, comme les articles constitutifs des autres redevances sur l'eau, n'a pas été intégré au code de l'environnement par l'ordonnance de codification n° 2000-914 du 18 septembre 2000 en ce qu'il peut être considéré comme contraire à l'article 34 de la constitution en déléguant au pouvoir réglementaire la faculté de déterminer l'assiette et le taux d'une imposition de toute nature. Cet allégement très significatif entraînerait une diminution du produit de la taxe perçue par le Conseil supérieur de la pêche de 29,5 à 9 millions d'euros entre 2006 et 2007.

C'est pourquoi le 1°du présent article propose de supprimer l'affectation exclusive du prélèvement à l'État dans le II de l'article 58 qui dispose qu' « il est institué à partir du 1er janvier 2000 un prélèvement de solidarité pour l'eau versé à l'État par les agences de l'eau, dont le montant est déterminé chaque année en loi de finance » et le 2° du présent article d'affecter 27,7%, soit 23 millions d'euros, du produit de ce prélèvement au Conseil supérieur de la pêche. Compte tenu par ailleurs d'une légère progression de 0,9 million d'euros de la subvention versée par l'État en 2007 à partir du programme « Gestion des milieux et biodiversité » de la mission « Écologie et développement durable » du budget général, le CSP devrait bénéficier de plus de 3 millions d'euros de moyens supplémentaires en 2007 (les ETP rémunérés par l'opérateur passant de 791 à 798).

Enfin, le 3° du présent article propose une nouvelle répartition du prélèvement entre les agences de l'eau selon une clé de répartition inspirée de celle définie en première lecture du projet de loi sur l'eau par le Sénat qui a jugé utile que les contributions versées à l'ONEMA par les agences à partir de 2008 soient « calculées en fonction du potentiel économique [de chaque] bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale » afin de mieux pondérer la contribution des agences à leur richesse, ce à quoi ne parvient qu'imparfaitement le calcul actuel avec une clé de ventilation fondée, pour deux tiers, sur la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée de programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, sur la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole et dont le tableau ci-dessous récapitule les modalités.

Le prélèvement pour 2007 serait ainsi établi selon des modalités fondées sur le PIB de chaque bassin auquel serait appliquée une clef de répartition tenant compte du rapport entre la population rurale et la population totale du bassin, à partir des données fournies par le dernier recensement réalisé par l'INSEE en 1999.

*

* *

M. Augustin Bonrepaux a rappelé qu'il s'était opposé, lors de sa création par l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), à l'instauration de ce prélèvement acquitté par les agences de l'eau, car ces dernières sont financées grâce aux redevances sur l'eau payées par les consommateurs. Le présent article propose d'affecter une partie de ce prélèvement au financement du Conseil supérieur de la pêche pour compenser la baisse du rendement de la taxe piscicole allégée par le Gouvernement. Il n'est pas acceptable que les consommateurs d'eau financent le Conseil supérieur de la pêche. Cela revient à utiliser des crédits à vocation locale pour financer la politique de l'État en matière de pêche.

M. Philippe Rouault a estimé qu'il existe une cohérence entre la nature du prélèvement et le Conseil supérieur de la pêche auquel il serait partiellement affecté. La difficulté réside dans le fait que le projet de loi sur l'eau actuellement débattue modifie les financements des politiques de l'eau, notamment en créant l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) qui prendra la suite du CSP en élargissant ses compétences. Comme il ne pourra être adopté avant le 1er janvier, il est nécessaire de prévoir des financements temporaires.

Votre Rapporteur général a émis un avis favorable sur l'article, indiquant néanmoins qu'il partage en partie le sentiment de M. Augustin Bonrepaux et en rappelant qu'en tout état de cause, si le projet de loi sur l'eau est adopté, le prélèvement de solidarité pour l'eau sera abrogé en 2008.

La Commission a adopté l'article 26 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 26

M. le président. « Art. 26. - Le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « à l'État » sont supprimés.

2° Cet alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce prélèvement est affecté, à hauteur de 27,7 %, au Conseil supérieur de la pêche et, à hauteur de 72,3 %, au budget général de l'État. »

3° Le cinquième alinéa et le tableau qui le complète sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Pour 2007, le montant de ce prélèvement est fixé à 83 millions € et réparti comme suit :

Agence de l'eau Adour-Garonne

6 917 000 €

 

Agence de l'eau Artois-Picardie

5 533 000 €

 

Agence de l'eau Loire-Bretagne

12 527 000 €

 

Agence de l'eau Rhin-Meuse

4 842 000 €

 

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

18 444 000 €

 

Agence de l'eau Seine-Normandie

34 737 000 €

».

La parole est à M. Jean-Claude Sandrier, inscrit sur l'article.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet article soulève un certain nombre de questions, sur lesquelles nous aimerions obtenir des réponses.

Tout d'abord, est-il opportun d'opérer comme vous le faites un prélèvement sur les agences de l'eau pour en affecter 27 % du montant au Conseil supérieur de la pêche ? Déshabiller Paul pour habiller Pierre est-il de bonne politique sur une question aussi importante que la gestion de la ressource en eau ?

À nos yeux, il conviendrait d'abonder les crédits de l'un et l'autre de ces organismes, surtout si l'on veut doter les agences de nouvelles missions. Nous savons les difficultés auxquelles sont confrontées de nombreuses communes, en particulier rurales, pour le financement des travaux d'assainissement. Nous sommes pour notre part favorables à ce que l'État propose un dispositif de subvention efficace pour l'assainissement.

L'article 36 de la loi sur l'eau, dans son alinéa 11, répond-il à ces interrogations, bien qu'il comporte des engagements concrets, en faveur notamment des communes rurales ? Il serait judicieux que le processus législatif aille à son terme dans les meilleurs délais afin que nous puissions en débattre.

En tout état de cause, nous aimerions que le Gouvernement nous éclaire sur les moyens dévolus à la politique de l'eau et, plus particulièrement, aux subventions des travaux d'assainissement dans les communes rurales.

M. le président. L'amendement n° 196, présenté par MM. Bonrepaux , Migaud, Emmanuelli, Idiart, Carcenac, Idiart, Dumont, Viollet, Terrasse, Claeys, Giacobbi, Bourguignon, Bapt, Dreyfus, Balligand, Besson et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Augustin Bonrepaux, pour le soutenir.

M. Augustin Bonrepaux. Cet amendement, qui devrait donner satisfaction à M. Sandrier, tend à supprimer l'article 26.

On prélève en effet des crédits sur les agences de l'eau pour financer le Conseil supérieur de la pêche. On nous dit que les dépenses n'augmentent pas, mais on puise dans une caisse pour en alimenter une autre !

Je vous ferai remarquer - et M. le rapporteur général porte une grande part de responsabilité - que la suppression du Fonds national de l'eau a fait perdre beaucoup de crédits pour l'investissement.

Aujourd'hui, même si elles peuvent augmenter leur taux, les agences de bassin manquent donc de moyens pour financer à la fois les réseaux d'adduction d'eau, mais surtout d'assainissement. Vous affirmez pourtant que la politique de l'environnement est une priorité. Et vous réduisez encore les crédits des agences de l'eau par un prélèvement destiné à financer le Conseil supérieur de la pêche. C'est un comble ! Nous ne pouvons accepter ces manipulations. Nous proposons donc de supprimer ce prélèvement qui se fera au détriment des consommateurs, parce que les agences de bassin sont financées par les consommateurs.

Monsieur le ministre, je n'attends pas d'explication de votre part : je demande simplement que l'on supprime ce prélèvement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a repoussé cet amendement.

Monsieur Bonrepaux, vous m'avez à nouveau mis en cause : la section B du Fonds de solidarité, alimentée par ce prélèvement, a été créée en 2000 ; c'était un compte d'affectation spéciale. Il y a trois ans, ce prélèvement - 83 millions d'euros - a été affecté au budget de l'État. L'État n'a fait aucune économie : ces crédits sont reconduits dans le budget pour 2007.

À la même époque, la taxe piscicole a été baissée d'un tiers. L'État perdant de ce fait 23 millions d'euros, il prélève sur cette enveloppe de 83 millions pour compenser le manque à gagner du Conseil supérieur de la pêche. Les 60 millions restant restent bien budgétés au titre du prélèvement sur l'eau, étant entendu que ce n'est qu'à partir de 2008 que les agences de bassin prendront ce dispositif en charge.

Monsieur Bonrepaux, il n'y a pas le début de l'ombre d'une économie de l'État sur le dos des collectivités locales. Il compense une fois de plus, à l'euro près, la baisse de la taxe piscicole.

M. Jean-Louis Dumont. Ce n'est pas ce que nous entendons dire sur le terrain !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Soyez donc notre porte-parole, monsieur Dumont !

M. Jean-Louis Idiart. Nous allons nous en occuper dans trois mois !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je ne peux que confirmer ce qui vient d'être dit par M. Carrez.

J'ajouterai, pour répondre à M. Sandrier, que les réflexions que nous avons aujourd'hui viennent de ce que la loi n'est pas encore votée. À ce stade, il nous faut donc trouver une disposition transitoire pour l'année 2007. Pour le reste, comme l'a dit M. Carrez, à l'euro près, tout est compensé. La taxe piscicole sera d'ailleurs maintenue en 2007, mais avec un taux inférieur au plafond de 10 millions d'euros. Le prélèvement sur les agences est maintenu à hauteur de 83 millions, 23 millions étant reversés au Conseil supérieur de la pêche, préfiguration de l'ONEMA et 60 millions versés au budget de l'État. C'est un cadre budgétaire parfaitement bouclé, sans aucune arrière-pensée ni disposition manquante.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Vous répondez à peine aux questions que je vous ai posées.

Une loi sur l'eau se traîne depuis plusieurs mois. Sera-t-elle votée un jour ? Je rappelle que son article 36 comporte des dispositions concernant les financements. D'autre part, les maires, notamment des communes rurales - puisque ce sont elles qui souffrent le plus - se voient aujourd'hui refuser les subventions des agences de l'eau, ou alors elles sont extrêmement limitées.

M. Jean-Louis Dumont. Tout à fait !

M. Jean-Claude Sandrier. Comment alors financer les assainissements aujourd'hui indispensables ? Quels moyens l'État donne-t-il aux agences de l'eau pour les financer ? Là, nous n'avons pas vraiment de réponse, c'est le moins que l'on puisse dire.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 196.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 26.

(L'article 26 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 26 

Le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « à l'État » sont supprimés ;

2° Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce prélèvement est affecté, à hauteur de 27,7 %, au Conseil supérieur de la pêche et, à hauteur de 72,3 %, au budget général de l'État. » ;

3° Le cinquième alinéa et le tableau qui le complète sont ainsi rédigés :

« Pour 2007, le montant de ce prélèvement est fixé à 83 millions d'euros et réparti comme suit :

« 

Agence de l'eau Adour-Garonne

6 917 000 €

 

 

Agence de l'eau Artois-Picardie

5 533 000 €

 

 

Agence de l'eau Loire-Bretagne

12 527 000 €

 

 

Agence de l'eau Rhin-Meuse

4 842 000 €

 

 

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

18 444 000€

 

 

Agence de l'eau Seine-Normandie

34 737 000 €

».

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 26

Prélèvement de solidarité pour l'eau

Commentaire : le présent article tend à reconduire le montant global du prélèvement de solidarité pour l'eau (83 millions d'euros), tout en modifiant les modalités de répartition de ce prélèvement entre les agences de l'eau, ainsi que l'affectation de son produit.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRÉLÈVEMENT DE 83 MILLIONS D'EUROS SUR LES AGENCES DE L'EAU, AFFECTÉ AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ETAT

Le prélèvement de solidarité pour l'eau est un prélèvement à la charge des agences de l'eau, qui a été initialement institué, par le II de l'article 58 de la loi de finances pour 200013(*), au profit du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Celui-ci a toutefois été budgétisé à compter de 2004, ce dont votre commission, qui s'était montrée critique à l'égard de ce fonds, s'était félicitée14(*). L'article 38 de la loi de finances pour 200415(*) a clos le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », dont le FNSE constituait la seconde section. Les opérations en compte au titre de ce fonds ont été reprises au sein du budget général, sur lequel ont été reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes.

Le budget du ministère de l'écologie et du développement durable a ainsi vu ses dotations majorées de 83 millions d'euros au titre des dépenses auparavant financées par le FNSE, tandis que le prélèvement de solidarité pour l'eau a été maintenu et son montant, affecté au budget général.

Son montant est déterminé chaque année en loi de finances. Il est fixé à 83 millions d'euros depuis 2004.

Ce prélèvement est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année. Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est actuellement fonction, pour deux tiers, de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

B. LES CRITIQUES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Cette assiette avait fait l'objet de critiques de la Cour des comptes, dans le cadre d'une enquête remise à votre commission des finances. En effet, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)16(*), votre commission des finances avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le Fonds national de solidarité pour l'eau, qui a fait l'objet d'un rapport de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable17(*).

La Cour des comptes s'était montrée critique envers l'assiette de ce prélèvement, ainsi que le rappelle le passage suivant, extrait de la communication transmise à votre commission des finances :

« L'assiette de ce prélèvement appelle l'observation suivante. Compte tenu du mode de fixation des redevances des agences, leurs niveaux sont d'autant plus élevés dans un bassin hydrographique donné que le montant des interventions de l'agence de ce bassin prévu à son programme pluri-annuel est lui-même élevé. Un montant élevé de redevances traduit donc des besoins importants ou une solidarité à l'échelle du bassin intense. Dans ces conditions, la solidarité ou la péréquation entre les bassins devrait se traduire plutôt par un transfert des bassins où les taux de redevance sont relativement bas - c'est-à-dire des bassins où les besoins sont eux-mêmes relativement bas ou bien où la solidarité est faible - vers les bassins où les taux de redevances sont relativement élevés - c'est-à-dire vers les bassins où les besoins sont aussi élevés ou bien où la solidarité est forte. Pour deux tiers, l'assiette du prélèvement pour l'eau est fonction d'un critère indirectement lié aux niveaux des redevances et provoque un transfert entre bassins opposé à ce que l'objectif de solidarité ou de péréquation pourrait laisser imaginer. »

Le tableau suivant montre l'importance de ce transfert :

Répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre les agences

selon le seul critère démographique (année 2001)

Agences de l'eau

Populations des bassins

Répartition démographique (1)

Répartition légale (2)

Ecart

(1)-(2)

Adour-Garonne

6 484 000

8,46 M€

7,01 M€

-1,45 M€

Artois-Picardie

4 814 000

6,29 M€

5,84 M€

- 0,44 M€

Loire-Bretagne

11 605 000

15,15 M€

12,15 M€

- 3,00 M€

Rhin-Meuse

3 962 000

5,17 M€

6,45 M€

+ 1,28 M€

Rhône-Méditerranée-Corse

14 138 000

18,46 M€

17,56 M€

- 0,90 M€

Seine-Normandie

17 386 000

22,70 M€

27,21 M€

+ 4,52 M€

Total

58 389 000

76,22 M€

76,22 M€

0,00 M€

Source : estimation Cour des comptes pour la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre bassins selon le seul critère de la population de ces bassins, in Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)

La Cour estimait que « indirectement, le prélèvement de solidarité pour l'eau organise donc un transfert supplémentaire des ménages urbains vers les autres usagers de l'eau qui s'ajoute à celui opéré par les agences et, marginalement, par le FNDAE18(*) ». En outre, elle mettait en évidence l'opacité de ce prélèvement fiscal assis sur les redevances établies et recouvrées par les agences de l'eau : « si aucun principe de droit ne s'oppose à une telle superposition, que le Conseil constitutionnel n'a pas censurée, elle est évidemment opaque pour les redevables puisqu'une partie des sommes qu'ils versent à une personne publique, l'agence, pour financer ses missions, est en réalité destinée à une autre personne publique, l'Etat, qui finance ainsi d'autres missions ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RECONDUCTION DU MONTANT GLOBAL DU PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU, FIXÉ À 83 MILLIONS D'EUROS

Le présent article reconduit le montant global du prélèvement de solidarité pour l'eau : comme les années précédentes, il sera fixé à 83 millions d'euros en 2007.

B. LA MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DE LA CHARGE ENTRE LES AGENCES

S'il maintient la charge globale pesant sur les agences de l'eau, le présent article modifie la répartition de cette charge entre les agences, comme le montre le tableau suivant :

L'exposé des motifs du présent article précise que la répartition prévue pour 2007 est établie en proportion du PIB de chaque bassin, auquel est appliqué un coefficient de modulation qui tient compte du rapport entre la population totale et la population rurale de chaque bassin (données INSEE 1999).

Il indique que « ce mode de calcul permet d'introduire une solidarité entre bassins, au bénéfice des bassins les plus ruraux, et la modulation correspondante permet de faire varier les prélèvements sur les budgets des agences de l'eau dans une fourchette pouvant aller jusqu'à 10 % ».

En pratique, on constate que toutes les agences voient leur contribution diminuer, à l'exception de l'agence de l'eau Seine-Normandie, qui voit sa contribution significativement relevée.

C. L'AFFECTATION D'UNE PARTIE DU PRODUIT DU PRÉLÈVEMENT AU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA PÊCHE

Le présent article apporte également une modification s'agissant du mode de répartition du produit de ce prélèvement, qui revenait en totalité au budget général de l'Etat depuis la suppression du fonds national de solidarité pour l'eau.

Il prévoit en effet que ce prélèvement est affecté à hauteur de 27,7 % au Conseil supérieur de la pêche (soit environ 23 millions d'euros) et à hauteur de 72,3 % au budget général de l'Etat (soit environ 60 millions d'euros).

Cette modification s'inscrit dans le cadre de l'évolution du Conseil supérieur de la pêche programmée par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

En effet, l'article 41 de ce projet de loi propose d'instituer un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui se substituerait au Conseil supérieur de la pêche et devrait constituer le « bras armé » du ministère de l'écologie et du développement durable. Cet office serait chargé :

- de participer à la connaissance, à la protection et à la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques, de leur faune et de leur flore, et de contribuer à la prévention des inondations ;

- d'apporter son appui aux services de l'Etat, aux agences de l'eau et aux offices de l'eau dans la mise en oeuvre de leurs politiques ;

- d'assurer la mise en place et la coordination technique d'un système d'information sur l'eau ;

- de garantir une solidarité financière entre les bassins et de conduire ou de soutenir des programmes de recherche et d'études qui leur sont communs ou revêtent un intérêt général ;

- de mener et de soutenir des actions nationales de communication et de formation.

Les ressources de l'ONEMA seraient de deux types :

- les contributions des agences de l'eau, dont le montant global annuel sera plafonné à 108 millions d'euros sur la période 2007-2012 ;

- des subventions versées par des personnes publiques.

En contrepartie, l'article 49 de ce projet de loi propose de supprimer le prélèvement de solidarité pour l'eau.

Ce prélèvement de solidarité pour l'eau devrait donc être le dernier opéré avant la mise en place de l'ONEMA et des contributions des agences de l'eau prévues par le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette année apparaît comme une année de transition, liée à la durée d'examen du projet de loi pour l'eau et les milieux aquatiques. Le prélèvement de solidarité pour l'eau ainsi défini est appelé à disparaître, pour être remplacé par des contributions des agences de l'eau versées à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

La refonte de l'assiette du prélèvement opérée par le présent article se traduit par un nouveau transfert entre agences, l'agence de l'eau Seine-Normandie étant mise à contribution pour permettre une diminution du prélèvement opéré sur les autres agences de l'eau.

Votre rapporteur général observe que cette nouvelle modalité de calcul correspond aux dispositions du V de l'article 35 du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours de navette, puisque celui-ci prévoit que le montant de la contribution financière versée par l'agence de l'eau à l'ONEMA est calculé en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale.

Il constate toutefois que cette modalité de calcul va à l'encontre des remarques formulées par la Cour des comptes sur l'assiette du prélèvement de solidarité pour l'eau.

En outre, suivant les observations générales qu'il a formulées sur l'affectation de taxes aux établissements publics, il est réservé sur l'opportunité d'affecter au Conseil supérieur de la pêche, établissement public sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable, une part du produit de ce prélèvement en 2007, selon une clé de répartition avec l'Etat qui mériterait, de surcroît, de faire l'objet de justifications complémentaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 26

M. le président. « Art. 26. - Le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « à l'État » sont supprimés ;

2° Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce prélèvement est affecté, à hauteur de 27,7 %, au Conseil supérieur de la pêche et, à hauteur de 72,3 %, au budget général de l'État. » ;

3° Le cinquième alinéa et le tableau qui le complète sont ainsi rédigés :

« Pour 2007, le montant de ce prélèvement est fixé à 83 millions d'euros et réparti comme suit :

«

Agence de l'eau Adour-Garonne

Agence de l'eau Artois-Picardie

Agence de l'eau Loire-Bretagne

Agence de l'eau Rhin-Meuse

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

Agence de l'eau Seine-Normandie

6 917 000 €

5 533 000 €

12 527 000 €

4 842 000 €

18 444 000 €

34 737 000 €

».

M. le président. L'amendement n° I-125, présenté par MM. Massion, Masseret, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Charasse, Demerliat, Frécon, Haut, Marc, Miquel, Moreigne, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Marc Massion.

M. Marc Massion. L'article 26 du projet de loi de finances pour 2007 tend à modifier les règles d'affectation et de répartition du prélèvement de solidarité sur l'eau qui a été mis en place par la loi de finances pour 2000 au bénéfice de l'État, afin d'organiser une forme de péréquation entre les agences de bassin.

Cet article dispose que le montant du prélèvement serait désormais réparti entre l'État, pour 72,3 %, et le Conseil supérieur de la pêche, pour 27,7 %.

Le code de l'environnement prévoit que le Conseil supérieur de la pêche est financé par la taxe piscicole. Mais la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, qui n'a pas encore fait l'objet de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale et qui, par conséquent, n'est pas entrée en vigueur, transforme le CSP en Office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'ONEMA. Les ressources de l'ONEMA sont plafonnées à 108 millions d'euros, qui se décomposent en dotations versées par les agences de l'eau, précédemment versées au budget de l'État, et la taxe piscicole, qui sera transformée en redevance d'agence de l'eau.

En réalité, l'article 26 du projet de loi de finances vient anticiper le financement du nouvel ONEMA, qui pourrait remplacer le CSP si la loi sur l'eau et les milieux aquatiques était adoptée en l'état.

Le dispositif prévu dans le cadre de ladite loi est largement insuffisant, que ce soit en matière de péréquation des moyens au niveau national, au travers de la contribution financière à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, ou du point de vue de la solidarité envers les communes rurales. Nous proposons donc de supprimer cette disposition.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement tend à supprimer l'article 26, qui reconduit le montant global du prélèvement de solidarité pour l'eau de 83 millions d'euros, tout en modifiant les modalités de répartition de ce prélèvement entre les agences de l'eau, ainsi que l'affectation de son produit.

La commission s'est interrogée sur les modifications apportées par l'article 26 et sur les modalités du calcul de répartition entre les agences. Monsieur le ministre, selon quelle formule a-t-on déterminé la contribution importante à la charge de l'agence de l'eau Seine-Normandie ? La clé est-elle vraiment méthodique et incontestable ? Nous n'en avons pas été absolument persuadés. Cela étant, faute de temps, la commission des finances n'a pas supprimé ou modifié l'article.

Pour autant, elle n'a pas davantage été convaincue par l'amendement de notre collègue Marc Massion. Conformément à son approche rigoureuse, sinon rigoriste, la commission des finances a noté que l'adoption de cet amendement aboutirait à une perte de ressources pour l'État de l'ordre de 60 millions d'euros. Or elle ne peut approuver une mesure qui conduirait à déséquilibrer le solde budgétaire.

La commission émet donc un avis défavorable, sauf, bien entendu, si M. Massion trouve une ressource du même montant ou diminue une dépense, en supprimant une agence, par exemple. (Sourires.)

M. Marc Massion. Au hasard !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Massion, ne vous faites aucune illusion : l'analyse clémente de M. le rapporteur général n'est due qu'à son humeur bougonne, compréhensible à cette heure tardive ! (Sourires.) En réalité, il est profondément hostile à votre amendement ; je le suis moi-même un peu aussi.

Je souhaite donc le rejet de cet amendement. N'y voyez cependant aucune antipathie personnelle à votre endroit !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-125.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 26.

(L'article 26 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 26

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 26 Article 44

Le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « à l'État » sont supprimés ;

2° Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce prélèvement est affecté, à hauteur de 27,7 %, au Conseil supérieur de la pêche et, à hauteur de 72,3 %, au budget général de l'État. » ;

3° Le cinquième alinéa et le tableau qui le complète sont ainsi rédigés :

« Pour 2007, le montant de ce prélèvement est fixé à 83 millions d'euros et réparti comme suit :

« 

Agence de l'eau Adour-Garonne

6 917 000 €

 »

Agence de l'eau Artois-Picardie

5 533 000 €

Agence de l'eau Loire-Bretagne

12 527 000 €

Agence de l'eau Rhin-Meuse

4 842 000 €

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

18 444 000 €

Agence de l'eau Seine-Normandie

34 737 000 €

ARTICLE 27 : CONTRIBUTION À L'EFFORT NATIONAL DE RECHERCHE

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Au titre de l'effort national de recherche, le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts perçu en 2007 est affecté, dans la limite de 955 millions d'euros, à l'Agence nationale de la recherche à hauteur de 86,4 % et à l'établissement public OSEO à hauteur de 13,6 %. Le reliquat éventuel du produit de la contribution est affecté au budget général de l'État.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 27

Contribution à l'effort national de recherche.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'affecter, dans la limite de 955 millions d'euros, le produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés de l'article 235 ter ZC du code général des impôts, à l'Agence nationale de la Recherche et à l'établissement public OSEO.

I. - Deux nouveaux établissements publics au service de la recherche
et des petites et moyennes entreprises

A. - L'Agence nationale de la recherche

1. - Ses missions

Groupement d'intérêt public jusqu'à la fin de l'année 2006, date de sa transformation, en application de l'article L 329-1 du code de la recherche (19(*)), en établissement public à caractère administratif, l'Agence Nationale de la Recherche (ANR) est une agence de financement de projets de recherche.

Les missions de cette agence, ainsi que l'a précisé le décret du 1er août 2006 (n° 2006-963, JO n° 178 du 3 août 2006 p. 11567) sont en effet, dans le cadre de la politique de la recherche définie par le Gouvernement, « de financer et de promouvoir le développement des recherches fondamentales, appliquées et finalisées, l'innovation et le transfert technologiques et le partenariat entre le secteur public et le secteur privé ».

Pour accomplir ses missions, l'Agence nationale de la recherche peut notamment, dans le cadre des programmes de recherche et de développement technologique qu'elle met en oeuvre :

- allouer des aides à des projets de recherche et de développement technologique sélectionnés par voie d'appel d'offres sur des critères de qualité scientifique et technique, en prenant en compte leurs objectifs sociaux, économiques et culturels ;

- faire des dotations en capital à des fondations de recherche reconnues d'utilité publique et, en particulier, à des fondations de coopération scientifique mentionnées à la section 3 du chapitre IV du titre IV du livre III du code de la recherche ;

- contribuer à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'accords de coopération scientifique internationale ;

- participer à des actions menées en commun avec des services de l'Etat, des collectivités locales ou d'autres organismes publics ou privés, français ou étrangers.

2. - Ses ressources

Les missions de l'Agence nationale de la recherche sont financées, depuis sa création sous forme de groupement d'intérêt public en 2005, par le versement de dotations en capital à partir des recettes du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », versement rendu possible par l'article 73 de la loi de finances pour 2005 qui a actualisé en conséquence la nomenclature des dépenses de ce compte.

En 2006, le budget d'intervention de l'Agence a été fixé à 700 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 590 millions d'euros en crédits de paiement. Son budget de fonctionnement, versé sous forme de subvention par le Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, par l'intermédiaire du programme 172 « orientation et pilotage de la recherche » de la mission interministérielle « Enseignement supérieur et recherche », s'est élevé à 6,4 millions d'euros en 2006.

B. - L'établissement public OSEO

1. - Ses missions

L'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 a institué un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, OSEO, issu du regroupement de deux organismes ayant, historiquement, une mission d'intérêt général au service des PME : la Banque de Développement des PME (BDPME) et sa filiale SOFARIS et l'ANVAR (Agence nationale de l'innovation). L'objectif de ce rapprochement est, d'une part, de rationaliser le dispositif de soutien public aux PME et, d'autre part, de favoriser le développement des entreprises innovantes et la diffusion de l'innovation dans les PME, en alliant l'expertise technique de l'ANVAR et les ressources et compétences financières de la BDPME.

Si OSEO est un établissement public, il n'en va cependant pas de même pour les entités, directes ou indirectes, qu'il contrôle. En effet, OSEO ANVAR est une société anonyme dotée d'une mission de service public, dont les statuts ont été approuvés par le décret du 8 juillet 2005 (n° 2005-766, JO n°159 du 9 juillet 2005 p. 11282). Quant à SOFARIS, il est également une société anonyme détenue majoritairement par OSEO BDPME qui, lui-même, est une société anonyme, établissement financier de place.

Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance, OSEO a pour objet, directement ou par l'intermédiaire de ses filiales directes ou indirectes :

- de promouvoir et de soutenir l'innovation, notamment technologique, ainsi que de contribuer au transfert de technologies ;

- de favoriser la création, le développement et le financement des petites et moyennes entreprises.

L'établissement public OSEO couvre en pratique trois métiers :

- le soutien à l'innovation au moyen du financement et de l'accompagnement des projets, par l'intermédiaire d' OSEO ANVAR ;

- le financement des investissements et du cycle d'exploitation, en partenariat avec les établissements bancaires, par OSEO BDPME ;

- la garantie des financements bancaires et des interventions en fonds propres, par OSEO SOFARIS.

2. - Ses ressources

Les ressources de l'établissement public OSEO sont particulièrement complexes du fait du regroupement dans une même structure de deux entités sociales construites sur des bases spécifiques. Les produits d'exploitation d'OSEO BDPME sont essentiellement des marges d'intérêts et des commissions, ses ressources d'intervention sont empruntées sur les marchés financiers ou, pour la garantie (OSEO SOFARIS), sont des dotations budgétaires. Les ressources d'OSEO ANVAR, aussi bien en interventions qu'en fonctionnement, sont quasiment toutes des ressources publiques. De plus, si l'établissement public OSEO est la tête du groupe, les dotations budgétaires sont versées à ses filiales directes ou indirectes.

En 2006, le groupe OSEO a donc reçu, à travers ses filiales directes et indirectes, des dotations budgétaires pour financer ses activités.

OSEO SOFARIS a reçu, au titre de la branche « Garanties financières aux entreprises » 99,9 millions d'euros de dotations sur le programme 134 « Développement des entreprises », action n° 2 « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales », complétant la dotation de 20,1 millions d'euros au titre des garanties accordées au PME (branche « Soutien au développement des PME ») portant ainsi le total des dotations sur cette action à 120 millions d'euros. Cette dotation a été complétée par une dotation de 80 millions d'euros versée à partir du compte d'affection spéciale n° 902-24 « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». OSEO SOFARIS a donc bénéficié, en 2006, de ressources budgétaires s'élevant à 200 millions d'euros, en hausse de 67% par rapport à la loi de finances pour 2005.

OSEO ANVAR, qui est rattaché au programme 192 « Recherche industrielle », action n°2 « Soutien et diffusion de l'innovation technologique », a bénéficié en 2006 d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement d'un montant de 117,150 millions d'euros, ce montant se décomposant entre 43 millions d'euros au titre des subventions pour charges de service public et 74,150 millions d'euros de transferts.

Quant à OSEO BDPME, il a contracté auprès de la Banque Européenne d'Investissement un emprunt de 80 millions d'euros et obtenu directement :

- auprès de la Caisse des dépôts une ligne CODEVI de 146 millions d'euros sur 10 ans ;

- auprès du Kreditanstalt für Wiederaufbau une ligne de 100 millions d'euros, également sur 10 ans.

II. - Le présent article propose d'affecter le produit de contribution sociale de l'article 235 ter ZC du code général des impôts, dans la limite de 955 millions d'euros, à l'Agence Nationale de la Recherche et l'établissement public OSEO

A. - La contribution sociale de l'article 235 ter ZC du CGI

L'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (n° 99-1140 du 29 décembre 1999) a institué une contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, dénommée « Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés », codifiée à l'article 235ter ZC du code général des impôts. Le produit de cette taxe, destiné à l'origine au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales, a été affecté intégralement au budget de l'État par l'article 41 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

1. - Le champ d'application de la contribution

La contribution sociale est due par les personnes morales qui, de plein droit ou sur option, sont assujetties à l'impôt sur les sociétés au taux normal ou au taux réduit applicable aux plus-values à long terme (20(*)).

Sont exonérées de la contribution sociale les PME qui remplissent les conditions suivantes :

- le chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours de l'exercice concerné, ramené le cas échéant à douze mois, doit être inférieur à 7,63 millions d'euros ;

- le capital doit être entièrement libéré et détenu, de manière continue pendant toute la durée de l'exercice concerné pour 75 % au moins par des personnes physiques (ou par des sociétés satisfaisant elles-mêmes à l'ensemble de ces conditions).

2. - L'assiette et le calcul de la contribution

La contribution sociale due au titre d'un exercice est assise sur l'impôt sur les sociétés calculé au taux normal de 33,1/3% sur le résultat de l'exercice et, le cas échéant, au taux réduit de 15% ou 8% sur la plus-value nette à long terme.

Elle est égale à 3,3% de l'impôt sur les sociétés de référence diminué d'un abattement de 763.000 euros par période douze mois. En pratique, la contribution sociale n'est donc due que par les entreprises dont le bénéfice imposable au taux normal est supérieur à 2.289.000 euros (lorsqu'elles réalisent un bénéfice entièrement taxable à 33,1/3%).

3. - Le paiement de la contribution

La contribution doit être calculée et payée spontanément au comptable de la direction générale des impôts chargé du recouvrement de l'impôt sur les sociétés. Elle donne lieu au versement de quatre acomptes aux dates prévues pour le paiement de l'impôt sur les sociétés de l'exercice ou de la période d'imposition (21(*)). Lorsque les sommes finalement dues au titre de la contribution sont supérieures au montant des acomptes déjà versés, la différence représente le solde de liquidation à payer en même temps que le solde d'impôt sur les sociétés de l'exercice, c'est-à-dire le 15 avril lorsque l'exercice coïncide avec l'année civile. Lorsque le montant des acomptes versé se révèle supérieur au montant de la contribution due au titre de l'exercice, l'excédent est remboursé d'office à l'entreprise dans les mêmes conditions que l'impôt sur les sociétés.

4. - Le contrôle et le contentieux de la contribution

La contribution sociale est contrôlée comme l'impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions. Dès lors, en cas de défaut ou de retard de paiement des acomptes ou du soldes de liquidation, les pénalités prévues aux articles 1727 et 1731 du code général des impôts sont applicables aux sommes non réglées.

Les réclamations sont également présentées, instruites et jugées comme en matière d'impôt sur les sociétés.

B. - L'affectation en 2007 d'une partie du produit de contribution à l'Agence Nationale pour la Recherche et à l'établissement public OSEO

Le présent article propose que le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts perçu en 2007 soit affecté, dans la limite de 955 millions d'euros :

- à l'Agence Nationale de la Recherche, à hauteur de 86,4% ;

- à l'établissement public OSEO, à hauteur de 13,6%.

Il convient de signaler qu'il était nécessaire de prévoir de nouvelles modalités de financement s'agissant de l'Agence nationale de la recherche. Le financement à partir des recettes du compte n°902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » ne pouvait en effet se poursuivre au-delà du 1er janvier 2006 du fait de l'entrée en vigueur de l'article 21 de la LOLF qui recentre sur la politique proprement patrimoniale de l'État le caractère des dépenses pouvant être financées à partir de ce compte.

C'est pourquoi il est proposé d'affecter à l'Agence nationale de la recherche une partie - 825 millions d'euros - du produit d'une recette fiscale particulièrement dynamique qui a, en outre, l'avantage d'impliquer directement les entreprises dans le financement d'un effort de recherche dont les résultats leur seront, à terme, bénéfiques.

Le budget d'intervention de l'Agence nationale de la recherche serait ainsi porté, dans le projet de loi de finances pour 2007, à 825 millions d'euros de crédits d'engagement et à 825 millions d'euros en crédits de paiement, afin d'intensifier le financement des projets de recherche et d'honorer la programmation scientifique de 2005, 2006 et 2007.

S'agissant du groupe OSEO, la part du produit de la contribution de l'article 235 ter ZC du code général des impôts - soit 130 millions d'euros - serait affectée à l'établissement public OSEO, permettant désormais à celui-ci de disposer de ressources qu'il serait libre ensuite de répartir entre ses filiales en fonction des priorités qu'il aura définies en accord avec sa tutelle. Cette affectation lui permettrait de tenir son rôle de pilote au sein d'un groupe où, actuellement, l'essentiel des ressources publiques est transféré directement du budget de l'État aux filiales SOFARIS et ANVAR.

En pratique, cette somme serait reversée à sa filiale OSEO ANVAR, permettant ainsi de doubler ses moyens d'intervention, conformément à la volonté du Gouvernement de soutenir activement l'innovation. En contrepartie, les transferts au titre du financement public de l'État à OSEO ANVAR qui, en 2006, représentaient 74,150 millions d'euros, seraient réduits à 7 millions d'euros en 2007.

Selon l'évaluation révisée figurant dans le tome I de l'annexe « voies et moyens » au présent projet de loi de finances, le produit total de la contribution visée à l'article 235 ZC du code général des impôts devrait atteindre 1.050 millions d'euros en 2006. En 2007, compte tenu de l'affectation prévue au présent article et intitulée « contribution à l'effort national de recherche », sur un produit prévisionnel total de 1.150 millions d'euros, le produit de la contribution versée au budget général est estimé à 195 millions d'euros.

*

* *

La Commission a examiné deux amendements de suppression de l'article présentés par MM. Charles de Courson et Michel Bouvard.

M. Charles de Courson a expliqué que cet article, derrière l'intention favorable de financer l'effort de recherche, a pour seul objet de minorer l'augmentation réelle des dépenses de l'État.

La Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a adopté l'article 27 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 27

M. le président. « Art. 27. - Au titre de l'effort national de recherche, le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts perçu en 2007 est affecté, dans la limite de 955 millions d'euros, à l'Agence nationale de la recherche à hauteur de 86,4 % et à l'établissement public OSEO à hauteur de 13,6 %. Le reliquat éventuel du produit de la contribution est affecté au budget général de l'État.

Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 254 et 309.

L'amendement n° 254 est présenté par M. de Courson

Et l'amendement n° 309 est présenté par M. Michel Bouvard.

Ces amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l'amendement n° 254.

M. Charles de Courson. Là encore ce n'est pas une gestion sérieuse du budget de l'État ! Le Gouvernement a décidé d'affecter 825 millions d'euros à l'Agence nationale de la recherche et 130 millions d'euros à OSEO, soit 955 millions au total.

Vous vous réclamez de la transparence, monsieur le ministre, et vous nous proposez d'affectez une partie de la contribution sociale à ces deux organismes, tout cela pour ne pas le faire apparaître dans l'augmentation des dépenses de l'État.

Vous me direz : et le budget de 2006 ? Là, c'est encore une autre « manip ». Vous aviez utilisé les comptes d'affectation spéciale : on vendait les actifs publics et l'on dotait ces deux organismes grâce à des recettes exceptionnelles ; une dépense permanente était financée par une recette exceptionnelle. En 2007, c'est différent, il y a enfin une ressource permanente, mais vous l'affectez.

Monsieur le ministre, par rapport à tout ce qui a été dit par la commission des finances dans le cadre de la LOLF, est-ce vraiment une bonne politique budgétaire ? Évidemment, vous vous êtes bien gardé de comptabiliser l'augmentation. Je rappelle que, l'année dernière, les crédits s'élevaient - je parle de mémoire - à 650 millions. Nous passons ainsi de 650  à plus de 950 millions. On dissimule donc au Parlement une augmentation de plus de 300 millions par des techniques de présentation auxquelles on ne comprend plus rien.

Inscrivez ces deux crédits en dépenses et maintenez en recettes le produit de la contribution sociale.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour soutenir l'amendement n° 309.

M. Michel Bouvard. La solution de l'opérateur n'est certes pas l'idéal. Cela dit, compte tenu des explications du ministre et de ses engagements relatifs au contrôle de l'opérateur, je retire cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 309 est retiré.

Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 254 ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement. Par ailleurs elle se félicite de la transformation de la contribution sociale sur les bénéfices en « contribution à l'effort national de recherche » : voilà une belle innovation sémantique !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 254.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 27.

(L'article 27 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 27 

Au titre de l'effort national de recherche, le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts perçu en 2007 est affecté, dans la limite de 955 millions d'euros, à l'Agence nationale de la recherche à hauteur de 86,4 % et à l'établissement public OSEO à hauteur de 13,6 %. Le reliquat éventuel du produit de la contribution est affecté au budget général de l'État.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 27

Contribution à l'effort national de recherche

Commentaire : le présent article propose d'affecter, en 2007, une partie de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) à l'Agence nationale de la recherche (ANR), dans la limite de 825 millions d'euros, et à l'établissement public OSEO, dans la limite de 130 millions d'euros.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. L'ANR

1. Statut et missions

Constituée le 7 février 2005 sous la forme de groupement d'intérêt public (GIP), l'ANR a été transformée en établissement public par l'article 16 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche. Son organisation et son fonctionnement sont régis par le décret n° 2006-963 du 1er août 2006. L'ANR est l'une des pièces les plus importantes du « pacte de la Nation avec sa recherche » lancé par le gouvernement et détaillé dans l'exposé des motifs du projet de loi de programme pour la recherche. Dans son rapport22(*), la commission spéciale chargé d'examiner ledit projet de loi l'avait qualifiée « d'agence de moyen au coeur de la nouvelle gouvernance de la recherche ».

Concrètement, l'ANR est une agence de financements de projets de recherche, dont l'objectif est d'accroître le nombre de projets de recherche, venant de toute la communauté scientifique, financés après mise en concurrence et évaluation par les pairs.

Ainsi, en 2005, plus de 30 appels à projets ont été lancés, suscitant la soumission de plusieurs milliers de projets. Les décisions de financement ont été prises sur la base d'un processus de sélection fondé sur des expertises, effectuées par des chercheurs et enseignants-chercheurs français et étrangers, et des propositions collégiales effectuées pour chaque appel à projet par un comité d'évaluation puis un comité stratégique.

2. Financement

Pour l'année 2005, sa première année (partielle) d'activité, l'ANR a été dotée, pour ces crédits d'intervention, de 700 millions d'euros d'AE et de 350 millions d'euros de CP. Pour 2006, ces montants se sont élevés respectivement à 800 millions d'euros et 590 millions d'euros. Ils sont issus d'une dotation du compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-24 « Participations financières de l'Etat »

Par ailleurs, l'ANR a été dotée pour l'année 2006, au titre de ses crédits de fonctionnement, de 6,4 millions d'euros provenant de l'action n° 2 « Actions incitatives et soutien à l'innovation » du programme n° 172 « Orientation et pilotage de la recherche » de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES).

Selon le rapport d'activité de l'agence, l'ANR a notifié 98,6 % de ses crédits au 31 décembre 2005. Sur les 689 millions d'euros ainsi engagés, 539,2 millions d'euros, soit 78,3 %, l'ont été sur la base d'appels à projets, le solde étant constitué de concours financiers de l'agence à différents dispositifs auparavant soutenus par les services du ministère chargé de la recherche (Institut national du cancer, projets Eurêka, compléments de financement aux pôles de compétitivité, etc.).

L'ANR indique avoir reçu 5.652 dossiers en réponse à ses appels à projets, 1.454 (soit 25,7 %) ayant finalement été retenus. Le « projet type » financé par l'agence dure 32 mois, rassemble 3,2 partenaires et bénéficie d'un financement de 370.840 euros.

Les partenaires des différents projets proviennent de l'ensemble de la communauté scientifique française. Cependant, les établissements publics de recherche et les établissements d'enseignement supérieur (publics et privés) sont particulièrement bien représentés, puisqu'ils ont obtenus, en 2005, près de 80 % des financements. A elles seules, les équipes rattachées au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et aux différents établissements universitaires ont bénéficié de 45 % de ces aides.

Le schéma infra présente la répartition des financements de l'ANR au titre des appels à projets, c'est-à-dire 539,2 millions d'euros, entre les principales catégories de bénéficiaires.

Répartition des financements par bénéficiaires des appels à projets de l'ANR en 2005

Source : rapport d'activité 2005 de l'ANR

B. OSEO

1. Statut et missions

OSEO est un établissement public à caractère industriel et commercial qui a été institué par l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005. Il est issu du regroupement de l'Agence nationale de valorisation de la recherche (Anvar, dite Agence française de l'innovation) et de la banque de développement des PME (BDPME) ainsi que de sa filiale Sofaris.

La structure du groupe préserve l'identité de chacun. Ainsi, comme le montre le schéma infra, si OSEO est un établissement public, ses filiales OSEO-Anvar et OSEO BDPME, ses filiales, sont des sociétés anonymes, de même que Sofaris, qui demeure une filiale d'OSEO BDPME.

Structure du groupe OSEO

OSEO

Caisse des dépôts et consignations

OSEO - SOFARIS

(OSEO Garantie

à partir du 1er janvier 2007)

OSEO - BDPMF

(OSEO Financement

à partir du 1er janvier 2007)

OSEO - ANVAR

(OSEO Innovation

à partir du 1er janvier 2007)

53,35 %

59,52 %

42,75 %

100 %

Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n° 2005-722 précitée, OSEO a pour objet, directement ou par l'intermédiaire de ses filiales directes ou indirectes :

- de promouvoir et de soutenir l'innovation, notamment technologique, ainsi que de contribuer au transfert de technologies ;

- de favoriser la création, le développement et le financement des petites et moyennes entreprises.

A cette fin, les filiales de l'établissement public OSEO sont chacune spécialisée sur un métier :

- le soutien à l'innovation au moyen du financement et de l'accompagnement de projet, pour ce qui concerne OSEO Anvar ;

- le financement des investissements et du cycle d'exploitation, en partenariat avec les établissements bancaires, pour ce qui concerne OSEO BDPME ;

- la garantie des financements bancaires et des interventions en fonds propres, pour ce qui concerne OSEO Sofaris.

2. Financement

Le financement public d'OSEO est complexe car l'Etat subventionne directement ses filiales par le biais de plusieurs programmes. Le schéma infra résume le circuit des dotations de l'année 2006.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Comme indiqué supra, le présent article propose d'affecter, en 2007, le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts, dite CSB, dans la limite de 955 millions d'euros, d'une part à l'ANR, à hauteur de 86,4 % (soit 825 millions d'euros), d'autre part à OSEO, à hauteur de 13,6 % (soit 130 millions d'euros).

Instituée par l'article 6 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, cette contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, dont le produit était, à l'origine, destiné au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales, a été affecté intégralement au budget de l'Etat par l'article 41 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

Dans le cas de l'ANR, ce financement remplacerait la dotation du CAS pour les crédits d'intervention. Le seul complément, au titre de ses crédits de fonctionnement, proviendrait, comme actuellement, du programme n° 172 « Orientation et pilotage de la recherche » de la MIRES, le présent projet de loi de finances prévoyant d'ailleurs de le porter à 9 millions d'euros.

Le financement d'OSEO demeurerait plus complexe, ses filiales continuant par ailleurs d'être financées par les crédits de plusieurs missions. Le schéma infra résume le dispositif proposé par le présent projet de loi de finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'OBLIGATION DE RÉFORMER LE FINANCEMENT DES CRÉDITS D'INTERVENTION DE L'ANR

L'entrée en vigueur, au 1er janvier 2006, de l'article 21 de la LOLF, imposait de modifier les modalités de financement de l'ANR.

En effet, ledit article dispose que seules les dépenses relevant de la politique patrimoniale de l'Etat pouvaient provenir du CAS n° 902-24 « Participations financières de l'Etat ».

Projet de loi de finances pour 2007

Loi de finances pour 2006

Financement 2006-2007 du groupe OSEO (en millions d'euros)

Contribution sociale sur les bénéfices

Programme 192

« Recherche

industrielle »

Programme

192

Programme

134

80

119,3

Programme 134

« Développement

des entreprises »

130

74,1

+ mobilisation d'une part des fonds propres d'OSEO

(208 millions d'euros)

7

120

160

40

178

Compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-24 « Participations financières de l'Etat » fin 2005

CAS

Affectation de taxe

Crédits budgétaires

Financement intra groupe

Source : Direction du budget

B. UNE AUGMENTATION DE MOYENS QUI RESPECTE LES ENGAGEMENTS DE L'ETAT

Votre rapporteur général se félicite de ce que le dispositif proposé permette à l'Etat de tenir ses engagements figurant dans l'article 1er de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 précitée.

En outre, pour ce qui concerne OSEO, le présent article permet au gouvernement de respecter sa promesse de doubler, entre 2005 et 2007, les moyens dévolus à OSEO-Anvar (si l'on tient compte du financement complémentaire de cet opérateur par le programme « Recherche industrielle » de la MIRES).

A cet égard, votre rapporteur général ne peut que rappeler l'attachement de votre commission des finances de développer, à côté des grands organismes de recherche, la recherche par appels à projets d'une part, la recherche et l'innovation privées d'autre part, notamment dans le monde des PME.

C. LA MÉTHODE CHOISIE EST TRÈS CRITIQUABLE

Malgré ces incontestables points positifs, le dispositif proposé ne peut satisfaire votre rapporteur général.

En premier lieu, il constate que le produit de la CSB n'est guère plus élevé que les 955 millions d'euros devant être affectés à l'ANR et à OSEO-Anvar. Ainsi, le montant initialement prévu des recettes de CSB de l'Etat en 2006 n'était que de 930 millions d'euros. Certes, depuis, ce montant a été revu à la hausse (à 1.050 millions d'euros) et les prévisions pour 2007 indiquent une recette totale de 1.150 millions d'euros. Concrètement, l'ANR et OSEO ne devraient donc pas souffrir de problème de financement du fait du choix de ce véhicule, mais la marge n'est pas très grande.

En second lieu et surtout, le lien entre la dépense et la recette affectée est inexistant. Certes, il peut y avoir une logique de faire financer en partie OSEO, qui soutient la recherche et l'innovation dans les PME, directement par les entreprises. Mais cette cohérence apparaît moins clairement pour l'ANR, dont les crédits financent très majoritairement des projets provenant d'organismes publics de recherche, même s'il est vrai que l'ANR s'ouvre davantage aux entreprises, celles-ci devant, en particulier, bénéficier de 25 % des financements de l'agence. L'évolution de l'affectation de la CSB depuis sa création (voir supra) semble d'ailleurs être le signe d'une certaine interrogation des pouvoirs publics quant à la vocation de cette contribution. On a, à cet égard, de la peine à comprendre pourquoi elle s'intitule « sociale »...

De plus, votre rapporteur général ne peut que partager les préoccupations de notre collègue Maurice Blin qui, dans son dernier rapport spécial23(*), regrettait, notamment pour des raisons de clarté budgétaire, que les crédits d'intervention de l'ANR ne figurent pas au sein du programme « Orientation et pilotage de la recherche » de la MIRES. Il est essentiel de les y intégrer, pour permettre au Parlement d'exercer son contrôle sur des crédits publics dont l'utilité concrète doit être vérifiée.

Enfin, dans le même esprit, votre rapporteur général constate que cette affectation de ressources contribue à la limitation quelque peu artificielle de la hausse des dépenses de l'Etat, particulièrement dans le cas d'OSEO, puisque ladite affectation s'accompagne d'une baisse importante des crédits budgétaires d'OSEO-Anvar. Au demeurant, il faudrait pouvoir apprécier l'adéquation des sommes concernées aux besoins d'OSEO, alors que le présent dispositif présente toutes les caractéristiques d'une « boîte noire ».

Au total, le présent article soulève de fortes objections de méthode. Il ne peut être admis, cette année, qu'en raison de la nécessité de respecter les objectifs quantitatifs de la loi de programme pour la recherche précitée. Mais les complexités supplémentaires qu'il apporte ne sont pas de bon augure et s'écartent résolument des objectifs d'une LOLF dont on prétend, par ailleurs, faire une « bible » de la réforme de l'Etat.

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 27

M. le président. « Art. 27. - Au titre de l'effort national de recherche, le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts perçu en 2007 est affecté, dans la limite de 955 millions d'euros, à l'Agence nationale de la recherche à hauteur de 86,4 % et à l'établissement public OSEO à hauteur de 13,6 %. Le reliquat éventuel du produit de la contribution est affecté au budget général de l'État.

L'amendement n° I-90, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans cet article, remplacer le nombre :

955

par le nombre :

700

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Cet amendement porte sur le montant des ressources fiscales confiées à l'Agence nationale pour la recherche et à l'établissement public OSEO. Il pose en fait le problème de la nécessité d'accroître les ressources budgétaires mobilisées pour la recherche publique, dans le cadre des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

À la suite du mouvement des scientifiques de 2004, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin s'était engagé à créer 3 000 emplois statutaires dans la recherche publique et l'enseignement supérieur en 2006 et 2007, et un nombre du même ordre de grandeur pour les années suivantes. Cet engagement a depuis été repris par les plus hautes autorités de l'État.

En contradiction avec cet engagement, 1 550 postes statutaires seulement sont créés en 2007, et non 2 000 comme l'annonce le Gouvernement, chiffre qui inclut des contrats à durée déterminée.

Il est à noter que les 1 450 emplois statutaires manquants correspondent très exactement au nombre de contrats à durée déterminée créés chaque année par l'Agence nationale de la recherche, selon les chiffres fournis par son rapport annuel de 2005, sans que nul ne se préoccupe de l'avenir professionnel de ces contrats à durée déterminée.

Encore faut-il souligner que ces 1 550 créations sont en partie fictives. Ainsi, il n'a pas été donné au Centre national de recherche scientifique les moyens budgétaires pour payer les postes censés être créés, pas plus du reste que pour améliorer les carrières sur la base des évaluations des personnels.

La France ne forme aujourd'hui que 9 300 docteurs, dont 6 000 français, d'après les derniers chiffres publiés par le ministère. Il en faudrait le double pour que les crédits de la recherche atteignent 3 % du PIB et pour mettre nos universités à niveau.

Nous demandons donc, monsieur le ministre, que le Gouvernement respecte ses engagements : 3 000 emplois statutaires doivent être créés en 2007 ; les moyens budgétaires doivent être donnés aux organismes de recherche et à l'enseignement supérieur pour les financer.

L'insuffisante masse salariale affectée aux organismes, notamment au CNRS, et l'accent mis dans la loi et dans ses décrets sur le développement de CDD dits de « haut niveau » poussent lesdits organismes à diminuer le niveau de recrutement des titulaires au profit de CDD sur-rémunérés au regard des salaires des chercheurs.

Ainsi, le CNRS n'utilise pas cent soixante-quinze possibilités de recrutement. Cela affaiblit la recherche à long terme et limite les perspectives de postes de chercheurs pour les jeunes docteurs.

Dans ce contexte, notre amendement vise à replacer une partie non négligeable des sommes collectées au titre de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, la CSB, dans le budget général, afin qu'elles puissent être ultérieurement affectées aux crédits publics de recherche et de développement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La question posée n'est pas inintéressante. Certes, je ne l'aborderai pas de la même manière que les auteurs de l'amendement n° I-90. Mais l'examen des conditions de la mise en place de l'Agence nationale de la recherche me conduit à me poser une série de questions sur la répartition des crédits opérée par cette agence et sur l'évaluation des résultats obtenus. Bien entendu, ces questions feront l'objet d'un examen détaillé dans le cadre de la mission correspondante, mais nous sommes encore quelque peu sceptiques.

L'article que nous examinons prévoit d'affecter le produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés à l'Agence nationale de la recherche à hauteur de 825 millions d'euros, et à l'établissement public OSEO, l'ex-ANVAR, à hauteur de 130 millions d'euros.

J'avoue, monsieur le ministre, ne pas disposer d'éléments d'information me permettant d'être absolument convaincu que ces chiffres sont les bons. Si vous avez eu la curiosité de parcourir le rapport écrit que j'ai diffusé au nom de la commission, vous avez peut-être constaté qu'il est très critique sur la méthode. En particulier, le lien entre la dépense et la recette affectée nous semble inexistant.

On peut, à la marge, défendre l'idée de faire financer en partie l'établissement public OSEO, qui soutient la recherche et l'innovation dans les PME, par une recette fiscale émanant des entreprises. En revanche, en ce qui concerne l'Agence nationale de la recherche, la cohérence nous semble moins évidente, sachant que, à notre connaissance, les crédits de l'ANR financent très majoritairement les projets d'organismes publics de recherche.

Certes, l'ANR est censée s'ouvrir davantage aux entreprises. Mais nous ne disposons pas d'éléments clairs sur les affectations au profit de programmes de recherches menés dans des entreprises.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial pour la mission « Recherche et enseignement supérieur », a d'ailleurs regretté, pour des raisons de clarté budgétaire et de méthodologie, que les crédits d'intervention de l'ANR ne figurent pas dans le programme « Orientation et pilotage de la recherche ». Nous souhaiterions donc les y réintégrer afin de permettre un meilleur contrôle du Parlement.

Bref, le présent article soulève de fortes objections de méthode. Au bénéfice du doute, et parce que nous sommes soucieux du respect des objectifs quantitatifs de la loi de programme pour la recherche, nous pouvons le laisser passer cette année. Cela étant, les complexités supplémentaires qu'il introduit s'écartent vraiment des objectifs de la loi organique relative aux lois de finances.

Bien entendu, nous sommes défavorables à l'amendement n° I-90 qui a été présenté par M. Foucaud, même si nous sommes assez critiques quant à la méthode utilisée dans l'article 27, car elle nous semble relever d'une débudgétisation dont la rationalité nous échappe un peu.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous avez dressé un réquisitoire extrêmement sévère, monsieur le rapporteur général. Je ne voudrais pas, à cette heure tardive, entrer trop dans le détail, d'autant qu'il faut toujours tirer le meilleur profit d'une analyse critique, quelle qu'elle soit. Il faudra donc étudier ce sujet de façon approfondie ; j'alerterai tout particulièrement mes collègues ministres en charge de cette question.

Je ferai simplement observer que nous avons là un meilleur mode de financement que par le passé puisque, grâce à la LOLF, nous passons non plus par un compte d'affectation spéciale, mais par un système de ressources de nature un peu différente, notamment avec la CSB.

Pour le reste, j'ai bien reçu le message. Il faudra de toute façon être vigilant sur la gestion, sur les objectifs et sur les modes de financement de ces deux agences, qui, l'une comme l'autre, présentent tout de même quelques avantages.

Néanmoins, j'émets un avis défavorable sur l'amendement n° I-90 présenté par M. Foucaud.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-90.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 27.

(L'article 27 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 27

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 27 Article 45

Au titre de l'effort national de recherche, le produit de la contribution mentionnée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts perçu en 2007 est affecté, dans la limite de 955 millions d'euros, à l'Agence nationale de la recherche à hauteur de 86,4 % et à l'établissement public OSEO à hauteur de 13,6 %. Le reliquat éventuel du produit de la contribution est affecté au budget général de l'État.

ARTICLE 28 : FINANCEMENT DE L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Une fraction égale à 70 % du produit des taxes perçues en application de l'article 953 du code général des impôts est affectée, dans la limite de 45 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cet établissement public de l'État et au plus tard le 1er juin 2007.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 28

Financement de l'Agence nationale des titres sécurisés.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit l'affectation, dans la limite de 45 millions d'euros, d'une fraction du produit des taxes de délivrance des passeports à l'agence nationale des titres sécurisés, établissement qui sera créé prochainement par décret.

I. - La future agence nationale des titres sécurisés

Le règlement européen CE n° 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004 établit les normes auxquelles devront se conformer les futurs passeports biométriques qui permettent d'identifier les possesseurs grâce à leurs photographies numérisées et à leurs empreintes digitales stockées sur une puce électronique. La Commission européenne a adopté le 28 juin 2006 les dernières spécifications techniques relatives à l'inclusion des empreintes digitales qui permettront la mise au point des passeports. Les États membres ont jusqu'au 28 juin 2009 au plus tard pour les stocker sur leurs passeports nouvellement créés. Afin de se mettre en conformité avec les règles prescrites par le règlement européen du 13 décembre 2004 et, d'autre part, de permettre à ses ressortissants de continuer à bénéficier de l'exemption de visa (24(*)) pour l'entrée sur le territoire des États-Unis, la France s'est dotée d'un passeport comportant la photographie numérisée du titulaire ainsi qu'une puce électronique contenant son état-civil.

Le développement important de la biométrie dans les titres réglementaires (titres de voyage, d'identité, de séjour) ainsi que les impératifs techniques et financiers qui en découlent obligent l'État à développer une véritable « politique du titre sécurisé ».

Afin de renforcer l'expertise en matière d'ingénierie de projets, d'accroître les économies d'échelle et de regrouper en une structure unique l'ensemble des compétences relatives à la production centralisée des titres sécurisés, il a été décidé la création d'une agence qui sera chargée d'organiser la production des titres sécurisés.

Dans ce cadre, une mission d'audit a été lancée en juin afin de préciser la nature juridique de la structure à créer, son organisation, ses moyens et le programme de développement de son activité. Les notes d'étape concluent que l'agence devra prendre la forme d'un établissement public administratif, compte tenu des missions que l'on souhaite lui assigner, qui revêtent nécessairement un caractère interministériel.

L'agence sera placée sous la tutelle du Ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire en raison de la responsabilité traditionnelle et particulière de ce ministère dans la délivrance des titres d'identité. Cependant, l'agence sera dirigée par un conseil d'administration au sein duquel les diverses administrations concernées de l'État seront représentées (ministère des Finances, des Affaires étrangères...), et par un directeur nommé par décret. Elle pourra avoir recours à des agents de l'État mis à disposition ou détachés. Elle pourra également recruter des agents non titulaires. Les agents, détachés ou mis à disposition par l'État auprès de l'agence, le seront dans le respect des procédures prévues par le statut général de la fonction publique.

La mission de l'agence sera de développer, d'acquérir, d'exploiter et de maintenir les moyens nécessaires à la mise en oeuvre des procédures sécurisées en vue de la délivrance des titres.

Actuellement les équipes techniques et administratives chargées de ces missions sont dispersées entre le ministère de l'Intérieur (pour les cartes d'identité, les passeports et les titres de séjour), le ministère des Affaires étrangères (pour les visas), le ministère des Affaires sociales (pour les titres de travail), le ministère des Transports (pour les titres de transport). Ces équipes ont vocation à être progressivement rassemblées au sein d'une structure unique qui assurera la mise en commun des compétences et notamment des applications informatiques dont la gestion est actuellement dispersée.

Le périmètre d'activité de l'agence doit progressivement intégrer l'ensemble des titres sécurisés, dont la liste sera précisée par décret. Dans un premier temps, et dès le 1er janvier 2007, il s'agira des passeports biométriques. Par la suite, d'autres titres, qui sont à l'étude, seront confiés à l'agence, au fur et à mesure du développement des nouvelles technologies.

L'agence sera chargée de réaliser les études techniques et financières préalables à la production des titres sécurisés. Il s'agira d'une instance de « conception » et de réalisations administratives et non de fabrication des titres dans la mesure où le droit positif confie à l'Imprimerie nationale le monopole de la production matérielle des titres réglementaires (loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993). L'agence devra offrir à l'État les solutions les plus compétitives aux plans techniques et industriels, dans le respect du monopole de l'Imprimerie nationale.

La création de l'agence doit permettre une centralisation des achats nécessaires aux équipements (lecteurs de titres biométriques, puces de cartes, outils de communication...). La constitution d'une telle « centrale d'achat » doit permettre des économies importantes grâce aux effets d'échelle. Ces économies sont d'autant plus souhaitables que la production du passeport biométrique coûte environ quatre fois plus cher que celle de l'ancien. L'agence sera également chargée d'améliorer les conditions dans lesquelles s'effectue l'acheminement des titres du lieu de fabrication aux points de délivrance en veillant particulièrement à la rapidité et la sécurité de cet acheminement. Elle sera également en mesure d'obtenir des tarifs plus favorables auprès des entreprises chargées de l'acheminement.

L'agence sera chargée de favoriser l'emploi des technologies les plus avancées permettant à la France d'être compétitive au plan international et de promouvoir l'emploi des technologies françaises en matière de biométrie. Les enjeux économiques et industriels sont en effet considérables pour les entreprises de ce secteur. Il convient de souligner que sont produits chaque année environ 3,5 millions de passeports, 5,5 millions de cartes d'identité, 13 millions de cartes grises et 2 millions de visas

À moyen terme, l'agence pourrait également être chargée de développer les téléprocédures qui permettront de faciliter les démarches des usagers souhaitant obtenir un titre.

Il convient de souligner que l'État conservera sa compétence régalienne en matière de définition des normes et de délivrance des titres.

II. - Le financement de la future agence

Il a été décidé de confier à l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) la responsabilité d'organiser la production des passeports électroniques en 2007.

En raison du monopole de l'Imprimerie nationale, une convention a été signée avec cette dernière le 30 mars 2006 jusqu'au 31 décembre 2006. Cette convention devrait faire l'objet après renégociation, d'une reconduction en 2007.

Le coût du projet « passeports électroniques » pour 2007 est estimé à 58,13 millions d'euros. Cette évaluation est fondée sur la production de 3,26 millions de passeports au coût unitaire de 19,05 euros puis de 15,99 euros, la convention avec l'Imprimerie nationale prévoyant une dégressivité du tarif au-delà d'un certain seuil de commandes ainsi que sur l'acquisition de lecteurs destinés à équiper les forces de sécurité et les préfectures.

Le financement du projet « passeports électronique » en 2007 sera assuré à hauteur de 45 millions d'euros par l'affectation de recettes fiscales à l'ANTS, et à hauteur de 13,13 millions d'euros, par des crédits budgétaires.

(en millions d'euros)

 

Dépenses
de personnel

Autres dépenses

Total

Passeport électronique y compris 45 M€
de l'agence nationale des titres sécurisés

Titre 2

Titre 3

Titre 5

Autorisations d'engagement

0

56,728

1,400

58,128

Crédits de paiement

0

56,728

1,400

58,128

Le présent article tend à affecter à l'agence 45 millions d'euros prélevés sur les taxes de délivrance des passeports (25(*)).

L'agence bénéficiera également du transfert, par voie de subvention, de tout ou partie des crédits budgétaires maintenus sur l'action 2 du programme « Administration territoriale » (20,53 millions d'euros en AE et 13,13 millions d'euros en CP) afin d'assurer la transition qu'implique le transfert de la compétence des services de l'État vers la nouvelle structure. Le montant de cette subvention sera déterminé en gestion 2007, en fonction de la date effective d'entrée en fonctionnement de l'agence, c'est-à-dire de la date à laquelle elle sera en mesure de prendre à son compte les relations contractuelles pour la production des passeports.

*

* *

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Michel Bouvard.

La Commission a adopté l'article 28 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 28

M. le président. « Art. 28. - Une fraction égale à 70 % du produit des taxes perçues en application de l'article 953 du code général des impôts est affectée, dans la limite de 45 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cet établissement public de l'État et au plus tard le 1er juin 2007.

L'amendement n° 310, présenté par M. Michel Bouvard, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

M. Michel Bouvard. Je retire cet amendement de suppression.

M. le président. L'amendement n° 310 est retiré.

L'amendement n° 321, présenté par M. Michel Bouvard, est ainsi libellé :

Au début de cet article, insérer les mots : « Pour 2007, ».

Retirez-vous également cet amendement n° 321 ?

M. Michel Bouvard. Dans la mesure où la recette n'est pas affectée dans sa totalité, et où nous serons amenés à en délibérer chaque année, je le retire.

M. le président. L'amendement n° 321 est également retiré.

Je suis saisi d'un amendement n° 67, dont l'auteur est M. Bur. (Exclamations.)

L'amendement n° 67, présenté par M. Bur et M. Le fur, est ainsi libellé :

I. - Dans cet article, substituer au taux : « 70 % », le taux : « 90 % ».

II. - En conséquence, substituer au nombre : « 45 », le nombre : « 60 ».

III. - Compléter cet article par l'alinéa suivant :

« La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Marc Laffineur, pour le soutenir.

M. Marc Laffineur. Je suis confus de l'honneur que vous me faites, monsieur le président.

M. Jean-Louis Dumont. C'est une entorse à la règle : l'auteur n'est pas présent !

M. le président. Je suis bien présent !

M. Jean-Louis Dumont. Deux poids, deux mesures !

M. Marc Laffineur. Il s'agit de fixer le taux à 90 % au lieu de 70 %. Cela permettra de sécuriser toutes les cartes sociales, notamment la nouvelle carte Vitale, qui doit arriver incessamment.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Défavorable.

M. le président. Vous voyez, monsieur Dumont, ça ne sert à rien d'être présent !

Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je ne me permettrais pas, monsieur le président, d'expédier ma réponse !

Ce type de mesure demande beaucoup de préparation, et nous devons encore y travailler. C'est pourquoi je me permets de vous demander, avec tout le respect que je vous dois, de le retirer, afin que nous puissions continuer de l'approfondir. Je vous promets, monsieur le président, d'y consacrer toute l'énergie dont je suis capable.

M. le président. Retirez-vous cet amendement, monsieur Laffineur ?

M. Marc Laffineur. Après de telles paroles, monsieur le ministre, on ne peut qu'avoir totalement confiance dans l'avenir de cette proposition. C'est pourquoi je retire l'amendement.

M. le président. L'amendement n° 67 est retiré.

L'amendement n° 165, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Dans cet article, substituer aux mots : « des taxes perçues », les mots : « du droit de timbre et des taxes perçus ».

Cet amendement est rédactionnel, et le Gouvernement y est favorable.

Je le mets aux voix.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 28, modifié par l'amendement n° 165.

(L'article 28, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 28 

Une fraction égale à 70 % du produit du droit de timbre et des taxes perçus en application de l'article 953 du code général des impôts est affectée, dans la limite de 45 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cet établissement public de l'État et au plus tard le 1er juin 2007.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 28

Financement de l'Agence nationale des titres sécurisés

Commentaire : le présent article affecte une fraction du produit des taxes de délivrance des passeports, dans la limite de 45 millions d'euros, à la nouvelle Agence nationale des titres sécurisés.

I. LA FUTURE AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS

La biométrie désigne l'ensemble des technologies de reconnaissance physique ou biologique des individus.

En application du règlement européen CE n° 2252/2004 du Conseil européen du 13 décembre 2004, les futurs passeports biométriques permettront d'identifier leurs possesseurs grâce à la numérisation de leur photographie et au stockage, sur une puce électronique, de leurs empreintes digitales. S'agissant de ces empreintes, les Etats membres ont jusqu'au 28 juin 2009 pour en permettre le stockage sur les passeports.

Par ailleurs, afin de permettre à ses ressortissants de pouvoir continuer à entrer sur le territoire des Etats-Unis sans visa, la France s'est dotée d'un passeport qui comporte déjà la photographique numérique de son titulaire et une puce contenant son état civil.

En outre, en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, dans le cadre du projet expérimental de la Commission européenne intitulée BIODEV (programme ARGO) et servant de laboratoire à la négociation d'un règlement communautaire créant un système européen d'information sur les visas, le ministère des affaires étrangères met en place progressivement des visas biométriques dans ses consulats à l'étranger : le dispositif repose sur la numérisation de l'empreinte digitale du demandeur de visa, au guichet. La loi précitée prévoit que les empreintes digitales et la photographie des demandeurs de visa peuvent être relevées et faire l'objet d'un traitement automatisé. Lorsque le visa est accordé, le relevé est obligatoire.

L'enjeu représenté par la biométrie est majeur : il s'agit de lutter contre la fraude documentaire qu'un récent rapport d'information de la commission des lois du Sénat26(*) a qualifiée de « difficile à quantifier, mais réelle ».

Si les projets en cours en matière de biométrie concernent essentiellement à ce stade, les passeports et les visas, ils pourraient être étendus à la carte d'identité et à la carte grise.

Dans ce contexte, compte tenu du coût de ces techniques (un passeport biométrique coûte 4 fois plus cher qu'un passeport traditionnel) et du caractère interministériel des enjeux liés à la biométrie (sont ainsi notamment concernés le ministère de l'intérieur pour les cartes d'identité, les passeports et les titres de séjour, le ministère des affaires sociales pour les titres de travail et le ministère des affaires étrangères pour les visas) a été décidée la création d'une agence nationale des titres sécurisés. L'agence devrait être placée sous la tutelle du ministère de l'intérieur, mais dirigée par un conseil d'administration composé des différentes administrations concernées par la production de titres sécurisés.

L'agence vise à regrouper en une structure unique l'ensemble des compétences relatives aux titres sécurisés, qui sont appelés à être produits de manière centralisée. Elle devrait être chargée de gérer la production et l'expédition de titres sécurisés, ainsi que d'assurer un soutien aux dispositifs locaux de délivrance. Toutefois, elle ne pourra assurer la production des titres sécurisés par elle-même : la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 confie à l'Imprimerie nationale le monopole de la fabrication des titres réglementaires.

Elle devrait permettre à la France de respecter les normes et les délais fixés au niveau international en ce qui concerne l'emploi des nouvelles technologies pour la production des titres sécurisés. Elle devra offrir à l'Etat les solutions les plus compétitives au plan technique et industriel et mutualiser les achats d'équipements nécessaires à l'exploitation des titres.

Un audit de modernisation, conduit par l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires étrangères, a été lancé en juin 2006 dans le but d'aider à la préfiguration du nouvel établissement public administratif qui sera créé par décret.

Cet audit vise à :

- préciser le champ d'action et l'organisation de la structure, qui a vocation à intégrer à court terme, le passeport électronique et le nouveau système d'immatriculation des véhicules puis, progressivement, d'autres titres sécurisés ;

- déterminer si l'agence pourrait être chargée de l'exploitation des systèmes et de la maintenance, ainsi que du service d'appui du système d'immatriculation des véhicules, chargé de gérer les anomalies du système d'immatriculation et de remplir des missions de centre d'appel ;

- examiner les conséquences de la mise en place de l'agence en termes d'organisation dans les préfectures ;

- définir les relations entre l'établissement public et l'Etat, qui resterait en charge de la réglementation et de l'accès aux fichiers nationaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'affecter une fraction égale à 70 % du produit des taxes de délivrance des passeports, dans la limite de 45 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cet établissement public de l'Etat, et au plus tard le 1er juillet 2007.

En contrepartie, le périmètre du programme « Administration territoriale » de la mission « « Administration générale et territoriale de l'Etat » sera substantiellement modifié.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une telle affectation directe en loi de finances de recettes jusqu'alors affectées à l'Etat à des dépenses effectuées par des tiers est conforme à la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) (articles 2 et 36). Dans le cas présent, une affectation paraît correcte, puisque les recettes ont un lien direct avec la dépense.

Si votre rapporteur général s'est récemment interrogé sur le point de savoir si « l'agencisation de l'Etat » constituait un nouveau mode de gestion ou une facilité budgétaire, il considère que la création de l'agence visée par le présent article constitue une indéniable modernisation de la gestion publique.

L'agence conduit, d'une part, à mutualiser les moyens relatifs à la production de titres sécurisés, et, d'autre part, à créer une véritable culture interministérielle dans la lutte contre la fraude documentaire. Sur le seul aspect de la maîtrise des flux migratoires, elle constitue peut-être la préfiguration d'une grande agence de l'immigration qui permettrait d'effacer les cloisonnements actuels entre le ministère de l'intérieur et le ministère des affaires étrangères.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 28

M. le président. « Art. 28. - Une fraction égale à 70 % du produit du droit de timbre et des taxes perçus en application de l'article 953 du code général des impôts est affectée, dans la limite de 45 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cet établissement public de l'État et au plus tard le 1er juin 2007. - (Adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 28

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 28 Article 46

Une fraction égale à 70 % du produit du droit de timbre et des taxes perçus en application de l'article 953 du code général des impôts est affectée, dans la limite de 45 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cet établissement public de l'État et au plus tard le 1er juin 2007.

ARTICLE 29 : MAJORATION DES RECETTES DU CENTRE NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (CNDS)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Le 1 du III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, le taux et le plafond du prélèvement complémentaire mentionnés à l'alinéa précédent sont portés respectivement à 0,45 % et à 43 millions d'euros. »

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 29

Majoration des recettes du Centre national de développement du sport (CNDS).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de majorer de 20 millions d'euros en 2007 le prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploitées par la Française des jeux qui est affecté au Centre national pour le développement du sport (CNDS).

I. - Le Centre national de développement du sport

En application des règles de la loi organique relative aux lois de finances, le compte d'affectation spéciale « Fonds national pour le développement du sport » a été clos au 31 décembre 2005. Pour assumer les missions qui lui étaient auparavant dévolues et mettre en oeuvre le programme national de développement du sport 2006-2008, le Gouvernement a décidé, en concertation avec le mouvement sportif, de créer un nouvel établissement public, le « Centre national pour le développement du sport », qui bénéficie de ressources affectées.

A.- Un nouvel établissement public national à caractère administratif

Le décret du 2 mars 2006 (n° 2006-248, JO n° 53 du 3 mars 2006 p. 3253) a créé un nouvel établissement public national à caractère administratif dénommé « Centre national pour le développement du sport » et placé sous la tutelle du Ministre chargé des sports.

Cet établissement a pour mission, dans le cadre des orientations générales fixées par le Ministre chargé des sports, de :

- contribuer au développement de la pratique du sport par le plus
grand nombre ;

- favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives ;

- promouvoir la santé par le sport ;

- améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;

- renforcer l'encadrement de la pratique sportive.

Il a également pour mission de financer les actions agréées par le Ministre chargé des sports, mentionnées au second alinéa du 1 du III de l'article 53 de la loi de finances pour 2006, pour lesquelles il peut passer des conventions avec toute personne morale de droit public ou privé. De plus, en application du cinquième alinéa du 1 de ce même article, le CNDS a repris l'ensemble des engagements contractés par l'État envers les collectivités territoriales et les associations au titre du FNDS, de même que l'exécution des contrats de plan État-régions concernant les projets d'équipements sportifs.

Enfin, il participe activement au financement du programme national pour le développement du sport 2006-2008 (PNDS), présenté par le Ministre de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative lors du Conseil des ministres du 18 janvier 2006, dont le montant global s'élève à 100 millions d'euros sur 3 ans.

Le programme national de développement du sport 2006-2008 (extrait de la communication
du Ministre chargé des sports lors du conseil des ministres du 18 janvier 2006)

Annoncé par le Président de la République à l'occasion des « États généraux du sport » tenus le 8 décembre 2002, le programme national de développement du sport a pour ambition de développer la pratique sportive pour le plus grand nombre, de mieux préparer les élites sportives pour les grandes compétitions et de renforcer le rayonnement sportif international de la France. Il est mis en oeuvre en partenariat avec le Comité national olympique et sportif français.

1. Développer la pratique sportive pour le plus grand nombre

L'objectif est de faire progresser de plus d'un million le nombre de licenciés d'ici 2012, pour atteindre un effectif de 16,5 millions. Pour y parvenir, une campagne de communication sur le thème " sport et santé " a été lancée et une meilleure articulation est recherchée entre le sport à l'école et le sport en club. Une politique d'aménagement sportif du territoire est par ailleurs conduite au travers du Centre national pour le développement du sport.

Trois catégories de publics, aujourd'hui éloignées de la pratique sportive, sont prioritairement visées : les jeunes filles et les femmes, les personnes handicapées et les jeunes habitants des quartiers sensibles.

L'accroissement de la pratique sportive et son ouverture à de nouveaux publics entraîneront une augmentation de l'emploi dans les associations sportives. Cette évolution sera mise à profit pour faciliter l'accès à la qualification et à l'emploi de jeunes en difficulté d'insertion, grâce au dispositif du " Parcours Animation et Sport ". En 2006, 2 500 jeunes bénéficieront d'une formation en alternance aux métiers de l'animation et du sport dans les établissements relevant du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, d'une expérience professionnelle grâce à un emploi aidé dans une association et un accompagnement personnalisé par les services de ce ministère.

2. Préparer les élites sportives pour les grandes compétitions internationales

Les équipes de France doivent être performantes lors des grands rendez-vous sportifs mondiaux. Pour y parvenir, une nouvelle préparation olympique et paralympique est instituée. L'encadrement sportif du haut niveau sera renforcé et l'effort de formation des cadres techniques sera amplifié.

Un soutien particulier sera apporté à certaines disciplines sportives, notamment en ce qui concerne les équipes féminines, les sports collectifs et ceux des sports dont les derniers résultats ont été décevants.

Un effort important sera consacré aux filières de haut niveau. L'Institut national du sport et de l'éducation physique sera profondément rénové d'ici 2008 dans le cadre d'un partenariat public-privé. Les conditions de préparation et de formation des sportifs accueillis au sein des pôles " espoirs " ou " France " dans les établissements nationaux du ministère seront améliorées, notamment en ce qui concerne le suivi médical.

3. Renforcer le rayonnement sportif international de la France

Les engagements pris par l'État dans le cadre du dossier de candidature de Paris 2012 pour la réalisation des équipements nécessaires à l'accueil de compétitions sportives internationales seront tenus.

Afin d'assurer la réussite et l'accompagnement de la coupe du monde de rugby organisée en France en 2007, une délégation interministérielle vient d'être créée. Au-delà de cette échéance, une continuité du savoir-faire français en matière d'organisation de grands rendez-vous sportifs internationaux sera assurée afin de favoriser le succès des futures candidatures françaises.

Pour remédier à la faiblesse de la présence française parmi les dirigeants internationaux du sport, l'État et le mouvement sportif élaboreront, en 2006, une stratégie visant à promouvoir la présence de responsables français au sein des instances sportives internationales.

Le CNDS accomplit ces missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement, au Comité national olympique et sportif français, aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

B.- Les ressources du CNDS

Pour le financement de ses missions, l'article 53 de la loi de finances pour 2006 a affecté trois ressources au CNDS :

- un prélèvement de 1,78 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d'outre-mer par la Française des Jeux, dans la limite de 150 millions d'euros, ce plafond étant indexé chaque année sur la prévision de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenue dans le projet de loi de finances ;

- un prélèvement complémentaire de 0,22 % effectué en 2006, 2007 et 2008 sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d'outre-mer par la Française des Jeux, plafonné à 23 millions d'euros par an (27(*)) ;

- le produit de la taxe de 5 % sur les droits de retransmission télévisées des manifestations sportives, soit 40 millions d'euros.

Au total, le Centre national pour le développement du sport a bénéficié, en 2006, de 213 millions d'euros (dont 33 millions au titre du PNDS).

II.- Le dispositif proposé

Le présent article propose de compléter le 1 du III de l'article 53 de la loi de finances pour 2006 précitée par un nouvel alinéa disposant que « en 2007, le taux et le plafond du prélèvement complémentaire [...] sont portés respectivement à 0,45 % et à 43 millions d'euros ». En d'autres termes, le Centre national pour le développement du sport bénéficierait en 2007 d'un prélèvement global sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d'outre-mer par la Française des Jeux égal à 2,23 % et plafonné à 195,7 millions d'euros, compte tenu de l'indexation sur la prévision de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de 1,8 % retenue dans le présent projet de loi de finances.

Ces 20 millions d'euros supplémentaires seraient destinés à financer les trois missions du programme national de développement du sport 2006-2008, dont le montant global passerait donc, sur trois ans, de 100 à 120 millions d'euros, avec un effort particulier en direction des publics actuellement éloignés de la pratique sportive (jeunes habitants des quartiers urbains sensibles, jeunes filles, femmes et personnes handicapées).

*

* *

La Commission a adopté l'article 29 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 29

M. le président. « Art. 29. - Le 1 du III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, le taux et le plafond du prélèvement complémentaire mentionnés à l'alinéa précédent sont portés respectivement à 0,45 % et à 43 millions d'euros. »

Je mets aux voix l'article 29.

(L'article 29 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 29

Le 1 du III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, le taux et le plafond du prélèvement complémentaire mentionnés à l'alinéa précédent sont portés respectivement à 0,45 % et à 43 millions d'euros. »

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 29

Majoration des recettes du Centre national de développement du sport (CNDS)

Commentaire : le présent article a pour objet de majorer de 20 millions d'euros en 2007 le prélèvement complémentaire de 23 millions d'euros sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux qui est affecté au CNDS dans le cadre du Programme national de développement du sport 2006-2008 (PNDS).

I. LE DROIT EXISTANT

Selon les dispositions de l'article 21 de la LOLF, les recettes des comptes d'affectation spéciale doivent être « par nature en relation directe avec les dépenses concernées ». Or, moins de 10 % des recettes du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), qui appartenait à cette catégorie, étaient liées à des activités sportives. C'est ainsi que le FNDS a été clos le 31 décembre 2005 et que l'établissement public CNDS a été créé par le décret n° 2006-248 du 2 mars 2006.

Le CNDS a repris les attributions du FNDS pour les subventions d'équipement aux collectivités territoriales et aux associations, ainsi que des subventions d'équipement sportif aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics relevant des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », conformément aux dispositions des articles 45 et 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Par ailleurs, le CNDS est l'instrument de la mise en oeuvre du Programme national de développement du sport 2006-2008 (PNDS), présenté par le ministre au Conseil des ministres du 18 janvier 2006, financé à hauteur de 120 millions d'euros sur ces 3 années.

Le CNDS est financé par l'affectation de recettes par l'Etat :

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives ;

- un prélèvement de 1,78 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux, dans la limite de 150 millions d'euros (valeur 2006) indexé, chaque année, sur la prévision de l'indice des prix à la consommation hors tabac. L'article 53 de la loi de finances pour 2006 précitée a augmenté ce prélèvement de 0,22 % (plafonné à 23 millions d'euros par an) pour les années 2006, 2007 et 2008.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de compléter l'article 53 de la loi de finances pour 2006 précitée afin de porter le taux et le plafond du prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux au bénéfice du CNDS respectivement à 0,45 % et 43 millions d'euros pour l'année 2007, contre 0,22 % et 23 millions d'euros actuellement.

Au total, le taux de prélèvement sur les sommes misées à la Française des jeux serait élevé, en 2007, au niveau de 2,23 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN OBJECTIF : RENFORCER LE PLAN NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT 2006-2008 (PNDS)

La mesure proposée par le présent article vise à satisfaire, pour la seule année 2007, la revendication récurrente du mouvement sportif français de porter, de façon pérenne, le taux de prélèvement sur les sommes misées à la Française des jeux au bénéfice du CNDS à 2,23 %.

En pratique, le prélèvement complémentaire proposé permettrait de porter à 120 millions d'euros sur 3 ans (au lieu de 100 millions d'euros) le financement du Plan national de développement du sport 2006 - 2008 (PNDS), dont le principe avait été annoncé par le président de la République et le Premier ministre en juillet 2005, après l'échec de la candidature parisienne à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2012. Ce plan affiche un triple objectif : développer la pratique sportive pour le plus grand nombre, mieux préparer les élites sportives pour les grandes compétitions internationales et renforcer le rayonnement sportif international de la France.

Pour ce qui concerne le développement de la pratique sportive pour le plus grand nombre, l'augmentation des ressources du CNDS lui permettra de mieux répondre aux demandes de subventions en faveur des équipements sportifs locaux, le ministère pouvant désormais s'appuyer sur le recensement national des équipements sportifs.

Or, la demande locale est très forte, le nombre de dossiers déposés ayant ainsi quasiment doublé en 2 ans. De ce fait, le conseil d'administration du CNDS n'a pu retenir que 99 dossiers sur 673 demandes déposées lors du dernier conseil de juillet 2006, soit un dossier sur 7. En outre, cette inflation du nombre des demandes a conduit le CNDS à réduire le taux moyen de financement à 7,7 % du montant de la dépense pouvant être subventionnée, alors que ce taux moyen était de l'ordre de 12 % il y a quelques années.

B. UNE AUGMENTATION DE RESSOURCES QUI DÉPENDRA DE L'ÉVOLUTION DES RECETTES DE LA FRANÇAISE DES JEUX

Votre rapporteur général observe que les plafonds associés aux différents taux de prélèvement sur ces recettes n'offrent pas la même marge :

- le plafond de 150 millions d'euros associé au prélèvement de 1,78 % est largement dépassé et remplit donc pleinement son rôle ;

- en revanche, le plafond de 23 millions d'euros associé au prélèvement complémentaire de 0,22 % défini à l'article 53 de la loi de finances pour 2006 précitée, qui constituait, il est vrai, autant un objectif qu'un plafond, n'a pas été atteint. L'évolution des recettes de la Française des jeux a, dans les faits, limité à 20 millions d'euros cette partie des ressources du CNDS.

Ce moindre dynamisme des mises enregistrées par la Française des jeux a été provoqué par le développement des paris en ligne en 2006, à l'occasion de la Coupe du monde de football. La grande exposition médiatique dont bénéficient plusieurs sociétés spécialisées dans ce type de paris augure peut-être de la croissance de ce segment de marché, ce qui pourrait peser sur les recettes de la Française des jeux dans les années à venir.

Aussi, le plafond associé au prélèvement complémentaire proposé par le présent article a-t-il été établi de façon assez « conservatrice », un plafond de 20 millions d'euros ayant été associé à un taux de 0,23 %. Cela dit, sur la base des mises enregistrées en 2006 par la Française des jeux, le montant d'un prélèvement supplémentaire ne s'élèverait qu'à 41 millions d'euros, au lieu des 43 millions d'euros escomptés.

Votre rapporteur général approuve le dispositif proposé par le présent article tout en observant que le financement supplémentaire du CNDS n'atteindra peut-être pas le montant de 43 millions d'euros escompté, et en souhaitant que soit défini au plus vite une solution pérenne à la question du financement du CNDS, le taux de prélèvement sur les mises de la Française des jeux n'ayant pas vocation à être modifié chaque année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 29

M. le président. « Art. 29. - Le 1 du III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, le taux et le plafond du prélèvement complémentaire mentionnés à l'alinéa précédent sont portés respectivement à 0,45 % et à 43 millions d'euros. »

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-91, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - Le 1 du III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

« IIII. - 1. À compter du 1er janvier 2007, un prélèvement de 2,90 % est effectué chaque année sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux. Le produit de ce prélèvement est affecté à l'établissement public chargé du développement du sport.

« Un prélèvement complémentaire de 0,45 % est effectué en 2007 et 2008 sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux. Ce prélèvement complémentaire est plafonné à 45 millions d'euros par an. Son produit est affecté à l'établissement public chargé du développement du sport pour le financement sur l'ensemble du territoire d'actions agréées par le Ministre chargé des Sports.

II. - Les taux prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts sont relevés à due concurrence.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Je ne reviendrai pas sur les motifs qui ont conduit à la transformation du Fonds national pour le développement du sport, le FNDS, en Centre national de développement du sport, le CNDS. Cependant, à l'occasion de ces changements, le Gouvernement a décidé de réduire les ressources de ce centre.

Vous nous avez expliqué, l'an passé, que cette réduction s'expliquait par la modification du périmètre d'action du nouveau CNDS. Ainsi, depuis l'année dernière, le prélèvement à son profit sur la Française des jeux est passé de 2,9 % à 1,78 %. Par ailleurs, il a été plafonné à 150 millions d'euros.

Par ailleurs, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le Gouvernement a décidé de créer, par voie d'amendement, un fonds spécial au sein du CNDS. Un prélèvement complémentaire sur la Française des jeux a alors été décidé sur trois ans, à hauteur de 0,22 %, lui aussi plafonné.

Vous nous proposez, cette année, d'augmenter ce prélèvement spécial et de le porter à 0,45 %, plafonné à 43 millions d'euros. Mais le prélèvement au profit des actions placées sous la responsabilité du CNDS n'augmente pas. Pourtant, l'an passé déjà, nous vous avions demandé d'augmenter le prélèvement sur la Française des jeux à son profit et de le déplafonner. Vous nous aviez alors répondu, monsieur le ministre, que ce n'était pas nécessaire, car il restait toujours des fonds non utilisés en fin d'exercice.

Or il semble que cette réalité recouvre non pas une surabondance de moyens disponibles, mais un décalage dans le temps entre le moment où les subventions sont décidées et celui où elles sont réellement versées, tout particulièrement lorsqu'il s'agit de subventions d'équipement.

En revanche, les demandes auprès des commissions régionales et départementales gérant la part territoriale du CNDS sont de cinq à six fois supérieures aux possibilités de financement. Les subventions, quand elles sont accordées, sont donc très faibles. Ainsi, si le projet pour lequel une subvention est demandée ne concerne pas une action ou un équipement en direction des publics prioritaires définis par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, les chances sont faibles d'obtenir un soutien du CNDS.

Par manque de moyens, les priorités sont devenues des exclusivités.

Il faut donc augmenter les moyens mis à disposition du CNDS afin qu'il puisse mieux répondre aux attentes du mouvement sportif et des collectivités locales.

Cette revendication, portée d'ailleurs par de nombreuses associations sportives, est d'autant plus légitime cette année que 6 millions d'euros de transferts aux collectivités locales disparaissent du budget de la mission ministérielle « Sport, jeunesse et vie associative » et seront à la charge du CNDS, d'après les déclarations du ministre des sports devant la commission des affaires culturelles. Compte tenu de ces charges supplémentaires, si le prélèvement sur la Française des jeux n'augmente pas, le CNDS verra ses moyens se réduire, ce que nous ne pouvons accepter.

C'est pourquoi nous vous proposons de porter le prélèvement au profit des actions placées sous la responsabilité du CNDS à 2,55 %, au lieu de 1,78 % actuellement, tout en déplafonnant ces recettes, et de porter le prélèvement en faveur du Plan national de développement du sport 2006-2008 à 0,45 %, comme vous nous le suggérez.

M. le président. L'amendement n° I-223, présenté par Mme Alquier, MM. Massion, Masseret, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Charasse, Demerliat, Frécon, Haut, Marc, Miquel, Moreigne, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Au début de cet article, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :

... Dans le premier alinéa du 1 du III de l'article 53 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), le millésime : « 2006 » est remplacé par le millésime : « 2007 » et le pourcentage : « 1,78 % » est remplacé par le pourcentage : « 2,2 % ».

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... La perte de recettes pour l'État résultant du 1 du III de l'article 53 de la loi de finances pour 2006 précitée est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Marc Massion.

M. Marc Massion. La convention collective nationale du sport, dont le mouvement sportif attendait la mise en place depuis plus de dix ans, a été signée le 7 juillet 2005 par une majorité de représentants des employeurs et des salariés. Depuis, les responsables des divers organismes olympiques et sportifs demandent son extension et sa mise en application immédiate.

Parallèlement, les collectivités locales, principaux financeurs des équipements sportifs, comptent sur l'appui du Centre national de développement du sport pour les aider à financer les investissements dans les équipements sportifs. Mais ces investissements sont souvent lourds et le CNDS manque cruellement de moyens pour les aider, alors que la rénovation et la construction des équipements sportifs restent un enjeu majeur pour le développement du sport en France.

Ainsi, alors que 673 dossiers ont été présentés à l'examen du comité de programmation, pour un montant global de subventions demandées de l'ordre de 195 millions d'euros, seules 99 opérations ont pu être financées, soit un dossier retenu pour sept déposés.

Face à cette pénurie, les responsables des organismes olympiques et sportifs souhaitent une nouvelle définition des critères d'éligibilité aux subventions d'équipement, de façon à pouvoir mettre en oeuvre une véritable politique d'aménagement harmonieux du territoire en matière sportive.

C'est pourquoi nous demandons que le taux du prélèvement sur la Française des jeux soit porté de 1,78 % à 2,2 %, hors prélèvement complémentaire, pour le financement du Programme national de développement du sport 2006-2008.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. L'article 29 prévoit déjà un effort très sérieux dans le sens souhaité par nos collègues : pour la première fois, le budget global, c'est-à-dire l'addition des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et de ceux du CNDS dépassera le milliard d'euros. Nous franchissons tout de même un cap symbolique !

L'amendement n° I-91 tend à augmenter ces crédits de 127 millions d'euros. Nous ne pouvons pas vous suivre, monsieur Foucaud. Quant à l'amendement n° I-223, il vise à les accroître de 40 millions d'euros. Nous ne pouvons pas vous suivre non plus, monsieur Massion.

Je pense qu'il faut reconnaître le chemin parcouru. M. le ministre délégué au budget me semble avoir été très compréhensif dans ce domaine.

Des actions extrêmement utiles sont développées dans tout ce secteur, il n'est pas question de le nier, mais l'augmentation du prélèvement prévue pour l'année 2007 est significative.

C'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement est défavorable aux deux amendements.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-91.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-223.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 29.

(L'article 29 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 29

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 29 Article 47

Le 1 du III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2007, le taux et le plafond du prélèvement complémentaire mentionnés à l'alinéa précédent sont portés respectivement à 0,45 % et à 43 millions d'euros. »

ARTICLE 30 : ÉLARGISSEMENT DES MISSIONS ET DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX (CMN)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - A compter du 1er janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'État par le III de l'article 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 est affectée, dans la limite de 70 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Centre des monuments nationaux ». Au titre de l'année 2006, une même fraction du produit de la taxe est affectée à cet établissement.

II. - L'article L. 141-1 du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Il a pour mission d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation.

« Par dérogation à l'article L. 621-29-2, il peut également se voir confier la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'État et affectés au ministère chargé de la culture ».

2° Dans le quatrième alinéa, après les mots : « redevances pour service rendu » sont insérés les mots : « le produit des taxes affectées par l'État ».

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 30

Élargissement des missions et des modalités de financement
du Centre des monuments nationaux (CMN).

Observations et décision de la Commission :

Dans un contexte où l'évolution des dépenses de l'État est soumise à une norme stricte, les crédits ouverts pour le financement de l'entretien et de la restauration des monuments historiques sont passés de 540 millions à 335 millions d'euros entre 2000 et 2005, alors que dans le même temps les crédits d'intervention du ministère de la Culture et de la Communication passaient de 749 millions à 890 millions d'euros, notamment en faveur du spectacle vivant. Cet arbitrage se traduit aujourd'hui par l'arrêt et le report de quelque 300 chantiers alors même que, selon la direction de l'architecture et du patrimoine, 20% des 15.000 monuments classés seraient en péril.

Le 14 septembre dernier, en visite à Amiens, le Premier ministre a annoncé que l'État « mobilisera les moyens nécessaires à une meilleure valorisation du patrimoine ». À cette fin, il a déclaré que le Gouvernement souhaitait « inscrire dans la durée un effort supplémentaire : 24 millions d'euros vont être dégelés immédiatement sur les crédits du budget 2006 qui avaient été mis en réserve. Ils permettront la reprise et l'accélération de chantiers importants qui avaient été interrompus. [...] Par ailleurs, lors du vote du projet de loi de finances pour 2007, le Gouvernement proposera au Parlement la création d'une recette pérenne nouvelle de 70 millions d'euros par an, prélevée sur les droits de mutation perçus par l'État. Cette recette viendra s'ajouter aux crédits budgétaires. Elle sera versée au Centre des monuments nationaux, qui se verra conférer par la loi une mission de maîtrise d'ouvrage élargie qu'il mènera en complémentarité avec les équipes de maîtrise d'ouvrage des DRAC. Cette recette sera versée rétroactivement dès 2006 [...]. »

Le présent article constitue la traduction législative de ces engagements.

I. - La situation actuelle

A. - Les missions du centre des monuments nationaux

La Caisse nationale des monuments historiques a été créée par une loi du 10 juillet 1914 en vue de recueillir des fonds destinés à l'acquisition et à la conservation d'immeubles et de meubles classés. La loi de finances du 31 décembre 1921 lui a affecté des recettes de droits d'entrée relatifs aux monuments appartenant à l'État et son champ de compétence fut élargi aux sites classés, à l'édition de publications et à la commercialisation de produits relatifs au patrimoine, ainsi qu'à la gestion domaniale de certaines propriétés de l'État.

Un décret n° 95-462 du 26 avril 1995 a procédé à une réforme importante tendant essentiellement à recentrer ses missions autour de la présentation au public des monuments appartenant à l'État.

Institué par le décret n° 2000-357 du 21 avril 2000, le centre des monuments nationaux (CMN) a succédé à la Caisse nationale des monuments historiques. Cet établissement public national administratif est placé sous la tutelle du ministère de la culture, tutelle à laquelle participe le ministère chargé du budget pour les aspects budgétaires. Il est administré par un conseil d'administration et dirigé par un président nommé par décret. Le conseil d'administration est composé de représentants de l'État, notamment de membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes, de personnalités qualifiées, parmi lesquelles figurent des élus locaux et des représentants élus du personnel.

Comme l'indique son décret institutif, le CMN a pour mission de présenter au public les monuments nationaux dont il a la charge, ainsi que leurs collections, d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance.

Les missions du Centre s'articulent en fait autour de deux axes fondamentaux :

- la présentation des monuments nationaux. Outre les quelque 140 monuments et sites sur lesquels il exerce des responsabilités partielles liées à l'accueil du public, à l'animation et à la perception de recettes domaniales, le CMN est directement gestionnaire de 90 « monuments nationaux » (dont 84 appartiennent à l'État et 6 à l'établissement public) répartis de façon assez inégale dans 18 régions métropolitaines. Dans le cadre de sa mission de mise en valeur des monuments nationaux, le Centre a pour tâche d'assurer les moyens de fonctionnement des monuments et la réalisation des aménagements mobiliers ou immobiliers en vue de l'accueil du public ainsi que, le cas échéant, l'acquisition d'objets mobiliers ;

- la poursuite d'activités commerciales qui comprennent l'édition pour son propre compte mais aussi pour celui du Ministère de la Culture et de la Communication de publications relatives au patrimoine et la création ou l'exploitation d'installations de service telles que des buvettes ou des restaurants.

Chargé de mettre en valeur le patrimoine qu'il gère, d'en développer l'accessibilité au plus grand nombre et d'améliorer la qualité de l'accueil, l'établissement favorise également, avec plus de 100 manifestations par an, la participation des monuments nationaux à la vie culturelle et au développement du tourisme, en concertation avec les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), les collectivités territoriales et les réseaux d'institutions culturelles.

Le CMN accueille dans ces monuments près de 8 millions de visiteurs par an. Parmi les monuments les plus prestigieux gérés par le Centre, on peut citer l'abbaye du Mont Saint-Michel, l'Arc de triomphe, la Sainte-Chapelle et le Panthéon.

En termes de dépenses, l'établissement supporte directement la charge des dépenses de fonctionnement courant des monuments, la réalisation des aménagements d'accueil, de sécurité et de confort et enfin les dépenses de personnel nécessaires à l'accomplissement de ses missions, à l'exclusion des personnels qui lui sont affectés par l'État (personnels d'accueil, jardiniers).

Les ressources de l'établissement comprennent notamment les dotations de toute personne publique ou privée, le produit des droits d'entrée et de visites-conférences dans les monuments nationaux, les recettes perçues à l'occasion des expositions et des manifestations artistiques et culturelles, le produit des droits de prises de vues et de tournages, les redevances pour service rendu, les dons et legs et toute autre recette provenant de l'exercice de ses activités.

B. - La nécessité de moderniser et de rationaliser la maîtrise d'ouvrage
sur les monuments historiques

Si le CMN est chargé d'assurer la gestion courante et l'ouverture au public des monuments nationaux, les investissements sur ces monuments ne relèvent pas de sa responsabilité.

En effet, la maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien et de restauration sur les monuments historiques appartenant à l'État (y compris les monuments nationaux gérés par le CMN) est actuellement assurée par deux services de l'État :

- les conservations régionales des monuments historiques (CRMH) des DRAC, qui assurent cette mission pour la quasi-totalité des opérations dans les régions autres que l'Île-de-France où cette responsabilité est partagée avec le service national des travaux (SNT) ;

- le SNT, service à compétence nationale créé en 1990 pour assurer cette responsabilité au niveau national, mais qui concentre aujourd'hui son activité presque exclusivement sur l'Île-de-France.

Les DRAC et le SNT ont consacré en moyenne, de 2000 à 2004, environ 32,8 millions d'euros par an aux travaux d'entretien et de restauration sur les monuments nationaux.

De toute évidence, cette séparation des responsabilités de gestion et d'investissement n'est pas optimale. Elle ne favorise pas une programmation cohérente des opérations de mise en valeur et d'investissement sur les monuments concernés.

Une unification des responsabilités est d'autant plus souhaitable qu'elle s'inscrit dans la continuité des évolutions que connaissent actuellement les activités d'entretien et de restauration du patrimoine.

En effet, une réforme de fond de l'organisation de la maîtrise d'ouvrage et des conditions d'exercice de la maîtrise d'oeuvre des travaux sur les édifices classés a été engagée par l'ordonnance relative aux monuments historiques et espaces protégés n° 2005-1128 du 8 septembre 2005. Cette réforme vise à recentrer les missions de l'État sur le contrôle des travaux de restauration et d'entretien sur les objets et immeubles protégés et, comme l'indiquait le Ministre de la culture, le 13 septembre 2006, à l'occasion de son audition devant la mission d'information constituée par l'Assemblée nationale sur la conservation et l'entretien du patrimoine, « pour le régime de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre, qui est certainement le chantier le plus novateur de cette réforme, l'objectif général est d'identifier clairement les responsabilités de chaque intervenant et de permettre à chacun de jouer le rôle qui doit être le sien. »

Afin de clarifier les responsabilités de chaque intervenant, l'ordonnance du 8 septembre 2005 prévoit qu'à compter du 1er janvier 2008 au plus tard, le maître d'ouvrage des travaux sur un immeuble classé ou inscrit sera le propriétaire ou l'affectataire domanial du monument qui peut choisir librement son maître d'oeuvre parmi les catégories de professionnels habilités à intervenir sur les monuments classés, dans des conditions fixées par décret.

Par ailleurs, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ouvre la possibilité de transferts de la propriété de monuments de l'État aux collectivités territoriales et prévoit des expérimentations de décentralisation de la gestion des crédits relatifs à l'entretien et à la restauration des monuments n'appartenant pas à l'État.

Il faut également mentionner que la norme consiste désormais à confier aux établissements publics gestionnaires de monuments et de musées (Versailles, le Louvre, Chambord, le musée du Quai Branly) la responsabilité de la maîtrise d'ouvrage sur les travaux d'entretien et de conservation de ces édifices.

La réforme tendant à confier au CMN la maîtrise d'ouvrage des travaux sur les monuments qu'il gère sur le territoire procède de la même logique de clarification des responsabilités et de rationalisation et de modernisation de la maîtrise d'ouvrage.

C. - Des besoins avérés de financement pour l'entretien et la restauration
des monuments historiques

Le patrimoine protégé au titre des monuments historiques comprend aujourd'hui quelque 41.000 monuments, dont un tiers est classé et le reste inscrit.

Les crédits (hors personnels) consacrés par le seul ministère de la culture à l'entretien et à la restauration de ce patrimoine s'élèvent en 2006 à environ 220 millions d'euros (en autorisations d'engagement). Ce chiffre comprend à la fois les moyens que le ministère consacre aux monuments appartenant à l'État qui lui sont affectés et les aides qu'il accorde aux propriétaires, publics ou privés, de ces monuments.

Le tableau suivant montre l'évolution des crédits destinés au financement des travaux d'entretien et de restauration des monuments historiques entre 2000 et 2005.

FINANCEMENT DES MONUMENTS HISTORIQUES, ENTRETIEN ET RESTAURATION ENTRE 2000 ET 2005

 

2000

2001

2002

Chapitre

LFI

Crédits ouverts *

dont reports 1999

Consom-mation

% exécution

LFI

Crédits ouverts *

dont reports 2000

Consom-mation

% exécution

LFI

Crédits ouverts *

dont reports 2001

Consom-mation

% exécution

35-20/20

9.936.506

9.936.506

0

11.855.456

119%

10.088.955

10.735.440

646.485

10.364.468

97%

10.489.442

9.153.967

255.762

8.818.764

96%

43-30/40

10.528.591

10.528.591

0

13.411.836

127%

10.528.891

12.063.829

1.534.938

11.569.685

96%

11.054.840

11.764.180

819.963

11.368.878

97%

56-20

174.537.000

414.321.363

109.525.518

206.759.507

50%

186.977.000

451.552.884

207.562.212

233.920.260

52%

152.545.000

438.888.517

217.631.757

229.455.546

52%

66-20

62.081.000

105.629.551

11.743.875

82.220.203

78%

68.125.000

93.349.105

23.407.874

75.343.407

81%

81.582.000

99.376.677

17.005.437

81.216.987

82%

Total

257.083.097

540.416.011

121.269.393

314.247.002

58%

275.719.846

567.701.258

233.151.509

331.197.820

58%

255.671.282

559.183.341

235.712.919

330.860.175

59%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2003

2004**

2005 ***

Chapitre

LFI

Crédits ouverts *

dont reports 2002

Consom-mation

% exécution

LFI

Crédits ouverts *

dont reports 2003

Consom-mation

% exécution

LFI

Crédits ouverts *

dont reports 2004

Consom-mation

% exécution

35-20/20

18.930.637

14.247.533

335.203

13.918.033

98%

18.424.412

17.767.623

163.000

17.345.668

98%

13.851.008

11.539.480

62.000

10.697.732

93%

43-30/40

13.265.808

13.363.135

297.327

13.016.815

97%

12.565.808

11.569.686

346.320

11.324.395

98%

7.967.008

7.690.688

0

7.545.282

98%

56-20

34.125.000

320.928.526

209.432.972

240.375.633

75%

122.867.000

299.132.988

80.552.893

262.967.987

88%

119.803.000

194.598.899

38.850.450

184.158.413

95%

66-20

80.770.000

94.062.240

18.159.690

67.745.962

72%

71.517.000

97.364.820

26.316.278

75.436.487

77%

57.809.000

61.273.000

18.928.332

58.242.063

95%

Total

147.091.445

414.990.766

227.592.662

308.121.595

74%

225.374.220

396.497.808

106.869.171

338.404.474

85%

199.430.016

275.102.067

57.840.782

260.643.490

95%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

59-04

46.448.000

59.908.000

3.000.000

52.859.291

88%

 

 

 

 

207.561.856

 

 

 

 

 

Total

245.878.016

335.010.067

60.840.782

313.502.781

94%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* le montant de crédits ouverts se calcule en agrégeant à la dotation LFI l'ensemble des mouvements externes et internes (reports, annulations, transferts, rattachements de fonds de concours, ...)

** hors DRAC expérimentatrice sur le chapitre 39-01

*** hors DRAC expérimentatrices sur le chapitre 39-04

Les crédits ouverts en faveur de la restauration et de l'entretien des monuments historiques sont tombés de 559 millions d'euros en 2002 à 335 millions d'euros en 2005. Cette diminution brutale des crédits ouverts est évidemment à mettre en parallèle avec l'augmentation importante des crédits d'intervention, notamment en faveur des spectacles vivants.

 

 

ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT ENTRE 2000 ET 2005

(en millions d'euros)

Année

Crédits centraux

Commande publique

Crédits déconcentrés

Total
spectacle vivant

Évolution annuelle

2000

61,93

0,98

210,858

273,768

 

2001

59,939

0,66

219,75

280,349

2,40%

2002

58,751

0,84

230,46

290,051

3,46%

2003

63,547

0,92

267,97

332,437

14,61%

2004

55,09

0,96

276,2

332,25

-0,06%

2005

56,407

0,6

279,92

336,927

1,41%

 

 

 

 

 

 

en % sur la période

-9%

-39%

33%

23%

 

* Précisions méthodologiques : ces chiffres sont extraits de la base de données "cognos" de la direction du budget. Il s'agit des crédits consommés, à périmètre constant sur la période. Ainsi, un certain nombre de subventions ont été retirées des crédits centraux : il s'agit des associations devenues établissement public (opéra comique) ou opérateur (orchestres nationaux, association pour le soutien au théâtre privé).

Cette diminution brutale des crédits ouverts s'explique également par l'apurement accéléré des reports de crédits qui avaient démesurément gonflé jusqu'en 2002 en raison du faible niveau de consommation des crédits.

Le Gouvernement issu des élections de 2002 a dû procéder à une résorption rapide des crédits non consommés dans le but de rétablir la vérité des comptes et dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF qui limite les possibilités de reports d'une année sur l'autre à 3% des crédits inscrits en loi de finances initiale. Cet apurement accéléré des reports, qui a permis le rétablissement, dès 2004, de taux de consommation des crédits beaucoup plus satisfaisants, a fortement perturbé la conduite des politiques en faveur du patrimoine monumental.

 

L'insuffisance de crédits a entraîné depuis 2005 la suspension et le report de nombreuses opérations. En 2005, 80 chantiers déjà engagés ont été interrompus et 170 opérations importantes ont été différées, faute de crédits. La situation s'est encore dégradée en 2006 : près de 300 chantiers sont interrompus ou différés au risque de menacer la stabilité de monuments importants, comme la Conciergerie.

Le sénateur Philippe Nachbar, rapporteur de la mission d'information sur la sauvegarde du patrimoine architectural mise en place par la commission des affaires culturelles du Sénat, a souligné, lors de la présentation de son rapport d'étape le 4 juillet dernier, les inconvénients résultant des fluctuations de crédits et de l'absence de visibilité qui en résulte : « l'arrêt des chantiers engagés entraîne un gonflement des dépenses en pure perte, ne serait-ce que par le maintien coûteux des échafaudages (8.000 euros par jour pour la cathédrale de Strasbourg) ; la défaillance de l'État remet en cause des opérations qui devaient être cofinancées par les collectivités territoriales, dont le montage avait nécessité de longues négociations ; enfin, les entreprises de restauration des monuments historiques, confrontées à de brusques suppressions de commandes que des déclarations officielles trop optimistes ne leur ont pas permis de prévoir, sont contraintes de réduire leurs effectifs, quand elles ne sont pas acculées au dépôt de bilan, au risque d'entraîner la perte définitive de certains savoir-faire ».

II. - Le dispositif proposé

A. - L'élargissement des missions du CMN à la gestion des travaux d'entretien et de restauration sur les monuments nationaux

Le 1° du II du présent article tend à modifier l'article L. 141-1 du code du patrimoine afin d'élargir les missions du CMN.

Le deuxième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine, dans la rédaction proposée au deuxième alinéa du 1° du II du présent article, précise que le CMN aurait désormais pour mission « d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux dont il a la garde », cette mission s'ajoutant à sa mission actuelle de présentation au public de ces monuments et de développement de leur connaissance et de leur fréquentation.

Le transfert au CMN de la maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien et de restauration sur les monuments dont il assure la gestion courante doit donner à cet établissement les outils d'une politique d'investissement qui lui échappe actuellement. Il sera un facteur incontestable de modernisation et de rationalisation puisqu'il mettra fin au clivage entre les responsabilités d'accueil du public, d'animation, de diffusion commerciale, de gestion courante et d'aménagement intérieur qui incombent déjà à l'établissement public et celles liées à la réalisation des travaux d'entretien ou de restauration, qui relèvent des services de l'État. Cette mesure doit permettre d'améliorer la cohérence de la programmation des travaux sur les monuments nationaux.

Afin de rendre ce transfert de responsabilité effectif, les monuments nationaux seront remis en dotation à l'établissement qui deviendra « affectataire » au sens de l'ordonnance du 8 septembre 2005).

Le troisième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine, dans la rédaction proposée au troisième alinéa du 1° du II du présent article, tend à permettre à l'État de confier au CMN la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques lui appartenant et affectés au ministère chargé de la culture, par dérogation avec l'article L. 621-29-2 du même code qui dispose que « le maître d'ouvrage des travaux sur l'immeuble classé ou inscrit est le propriétaire ou l'affectataire domanial si les conditions de la remise en dotation le prévoient ».

Sur l'ensemble du territoire national, un peu moins de 400 édifices protégés au titre des monuments historiques sont aujourd'hui propriété de l'État et affectés au ministère de la Culture. Les neuf-dixièmes de ces monuments sont affectés à la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) ; le reste relève des autres directions et abrite généralement des équipements à vocation culturelle (musées, archives, théâtres nationaux). Les dépenses constatées sur les édifices de la DAPA ont été en moyenne de 85 millions d'euros en investissement et de 11 millions d'euros en entretien sur la période 2000-2004.

À terme, l'objectif est de faire du CMN le principal maître d'ouvrage du ministère de la Culture et de la Communication sur les monuments historiques, que ces derniers lui soient ou non remis en dotation.

B. - L'affectation d'une recette pérenne au centre des monuments nationaux

Le I du présent article tend à affecter au CMN, à compter du 1er janvier 2007, une fraction égale à 25% du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers institués au profit de l'État par le III de l'article 95 de la loi n° 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 et dont le produit devrait s'élever à environ 308 millions d'euros en 2006. Cette fraction serait attribuée dans la limite de 70 millions d'euros.

Conformément aux engagements du Premier ministre, une même fraction du produit de la taxe serait affectée au CMN au titre de l'année 2006.

Ces dispositions doivent permettre de mettre 140 millions d'euros supplémentaires à disposition des chantiers de restauration entre la fin de l'année 2006 et le début de l'année 2007 et de répondre ainsi à l'urgence de la situation décrite précédemment.

Dans la mesure où le transfert au CMN d'une compétence actuellement exercée par les services de l'État ne s'accompagne pas d'un transfert de crédits interne au programme « Patrimoines », cette recette affectée vient s'ajouter aux crédits budgétaires, qui sont eux-mêmes en augmentation par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2006. Il s'agit donc d'un effort supplémentaire et pérenne en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques.

TABLEAU GÉNÉRAL DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENTRETIEN, À LA RÉPARATION
ET À LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

(en millions d'euros)

 

PLF 2007

 

AE

CP

Crédits d'entretien

17,88

17,88

Dotation monuments historiques versée aux opérateurs

4,99

4,99

Crédits de restauration

214,95

139,90

Grand Palais

16,00

12,96

Cité de l'architecture et du patrimoine

0,00

13,25

Fort Saint-Jean

6,34

6,00

Versailles

15,50

20,00

Quadrilatère Richelieu

3,94

4,16

Théâtre national de l'Odéon

0,00

4,60

Sous-total crédits budgétaires

279,60

223,74

Produit de la taxe affectée au Centre des monuments nationaux

70,00

70,00

Fonds de concours monuments historiques

14,00

18,50

Sous-total crédits non budgétaires

84,00

88,50

Total Monuments historiques

363,60

312,24

Il convient de souligner que cet effort financier supplémentaire en faveur des monuments de l'État permettra de dégager des marges de manoeuvre sur l'action « Patrimoine monumental et archéologique » du programme 175 « Patrimoines » du budget de l'État pour le financement des travaux d'entretien et de restauration sur les monuments appartenant aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés.

Cette affectation de recette, qui n'est pas susceptible d'être remise en cause par la régulation budgétaire, doit permettre le retour à une plus grande régularité dans l'effort financier en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques, régularité indispensable à une bonne gestion prévisionnelle des crédits du patrimoine monumental.

Le 2° du II du présent article tend, par coordination avec l'affectation au CMN d'une part du produit des taxes affectées à l'État, à modifier le quatrième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine qui détermine la liste des ressources de l'établissement.

*

* *

La Commission a examiné en discussion commune un amendement de suppression présenté par M. Charles de Courson et un amendement présenté par M. Michel Bouvard, tendant à supprimer l'affectation au Centre des monuments nationaux d'une fraction du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et de droits immobiliers.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur la raison qui conduit à affecter une partie des droits de mutation à titre onéreux au Centre des monuments nationaux au lieu de procéder à une subvention du ministère de la Culture.

M. Michel Bouvard a dit comprendre l'argument de protection de l'investissement évoqué précédemment par le Rapporteur général, compte tenu de la répartition des crédits au sein du ministère de la Culture. Néanmoins, une affectation de taxe ne règle pas le problème, puisque seuls les monuments historiques appartenant à l'État sont visés. Les autres monuments (monuments privés avec ou sans maîtrise d'ouvrage d'État) ne sont pas à l'abri des arbitrages internes au ministère de la Culture qui pourra, au contraire, arguer de l'existence d'une affectation de taxe pour redéployer ses crédits.

Le Rapporteur général s'est opposé à ces amendements, estimant que cet effort financier supplémentaire en faveur des monuments de l'État permettra probablement des redéploiements des crédits du programme « Patrimoines » du budget du ministère de la Culture en faveur des monuments appartenant à des propriétaires privés.

La Commission a rejeté ces amendements et adopté l'article 30 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 30

M. le président. « Art. 30. - I. - A compter du 1er janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'État par le III de l'article 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 est affectée, dans la limite de 70 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Centre des monuments nationaux ». Au titre de l'année 2006, une même fraction du produit de la taxe est affectée à cet établissement.

II. - L'article L. 141-1 du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Il a pour mission d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation.

« Par dérogation à l'article L. 621-29-2, il peut également se voir confier la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'État et affectés au ministère chargé de la culture ».

2° Dans le quatrième alinéa, après les mots : « redevances pour service rendu » sont insérés les mots : « le produit des taxes affectées par l'État ».

L'amendement n° 255, présenté par M. de Courson, est ainsi libellé :

Supprimer l'article

Cet amendement de suppression est dans le même esprit que les amendements précédents, monsieur de Courson ?

M. Charles de Courson. Oui, puisque tous ces articles n'ont qu'un seul objectif : dissimuler l'accroissement des dépenses. En l'espèce, l'article vise à alléger le montant des dépenses du budget général de 70 millions d'euros.

L'État a tellement bien géré son patrimoine que celui-ci se dégrade constamment, notamment les monuments inscrits. C'est le cas de la cathédrale de Reims, dont je peux vous parler, et d'autres élus pourraient décrire l'état de très beaux monuments français.

Voilà qu'après avoir laissé la situation se dégrader, on déclare tout à coup qu'il convient de consentir un effort de 70 millions d'euros supplémentaires. Soit : inscrivons 70 millions au budget de l'État. Mais ce n'est pas le choix du Gouvernement : il préfère prélever le quart du produit des droits de mutation d'immeubles actuellement inscrits au budget de l'État pour les affecter au Centre des monuments nationaux. Tout ça pour dissimuler 70 millions d'euros de dépenses supplémentaires !

Je le répète encore une fois, et je ne cesserai pas de le répéter : les dépenses brutes de l'État n'augmentent pas de 0,8 %, mais de 2,9 %. L'article 30 est un de la vingtaine d'artifices budgétaires visant à dissimuler la hausse des dépenses de l'État.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Défavorable.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Le financement de la restauration des monuments historiques est particulier. Cela fait des années, monsieur le ministre, que ce financement est assuré à coups d'autorisations de programme ; or c'est un des budgets où le différentiel entre AP et crédits de paiement est le plus élevé, et nous avons pu mesurer dans les différentes préfectures de région où nous nous sommes rendus, avec Jean-Pierre Brard, Didier Migaud et Charles de Courson, au titre de la MILOLF, combien la situation était dramatique.

C'est ce qui a conduit le Gouvernement à faire voter des crédits supplémentaires dans le cadre du collectif budgétaire. Cette année, vous avez même dû débloquer par décret d'avance de nouveaux crédits au bénéfice du programme « patrimoine » pour qu'on puisse poursuivre des chantiers arrêtés depuis plusieurs mois, même s'il s'agit de bâtiments appartenant à des particuliers.

En effet, si la présente disposition ne traite que des monuments nationaux, l'État peut être maître d'oeuvre de la restauration de monuments privés. Dans ce cas, même si le propriétaire et les collectivités locales concourent au financement des travaux, ceux-ci ne peuvent être engagés sans les crédits de l'État. Ces chantiers sont donc arrêtés aussi longtemps que l'État ne débloque pas ses crédits.

Enfin, certains chantiers de restauration de monuments privés relèvent d'une maîtrise d'ouvrage privée et peuvent le cas échéant bénéficier d'une subvention de l'État et des collectivités locales.

On peut craindre que la disposition dont nous débattons ne soit pas à la hauteur des attentes en matière de monuments historiques, puisqu'elle ne porte que sur les monuments nationaux et que ces crédits ne profiteront pas à l'ensemble du programme « patrimoine ». Il est vrai que cette situation ne date pas d'hier puisqu'un rapport de la Cour des comptes dénonçait déjà sous la précédente législature la grande misère du patrimoine français.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 255.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 166, présenté par M. Carrez, est ainsi libellé :

Dans la dernière phrase de l'alinéa 1 de cet article, substituer aux mots :

« une même fraction du produit de la taxe est affectée »,

les mots :

« cette taxe est affectée, dans la même limite, ».

Cet amendement est rédactionnel, et le Gouvernement y est favorable.

Je le mets aux voix.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 30, modifié par l'amendement n° 166.

(L'article 30, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 30

I. - À compter du 1er janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'État par le III de l'article 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 est affectée, dans la limite de 70 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Centre des monuments nationaux ». Au titre de l'année 2006, cette taxe est affectée, dans la même limite, à cet établissement.

II. - L'article L. 141-1 du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Il a pour mission d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation.

« Par dérogation à l'article L. 621-29-2, il peut également se voir confier la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'État et affectés au ministère chargé de la culture. » ;

2° Dans le quatrième alinéa, après les mots : « redevances pour service rendu, », sont insérés les mots : « le produit des taxes affectées par l'État, ».

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 30

Elargissement des missions et des modalités de financement du centre des monuments nationaux (CMN)

Commentaire : le présent article affecte 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers au centre des monuments nationaux afin de lui permettre de remplir deux nouvelles missions, l'entretien des monuments dont il a la garde et la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DU CMN

Le CMN est le successeur de la Caisse nationale des monuments historiques (CNMH)28(*). Créé sous forme d'établissement public administratif (EPA) par décret29(*) en 2000, il a pour mission « de présenter au public les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance ». Lui échoit ainsi la garde de 90 monuments nationaux appartenant à l'Etat, dont l'abbaye du Mont-Saint-Michel, l'Arc de Triomphe de l'Etoile, la Sainte-Chapelle de Paris, le Panthéon, le Château de Pierrefonds, celui du Haut-Koenigsbourg, etc. qui accueillent environ huit millions de visiteurs par an.

Le CMN assure également certaines activités commerciales telles que l'édition ou des prestations de service autour des monuments dont il a la charge (restauration, manifestations culturelles, etc) Ces activités peuvent être menées pour son propre compte, ou celui de son ministère de tutelle, le ministère de la culture et de la communication, et parfois en synergie avec des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des collectivités territoriales.

Pour accomplir ses missions, le CMN emploie 1.214 personnes, dont 502 fonctionnaires, 600 contractuels sur postes et 112 « vacataires permanents »30(*).

Son budget s'est élevé à 68,4 millions d'euros en 2006, dont 7,356 millions d'euros de subvention de fonctionnement. Ses autres ressources, soit 91,3 % de son budget en 2005, comprennent : les dotations de personnes publiques ou privées, le produit des droits d'entrée et de visites-conférences dans les monuments nationaux31(*), les recettes d'expositions et autres manifestations culturelles organisées dans les monuments nationaux dont il a la charge32(*), le produit des droits de prises de vues et de tournages, les redevances pour service rendu, les dons et legs, et toute recette provenant de l'exercice de ses activités33(*) commerciales.

Les dépenses du CMN regroupent :

- les dépenses de personnel, hormis les 466 fonctionnaires affectés par l'Etat à l'EPA34(*), qui sont des personnels d'accueil et des jardiniers rémunérés par le ministère de la culture ;

- les dépenses de fonctionnement relatives à son parc de monuments, c'est-à-dire le financement des travaux de sécurité et de mise aux normes, ainsi que des aménagements d'accueil.

Le CMN n'effectue pas de dépenses d'investissement permettant la conservation, la restauration ou l'entretien des monuments dont il a la charge. Ces missions incombent aux services de l'Etat, les DRAC35(*) en province et le service national des travaux, SNT, service à compétence nationale créé en 1990, en Ile-de-France et sur l'ensemble du territoire national.

L'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) et l'inspection générale de l'architecture et du patrimoine (IGAPA) ont souligné les limites de cette répartition des compétences entre le CMN et les autres services de l'Etat, mettant en évidence la conciliation parfois difficile entre les objectifs de conservation et de valorisation des monuments, ainsi que les difficultés dues à l'absence d'échelon territorial intermédiaire entre le CMN et les monuments.

Dès septembre 2003, le conseil d'administration du CMN36(*) a adopté un projet d'établissement pour les années 2004 à 2008 visant la réorganisation du CMN en trois niveaux : un siège recentré sur des missions de pilotage et de contrôle, un nouvel échelon interrégional déconcentré, chargé de la gestion administrative et financière, de la gestion des ressources humaines et de la mise en oeuvre des projets des monuments, enfin le monument assurant les missions d'accueil du public. La mise en oeuvre de cette nouvelle organisation devrait commencer en 2007, avec la création de sept « interrégions ».

B. LE CMN NOUVEAU MAÎTRE D'OUVRAGE

La réforme globale de la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre des travaux réalisés sur des édifices classés, prévue par l'ordonnance du 8 septembre 200537(*) ne prévoyait pas de transfert de la capacité de maîtrise d'ouvrage au CMN, ni d'ailleurs de réorganisation des différents services de l'Etat en charge de cette mission. Cette réforme prévoit :

- de recentrer l'Etat sur ses missions de contrôle des travaux de restauration et d'entretien sur les objets et immeubles protégés ;

- de responsabiliser le propriétaire ou l'affectataire domanial du monument classé inscrit, qui, à compter du 1er janvier 2008 au plus tard, sera maître d'ouvrage des travaux entrepris et qui choisira le maître d'oeuvre.

Les missions d'inspection générale précitées ont permis de préciser les modalités de ce transfert de responsabilité au CMN ; elles ont établi que :

- la dépense annuelle moyenne effectuée par l'Etat de 2000 à 2004 au profit de la restauration et de l'entretien des monuments nationaux à la charge de l'EPA s'élevait à 33 millions d'euros ;

- et le nombre d'emplois des DRAC et du SNT ayant exercé des fonctions de maîtrise d'ouvrage au profit de ces monuments était, en 2005, de 52 personnes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE TRANSFERT AU CMN DES MISSIONS D'ENTRETIEN, DE CONSERVATION ET DE RESTAURATION DES MONUMENTS NATIONAUX

Le 1 du II du présent article propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine afin d'élargir les missions du CMN :

- d'une part, le CMN assumera, outre ses fonctions traditionnelles, l'entretien, la conservation et la restauration des monuments nationaux dont il a la garde ;

- et, d'autre part, il pourra se voir confier par l'Etat la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments nationaux appartenant à l'Etat et affectés au ministère de la culture. Il s'agit d'une dérogation au principe posé par l'article L. 621-29-2 du code du patrimoine, prévoyant que le propriétaire ou l'affectataire domanial, si les conditions de la remise en dotation le prévoient, est le maître d'ouvrage des travaux sur son immeuble classé ou inscrit.

Les monuments nationaux dont le CMN a la garde lui seront remis en dotation afin que le transfert de responsabilité soit effectif, et que le CMN devienne « affectataire », au sens de l'ordonnance du 8 septembre 2005 précitée, de ces édifices. Cette dotation devrait concerner, notamment, le Panthéon, l'Arc de Triomphe, l'Hôtel de Sully, Saint-Cloud, Vincennes, etc. qui sont les principaux monuments sur lesquels le SNT assurait jusqu'à présent sa maîtrise d'ouvrage.

Le SNT conservera ses mission sur l'ensemble des domaines présidentiels, sur les châteaux-musées gérés en commun par la direction des musées de France et la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA), (tels que Compiègne et Fontainebleau) sur la manufacture de Sèvres, sur les sites occupés par le ministère de la Culture, et sur les sites remis en dotations à d'autres établissements publics, tels que la Comédie française et l'Opéra Garnier. Le SNT est l'opérateur du ministère pour l'organisation des fêtes et cérémonies nationales. Il est également le maître d'ouvrage pour les travaux effectués au titre du Protocole « Culture Défense » sur des monuments historiques affectés au ministère de la défense (dont l'Ecole militaire, les Invalides, l'Hôtel de la Marine).

B. L'AFFECTATION DE 70 MILLIONS D'EUROS PAR AN AU CMN

Le I du présent article prévoit d'affecter au CMN, à compter du ler janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'Etat par le III de l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 200438(*) c'est-à-dire les droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers. Le présent dispositif fixe une valeur plafond, l'affectation du produit de la taxe est limitée à 70 millions d'euros. Le présent article prévoit également que la taxe est affectée, dans la même limite, au CMN au titre de l'année 2006. Cette disposition trouverait mieux sa place dans la loi de finances rectificative pour 2006.

Le produit de la taxe devrait atteindre 308 millions d'euros en 2006, 25 % de cette somme correspondait à 77 millions d'euros, la fixation d'un plafond aura donc un effet dès 2006.

Le 2° du II du présent article modifie le quatrième alinéa de l'article L.141-1 du code du patrimoine, afin d'ajouter à la liste des ressources du CMN « le produit des taxes affectées par l'Etat ».

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE BESOIN D'INVESTISSEMENT CERTAIN AU PROFIT DES MONUMENTS HISTORIQUES

Le présent article tend à répondre aux besoins avérés de financement des monuments historiques. Les crédits de paiement destinés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques sont passés de 540 millions d'euros en 2000, et même 568 millions d'euros en 2001, à 300 millions d'euros en 2006. Il semble toutefois plus intéressant de s'attacher aux crédits consommés qui présentaient un écart important avec les crédits disponibles comme le montre le tableau suivant :

Crédits effectivement consacrés au patrimoine

(en millions d'euros)

 

Crédits disponibles

Crédits consommés

2000

540

314

2001

568

331

2002

559

331

2003

443

335

2004

426

367

2005

335

314

2006

300

Non communiqué

Source : ministère de la culture

De fait, l'amélioration de la consommation des crédits a correspondu à la volonté du gouvernement de résorber les crédits disponibles non consommés afin de rétablir la vérité des comptes, demandés par de nombreux rapports, dont celui de notre collègue Yann Gaillard39(*), et de se préparer à la mise en oeuvre de la LOLF, limitant le montant annuel des reports crédits à 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Dès 2004, le taux de consommation des crédits est remonté à un niveau satisfaisant, soit 86 %. En 2005, ce taux a atteint 94 % et devrait être du même ordre de grandeur en 2006.

Malgré ces efforts, le ministère de la culture avait en fin de gestion une dette de 70 millions d'euros en 2004 et 38 millions d'euros en 2005, essentiellement à l'égard de petites et moyennes entreprises ayant réalisé des travaux d'entretien et de restauration sur des monuments historiques. De plus, de nombreux chantiers étaient arrêtés ou ralentis (170 chantiers différés en 2005 dont 50 concernant des monuments appartenant à l'Etat, et 80 chantiers arrêtés).

Le Premier ministre, en déplacement à Amiens, le 14 septembre dernier, a estimé que l'Etat devait mobiliser les moyens nécessaires à une meilleure valorisation du patrimoine. Il a également précisé que 24 millions d'euros, mis en réserve en début d'année, selon les dispositions prévues par la LOLF, allaient immédiatement être dégelés sur les crédits du budget 2006. Il a enfin annoncé que la présente disposition fiscale figurerait dans le projet de loi de finances pour 2007.

B. UN DISPOSITIF POSANT DE NOMBREUSES QUESTIONS

Votre commission des finances note que l'affectation d'une nouvelle recette fiscale pour le financement des monuments historiques a été choisie plutôt que l'augmentation des crédits budgétaires de la mission « Culture ».

La LOLF n'interdit pas d'affecter une taxe à un établissement public afin de financer l'exercice de ses missions de service public. C'est la première fois toutefois que cette procédure ne passe pas par l'affectation ou la création d'une taxe spécifique entièrement dédiée à l'établissement public concerné et en lien étroit avec la mission de service public visée, mais par l'affectation d'une fraction d'une taxe existant déjà et dont l'objet a un rapport relativement lâche avec la restauration des monuments historiques.

En tout état de cause, l'affectation de cette recette fiscale garantit que les crédits seront destinés au financement des monuments nationaux, sans exercice de fongibilité ou arbitrage politique ou financier possible. Votre rapporteur général estime que le dispositif proposé appelle un certain nombre de remarques.

Il apparaît que le CMN va monter en puissance progressivement pour assurer ses nouvelles missions. Ainsi, un transfert de personnel entre DRAC et SNT d'une part, et le CMN, d'autre part, de 35 emplois à temps plein est prévu en 2007, afin que soient constituées des équipes de maîtrise d'ouvrage dans trois « interrégions » : l'Ile-de-France, le Centre-Val-de-Loire et l'interrégion Provence-Alpes-Côte-d'Azur - Languedoc-Roussillon. Ces zones concentrent les trois quart de l'activité du CMN. Dans les autres régions, le CMN bénéficiera, pour l'instant, d'un régime d'assistance à maîtrise d'ouvrage qui sera assurée par les DRAC. Rappelons que les missions d'inspection générales précitées ont évalué à 52 emplois à plein temps, et non 35, l'accomplissement de la maîtrise d'ouvrage sur les monuments nationaux dont le CMN a la charge.

Cette réforme va donc créer un maître d'ouvrage supplémentaire. Il apparaît que le CMN et le SNT vont exercer des missions relativement proches, tout comme les DRAC. Le nombre d'acteurs ayant les mêmes fonctions va croître sans qu'une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage ne soit mise en oeuvre. L'avenir des CRMH semble incertain. Votre rapporteur général estime que le présent article va renforcer les superpositions de structures administratives quasiment identiques, et pourrait de ce fait accroître les risques de concurrence entre elles et de dysfonctionnements.

Par ailleurs, le besoin d'investissement sur les monuments dont le CMN a la garde est estimé à 33 millions d'euros. Les autres monuments nationaux, propriété de l'Etat et affectés au ministère de la Culture, pour lesquels la maîtrise d'ouvrage pourrait être confiée au CMN, sont au nombre de 400, dont notamment 86 cathédrales, mais aussi des grottes, des sites mégalithiques, des châteaux, etc. Les neuf-dixièmes de ces monuments sont affectés à la DAPA40(*) qui, sur la période 2000-2004, leur a consacré 85 millions d'euros en investissement et 11 millions d'euros en entretien, soit 17 millions d'euros d'investissement par an sur la période considérée.

Selon les informations qui ont été transmises à votre rapporteur général, la fixation de l'affectation de recette à 70 millions d'euros ne correspond ni au besoin d'investissement sur les monuments dont le CMN a la garde : 33 millions d'euros, ni au besoin d'investissement sur les monuments sur lesquels il recevra la capacité de maîtrise d'ouvrage : 17 millions d'euros, ni à leur sommation qui équivaut à 50 millions d'euros d'investissement.

De plus, en 2007, à titre transitoire, les crédits non utilisés par le CMN seront reversés par fonds de concours au budget opérationnel de programme (BOP) de la DAPA et affectés au financement de travaux sur les autres monuments historiques appartenant à l'Etat. Le partage fera l'objet d'une convention annuelle entre le CMN et le ministère de la culture et de la communication, avec une montée en charge progressive, étalée sur les trois ou quatre prochaines années. Il apparaît que seuls 10 millions d'euros seraient affectés au CMN en 2007, selon les informations demandées par votre rapporteur général aux services du ministère de la culture.

Votre commission des finances estime que l'effort financier consenti en faveur des monuments nationaux devrait être limité aux besoins d'investissement recensés, qui, selon les évaluations transmises par les services du ministère de la culture, s'élèvent à 50 millions d'euros. L'affectation au CMN d'une fraction égale à 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers devrait ainsi être plafonnée à 50 millions d'euros et non 70 millions d'euros comme le prévoit le présent article. De même, votre rapporteur général estime que cette affectation devrait être limitée à l'année 2007, afin que les résultats du présent dispositif soient évalués avant d'être éventuellement reconduits.

Cette reconduction devrait également être soumise à la réalisation d'une étude objective de l'état sanitaire des monuments historiques, afin que les besoins dans ce domaine puissent être évalués de façon aussi précise que possible, sur la base de critères définis à l'échelon central.

Une évaluation de l'état de péril des monuments41(*) a été réalisée en 2003, le péril correspondant à la situation dans laquelle la dégradation du monument serait irréversible dans un délai de trois ans si rien n'était fait pour améliorer la situation. Elle a conclu que les travaux d'urgence pour mettre fin aux situations de péril s'élevaient au total à près de deux milliards d'euros, dont 400 millions d'euros alloués aux monuments appartenant à l'Etat. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général :

- il ne semble pas qu'un suivi de cette évaluation ait été fait de façon rigoureuse ;

- le ministère de la culture considère que les critères utilisés pour réaliser cette évaluation ont varié d'uneDRAC à l'autre.

Il est indispensable qu'il soit promptement remédié à cette carence. Dans le cas contraire, il ne paraîtrait pas de bonne gestion de maintenir l'affectation d'une recette fiscale dans un secteur où les besoins sont mal évalués.

Au bénéfice des précédentes observations, votre rapporteur spécial vous propose donc d'adopter un amendement de suppression du présent article, pour les deux raisons suivantes :

- il créé un maître d'ouvrage supplémentaire, qui sera en concurrence avec le service national des travaux (SNT) et les DRAC. Une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage eût été très nettement préférable à cet enchevêtrement de compétences ;

- il affecte aux seuls monuments nationaux une ressource fiscale supplémentaire totale de 140 millions d'euros à consommer en 2007. Les monuments des collectivités locales souffriront de ne recevoir aucun subside supplémentaire. Rappelons qu'en exécution 2006, ces mêmes monuments nationaux ont déjà bénéficié d'une recette exceptionnelle de 100 millions d'euros au titre des recettes de privatisation des autoroutes.

Une augmentation des crédits budgétaires destinés à l'ensemble du patrimoine serait de meilleure gestion que l'affectation d'une recette fiscale aux seuls monuments nationaux.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 30

M. le président. « Art. 30. - I. - À compter du 1er janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'État par le III de l'article 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 est affectée, dans la limite de 70 millions d'euros, à l'établissement public dénommé : « Centre des monuments nationaux ». Au titre de l'année 2006, cette taxe est affectée, dans la même limite, à cet établissement.

II. - L'article L. 141-1 du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Il a pour mission d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation.

« Par dérogation à l'article L. 621-29-2, il peut également se voir confier la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'État et affectés au ministère chargé de la culture. » ;

2° Dans le quatrième alinéa, après les mots : « redevances pour service rendu, », sont insérés les mots : « le produit des taxes affectées par l'État, ».

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° I-23, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous proposons la suppression de cet article...

M. Marc Massion. Carrément ! (Sourires.)

M. Philippe Marini, rapporteur général... pour des raisons qui relèvent essentiellement de la conception que nous avons de l'organisation de l'État. C'est donc surtout au ministre chargé de la réforme de l'État que je voudrais m'adresser.

L'article 30 confie au Centre des monuments nationaux la maîtrise d'ouvrage sur les monuments dont il a la charge et, par délégation, sur les monuments appartenant à l'État. À ce titre, celui-ci se voit affecter 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et de titres immobiliers à compter du 1er janvier 2007, dans la limite de 70 millions d'euros ; cette mesure est étendue, à titre rétroactif, à l'année 2006, comme nous le verrons dans le collectif budgétaire.

Vous savez, monsieur le ministre, que nous sommes critiques, depuis le début de la discussion de cette loi de finances, sur les alimentations spécifiques et sauvegardées de différents besoins dans telle agence ou tel organisme par des dérivations budgétaires.

Si la question de l'affectation n'est pas essentielle à nos yeux, cet article a en revanche deux inconvénients majeurs.

Le premier inconvénient, c'est la création d'un maître d'ouvrage supplémentaire, en concurrence avec deux autres maîtres d'ouvrage au sein des services du ministère de la culture : le service national des travaux, d'une part, qui a une compétence nationale, et les directions régionales des affaires culturelles, d'autre part, qui exercent la maîtrise d'ouvrage sur de nombreux monuments, notamment sous la responsabilité d'un conservateur régional.

Nous préférerions de beaucoup une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage, car la proposition qui nous est soumise aboutit à un enchevêtrement supplémentaire de compétences, dans un monde de la culture où les choses sont déjà relativement complexes.

Le deuxième inconvénient, c'est l'affectation aux seuls monuments nationaux de la ressource supplémentaire de 70 millions d'euros en 2006 et en 2007, soit 140 millions d'euros au total à consommer en 2007.

Or nous ne cessons de dire que les retards de crédits concernant les travaux affectent l'ensemble des monuments historiques et non pas seulement le patrimoine de l'État. La meilleure façon de répondre à ce besoin est-elle véritablement de réserver des dotations au patrimoine de l'État ?

Certes, il existe une fongibilité des crédits, mais nous observons une baisse de 18,5 % des crédits budgétaires consacrés aux monuments historiques rattachés au programme « Patrimoine » de la mission « Culture ». Aussi, une affectation supplémentaire au profit d'une agence nationale destinée uniquement à une partie du patrimoine appartenant à l'État ne nous semble guère cohérente.

À la vérité, monsieur le ministre, si l'on peut consacrer 140 millions d'euros supplémentaires, quoi de plus simple que d'abonder la ligne budgétaire classique ? Pourquoi aller chercher des systèmes de dérivation compliqués qui, surtout s'ils se multiplient, sont en contradiction avec le principe d'universalité qui inspire la loi organique relative aux lois de finances, comme d'ailleurs l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ?

Nous voyons un État ballotté par les clientèles externes et internes, de plus en plus fracturé, qui, je le crains, ne sera plus vraiment en mesure d'exercer ses missions.

L'augmentation des ressources est en soi une bonne nouvelle et doit être saluée comme telle ; elle montre que, malgré la faiblesse des marges de manoeuvre, les difficultés de financement du patrimoine monumental ont été entendues, mais est-ce pour autant la bonne solution ?

Monsieur le ministre, ne vous méprenez pas sur le sens de cet amendement. La commission ne vous demande pas de faire moins pour le patrimoine monumental - elle n'ose pas non plus, en tant que commission des finances, solliciter plus -, elle vous demande surtout de faire plus simple, parce que nous risquons de nous perdre dans la complexité d'un État qui ne nous semble pas, avec de tels systèmes, sur la voie d'une bonne réforme.

Voilà ce que je voulais vous dire au nom de la commission, monsieur le ministre. Ne le prenez pas comme une critique à votre égard, mais nous avons une approche quelque peu différente de la gestion des crédits et de la réforme de l'État.

M. le président. L'amendement n° I-50 rectifié bis, présenté par MM. Houel, Mortemousque, Bailly et Fouché, Mme Mélot, MM. Souvet, Beaumont, P. Blanc, Pierre et Grignon et Mme Gousseau, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

...° Dans le troisième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine, après les mots : « des élus locaux », sont insérés les mots : « et un artisan d'art désigné par l'Assemblée permanente des chambres de métier ».

La parole est à M. Michel Houel.

M. Michel Houel. Nous proposons que figure, parmi les personnalités qualifiées qui composent le CMN, un artisan d'art.

M. le président. L'amendement n° I-51 rectifié bis, présenté par MM. Houel, Mortemousque, Bailly et Fouché, Mme Mélot, MM. Beaumont, P. Blanc, Souvet, Pierre et Grignon et Mme Gousseau, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux paragraphes additionnels ainsi rédigés :

.. - Le Centre des monuments nationaux pourvoit au financement du Haut conseil des musées de France.

... - Le second alinéa de l'article 14 de la loi n°2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Par dérogation à l'article 15, il agréée les artisans d'art dont la qualification justifie qu'ils puissent effectuer la restauration de biens faisant partie d'une collection d'un musée de France. »

La parole est à M. Michel Houel.

M. Michel Houel. Cet amendement a pour objet d'intégrer des artisans d'art dont la qualification justifie qu'ils puissent effectuer la restauration de biens faisant partie d'une collection d'un musée de France et qui ne remplissent pas les conditions actuellement posées par la loi : niveau « bac + 4 », écoles limitativement énumérées, etc.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le rapporteur général, vous posez deux questions importantes.

La première concerne l'organisation et la gouvernance de la maîtrise d'ouvrage sur les monuments nationaux. Il ne faut pas se méprendre sur ce point. Le choix que le Centre des monuments nationaux, établissement public surnommé « Monum », acquière progressivement la compétence de la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration va avoir un double avantage.

D'une part, une politique dynamique de conservation englobant à la fois la gestion et l'investissement pourra être engagée en faveur des quelque cent monuments qui lui sont remis en dotation. D'autre part, l'établissement public pourra également se voir confier la maîtrise d'ouvrage sur d'autres monuments historiques.

Notre objectif est de confier à Monum une responsabilité unique sur un périmètre précis, celui-ci ayant progressivement vocation à absorber la totalité de la politique monumentale.

Vous évoquez la question des moyens destinés à la restauration et à l'entretien des monuments historiques dans leur ensemble. Depuis 2002, plus de 1,8 milliard d'euros ont été investis par le ministère de la culture dans ce domaine. En outre, pour assurer le financement pérenne de la nouvelle compétence, je propose d'affecter à cet établissement 70 millions d'euros de recettes dès 2006, qui s'ajoutent aux 200 millions d'euros inscrits annuellement par le ministère de la culture. C'est beaucoup d'argent ! Nous favorisons ainsi la préservation du patrimoine, d'autant que cette nouvelle recette va permettre à l'établissement d'asseoir son autonomie financière, d'assumer sa mission de service public et de faciliter son positionnement comme prestataire de services.

Ces moyens supplémentaires au bénéfice des monuments historiques de l'État vont permettre de dégager des crédits au sein du programme « Patrimoine » de la mission « Culture » pour participer au financement des opérations de restauration des monuments historiques appartenant aux propriétaires privés et aux collectivités locales.

Il convient d'ajouter les mesures adoptées ce matin par votre assemblée, qui contribueront largement à la rénovation du patrimoine privé.

Le Gouvernement soutient donc activement le patrimoine en mobilisant tous les leviers, qu'ils soient fiscaux, budgétaires ou extrabudgétaires, avec cette affectation.

J'évoquerai un dernier point, sur lequel nous devrions nous retrouver.

Nous connaissons bien, vous et moi, le ministère de la culture, ses immenses qualités, la compétence remarquable de ses fonctionnaires, attachés les uns et les autres à la valorisation de tous les aspects de la culture. Il m'a semblé que, ces dernières années, le ministère de la culture mettait particulièrement l'accent sur le spectacle vivant, et ce à juste titre. Nous aurions presque pu craindre, si nous n'y prenions garde, que ce soit au détriment du patrimoine.

Outre tous les avantages que je viens d'évoquer, la formule retenue garantit l'affectation de crédits, gérés en toute transparence, au patrimoine ; nous y veillerons.

Le mieux est parfois l'ennemi du bien ! Ce dispositif, je le reconnais volontiers, souffre de faiblesses, que vous avez remarquablement mises en exergue ; il permet cependant d'identifier une politique pleinement lisible en matière de préservation du patrimoine. Celle-ci est à mettre au crédit du ministre de la culture, qui y est très attaché, n'hésitant pas à bousculer quelque peu les habitudes dans ce domaine.

Au bénéfice de ces explications, monsieur le rapporteur général, je vous demanderai de bien vouloir retirer votre amendement.

Je solliciterai également le retrait de vos deux amendements, monsieur Houel. Sans préjuger de leur qualité sur le fond, ce sont des cavaliers budgétaires. Par conséquent, ils sont contraires à la Constitution.

M. le président. Monsieur Houel, les amendements nos I-50 rectifié bis et I-51 rectifié bis sont-ils maintenus ?

M. Michel Houel. Non, je les retire, monsieur le président, car je suis d'accord avec M. le ministre.

M. le président. Les amendements nos I-50 rectifié bis et I-51 rectifié bis sont retirés.

L'amendement n° I-23 est-il maintenu, monsieur le rapporteur général ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le ministre, je ne peux pas dire que vous m'ayez convaincu : je continue de penser que ce n'est pas une bonne mesure. Cependant, je serai solidaire jusqu'au bout et je vais retirer cet amendement, tout en prenant date.

Il faudrait en effet procéder à une restructuration des services de maîtrise d'ouvrage. Est-il nécessaire d'en avoir trois ? Je ne vois vraiment pas l'utilité du service national des travaux. D'ailleurs, vous ne m'avez pas répondu sur ce point.

Je suis persuadé que l'on a fait croire au Premier ministre que cette solution permettrait d'augmenter de manière décisive les crédits destinés au patrimoine. Malgré son attachement incontestable à ce domaine, il n'a certainement pas dû avoir l'occasion d'examiner cette mesure en détail.

En réalité, on met en place un système dans lequel les services de maîtrise d'ouvrage vont se marcher sur les pieds. C'est tout simplement du gaspillage de fonds publics ! C'est donc un problème de bonne administration.

Je voterai cet article, monsieur le ministre, mais je souhaite que s'ensuivent des décisions concrètes dans la réorganisation des services : on ne peut pas empiler les responsabilités les unes sur les autres ! En outre, il faudra bien aborder la question des DRAC.

Le Centre des monuments nationaux bénéficie d'une affectation de crédits. Or, si l'on veut que la capacité technique soit au rendez-vous, son rôle doit être amplifié et ne pas concerner que les monuments qui lui sont affectés. Un vrai service de maîtrise d'ouvrage doté d'un véritable professionnalisme est nécessaire. Dans ces conditions, on ne pourra pas maintenir le service national des travaux, d'une part, et les activités des DRAC, d'autre part. Il n'est pas possible de faire une chose et son contraire.

Compte tenu de l'heure tardive, je vais m'en tenir là, mais, je le redis, les aspects organisationnels ne m'ont pas convaincu.

J'en viens aux aspects budgétaires.

Monsieur le ministre, vous me prenez par les sentiments, car vous savez que les questions patrimoniales me tiennent beaucoup à coeur. En l'occurrence, vous m'avez finalement fait la même réponse qu'à Jean Bizet et à Michel Houel à propos du Conservatoire du littoral.

Comme nous sommes passionnés par les causes que nous défendons, vous nous dites que les arbitrages ont été réalisés par avance et que les ressources seront garanties sur la durée. Dans une certaine mesure, cette réponse fait peser un doute sur la capacité d'arbitrage de l'État, comme l'a très bien dit le président Jean Arthuis. Si l'on estime devoir prendre des garanties pour les domaines prioritaires, que restera-t-il aux autres ? Est-ce une bonne manière d'assumer la responsabilité de l'arbitrage ?

J'en resterai à ce point d'interrogation, car je ne prétends pas détenir la vérité. Je tiens tout de même à ajouter que vous nous avez également annoncé des choses très positives ; je pense ainsi à la forte inflexion en faveur du patrimoine. Au-delà des considérations d'organisation ou de technique financière, cette action méritait d'être saluée

M. le président. L'amendement n° I-23 est retiré.

Je mets aux voix l'article 30.

(L'article 30 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 30

Conforme

VIII. TEXTE DÉFINITIF

Article 30 Article 48

I. - À compter du 1er janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'État par le III de l'article 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 est affectée, dans la limite de 70 millions d'euros, à l'établissement public dénommé « Centre des monuments nationaux ». Au titre de l'année 2006, cette taxe est affectée, dans la même limite, à cet établissement.

II. - L'article L. 141-1 du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Il a pour mission d'entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation.

« Par dérogation à l'article L. 621-29-2, il peut également se voir confier la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'État et affectés au ministère chargé de la culture. » ;

2° Dans le quatrième alinéa, après les mots : « redevances pour service rendu, », sont insérés les mots : « le produit des taxes affectées par l'État, ».

ARTICLE 30 BIS A : TRANSMISSION D'UN RAPPORT SUR LA SITUATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

I. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article additionnel après l'article 30

M. le président. L'amendement n° I-243, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l'article 30, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français. Ce rapport est établi sur la base de critères définis au plan national par la direction du patrimoine et de l'architecture du ministère de la culture. Il évalue notamment le montant des investissements nécessaires à l'entretien et à la conservation des monuments classés ou inscrits à l'inventaire supplémentaire. Il présente également la répartition régionale de ces besoins d'investissement.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission souhaite vivement qu'un rapport puisse être établi sur le fondement de critères nationaux homogènes afin d'évaluer le montant des investissements de préservation du patrimoine. Je le souligne, je parle non pas de restauration, mais bien de préservation du patrimoine.

Nous aimerions enfin disposer d'une étude objective de l'état sanitaire des monuments historiques pour que les besoins dans ce domaine soient évalués de façon aussi précise que possible et que l'on puisse en tirer des conséquences budgétaires et organisationnelles.

Cet amendement vise à améliorer la méthode : les chiffres qui sont cités dans ce secteur varient considérablement d'une source à l'autre et d'un moment à l'autre. Il serait vraiment utile d'y mettre bon ordre.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-243.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 30.

II. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 30 bis A (nouveau)

Dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français. Ce rapport est établi sur la base de critères définis au plan national par la direction du patrimoine et de l'architecture du ministère de la culture. Il évalue notamment le montant des investissements nécessaires à l'entretien et à la conservation des monuments classés ou inscrits à l'inventaire supplémentaire. Il présente également la répartition régionale de ces besoins d'investissement.

III. RAPPORT CMP SÉNAT N° 124 (2006-2007) AN N° 3524 (XIIÈME LÉGISLATURE)

Article 30 bis A

Article supprimé par la commission mixte paritaire.

IV. DÉBATS AN LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP DEUXIÈME SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 30 bis A

Article supprimé par la commission mixte paritaire.

V. DÉBATS SÉNAT LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 30 bis A

Article supprimé par la commission mixte paritaire.

ARTICLE 30 BIS : SUPPRESSION DES DROITS VERSÉS AU BUDGET GÉNÉRAL AU TITRE DU CONTRÔLE DE LA MISE SUR LE MARCHÉ DES PRODUITS ANTIPARASITAIRES À USAGE AGRICOLE ET DES MATIÈRES FERTILISANTES ET SUPPORTS DE CULTURE

I. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article additionnel après l'article 30

M. le président. L'amendement n° 279, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'article 30, insérer l'article suivant :

L'article 10 de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole et l'article L. 255-10 du code rural sont abrogés.

La parole est à M. le ministre, pour le soutenir.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Cet amendement vise à supprimer les droits actuellement versés au budget général au titre du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole Cette abrogation, qui figure à l'article 52 du présent projet de loi de finances, relève en fait de la première partie du PLF, où je vous propose de la réintroduire.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 279.

(L'amendement est adopté.)

II. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 30 bis (nouveau)

L'article 10 de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole et l'article L. 255-10 du code rural sont abrogés.

III. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 30 bis (nouveau)

Suppression des droits versés au budget général au titre du contrôle de la mise sur le marché des produits antiparasitaires à usage agricole et des matières fertilisantes et supports de culture

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, vise à abroger deux dispositions législatives relatives aux droits versés au budget général au titre du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole et du contrôle des matières fertilisantes et des supports de culture, soumis à autorisation de mise sur le marché (AMM). Il s'agit, en fait, de l'introduction, en première partie du présent projet de loi de finances, d'une disposition qui figurait initialement à l'article 52, rattaché à la mission « Sécurité sanitaire ».

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'INTRODUCTION EN PREMIÈRE PARTIE DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES DE DISPOSITIONS FIGURANT INITIALEMENT EN DEUXIÈME PARTIE RATTACHÉE

A l'initiative du gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article visant à introduire en première partie du présent projet de loi de finances les dispositions du paragraphe VI de l'article 52 rattaché à la mission « Sécurité sanitaire » et relatif à la création d'une taxe fiscale affectée, pour partie à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et pour partie à l'Etat, au titre de l'évaluation et du contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

Lors de l'examen du présent article, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, a indiqué que « cet amendement vise à supprimer les droits actuellement versés au budget général au titre du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole. Cette abrogation, qui figure à l'article 52 du présent projet de loi de finances, relève en fait de la première partie du PLF, où je vous propose de la réintroduire ».

B. L'ABROGATION DE DEUX DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AUX DROITS VERSÉS AU BUDGET GÉNÉRAL AU TITRE DU CONTRÔLE DE LA MISE SUR LE MARCHÉ DE PRODUITS « PHYTOPHARMACEUTIQUES »

Le présent article prévoit ainsi l'abrogation de deux dispositions législatives instituant des droits versés au budget général au titre du contrôle de la mise sur le marché de produits à caractère phytopharmaceutique.

Tout d'abord, il prévoit l'abrogation de l'article 10 de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole42(*), qui dispose que « les frais de toute nature résultant du contrôle de produits [antiparasitaires à usage agricole] soumis à l'homologation seront couverts par des versements effectués par les organisations professionnelles intéressées au profit des budgets des secrétariats à l'agriculture et au ravitaillement et à la production industrielle et aux communications ».

Le présent article prévoit également l'abrogation de l'article L. 255-10 du code rural, relatif à la mise sur le marché des matières fertilisantes et des supports de culture, qui dispose que « les frais de toute nature résultant des examens (...) des produits soumis à autorisation de mise sur le marché (...) sont couverts par des versements effectués par les demandeurs. Le montant des versements est déterminé d'après un barème établi en considération du coût des formalités, examens, études et essais. A défaut de paiement du versement dans le délai de deux mois de la notification de l'ordre de recette, le montant du versement est majoré de 10 %. Le recouvrement du principal et de la majoration est poursuivi comme en matière de créances étrangères à l'impôt et aux domaines ».

D'après les informations fournies par le gouvernement, le produit de ces deux droits versés au budget général s'élève actuellement à 1 million d'euros.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur la forme, votre rapporteur général constate que les dispositions du présent article, qui figuraient initialement au paragraphe VI de l'article 52 du présent projet de loi de finances rattaché à la mission « Sécurité sanitaire », ont un impact sur l'équilibre du budget général et ont donc bien vocation à figurer en première partie du présent projet de loi de finances. Par coordination, l'Assemblée nationale a d'ailleurs adopté, lors de l'examen de l'article 52 du présent projet de loi de finances le 6 novembre 2006, un amendement du gouvernement visant à supprimer les dispositions du paragraphe VI de cet article, réintégrés en première partie du présent projet de loi de finances par le présent article.

Sur le fond, votre rapporteur général rappelle que les dispositions de l'article 52 précité du présent projet de loi de finances43(*) visent à tenir compte du transfert, par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) de l'évaluation des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture.

Afin d'exercer ses nouvelles compétences, l'AFSSA doit créer en son sein, en 2007, une structure spécialisée dans l'évaluation et le contrôle de la mise sur le marché de ces produits dits phytopharmaceutiques.

Dès lors, cette structure sera dotée des moyens nécessaires à l'exercice de ses missions par le biais de la création, par l'article 52 précité, d'une nouvelle taxe fiscale affectée, relative aux produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et aux matières fertilisantes et supports de culture mentionnés à l'article L. 255-1 du même code pour chaque demande d'AMM ou d'homologation. Cette taxe serait due par le demandeur et serait versée par celui-ci dans son intégralité à l'occasion du dépôt de sa demande. Son tarif serait plafonné en fonction de la nature de la demande formulée et de la complexité de l'évaluation à réaliser par l'opérateur. Cette taxe est assimilable à une redevance.

D'après les informations fournies à votre rapporteur général par le gouvernement, les industriels qui déposent des dossiers de demande d'AMM ou d'homologation de produits phytopharmaceutiques ont été consultés par le ministère de l'agriculture et de la pêche et sont prêts à une augmentation de leur contribution - la taxe prélevée à l'occasion du dépôt des dossiers étant actuellement l'une des plus faibles d'Europe. Cette augmentation devrait permettre l'autofinancement de la nouvelle structure créée au sein de l'AFSSA afin que les demandes soient examinées dans les normes européennes de délais de traitement.


· S'agissant des délais de traitement, les informations recueillies par votre rapporteur général font état, actuellement en France, de délais de plus de 36 mois pour la délivrance de nouvelles autorisations de mise sur le marché pour des produits phytopharmaceutiques. A titre comparaison, dans les autres pays européens, les délais de traitement des demandes varient de 12 à 30 mois (18 mois au Royaume-Uni, 12 mois aux Pays-Bas).

En ce qui concerne les objectifs visés par le gouvernement en matière de réduction des délais, la directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 modifiée relative à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques prévoit un délai indicatif d'un an pour le traitement des demandes de mise sur le marché, délai prévu explicitement dans le projet de règlement qui doit la remplacer en 2008 et repris dans le décret n° 2006-1177 du 22 septembre 2006 relatif à l'évaluation par l'AFSSA des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, pris en application de la loi d'orientation agricole44(*) du 5 janvier 2006.

Ainsi le décret précité prévoit un délai maximum de 6 mois en cas de procédure simplifiée et de 12 mois pour les produits phytopharmaceutiques. Ce décret prévoit aussi que, jusqu'au 31 décembre 2008, le délai peut être multiplié par trois mais ne saurait excéder 30 mois (allongement provisoire des délais dans le cadre de la mise en place de la réforme du dispositif d'évaluation).


· Le produit de la taxe
créée par l'article 52 précité pour permettre à l'AFSSA de traiter plus rapidement les demandes d'AMM pour des produits phytopharmaceutiques, est évalué, pour 2007, à 7,4 millions d'euros.

Dans sa rédaction initiale, le paragraphe IV de l'article 52 du présent projet de loi de finances précisait que ce produit devait être affecté à hauteur de :

- 86,5 % à l'AFSSA, soit 6,4 millions d'euros ;

- 13,5 % au budget général, soit 1 million d'euros.

Toutefois, ces dispositions ont fait l'objet d'une modification adoptée par l'Assemblée nationale, sur proposition du gouvernement, afin d'affecter l'intégralité de ce produit à l'AFSSA et ainsi de tenir compte des dispositions de l'article 33 du présent projet de loi de finances (article d'équilibre), modifiées, lors de son examen à l'Assemblé nationale, par un amendement du gouvernement afin notamment « de minorer de 1 million d'euros la ligne de recettes non fiscales n° 2899 « Recettes diverses », correspondant à la décision d'affecter intégralement à l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) la taxe qui sera créée en deuxième partie (article 52) ».

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement, ne sont donc pas neutres pour le budget de l'Etat puisqu'elles minorent ses recettes d'un million d'euros, « dans un souci de simplification administrative » ainsi qu'il a été précisé à votre rapporteur général.

Ainsi, le produit de la taxe fiscale affectée à l'AFSSA, évaluée à 7,4 millions d'euros en 2007, devrait permettre de financer le recrutement de 90 emplois équivalent temps plein (ETPT) nécessaires à mi-année pour accomplir la nouvelle mission d'évaluation des intrants végétaux (produits phytopharmaceutiques et matières fertilisantes) transférée à l'agence à compter de juillet 2006. D'après les informations fournies par le gouvernement, ce recrutement devrait permettre le traitement du flux des dossiers mais ne tient pas compte des ETPT nécessaires au traitement partiel du stock de dossiers lié à cette nouvelle mission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

IV. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 30 bis

M. le président. « Art. 30 bis. - L'article 10 de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole et l'article L. 255-10 du code rural sont abrogés. - (Adopté.)

V. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 30 bis

Conforme

VI. TEXTE DÉFINITIF

Article 30 bis Article 49

L'article 10 de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole et l'article L. 255-10 du code rural sont abrogés.

ARTICLE 31 : TRANSFERT DE LA CRÉANCE DÉTENUE PAR L'ÉTAT SUR L'UNÉDIC AU FONDS DE SOLIDARITÉ

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

I. - La créance de 1 219 592 137 €, détenue par l'État sur l'Unédic, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Unédic, est cédée au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi.

II. - A l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1 219 592 137 € en 2003 » sont abrogés.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 31

Transfert de la créance détenue par l'État sur l'Unédic au Fonds de solidarité.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à transférer au Fonds de solidarité une créance de 1,2 milliard d'euros que l'État détient sur l'UNEDIC depuis 2001.

I. - La créance détenue par l'État sur l'UNEDIC

L'embellie du marché de l'emploi à la fin des années 1990 et au début des années 2000 et, partant, l'amélioration de la situation financière de l'assurance chômage avaient conduit en 2001 à une redéfinition des relations financières entre l'État et l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC).

Au terme de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, les partenaires sociaux avaient décidé, « au titre de la clarification des relations financières entre l'État et le régime d'assurance chômage », de « dégager à titre exceptionnel » une somme de 2.286.735.257 euros (soit 15 milliards de francs à l'époque). Deux versements étaient prévus, l'un de 1.067.143.120 euros en 2001, l'autre de 1.219.592.137 euros en 2002. S'interrogeant à la fin 2002 sur la justification apportée à cette contribution exceptionnelle de l'UNEDIC, votre Rapporteur général avait proposé plusieurs interprétations : « officiellement, ainsi que l'indique l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001, cette contribution doit être affectée, à la demande expresse des signataires de la convention, "au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emplois relevant du régime de solidarité", c'est-à-dire aux chômeurs non indemnisés. On peut aussi penser que la situation, à l'époque favorable, des comptes de l'UNEDIC a pu conduire les pouvoirs publics à souhaiter, par la voie de cette contribution exceptionnelle de 2,286 milliards d'euros, le remboursement de fait d'une partie des subventions versées au régime de 1993 à 1995 pour un total [...] de 2,94 milliards d'euros. Enfin, la ministre de l'emploi et de la solidarité signataire de la convention a pu, également, considérer que cette contribution devait être regardée comme la participation de l'UNEDIC à la politique de réduction du temps de travail, laquelle, en créant et en maintenant des emplois, devait permettre au régime de réduire ses dépenses au titre des allocations chômage » (45(*)).

Tirant les conséquences de la convention, l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel avait « autorisé » l'UNEDIC à effectuer ces versements en 2001 et 2002. Si le premier versement de 2,3 milliards d'euros a bien eu lieu, le second n'a jamais été effectué.

En effet, en raison du ralentissement de l'activité économique et de la remontée du chômage, la situation financière de l'UNEDIC s'est dégradée à partir du milieu de l'année 2001. Les partenaires sociaux ont alors, par un avenant du 19 juin 2002, pris plusieurs mesures de redressement, parmi lesquelles un report à l'année 2003 du versement du 1,2 milliard d'euros restant dû. Le législateur en a pris acte à l'article 40 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) et a modifié la loi de 2001 précitée.

Sans grande surprise, l'UNEDIC n'a pas davantage honoré sa dette en 2003 (46(*)). Un deuxième avenant, signé le 27 décembre 2002, demandait d'ailleurs à l'État de renoncer au versement en 2003, « compte tenu des prélèvements effectués par l'État sur la trésorerie du régime d'assurance chômage au cours des dernières années et de la situation financière du régime ».

Depuis, si la dette figure bien au passif du bilan de l'UNEDIC, celle-ci ne l'a toujours pas réglée. La Cour des comptes s'est émue à plusieurs reprises de cette situation. Dans ses rapports relatifs à l'exécution des lois de finances pour 2005, elle rappelle deux de ses recommandations :

- du point de vue budgétaire, l'État devrait soit rendre le remboursement exécutoire en émettant un titre de recette, soit aménager un échéancier par la loi (au besoin en l'assortissant d'intérêts moratoires) (47(*)) ;

- du point de vue comptable, l'État devrait inscrire sa créance à l'actif de son bilan, en vue notamment de la préparation du bilan d'ouverture 2006. Selon la Cour, « la créance de l'État est assimilable à une avance sans intérêt et sans date d'exigibilité, ce qui est contraire à l'article 24 de la LOLF qui précise que les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée et qu'il ne peut être dérogé à l'obligation de ne prêter au-dessous du coût des obligations ou bons du Trésor de même échéance que dans les limites prévues par le décret du 14 avril 2006 » (48(*)).

Le présent article tend à proposer une solution alternative, en prévoyant de céder au Fonds de solidarité la créance de l'État sur l'UNEDIC.

II. - La cession de créance au Fonds de solidarité

A. - Le principe de la cession

Le dispositif proposé au présent article ne manque pas d'une certaine cohérence. Ainsi que votre Rapporteur général l'a rappelé ci-avant, la contribution de l'UNEDIC devait à l'origine avoir pour objet le financement d'actions en faveur des chômeurs non indemnisés. C'est précisément la mission impartie au Fonds de solidarité. La reprise de l'emploi et l'amélioration de la situation de l'assurance chômage permettent donc de répondre - tardivement il est vrai - aux souhaits émis en 2001 par les partenaires sociaux quant à l'affectation de la contribution.

Votre Rapporteur général rappelle en effet que l'indemnisation du chômage repose sur deux fondements :

- un régime d'assurance, géré par les partenaires sociaux organisés au plan national au sein de l'UNEDIC et, au plan local, au sein des ASSEDIC (associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce) ;

- un régime de solidarité nationale, relevant de l'État. Il consiste à verser des allocations particulières à des chômeurs qui, à raison de leur situation personnelle, ne peuvent pas ou plus bénéficier du régime d'assurance et à des personnes se trouvant dans des situations particulières à l'égard desquelles la collectivité nationale a décidé d'exprimer sa solidarité.

C'est dans ce second cadre qu'intervient le Fonds de solidarité, établissement public administratif créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Il rassemble les moyens de financement des allocations de solidarité : allocation de solidarité spécifique (ASS), allocation équivalent retraite (AER), aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE). L'article 161 de la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a étendu ses compétences, d'une part, au financement de l'allocation forfaitaire destinée aux salariés qui à l'issue d'un contrat nouvelle embauche (CNE) ne pourraient pas bénéficier du régime d'assurance chômage et, d'autre part, à l'aide versée aux employeurs qui ont conclu un contrat d'avenir ou un contrat d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) lorsqu'elle prend la forme d'une « activation » de l'ASS perçue par le bénéficiaire de ce contrat.

Le Fonds de solidarité est financé par deux canaux :

- la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % versée par les agents du secteur public. Créée par la loi de 1982 précitée, cette contribution est prélevée à la source par les employeurs des fonctionnaires et agents publics. Après 1.215 millions d'euros en 2005, elle devrait rapporter au Fonds 1.232 millions d'euros en 2006 puis 1.252 millions d'euros en 2007 ;

- une subvention d'équilibre de l'État, versée depuis le programme Accès et retour à l'emploi de la mission Travail et emploi.

L'essentiel des ressources du Fonds est redistribué à l'UNEDIC qui, par l'intermédiaire des antennes ASSEDIC verse les allocations de solidarité pour le compte du Fonds. À titre d'illustration, le schéma ci-dessous rend compte de l'organisation de la gestion de l'allocation de solidarité spécifique.

ORGANISATION DES ACTEURS INTERVENANT DANS LA GESTION DE L'ASS

Source : IGF et IGAS, Mission d'audit de modernisation, Rapport sur la gestion de l'ASS, juin 2006.

La mobilisation de la créance sur l'UNEDIC permettrait au Fonds d'accroître ses ressources propres en 2007. Corrélativement, l'État réduirait d'autant sa subvention d'équilibre. Alors que cette dernière atteignait 1.144,7 millions d'euros en loi de finances pour 2006, elle serait de 931,6 millions d'euros en 2007 alors que les dépenses prévues s'accroîtraient d'environ 240 millions d'euros (voir le tableau ci-dessous).

PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FONDS DE SOLIDARITÉ

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

PLF 2007

Dépenses du Fonds (1)

2.491,7

2.733,17

Ressources propres (2)

1.267

1.801,63

Besoin de financement (1 - 2)

1.194,7

931,55

Source : Projet annuel de performances de la mission Travail et emploi, PLF 2007.

B. - Les conditions de la cession

Le I du présent article dispose que « la créance de 1.219.592.137 €, détenue par l'État sur l'Unédic, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Unédic, est cédée au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi ». L'existence de la créance de l'État sur l'UNEDIC est donc clairement rappelée, ainsi que son origine conventionnelle. La cession au Fonds est sans ambiguïté (faute de date, elle prendra effet au moment de l'entrée en vigueur de la loi de finances).

Le II du présent article en tire les conséquences et tend à supprimer la référence à cette créance dans l'article 5 de la loi du 17 juillet 2001 précitée. Celui-ci dispose en effet : « Les organismes mentionnés à l'article L. 351-21 du code du travail sont autorisés à verser à l'État 1.067.143.120 euros et 1.219.592.137 euros en 2003 ». La première partie de la contribution ayant déjà été versée (2,3 milliards d'euros en 2001), il serait sans doute préférable, pour plus de clarté, de supprimer l'article 5 dans sa totalité.

Restent deux questions, non réglées au présent article : quand le versement de l'UNEDIC au Fonds de solidarité interviendrait-il ? De quel montant serait-il ? Le Gouvernement est engagé depuis plusieurs semaines dans une négociation avec les partenaires sociaux, afin de déterminer le montant de la dette de l'UNEDIC à laquelle il pourrait être renoncé, notamment en contrepartie de l'annulation de créances de l'UNEDIC sur l'État à divers titres (inscription des chômeurs non indemnisés, financement des préretraites, versement de l'ASS, etc.). La question du niveau des cotisations d'assurance chômage n'est sans doute pas non plus étrangère à ces discussions, dès lors que l'article 2 de la convention du 18 janvier 2006 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage dispose que la majoration de 0,08 % décidée par ladite convention et répartie à part égale à la charge des employeurs et des salariés « cessera de s'appliquer à compter du 1er janvier 2007 si le "résultat financier" de l'année 2006 du régime d'assurance chômage est supérieur ou égal à zéro. À défaut, elle cessera de s'appliquer à compter du 1er janvier 2008 si le "résultat financier" de l'année 2007 du régime d'assurance chômage enregistre un excédent d'au moins 2 milliards d'euros ».

SITUATION FINANCIÈRE DE L'ASSURANCE CHÔMAGE

(en millions d'euros)

N.B. : Le résultat financier de l'assurance chômage présenterait un excédent de 245 millions d'euros en 2006 et un excédent de 2,718 milliards d'euros en 2007. La situation financière de l'assurance chômage serait alors de - 13,207 milliards d'euros fin 2006 et de - 10,489 milliards d'euros fin 2007.

Source : UNEDIC, « L'équilibre financier de l'assurance chômage. Années 2006 à 2008 », juillet 2006.

Dans l'attente de l'aboutissement de ces négociations, votre Rapporteur général se bornera à constater que l'amélioration des comptes de l'assurance chômage en 2006 et, sans doute plus encore, en 2007 justifie que cette créance puisse être recouvrée, dans des limites compatibles avec la situation financière de l'UNEDIC (présentée dans le graphique ci-dessus).

*

* *

M. Charles de Courson a souhaité disposer d'explications sur ce transfert au Fonds de solidarité d'une créance de l'État sur l'UNEDIC, alors que l'information selon laquelle la moitié de cette créance serait annulée a circulé. Il apparaît indispensable qu'une telle annulation soit réalisée par un amendement examiné au Parlement.

Votre Rapporteur général a souhaité que l'article ne soit pas adopté sans que les parlementaires soient informés d'une éventuelle réduction de cette créance.

La Commission a rejeté l'article 31.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE PREMIÈRE SÉANCE DU VENDREDI 20 OCTOBRE 2006

Article 31

M. le président. « Art. 31. - I. - La créance de 1 219 592 137 €, détenue par l'État sur l'Unédic, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Unédic, est cédée au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1 de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi.

II. - A l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1 219 592 137 € en 2003 » sont abrogés.

L'amendement n° 256, présenté par M. de Courson, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Charles de Courson, pour le soutenir.

M. Charles de Courson. Il s'agit là d'un des articles les plus ésotériques de la première partie du projet de loi de finances, même si son but est très simple.

Comme vous le savez, il existe un Fonds de solidarité, destiné essentiellement à financer le régime de solidarité. Or ce régime va connaître une augmentation extrêmement importante de ses dépenses. En effet, on estime que celles-ci, qui seront de 2,491 milliards d'euros en 2006, s'élèveront l'année prochaine à 2,733 milliards, soit une hausse de 10 %.

Tout le monde connaît la cause de cette hausse : de très nombreux demandeurs d'emploi ne bénéficient plus d'aucune indemnisation à la suite de la réforme du régime conventionnel décidée par les partenaires sociaux et relèvent désormais du régime de solidarité.

Cet établissement public est très simplement financé par le produit du « 1 % solidarité », qui représentera 1,252 milliard d'euros l'année prochaine, à quoi s'ajoute une dotation de l'État qui s'est élevée l'an passé à 1,144 milliard d'euros. Cette dotation devrait donc être en 2007 de 1,581 milliard, c'est-à-dire la différence entre 2,733 milliards et 1,252 milliard. C'est la somme qui aurait dû être inscrite au budget « travail-emploi ». Or cette dotation n'est inscrite au budget général que pour 931,6 millions d'euros, à la surprise de ceux qui se penchent sur les documents budgétaires : comment financera-t-on les 650 millions de différence entre le coût prévisionnel affiché pour 2007 et le produit du « 1 % solidarité » acquitté par tous les fonctionnaires ?

La réponse se trouve dans cet article 31. Il a en effet pour but de transférer la créance de 1,2 milliard d'euros détenu par l'État sur l'UNEDIC au Fonds de solidarité, établissement public administratif. Il ne restera plus qu'à demander à l'UNEDIC de rembourser 650 millions d'euros au titre de ce « prêt », si on peut parler de prêt alors qu'aucun échéancier n'est prévu. Voilà comment on réduit la dotation budgétaire de 650 millions d'euros.

En admettant que les partenaires sociaux approuvent cette manipulation - cet accord est suspendu au succès d'une négociation qui n'est pas bouclée, comme vous l'avez très bien expliqué, monsieur le rapporteur général -, reste à savoir comment vous comptez vous y prendre. Peut-être allez-vous « titriser » cette dette d'1,2 milliard en la vendant à des banques, et transférer cette somme au Fonds ? Mais comment assurera-t-on son financement dans trois ans ? Augmentera-t-on les crédits budgétaires ? De combien : 600, 700 ou 800 millions d'euros ? Franchement, ce n'est pas sérieux. En réalité, il n'y a aucune certitude qu'on retrouve ces 650 millions. C'est simplement un artifice supplémentaire du Gouvernement pour réduire fictivement la dépense de 650 millions d'euros.

Vous voyez à quels artifices budgétaires on en est réduit pour essayer de faire croire que le budget de l'État n'augmente que de 2,2 milliards d'euros ! Je le répète encore une fois : en tenant compte de la vingtaine d'opérations de ce type, on obtient 10 milliards d'euros de dépenses supplémentaires, soit une augmentation de 2,9 %.

J'attends donc que le Gouvernement nous explique cette incroyable opération de transfert de créance afin de réduire la dotation du budget de l'État au Fonds de solidarité.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La commission a rejeté cet amendement. Comme il s'agit du dernier article et des deux derniers amendements, je voudrais apporter quelques précisions sur ce sujet très important.

Cette opération n'a rien d'incroyable, monsieur de Courson : elle est au contraire tout à fait normale, aux termes de la convention du 1er janvier 2001 passée entre les partenaires sociaux et relative aux relations financières entre l'UNEDIC et l'État.

Cette convention prévoyait le remboursement d'une créance de l'État de 2,3 milliards d'euros. Celle-ci ayant déjà fait l'objet d'un versement de 1 milliard en 2001, il restait à acquitter 1 milliard. J'ai régulièrement posé dans mes rapports budgétaires annuels la question de la réalité de ce remboursement et de son échéance. En revanche, l'article 9 de la convention a très clairement indiqué que cette créance serait affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité. En proposant de transférer cette créance au Fonds de solidarité, le Gouvernement est exactement dans la ligne de ce que prévoyait la convention.

Si la commission a rejeté l'article 31, ce n'est pas parce qu'elle contestait la légitimité de l'opération, mais parce qu'il manque deux éléments très importants à nos yeux : la date de versement n'est toujours pas précisée, alors que nous posons la question depuis la loi de finances initiale pour 2002, soit depuis deux législatures. Nous souhaitons également connaître le montant qui sera réellement transféré au Fonds de solidarité car nous sommes conscients que le transfert ne portera pas sur la totalité de la somme.

La commission ne fait donc qu'exercer la mission de contrôle dévolue au Parlement en vous interrogeant sur les modalités de ce transfert, sans remettre en cause sur le fond la légitimité de cette opération, prévue par la convention signée en 2001 par les partenaires sociaux.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Comme le dit très justement le rapporteur général, cela n'a rien d'incroyable. Tout en évoquant brièvement ce travail que nous avons fait en toute transparence, je souhaiterais, avec votre permission, monsieur le président, présenter aussi l'amendement n° 324.

M. le président. L'amendement n° 324, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter l'alinéa 1 de cet article par la phrase suivante :

« Elle est exigible auprès de l'Unédic à la date du 1er janvier 2011. »

Je vous en prie, monsieur le ministre.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Comme vous le savez, la créance dont il est ici question a une très longue histoire. Elle est en effet le résultat d'une série de contentieux qui ont eu lieu dans les années 1990, puis de la convention de 2001, par laquelle les partenaires sociaux se sont engagés à verser à l'État, en deux versements, la somme de 2,286 milliards d'euros.

Au vu de la situation financière de l'assurance chômage à notre arrivée au Gouvernement en 2002, nous avons reporté l'exigibilité de cette créance. La Cour des comptes, dans son infinie sagesse, nous a maintenant invités à mobiliser cette créance. Il n'est pas question de le faire sans une discussion approfondie avec les partenaires sociaux, car la mobilisation trop brutale d'un montant aussi important remettrait en cause l'équilibre des comptes de l'assurance chômage. Il n'est, bien sûr, pas question non plus de le faire sans évoquer l'ensemble des relations entre l'État et l'UNEDIC.

Tout d'abord, nous avons voulu - c'est bien la moindre des choses - mobiliser cette créance au profit des chômeurs, et notamment des chômeurs de longue durée, en l'affectant à l'intention de ces derniers au Fonds de solidarité.

Par ailleurs, nous avons voulu respecter la parole de l'État vis-à-vis des partenaires sociaux. En 2003, M. Fillon avait conditionné le remboursement de cette créance par le retour à l'équilibre. C'est la raison pour laquelle l'amendement n° 324 fixe sa date d'exigibilité au 1er janvier 2011, date à laquelle les comptes techniques de l'UNEDIC prévoient le retour de l'organisme à l'excédent cumulé.

Quant à la décote qui sera appliquée au montant de la créance, les discussions se poursuivent, comme vous le savez, sur cette question assez complexe. Je prends devant vous l'engagement de vous présenter, d'ici à la fin de la discussion parlementaire, un amendement qui fixera le montant définitif de la créance due au Fonds de solidarité.

Je le répète : l'amendement n° 324 fixe la date d'exigibilité de la créance de l'UNEDIC au 1er janvier 2011, c'est-à-dire à la date à laquelle les comptes techniques de l'UNEDIC prévoient le retour de l'organisme à l'excédent cumulé. Nous avons ainsi voulu respecter la parole de l'État vis-à-vis des partenaires sociaux. Bien évidemment, la date d'exigibilité est une date limite.

Dans l'ensemble, ce dispositif me semble être transparent, équilibré et de bon sens.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. La messe est dite.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Exactement !

M. Charles de Courson. Vous avez en effet calculé les crédits de la mission « Travail et emploi » en tenant compte d'un montant de 650 millions d'euros correspondant à ce que vous entendez mobiliser en 2007 sur la créance de 1,219 milliard d'euros.

Je ne comprends pas votre amendement, qui prévoit que le remboursement de cette créance « est exigible à la date du 1er janvier 2011 », car nous examinons ici le projet de budget pour 2007.

Ma question est donc toujours la même : comment allez-vous mobiliser 650 millions d'euros pour alimenter le FSV ? Pour respecter l'orthodoxie budgétaire, il fallait, comme je le recommandais, ouvrir une ligne de crédit de 650 millions d'euros sur le budget de l'État et inscrire en espérances de recettes non fiscales un remboursement du même montant. Il faut en effet que le budget soit clair. À supposer même que vous parveniez à obtenir deux fois ce remboursement de 650 millions d'euros en 2007 et 2008, comment fera le ministre des finances en 2009 ?

On ne finance pas une dépense pérenne telle que le financement des allocations de solidarité avec des recettes exceptionnelles : cela équivaut à vendre son patrimoine pour financer ses dépenses courantes.

Ma deuxième question, qui relève selon moi d'une décision du Conseil constitutionnel, porte sur la fameuse créance prévue par l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001, modifiée à de nombreuses reprises. Cette convention - qui, je le rappelle, est un accord entre les partenaires sociaux, et non pas entre l'État et l'UNEDIC - prévoit que, « compte tenu des prélèvements effectués par l'État sur la trésorerie du régime d'assurance chômage au cours des dernières années et de la situation financière du régime, il sera demandé à l'État de renoncer au versement de 1,219 milliard d'euros. » L'État n'a pas été d'accord pour renoncer à cette créance, mais vous n'avez aucune base juridique pour agir comme vous le faites. Vous pourriez faire un prélèvement, et créer une « imposition de toute nature » sur l'UNEDIC, d'un montant de 650 millions d'euros, mais votre amendement n° 324 est incompatible avec le droit constitutionnel français. Comment pouvez-vous en effet, d'autorité et sans négociation avec les partenaires sociaux, fixer au 1er janvier 2011 la date d'exigibilité de ce que vous considérez comme une créance ?

En tout état de cause, le problème du remboursement de 650 millions que vous prévoyez en 2007 reste posé. Vous n'avez pas répondu à ma question - certes embarrassante, je le reconnais.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Cela n'a rien d'embarrassant, monsieur de Courson, mais vous m'obligez à répéter mon explication.

Premièrement, la date limite d'exigibilité n'a pas été fixée en jouant aux fléchettes ou en tirant au sort : c'est la date à laquelle l'organisme prévoit le retour de ses comptes à l'équilibre.

Deuxièmement, une créance est une créance. Celle-ci a été constatée par l'UNEDIC elle-même. Elle est donc mobilisable comme n'importe quelle créance.

En troisième lieu, ce dispositif me semble parfaitement respectueux tant de la lisibilité des comptes de l'UNEDIC et de l'État que de l'esprit de dialogue social qui nous anime. Loin d'imposer brutalement cette solution, j'ai en effet tenu à attendre que les discussions se poursuivent et s'achèvent dans un souci de bonne compréhension mutuelle. Enfin, je le répète, je reviendrai avant la fin de l'année vous indiquer précisément le montant définitif de la créance.

Je finirai par un commentaire personnel : si nous perdons M. Bonrepaux, il nous restera au moins M. de Courson !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 256.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 324 ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 324.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 31, modifié par l'amendement n° 324.

(L'article 31, ainsi modifié, est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 31 

I. - La créance de 1 219 592 137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est cédée au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II. - Dans l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1 219 592 137 € en 2003 » sont supprimés.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 31

Transfert de la créance détenue par l'Etat sur l'UNEDIC
au Fonds de solidarité

Commentaire : le présent article a pour objet de transférer au Fonds de solidarité la créance de 1,2 milliard d'euros que l'Etat détient sur l'UNEDIC depuis 2001

I. LA GENÈSE DE LA CRÉANCE

A la suite de la crise financière traversée par l'UNEDIC en 1993, une première convention avait prévu, entre autres mesures, un subventionnement de l'Etat qui s'est traduit par le versement de 2,94 milliards d'euros de 1993 à 1995.

La forte baisse du chômage observée en 2000 a conduit à la conclusion, le 1er janvier 2001, d'une nouvelle convention entre l'Etat et l'UNEDIC, qui prévoyait notamment un reversement à l'Etat de 1,067 milliard d'euros en 2001 puis de 1,22 milliard d'euros en 2002. Cet engagement a été repris par l'article 5 de la de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DD0SEC).

Selon les termes de la convention précitée, cette contribution de l'UNEDIC devait être affectée « au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité49(*) ». Bien sûr, la contribution prévue venait d'abord en contrepartie du subventionnement passé, et elle n'était pas sans lien avec l'avènement des « 35 heures » : le renforcement de la politique d'allègement de charges, coûteuse pour l'Etat, engendrait aussi quelques économies pour l'UNEDIC du fait des emplois créés.

L'année suivante, une nouvelle dégradation de la situation financière de l'UNEDIC a conduit au report de la dette de 1,22 milliard d'euros. Ainsi, l'article 40 de la loi de finances pour 2003 a eu pour objet de reporter en 2003 le versement à l'Etat qui aurait dû être fait en 2002.

Votre rapporteur général avait alors remarqué : «  il est aujourd'hui fortement probable que cet accord50(*) sera insuffisant pour rétablir les finances de l'UNEDIC, et qu'en conséquence la dette reportée ne pourra être davantage honorée en 2003 ». De fait, la dette de 1,22 milliard d'euros n'a pas été remboursée et continue de figurer au passif de l'UNEDIC.

Dès 2003, M. Fillon a subordonné le paiement de cette dette par l'UNEDIC au retour de ses comptes à l'équilibre51(*), sans toutefois préciser s'il s'agissait de l'équilibre cumulé du régime ou seulement de l'équilibre annuel...

Cette situation n'a rien d'exemplaire. La Cour des comptes, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, estime que « la créance de l'Etat est assimilable à une avance sans intérêt et sans date d'exigibilité, ce qui est contraire à l'article 24 de la LOLF », lequel précise que « les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée » et qu'« ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche »52(*). Même si cette assimilation peut être juridiquement contestée, il n'est pas inutile d'invoquer la LOLF ou son esprit pour se rapprocher de l'orthodoxie budgétaire et l'absence de suivi normatif de cette créance depuis 2003 constitue une carence évidente.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Il est rappelé que le Fonds de solidarité, « opérateur » du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi », assure notamment l'indemnisation du chômage dit « de solidarité ». Ses dépenses, qui atteignent 2,5 milliards d'euros en 2006, sont couvertes environ pour moitié par le produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, soit 1 % de leur traitement brut, le financement du solde étant assuré par une subvention de l'Etat53(*). L'UNEDIC verse les allocations de solidarité pour le compte du Fonds.

Le présent article prévoit purement et simplement le transfert au Fonds de solidarité de la créance de 1,22 milliard d'euros que l'Etat détient sur l'UNEDIC.

Il est indiscutable qu'un tel transfert aboutit, pour reprendre les termes de la convention du 1er janvier 2001, « au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité ». L'Etat permettrait donc à l'UNEDIC de s'acquitter, dès l'année prochaine, d'une part importante de sa dette directement auprès du Fonds de solidarité. Un premier remboursement, prévu à hauteur de 550 millions d'euros pour 2007, doit contribuer à l'équilibre du budget du Fonds de solidarité.

Ce remboursement aboutit à diminuer d'autant les crédits de la mission « Travail et emploi » et, dans le contexte d'un budget affichant une diminution en volume a priori méritoire, il n'est pas indifférent d'observer que, pour 2007, la subvention au fonds de solidarité baisse ainsi de plus de 240 millions d'euros54(*) malgré une hausse de ses dépenses de près de 290 millions d'euros.

Evolution de la dépense et des effectifs des allocataires du Fonds de solidarité

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

PLF 2007

Dépense

Effectifs

Dépense

Effectifs

Allocation de solidarité spécifique (ASS)

2.047,9

360.950

2.181,2

403.68755(*)

Allocation équivalent retraite (AER)

405,2

47.300

496,2

57.404

Allocation forfaitaire 

25,0

50.400

5,9

11.960

ASS-ACCRE

13,6

nd

14,0

nd

Intéressement ASS

-

-

36,0

36.000

Total

2.491,756(*)

458.650

2.733,2

509.051

Il n'est pas non plus indifférent de constater que, depuis 2006, le Fonds de solidarité a la charge d'un nombre croissant d'indemnités.

Les indemnités versées par le Fonds de solidarité

L'indemnisation du chômage « de solidarité » est assurée par le Fonds de solidarité. Ses recettes comprennent le produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, soit 1 % de leur traitement brut, et une subvention de l'Etat. L'indemnisation prend d'abord la forme de trois allocations différenciées :l'allocation de solidarité spécifique (ASS) versée à certaines personnes ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage, l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprise sous la forme d'un maintien des droits à l'ASS pendant un an (ASS-ACCRE), et l'allocation équivalent retraite (AER) pour les chômeurs âgés en fin de droit.

En application de l'article 161 de la loi de finances pour 2006, le Fonds de solidarité prend aussi en charge depuis 2006 l'« allocation forfaitaire » versée sous conditions en cas de rupture d'un contrat « nouvelle embauche » (CNE) ainsi que, dans une perspective d'« activation » de l'ASS, l'aide forfaitaire aux employeurs embauchant des bénéficiaires de l'ASS en contrat d'avenir ou en CI-RMA57(*). En revanche, l'allocation d'insertion (AI), transformée en allocation temporaire d'attente (ATA), sort du champ du Fonds de solidarité.

En 2007, le Fonds de solidarité prendra également à sa charge, au titre des bénéficiaires de l'ASS, la « prime de retour à l'emploi » et les « primes forfaitaires mensuelles d'intéressement à la reprise d'activité » introduites par la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux58(*) (intéressement ASS).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement présenté par le gouvernement, tendant à rendre la dette exigible auprès de l'UNEDIC à la date du 1er  janvier 2011.

En raison des engagements tendant à subordonner le paiement de cette dette par l'UNEDIC au retour de ses comptes à l'équilibre, le gouvernement a, en effet, proposé de fixer la date d'exigibilité de cette créance au 1er janvier 2011, date à laquelle les comptes techniques de l'UNEDIC prévoient le retour de l'organisme à une situation cumulée excédentaire.

En réalité, des négociations en cours tendent à obtenir le règlement d'une part importante du solde dès 2008.

Le tableau suivant fait apparaître un déficit cumulé de l'UNEDIC dépassant 13 milliards d'euros en 2005 et 2006, mais aussi le retour à une situation annuelle excédentaire dès 2006 et un rétablissement sensible de la situation financière à partir de 2007 :

Situation financière de l'assurance chômage de 2003 à 2008

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

(prévision)

2007

(projection)

2008

(projection)

Recettes

25.784

26.732

27.695

29.324

30.333

31.154

Dépenses

30.067

31.152

30.887

29.028

27.535

26.251

Résultat annuel

-4.282

-4.420

-3.192

296

2.798

4.903

Situation financière cumulée au 31 décembre

-5.836

-10.260

-13.452

-13.156

-10.358

-5.445

Source : direction des études et des statistiques de l'UNEDIC, chiffres publiés le 27 octobre 2006

Or il se trouve que, dans le cadre des négociations en cours et dans ce contexte toujours déficitaire, le montant de la nouvelle créance n'est pas définitif. M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a déclaré, à l'occasion de l'examen en séance59(*) du présent article à l'Assemblée nationale : « Reste la question de la décote : sur ce dernier point, les discussions se poursuivent. Je m'engage à proposer, d'ici à la fin de la discussion budgétaire, un amendement fixant le montant définitif de la créance ».

Votre rapporteur général ne souhaite pas se livrer à une exégèse des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC pour tenter de déterminer ce que pourrait être aujourd'hui le montant équitable de la dette de l'UNEDIC envers l'Etat. Tout en observant que la créance est légalement constatée depuis 2001, il relève que les conditions de financement de l'UNEDIC sont proches de celles de l'Etat et que l'endettement public et les prélèvements obligatoires, dont au fond seuls les niveaux importent réellement, font masse de leurs ressources et de leurs engagements respectifs...

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Nonobstant la lettre de la convention du 1er janvier 2001, le transfert prévu par le présent article aboutit ainsi à financer une dépense pérenne par une ressource non pérenne et il contrevient, d'une façon générale, au principe d'universalité budgétaire : les recettes et les dépenses doivent en principe figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées. Concomitamment, le nombre croissant des indemnités à la charge du Fonds de solidarité peut donner l'apparence d'un mouvement de débudgétisation rampant auquel il conviendrait de mettre un terme.

Heureusement, si les perspectives actuelles de diminution du chômage devaient se prolonger, le nombre d'allocataires de l'ASS devrait, à son tour, finir par diminuer. Ainsi, il n'est pas certain que l'épuisement de la « ressource UNEDIC », qui pourrait ne se produire qu'à l'horizon 2009 si l'UNEDIC soldait l'essentiel de sa dette auprès du Fonds de solidarité dès 2008, se traduise alors nécessairement par une majoration sensible de la subvention de l'Etat au Fonds.

Par ailleurs, il ne faut pas négliger les inconvénients que présente aujourd'hui l'absence de gouvernance globale de l'assurance chômage et du chômage de solidarité. Les décisions prises par l'UNEDIC sur les filières d'indemnisation ont un impact direct sur le nombre d'allocataires de l'ASS et de bénéficiaires du RMI, l'évolution du nombre de ces derniers dépendant aussi des décisions susceptibles d'être prises par l'Etat concernant l'ASS...

Un jour, il conviendra de remédier à cette configuration baroque, peu favorable à l'efficience globale du système d'indemnisation des chômeurs. Dans cette perspective, la mobilisation par le fonds de solidarité d'une dette de l'UNEDIC peut revêtir une signification encourageante pour les partenaires sociaux et, dans le contexte du redressement financier annoncé de l'UNEDIC, porter le germe d'une unification des différentes filières d'indemnisation, dont les contours restent bien sûr à définir.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 27 NOVEMBRE 2006

Article 31

M. le président. « Art. 31. - I. - La créance de 1 219 592 137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est cédée au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II. - Dans l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1 219 592 137 € en 2003 » sont supprimés.

L'amendement n° I-245, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Dans la première phrase du I de cet article, remplacer les mots :

est cédée

par les mots :

est ramenée à 769 592 137 € et est cédée pour ce montant

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je serai bref, car c'est un sujet que j'ai déjà eu l'occasion d'évoquer.

Par cet amendement, le Gouvernement a voulu, d'une part, répondre aux attentes de la Cour des comptes - nous y sommes toujours très attentifs dès lors qu'elles sont en cohérence avec l'esprit des institutions -, qui nous invitait à recouvrer cette vieille créance que l'État détient sur l'UNEDIC et, d'autre part, agir pour les chômeurs, notamment de longue durée, en mobilisant ladite créance au profit du fonds de solidarité. J'ai naturellement tenu à ce qu'il y ait un lien direct entre la mobilisation de cette créance et le financement du fonds de solidarité pour les chômeurs de longue durée.

À mes yeux, rien ne pouvait se faire sans un accord entre les partenaires sociaux. Celui-ci est intervenu. Le présent amendement vise précisément à vous proposer la validation de cet accord fixant la valeur de la créance transférée au fonds à 769,6 millions d'euros. Il tend ainsi à solder le passé, tout en constituant le gage de relations apaisées avec les partenaires sociaux gestionnaires du régime d'assurance chômage.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le ministre, il me faut vous féliciter de l'aboutissement de cette affaire, qui remonte à 1993. Je pourrais d'ailleurs en faire tout l'historique si la Haute Assemblée en émettait le désir, mais je sens qu'elle ne le souhaite pas. (Sourires.)

Dans ce domaine extrêmement complexe, le résultat de la négociation semble équitable. Certes, comme toute négociation, il a fallu faire des gestes de part et d'autre.

Monsieur le ministre, je suppose que vous n'auriez pas pu aboutir à un meilleur résultat que la réduction de 450 millions d'euros de la dette qui avait été légalement constatée. Cette clarification me semble extrêmement utile, d'autant que le premier versement de 550 millions en 2007 destiné à équilibrer les comptes du Fonds de solidarité vieillesse répond à une nécessité. Nous verrons dans l'avenir comment il sera possible d'équilibrer ce fonds, mais c'est une autre affaire.

En ce qui concerne l'articulation de 2006 à 2007, vous apportez, grâce à la clôture de la négociation avec l'UNEDIC, un élément tout à fait favorable, même s'il est de caractère exceptionnel.

Si la commission avait pu examiner cet amendement, elle aurait probablement émis un avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-245.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 31, modifié.

(L'article 31 est adopté.)

VII. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Article 31 

I. - La créance de 1 219 592 137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est ramenée à 769 592 137 € et est cédée pour ce montant au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II. - Non modifié 

VIII. RAPPORT CMP SÉNAT N° 124 (2006-2007) AN N° 3524 (XIIÈME LÉGISLATURE)

Article 31

(Adoption du texte voté par le Sénat)

I.- La créance de 1.219.592.137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est ramenée à 769.592.137 € et est cédée pour ce montant au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II.- Dans l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1.219.592.137 € en 2003 » sont supprimés.

IX. DÉBATS AN LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP DEUXIÈME SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 31

(Adoption du texte voté par le Sénat)

M. le président. « Art. 31. - I.- La créance de 1.219.592.137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est ramenée à 769.592.137 € et est cédée pour ce montant au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II.- Dans l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1.219.592.137 € en 2003 » sont supprimés.

X. DÉBATS SÉNAT LECTURE DES CONCLUSIONS DE LA CMP SÉANCE DU MARDI 19 DÉCEMBRE 2006

Article 31

(Adoption du texte voté par le Sénat)

M. le président. « Art. 31. - I.- La créance de 1.219.592.137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est ramenée à 769.592.137 € et est cédée pour ce montant au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II.- Dans l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1.219.592.137 € en 2003 » sont supprimés.

XI. TEXTE DÉFINITIF

Article 31 Article 50

I. - La créance de 1 219 592 137 €, détenue par l'État sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, mentionnée à l'article 9 de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et inscrite dans les comptes de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, est ramenée à 769 592 137 € et est cédée pour ce montant au Fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi. Elle est exigible auprès de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce à la date du 1er janvier 2011.

II. - Dans l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, les mots : « et 1 219 592 137 € en 2003 » sont supprimés.

ARTICLE 32 : ÉVALUATION DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU TITRE DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

I. TEXTE DU PROJET DE LOI (N° 3341 AN XIIÈME LÉGISLATURE)

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l'exercice 2007 à 18,696 milliards d'euros.

II. RAPPORT AN (N° 3363 XIIÈME LÉGISLATURE) PREMIÈRE LECTURE

Article 32

Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre
de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'évaluer le montant du prélèvement sur recettes de l'État opéré au profit de la Communauté européenne.

Il s'élèverait à 18,7 milliards d'euros en 2007, soit 6,9% des ressources nettes du budget général de l'État. Ce serait 0,9 milliard d'euros de plus qu'en 2006, l'évaluation révisée, à 17,8 milliards d'euros, étant désormais sensiblement inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2006, qui tablait sur un prélèvement de 18 milliards d'euros.

Au total, comme le montre le graphique ci-dessous, le prélèvement sur recettes devrait avoir progressé, en volume, de plus de 16% entre 2002 et 2007 contre moins de 4% entre 1997 et 2002. Cela signifie concrètement qu'en 2007 pèse sur le budget de la France - contraignant d'autant les choix budgétaires de l'actuelle majorité - une contribution européenne plus élevée de plus de 2,5 milliards d'euros 2007 que celle acquittée sous la précédente législature.

DIX ANS DE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE

(en milliards d'euros 2007)

I.- 2007, première année du nouveau cadrage financier 2007-2013 dont les programmes devraient monter en puissance progressivement

? La tension constatée sur le budget européen qui, dans l'ensemble, a progressé de 25% (en crédit de paiement, les crédits d'engagement augmentant pour leur part de 17%) depuis 2002, s'explique essentiellement et logiquement par l'élargissement de l'Union aux pays de l'Europe centrale et orientale auxquels le Conseil européen de Copenhague en décembre 2002 avait décidé d'accorder, pour les trois exercices 2004 à 2006, une enveloppe financière de près de 45 milliards d'euros (exprimés en euros 2007). Pour autant, l'absorption du « choc » financier de l'intégration des nouveaux adhérents aux politiques européennes s'est déroulée dans un climat de réelle discipline budgétaire, la proportion de la richesse européenne consacrée au budget communautaire restant stable, depuis 1999, autour de 1% du RNB.

Les perspectives financières pour 2007-2013, adoptées par l'accord institutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière (2006/C 139/01) du 14 juin 2006 à partir du compromis auquel était parvenu le Conseil européen de Bruxelles de décembre 2005, s'inscrivent dans le prolongement de cette stratégie de solidarité envers les pays en retard de développement dans le respect d'une maîtrise d'ensemble de la dépense européenne et sans remise en cause des missions budgétaires dévolues à l'Union.

Ainsi (60(*)), aux termes de l'accord institutionnel, le budget européen ne pourra dépasser 864 milliards d'euros (61(*)) entre 2007 et 2013, soit 1,048% du RNB de l'Union (62(*)), parvenant en 2013 à 127,1 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit une croissance moyenne annuelle en volume limitée à 0,9%. Compte tenu des inévitables retards de consommation des crédits dans un budget à 70% d'investissement, l'augmentation durant la programmation des crédits de paiement, sur lesquels sont calculées les contributions nationales, sera pour sa part réduite à 2,0%, soit 0,4% de croissance annuelle en volume.

Votre Rapporteur général a montré (63(*)) que cette discipline d'ensemble a rendu nécessaire de procéder à un vaste redéploiement des crédits européens.

La part des dépenses agricoles dans le budget devrait refluer de 47% en 2006 à 40% en 2013, conformément à la réforme de la politique agricole commune adoptée au Conseil européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002 au cours duquel les chefs d'État et de gouvernement avaient décidé de stabiliser le montant des dépenses de marché et les paiements directs à 25 d'ici 2013, en appliquant aux dépenses prévues pour les Quinze en 2006 majorées des dépenses correspondantes au profit des nouveaux États membres (soit 2,5 milliards d'euros en 2006) un taux de progression limité de 1% par an en valeur, soit une diminution de l'ordre du même pourcentage en volume. Cette discipline est d'autant plus rigoureuse que ce plafond annuel intègre la montée en puissance des crédits dans les pays d'Europe centrale et orientale (64(*)).

Cette décroissance en volume des dépenses agricoles, à laquelle la France paie un tribut important, est organisée grâce à la rupture progressive du lien entre la production et les aides directes aux agriculteurs (le calcul des aides se faisant sur la base des aides moyennes perçues entre 2000 et 2002), à la subordination de leur versement au respect des normes environnementales et d'emploi, à la diminution du montant des aides assortie de leur basculement vers la rubrique du développement rural (avec un taux de retour minimum cependant fixé à 80% et au-delà d'une franchise de 5.000 euros) et à la baisse de certains prix d'intervention (dans le secteur du lait en particulier).

Parallèlement, et conformément au devoir de solidarité qui s'impose envers les pays d'Europe centrale et orientale, les fonds dédiés à la cohésion économique (65(*)) s'approchent de la parité avec les dépenses agricoles, leur part dans le budget passant de 32% aujourd'hui à 37% en 2013.

Plus de la moitié des moyens dévolus à la cohésion (158 milliards d'euros sur 308 milliards d'euros pour l'ensemble de la programmation) sont destinés aux nouveaux États membres. C'est le maximum qui pouvait leur être accordé compte tenu de la décision du Conseil européen de Berlin de limiter à 4% du PIB les aides structurelles versées à chaque État afin de ne pas les placer dans une situation de dépendance économique et de proportionner les fonds à leurs capacités institutionnelles et administratives à les absorber. Il importe à cet égard de remarquer que cette concentration des crédits impose un effort considérable aux « anciens » État membres, parmi lesquels la France dont l'enveloppe de fonds structurels devrait ne pas dépasser 12,7 milliards d'euros contre près de 18 milliards d'euros entre 2000 et 2006. Ainsi, si le niveau des retours en faveur des départements d'outre mer reste stable (2,8 milliards d'euros), les fonds à destination des régions métropolitaines subiront une diminution de l'ordre d'un quart (pour atteindre 9,1 milliards d'euros). Dans ce contexte, la part de la France dans les crédits de la politique de cohésion diminuera sensiblement (4,1% contre près de 7% dans la programmation 2000-2006).

Par ailleurs, le budget européen est en quelque sorte « figé » dans l'attente de la naissance d'une ambition commune aux 25 États membres. Ainsi, les anciennes « politiques internes » voient leurs moyens stabilisés, bien qu'un effort de redéploiement et de concentration des crédits sur les politiques les plus efficaces soit entrepris. Ainsi les crédits des politiques internes renforçant la compétitivité et l'emploi (74 milliards d'euros) verront leur part dans le budget communautaire progresser de 7% à 10%. De même, les crédits de la recherche augmenteront de 75%, ceux du transport et de l'énergie de 139% et ceux de l'éducation et de la connaissance de 52%.

Seules les politiques externes (66(*)) subiront un sévère ajustement proportionné aux carences constatées dans la consommation de leurs crédits, leurs moyens diminuant de 8,4 à 8,0 milliards d'euros entre 2006 et 2013 et leur part dans le budget passant de 7% à moins de 6%.

PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR 2007-2013

(Crédits pour engagements, en milliards d'euros aux prix 2004)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL 2007-2013

Part dans l'enveloppe globale des perspectives financières

Évolution 2007 à 2013

1. CROISSANCE DURABLE

51,27

52,42

53,62

54,29

55,37

56,88

58,30

382,14

44%

13,7%

Dont compétitivité pour la croissance et l'emploi

8,40

9,10

9,75

10,43

11,30

12,15

12,96

74,10

9%

54,2%

Dont cohésion pour la croissance et l'emploi

42,86

43,32

43,86

43,86

44,07

44,72

45,34

308,04

36%

5,8%

2. CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES

54,99

54,32

53,67

53,04

52,40

51,78

51,16

371,34

43%

- 7,0%

Dont marché et aides directes

43,12

42,70

42,28

41,86

41,45

41,05

40,65

293,11

34%

- 5,7%

3. CITOYENNETÉ, LIBERTÉ, JUSTICE ET SÉCURITÉ

1,20

1,26

1,38

1,50

1,65

1,80

1,99

10,77

1%

65,8%

4. L'UNION EUROPÉENNE EN TANT QUE PARTENAIRE MONDIAL

6,20

6,47

6,74

7,01

7,34

7,68

8,03

49,46

6%

29,5%

5. ADMINISTRATION

6,63

6,82

6,97

7,11

7,26

7,40

7,61

49,80

6%

14,7%

6, COMPENSATIONS

0,42

0,19

0,19

-

-

-

-

0,80

0%

-

TOTAL DES CRÉDITS POUR ENGAGEMENTS

120,70

121,47

122,56

122,95

124,01

125,53

127,09

864,32

100%

5,3%

CE en % du RNB

1,10%

1,08%

1,07%

1,04%

1,03%

1,02%

1,01%

1,05%

-

-

CRÉDITS POUR PAIEMENTS

116,65

119,62

111,99

118,28

115,86

119,41

118,97

820,78

95%

2,0%

CP en % du RNB

1,06%

1,06%

0,97%

1,00%

0,96%

0,97%

0,94%

1,00%

-

-

Marge sous le plafond des ressources propres (1,24% du RNB) en % du RNB

0,18%

0,18%

0,27%

0,24%

0,28%

0,27%

0,29%

0,24%

-

-

? Le budget communautaire pour 2007 est à la jonction des perspectives financières 2000-2006 et 2007-2013, conjuguant en exécution deux générations de programmations tout en étant fortement marqué par l'arrivée à maturité des programmes destinés aux pays de l'élargissement.

Comme à l'accoutumée, l'évaluation de la contribution française s'inspire du projet de budget adopté en première lecture par le Conseil Ecofin du 14 juillet en 2006 (67(*)).

? Ce projet n'est guère éloigné de l'avant-projet de budget (APB) de la Communauté européenne adopté le 3 mai 2006 par la Commission qui a fait l'objet, comme il est désormais de tradition, d'une résolution de l'Assemblée nationale (68(*)).

RÉSOLUTION (N° 606) ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR L'AVANT-PROJET
DE BUDGET GÉNÉRAL DE LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR L'EXERCICE 2007

(considérée comme définitive le 16 juillet 2006 en application de l'article 151-3
du règlement de l'Assemblée nationale)

Article unique

L'Assemblée nationale,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 272 du traité instituant la Communauté européenne et l'article 177 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique,

Vu l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière,

Vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'ajustement technique du cadre financier pour 2007 à l'évolution du RNB et des prix (COM [2006] 327 final),

Vu l'avant-projet de budget général de la Commission européenne pour l'exercice 2007 (SEC [2006] 531 final / n° E 3175) et la lettre rectificative n° 1 à l'avant-projet de budget 2007 (SEC [2006] 762 final / n° E 3173),

1. Prend acte des grandes orientations de l'avant-projet de budget général pour 2007, premier budget de la période couverte par les nouvelles perspectives financières ;

2. Observe que la Commission a proposé pour le budget communautaire une progression des crédits de paiement nettement supérieure à celle qu'enregistreront les dépenses du budget national en 2007, du fait de l'impératif de discipline budgétaire qui s'impose aux États membres ;

3. Souligne la nécessité de procéder à une évaluation réaliste des besoins en crédits de paiement qui, sans nuire au démarrage des nouveaux programmes pluriannuels pour 2007-2013 ni à l'achèvement des programmes de la période antérieure, évitera une surestimation des contributions nationales au budget européen ;

4. Constate avec satisfaction la progression des crédits proposée pour la réalisation du volet communautaire de la « stratégie de Lisbonne », en volume comme en proportion du budget communautaire, et appelle le Gouvernement à poursuivre résolument la mise en oeuvre de cette stratégie au niveau national ;

5. Demande au Gouvernement d'inviter le Conseil et le Parlement européen à dégager le plus rapidement possible un accord sur les bases juridiques du septième programme cadre de recherche-développement afin que ce programme, élément essentiel de la « stratégie de Lisbonne », puisse effectivement démarrer dès le 1er janvier 2007 ;

6. Approuve l'allocation, dès 2007, d'une part croissante des fonds structurels et du Fonds de cohésion aux nouveaux États membres, conformément à l'engagement réaffirmé de solidarité entre les États membres qui a trouvé sa traduction budgétaire dans l'accord sur les perspectives financières pour 2007-2013 ;

7. S'oppose à toute réduction des dépenses agricoles par rapport aux propositions de la Commission pour 2007, compte tenu du caractère très raisonnable des augmentations proposées pour cette catégorie de dépenses ;

8. Demande au Gouvernement d'engager dès à présent, en y associant étroitement les parlementaires, une réflexion d'ensemble sur la modernisation du système budgétaire communautaire, dans la perspective de la réforme annoncée pour 2008-2009, y compris s'agissant de la suppression définitive de la correction budgétaire dont bénéficie le Royaume-Uni.

Votre Rapporteur général a montré que l'avant-projet de budget pour 2007 doit subir une forte progression des dépenses sous le double effet de l'arrivée à maturité des programmes dans les nouveaux États membres et de la mise en place de la programmation 2007-2013.

Les crédits d'engagement devaient en effet augmenter de 4,6%, avec l'ouverture d'un contingent important d'engagements - pas encore accompagnés d'un montant équivalent de paiements, l'exécution des investissements se déroulant sur plusieurs années.

De même, les paiements devaient connaître un brusque sursaut (+ 3,9%) sous l'effet en particulier de l'amortissement progressif des engagements lancés à partir de 2004 en Europe centrale et orientale.

Au total, les crédits d'engagement devaient atteindre 126,8 milliards d'euros et les crédits de paiement 116,4 milliards d'euros.

Le Conseil Ecofin du 14 juillet dernier s'est attaché à modérer la dynamique des dépenses en identifiant des économies de 1,0 milliard d'euros en engagements, l'essentiel de la coupe portant sur les dépenses agricoles (- 0,8 milliard d'euros) tandis que les rubriques « actions extérieures » et « administration » subissaient des économies de 100 millions d'euros chacune. Les ajustements du Conseil ont été plus importants s'agissant des crédits de paiement, avec une coupe de 1,8 milliard d'euros concentré essentiellement, là encore, sur les dépenses agricoles (- 0,8 milliard d'euros) ainsi que sur les crédits de la cohésion (- 0,6 milliard d'euros).

Il importe de faire la part de la dimension stratégique du projet de budget adopté par le Conseil en rappelant que ce dernier « durcit » de manière traditionnelle l'APB de la Commission avant d'engager la négociation avec un Parlement européen traditionnellement plus dépensier. On rappellera que l'examen par le Parlement en séance plénière est prévu pour la fin du mois d'octobre, avant que le Conseil adopte le projet en seconde lecture fin novembre et que le président du Parlement européen arrête définitivement le budget au terme de la seconde lecture du Parlement mi-décembre.

ÉVOLUTION ANNUELLE DU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Au total, cependant, la répartition des dépenses par rubrique n'a guère été modifiée par rapport aux propositions de l'APB pour 2007 commentées par votre Rapporteur général dans son rapport sur l'avant-projet de budget pour 2006 précité.

LE PROJET DE BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 2007

(Crédits pour engagement, en millions d'euros)

 

Budget 2006

Perspectives financières 2007-2013

Avant projet de budget 2007

Projet de budget 2007

Évolution projet de budget 2007/budget 2006

En pourcentage

1. CROISSANCE DURABLE

47.508

54.405

54.283

54.269

6.761

14,2%

Marge au plafond des perspectives financières

 

 

122

136

136

 

Compétitivité pour la croissance et pour l'emploi

7.890

8.918

8.796

8.782

892

11,3%

Cohésion pour la croissance et pour l'emploi

39.618

45.487

45.487

45.487

5.869

14,8%

2. CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES

56.551

58.351

57.218

56.471

- 80

- 0,1%

Marge

 

 

1.133

1.880

1.880

 

Dont dépenses relatives aux marchés et paiements directs

43.320

44.753

43.684

42.954

- 366

- 0,8%

Marge

 

 

1.069

1.799

1.799

 

3. CITOYENNETÉ, LIBERTÉ, SÉCURITÉ ET JUSTICE

1.161

1.273

1.174

1.148

- 13

- 1,1%

Marge

 

 

99

125

125

 

Liberté, sécurité et justice

549

637

571

562

12

2,2%

Citoyenneté

611

636

603

587

- 25

- 4,1%

4. L'UNION EUROPÉENNE EN TANT QUE PARTENAIRE MONDIAL

8.401

6.578

6.703

6.593

- 1.808

- 21,5%

Marge (a)

 

 

110

- 15

- 15

 

5. ADMINISTRA-TION

6.604

7.115

7.002

6.830

226

3,4%

Marge (b)

 

 

113

285

285

 

6. COMPENSATIONS

1.074

445

445

445

- 629

- 58,6%

Marges

 

 

0

0

0

 

TOTAL DES CRÉDITS POUR ENGAGEMENT

121.297

128.167

126.824

125.756

4.458

3,7%

Marge de CE

2.407

 

1.577

2.411

4

 

CRÉDITS POUR PAIEMENT

112.076

123.790

116.418

114.613

2.537

2,3%

Marge de CP

- 112.076

 

7.448

9.177

121.253

 

CP en % du RNB

1,02%

1,06%

1,00%

0,98%

- 0,04%

 

- Le projet de budget prévoit une croissance très vive des moyens dévolus à la politique de cohésion, qui, avec 54,3 milliards d'euros de crédits d'engagement (CE), progresseraient de 14,2%. Le fort rebond des CE pour les fonds structurels (+ 14,8%) comme pour les fonds de cohésion (+ 18,1%) consacre le statut privilégié des dépenses structurelles dont les engagements sont votés, conformément à l'article 13 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 qui reprend une disposition identique adoptée dès 1999, à hauteur du montant maximal inscrit dans le plafond des perspectives financières (69(*)).

La sous-rubrique 1 b, « Cohésion pour la croissance et l'emploi », qui regroupe les crédits des fonds structurels (Fonds européen de développement régional, FEDER, et Fonds social européen, FSE) et ceux du Fonds de cohésion, concentrerait 5,9 milliards d'euros des 6,8 milliards d'euros de hausse des CE structurels entre 2006 et 2007. En son sein, les engagements pour les fonds structurels, qui représentent 84% des dépenses de la sous-rubrique, s'établiraient à 38,4 milliards d'euros, soit une hausse de 14,2%. L'enveloppe globale serait répartie entre trois nouveaux objectifs : l'objectif de la « convergence » (70(*)) qui se concentre désormais essentiellement sur les nouveaux États membres, bien qu'une aide transitoire ait été consentie au profit des régions glissant légèrement au-dessus de ce seuil en raison de l'élargissement, bénéficierait de 28,1 milliards d'euros d'engagements ; l'objectif de la « compétitivité régionale et de l'emploi » (71(*)) se verrait affecter 9,0 milliards d'euros ; l'objectif de la « coopération territoriale » (72(*)) serait doté de 1,1 milliard d'euros.

Le Fonds de cohésion bénéficierait pour sa part de 7,1 milliards d'euros de CE au profit principal des nouveaux États membres, de la Bulgarie et de la Roumanie qui bénéficient désormais de plus de 70% des crédits du fonds.

La commission avait proposé d'inscrire 44,1 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), soit une hausse spectaculaire de 19,1%, afin de faire face à la conjonction, d'une part, des décaissements importants au titre de la période 2000-2006 en raison de l'achèvement de cette programmation (et, par conséquent, l'accélération de leur consommation en particulier face à la règle du dégagement d'office des engagements dormants pendant plus de deux ans) avec, d'autre part, le lancement des programmes 2007-2013, les CP prévus étant dans ce cas exclusivement destinés au paiement des avances permettant de lancer les investissements concernés.

Le Conseil, constatant que le rythme de consommation et la capacité d'absorption des crédits, en particulier dans les nouveaux États membres, sont encore perfectibles, a procédé à un abattement en CP de 425 millions d'euros sans opérer, en dépit de la volonté manifestée par la présidence finlandaise, aucune coupe dans les avances relatives à la programmation 2007-2013. Il est ici utile de préciser que les nouveaux États membres, principaux bénéficiaires de l'augmentation des CP en 2007, se sont ralliés sans heurt à la position de la majorité des membres du Conseil.

- La deuxième rubrique « Conservation et gestion des ressources naturelles » subirait en revanche un gel de ses CE (- 0,1%) et un reflux de ses CP (- 1,0%).

43,0 milliards d'euros de CE seraient consacrés aux dépenses de la politique agricole commune (PAC), soit une diminution de 366 millions d'euros par rapport à 2006. Cette baisse est d'autant plus importante qu'elle est concomitante au franchissement d'une nouvelle étape dans l'intégration progressive des paiements directs agricoles dans les États de l'élargissement, qui ont représenté 25% des paiements « théoriques », calculés par rapport aux paiements dus en application intégrale des règles de la PAC applicables aux anciens États membres, en 2004, puis 5% supplémentaires les trois années suivantes, soit 35% en 2007, puis 10% de plus par an pour atteindre 100% en 2013.

Dès lors, les crédits affectés à l'UE-15 sont en nette diminution, grâce en particulier à la réforme de la PAC adoptée en 2003 et 2004.

Le découplage, c'est-à-dire la rupture progressive du lien entre la production et les aides directes aux agriculteurs, (le calcul des aides devant se faire progressivement non plus en fonction de la production effective, mais à l'inverse sur la base des aides moyennes perçues entre 2000 et 2002) permettant en contrepartie en réduction des prix d'intervention (dans le secteur du lait en particulier) sont progressivement abaissées (73(*)), engendre une économie nette de l'ordre du milliard d'euros : la baisse des prix d'intervention réduirait en effet les dépenses d'intervention de 3,5 milliards d'euros par rapport au budget pour 2006 (1,1 milliard d'euros dans le secteur du sucre, 0,9 milliard d'euros dans celui du coton et 1,5 milliard d'euros dans celui du lait), dont 2,8 milliards d'euros seraient « transférés » en aides directes.

Le deuxième pilier de la réforme de la PAC, la modulation, qui consiste en la subordination croissante du versement des aides au respect de normes environnementales et d'emploi, en la diminution du montant des aides par leur basculement vers la rubrique du développement rural, un taux minimum de retour aux agriculteurs restant cependant fixé à 80% et au-delà d'une franchise de 5.000 euros, exerce un effet net de 1,0 milliard d'euros (74(*))

Votre Rapporteur général remarque ici que l'ampleur de la coupe opérée par le Conseil (0,8 milliard d'euros en CE et en CP) sur un budget déjà en repli, et sa concentration sur un secteur laitier en difficulté s'est heurtée à l'hostilité de la France qui s'est en conséquence opposée, en première lecture, au projet de budget pour 2006. En tout état de cause, le calibrage définitif des dépenses agricoles dépendra de la lettre rectificative agricole par laquelle la Commission actualisera à l'automne son avant-projet en fonction des évolutions récentes du marché agricole.

- Les anciennes politiques internes, réparties selon leur grande finalité et mieux concentrées dans les perspectives financières 2007-2013, verraient leurs moyens progresser substantiellement.

Les politiques dédiées à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne (rubrique 1a « Compétitivité ») bénéficieraient d'une croissance de 10,3% de leurs CE tandis que leurs CP se replieraient de 8,9%, atteignant respectivement 8,8 et 6,9 milliards d'euros.

La recherche et le développement technologique, avec le septième programme cadre pour la recherche (5,5 milliards d'euros de CE) conserveraient leur traditionnelle prééminence, tandis que seraient renforcés les moyens dévolus aux réseaux de transports et d'énergie (1 million d'euros dont 0,1 milliard d'euros pour la phase de déploiement du programme Galileo) et à la formation (1 milliard d'euros)

L'expérience d'une sous-consommation significative des programmes concernés avait conduit la Commission à ne proposer l'ouverture que d'un montant de crédits de paiements égal à 78% des engagements proposés, soit 6,5% de moins que dans le budget 2006. Le Conseil a redoublé de vigilance en opérant une économie supplémentaire de 0,2 milliard d'euros identifiée principalement dans le domaine de la recherche.

Dans le même esprit, la Commission prévoyait un renforcement des CE consacrés à la sous-rubrique 3 a « Liberté, sécurité et justice » (+ 0,6 milliard d'euros pour atteindre 571 millions d'euros), afin de financer en particulier les actions de « Solidarités et gestion des flux migratoires » (51% des moyens de la sous-rubrique) assumés par le Fonds pour les frontières extérieures qui soutient les États membres assumant une charge lourde de politique des frontières de l'Union, le Fonds pour les réfugiés et le Fonds européen du retour, tout en tablant sur une sous-consommation importante de crédits permettant d'inscrire des CP en baisse de 19,9%. Conformément à son approche traditionnelle, le Conseil a atténué la progression des CE (+ 2,2% contre + 4,0% dans l'APB) et accentué le reflux des CP (- 25%), arguant des difficultés matérielles à conclure et démarrer en 2007 un nombre significatif de programmes.

Les taux d'évolution de la sous-rubrique 3b « Citoyenneté européenne » (- 4,1% de CE et + 3,8% de CP) sont trompeurs dans la mesure où ces dépenses ont été très généreusement dotées en 2006, les conditions difficiles du bouclage du budget 2006 avec le Parlement européen, quelques jours avant le Conseil européen de Bruxelles sur les perspectives financières 2007-2013, ayant contraint le Conseil a des concessions significatives sur des programmes auxquels le Parlement est très sensible, en particulier les programmes liés à la jeunesse ou à la citoyenneté active. En 2007, l'essentiel des efforts se concentrerait sur les programmes « jeunesse en action » (115 millions d'euros sur 587 millions d'euros de la sous-rubrique) et « média 2007 » (86 millions d'euros).

- Les moyens dévolus à la quatrième rubrique, « L'Union européenne en tant que partenaire mondial », qui regroupe les dépenses des anciennes actions extérieures et celles liées à la préadhésion, ferraient l'objet d'un fort ajustement.

Dès l'APB, la Commission a fait preuve d'une rigueur exemplaire, en diminuant les CE de 20,2% et les CP de 13,8%.

Il est vrai que l'essentiel de cette baisse est lié à l'interruption complète en 2007 du versement des aides de préadhésion aux dix nouveaux États membres et à l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie le 1er janvier 2007, qui permettent de réduire à 1,3 milliard d'euros (sur les 6,7 milliards d'euros d'engagements de la rubrique et contre 3,0 milliards d'euros un an plus tôt) le financement de l'instrument de préadhésion (IPA) qui remplace les instruments existants (PHARE, IPSA, SAPARD et CARDS), les objectifs d'élargissement en 2007 portant sur la poursuite des négociations avec la Croatie et la Turquie et la préparation de l'Ancienne République Yougoslave de Macédoine en tant que pays candidat.

Neutralisé de cet effet de périmètre, les dépenses n'en restent pas moins maîtrisées, la croissance des CE étant limitée à 1,4% et les CP se repliant de 14% en raison, d'une part, de l'achèvement des programmes 2000-2006 vraisemblablement non compensés dès 2007 par le lent démarrage des nouveaux programmes et, d'autre part, d'une meilleure prise en compte de la sous-consommation chronique des crédits de la rubrique.

Le Conseil est allé plus loin encore en dégageant une économie supplémentaire de 110 millions d'euros en CE et de 190 millions d'euros en CP concentrée sur l'assistance macroéconomique.

- Le projet de budget propose parallèlement de mobiliser l'intégralité des 445 millions d'euros (315 millions d'euros pour la Roumanie et 130 millions d'euros pour la Bulgarie) des compensations (rubrique 6) définies lors des négociations d'adhésion afin de contribuer à l'amélioration de la trésorerie des budgets nationaux de la Bulgarie et de la Roumanie et de financer de manière temporaire les contrôles aux nouvelles frontières extérieures de l'Union qu'impliquera l'adhésion de ces deux États.

- Le Conseil a enfin réalisé des coupes importantes sur les dépenses administratives (rubrique 5) (124 millions d'euros dont 56 millions d'euros sur les salaires), traditionnel terrain d'affrontement entre la Commission et le Conseil malgré la relative modestie de leur niveau au regard des compétences de l'Union, coupes que la Commission estime irréalistes, cette dernière ayant prévu dans son APB un renforcement substantiel des moyens de 6,0% pour atteindre 7 milliards d'euros, dû en particulier à la création de 1.399  emplois supplémentaires des institutions communautaires dont 853 pour la Commission (610 résultant de l'élargissement de 2004 et 230 de celui prévu pour 2007) et 96 pour le Conseil. Le Conseil a limité le nombre de créations de postes, en 2007, à 1.279, le reliquat devant être compensé à ses yeux par des gains de productivité qui pourraient être réalisés, en particulier, grâce à une meilleure coopération entre les institutions.

II.- Du budget européen pour 2007 à l'évaluation de la contribution française

 Le présent projet de loi de finances prévoit que le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes s'établirait en 2006 à 17.791 millions d'euros, soit 204 millions d'euros de moins que prévu dans la loi de finances initiale, écart le plus faible observé depuis 1998.

ÉCART ENTRE LES PRÉVISIONS INITIALES ET RÉVISÉES ET LES MONTANTS CONSTATÉS EN EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES DEPUIS 1981

(en milliards d'euros)

Cette révision résulte de l'équilibre de divers facteurs aux effets opposés.

Du côté des éléments ayant tendu à diminuer le montant de la contribution française figure la prise en compte tardive du huitième budget rectificatif supplémentaire pour 2005 qui, prenant acte d'une sous-exécution importante des dépenses agricoles, s'est traduit par une baisse du besoin de financement du budget européen pour 2005 et, par conséquent, d'un moindre appel à contribution en 2006. Ce phénomène a réduit de 620 millions d'euros la contribution due par la France.

De même la correction britannique s'est révélée moins coûteuse que prévue (4,8 milliards d'euros contre 5,7 milliards d'euros dans le budget initial), permettant à la France d'économiser 136 millions d'euros.

Le taux d'appel de la ressource RNB due par la France a été inférieur de 90 millions d'euros aux prévisions en raison d'une dynamique plus favorable que prévu des ressources propres traditionnelles inscrites au budget 2006 (+ 752 millions d'euros), tandis que, au titre de ces dernières, la cotisation sucre due par la France en conséquence de la réforme de l'organisation commune des sucres dont l'adoption était incertaine à l'été 2005, a été réduite de 131 millions d'euros.

Enfin, les dépenses du budget communautaire arrêtées par le président du Parlement européen en décembre 2005 se sont révélées inférieures de 491 millions d'euros à celles inscrites dans l'avant-projet de budget adopté en première lecture par le Conseil qui a servi de base à l'évaluation du prélèvement sur recettes dans la loi de finances initiale pour 2006. Cela a relevé le montant de la contribution française de 161 millions d'euros.

Ont atténué ces tendances :

- une exécution du budget 2005 meilleure que prévue : le calibrage du calcul de la contribution reposait sur l'hypothèse d'une sous-consommation de 4,9 milliards d'euros de crédits ; celle-ci s'est finalement établie à 2,4 milliards d'euros accroissant mécaniquement la contribution française de 394 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale ;

- une régularisation de 353 millions d'euros des ressources TVA et PNB au titre de l'exercice 2005, qui sera acquittée en décembre 2005, résultant du meilleur dynamisme de l'économie française par rapport à la moyenne des autres États membres.

 Le présent article évalue la contribution due par la France au budget des Communautés européennes en 2007 à 18.696 millions d'euros.

Pour la deuxième année consécutive, c'est l'avant-projet de budget adopté par la Commission au printemps qui a été retenu comme fondement de prévision du budget pour 2007, et non le projet de budget adopté par le Conseil le 14 juillet 2006. Le choix de cette hypothèse prend acte de l'affermissement du rôle du Parlement (traditionnellement plus attaché à relever le niveau des crédits) dans la procédure budgétaire et de la hausse tendancielle des taux de consommation des crédits, à laquelle le Conseil semble moins attentif. Son impact est cependant très limité (277 millions d'euros) étant donné l'écart très limité entre les CP inscrits dans le projet de budget (114,6 milliards d'euros) et ceux proposés dans l'APB (116,4 milliards d'euros). Il permet néanmoins de proposer une évaluation « conservatrice » du prélèvement, augmentant la probabilité d'une « bonne » surprise en exécution (une contribution plus faible que prévu) plutôt que celle d'une « mauvaise ».

Par ailleurs, le solde excédentaire pour 2006 reporté au budget 2007 - qui viendra minorer d'autant les contributions exigibles en 2007 - est évalué sur la base du solde constaté en 2005 (2,4 milliards d'euros) et de l'observation de l'exécution du budget communautaire au 31 juillet 2006 qui confirme la tendance de la consommation des crédits à s'améliorer en fin de période de programmation. Un solde de 2,2 milliards d'euros est ainsi prévu, réduisant de 353 millions d'euros la contribution de la France par rapport à ce qu'elle devrait verser au seul vu du projet de budget 2007.

Il importe enfin de rappeler que subsiste encore une forte incertitude sur le niveau de consommation effective des engagements dans les nouveaux États membres, l'année 2006 étant le premier exercice significatif durant lequel les investissements réalisés à leur profit, depuis 2004, connaissent un début d'exécution. Cette incertitude imprime un fort aléa aux prévisions du prélèvement sur recettes tant pour 2006 que pour 2007.

*

* *

La Commission a adopté l'article 32 sans modification.

III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU LUNDI 23 OCTOBRE 2006

Article 32

M. le président. « Art. 32. - Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l'exercice 2007 à 18,696 milliards d'euros.

La parole est à Mme la ministre déléguée aux affaires européennes.

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, dans le cadre du débat sur le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, je suis heureuse de vous présenter, pour la deuxième fois, le projet de budget de l'Union européenne pour l'année à venir. Ce débat est un rendez-vous important qui doit nous permettre, au-delà des questions budgétaires et financières, de poursuivre l'échange désormais régulier que nous menons ensemble sur l'Union européenne.

Permettez-moi de saluer l'implication et l'intérêt de chacun d'entre vous dans les dossiers européens, comme en témoigne notamment le succès des sessions de sensibilisation que nous organisons avec vous auprès des institutions européennes, et de remercier tout particulièrement M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission de finances, ainsi que le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, M. Roland Blum, pour leurs rapports d'excellente qualité. Je tiens aussi à saluer l'intervention à venir du président de votre Délégation pour l'Union européenne, M. Pierre Lequiller.

Je souhaite aujourd'hui vous présenter dans un premier temps les résultats de l'accord interinstitutionnel de mai dernier sur les perspectives financières 2007-2013. J'évoquerai ensuite le niveau de la contribution de la France au budget communautaire et le projet de budget communautaire pour 2007 dans son état actuel. Je terminerai mon propos sur la question des migrations, sur laquelle votre rapporteur pour avis s'est plus spécialement penché.

Le projet de budget communautaire pour 2007 est le premier budget établi dans le cadre de l'accord sur les nouvelles perspectives financières 2007-2013, dont sont définitivement convenus le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 17 mai dernier.

Rappelons, tout d'abord, qu'il s'agit d'un bon accord qui permettra tout à la fois d'assurer la solidarité à l'égard des nouveaux États membres, de préserver les politiques communes existantes, notamment la politique agricole commune, et de lancer ou de renforcer des politiques nouvelles.

Ainsi, le montant total des perspectives financières pour la période 2007-2013 atteindra 864,3 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit une augmentation de plus de 55 milliards en euros constants par rapport à la période précédente. Plus de 158 milliards d'euros seront investis dans les nouveaux États membres : cela représente plus de trois points de PIB annuel pour ces pays. C'est ainsi que nous aiderons la modernisation de nos nouveaux partenaires et leur rattrapage économique, qui est le meilleur antidote contre le dumping social. Le cas de l'Espagne démontre amplement que cette politique de solidarité est un succès pour tous.

En outre, le budget consacré aux politiques de croissance sera en forte augmentation : environ 40 % de plus pour la recherche par rapport au budget précédent par exemple. Le futur fonds d'ajustement à la mondialisation permettra de financer la reconversion ou la formation des salariés les plus touchés par la mondialisation. Voilà qui permettra de corriger quelques idées reçues. Avec l'Europe, soyons toujours lucides, mais sachons aussi être justes !

Ce paquet financier 2007-2013 préserve également les intérêts français, notamment en ce qui concerne la PAC et la politique de cohésion, dont l'ensemble du territoire français pourra continuer à bénéficier. Le Gouvernement y a veillé. La dotation française au titre des fonds structurels s'élève ainsi à 12,7 milliards d'euros sur la période, dont 9,1 milliards d'euros au titre de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi », qui concerne l'ensemble de la France métropolitaine, et 2,8 milliards d'euros pour nos départements d'outre-mer. Par ailleurs, nous recevrons 6,4 milliards d'euros sur sept ans afin de financer des actions dans le domaine du développement rural. Et nous bénéficierons naturellement aussi de retours sur d'autres politiques, par exemple la recherche ou les grands réseaux, même si ces retours sont toujours très difficiles à chiffrer ex ante.

Enfin, l'accord sur les perspectives financières 2007-2013 pose les bases d'une réforme permettant le financement équitable de l'élargissement de 2004 et des élargissements futurs. En particulier, il permet, pour la première fois depuis 1984, une réforme profonde et durable du rabais britannique, qui sera diminué de 10,5 milliards sur la période. De surcroît, la participation britannique au financement de l'élargissement est maintenant un acquis définitif, qui perdurera au-delà de 2013.

En parallèle de l'accord sur les perspectives financières, le taux de contribution de la France au fonds européen de développement - le dixième FED -, doté de 22,6 milliards d'euros, sera abaissé de près de cinq points, ce qui aura pour effet une économie pour le budget national de près de 1 milliard d'euros sur sept ans.

Pour l'avenir, comme vous le savez, l'accord prévoit un rendez-vous en 2008-2009 pour préparer le budget de l'après 2013. Cette réflexion devra bien sûr se faire dans le respect des engagements pris jusqu'en 2013 inclus. Il reviendra au Conseil européen de prendre, à l'unanimité, les décisions qui se révéleront nécessaires.

Ce rendez-vous de 2008-2009 est un élément de la réflexion plus générale sur l'avenir de l'Union élargie. Ne prétendons pas que tout est parfait, loin s'en faut. Nous devons bien sûr chercher les moyens de mieux adapter l'Union européenne au monde d'aujourd'hui, comme l'ont fait les chefs d'État et de Gouvernement au sommet informel de Lahti le 20 octobre en abordant les questions de migrations, d'énergie et d'innovation. Ce qui vaut pour les politiques vaut naturellement pour le futur budget européen.

Et sans doute faudra-t-il, à terme, doter ce budget d'une ressource propre véritablement européenne pour clore enfin ces marchandages récurrents entre pays européens sur qui finance quoi et pour combien.

M. Jacques Myard. Il n'en est pas question !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Je sais que votre commission des finances et votre Délégation pour l'Union européenne y travaillent déjà avec M. Alain Lamassoure, ancien ministre et député européen, dans le cadre des travaux communs entre le parlement européen et les parlements nationaux. Je suis cette réflexion avec attention et j'en attends beaucoup.

J'en viens maintenant au projet de budget de l'Union européenne pour l'année 2007.

Permettez-moi, d'abord, d'évoquer la contribution française au budget communautaire. En 2007, elle devrait s'établir à 18,7 milliards, contre 17,8 milliards pour 2006,...

M. Jacques Myard. C'est trop !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. ...selon la prévision d'exécution dont nous disposons. Cette hausse du prélèvement s'explique, pour l'essentiel, par la conjugaison de la mise en oeuvre du nouveau cadrage financier et par l'achèvement progressif des programmes de la période 2000-2006. La France sera ainsi en 2007, derrière l'Allemagne et comme les années précédentes, le deuxième contributeur du budget communautaire, dont elle finance 16 % du total.

Mais la France est également le deuxième bénéficiaire du budget derrière l'Espagne, avec des retours estimés à 13,5 milliards en 2005, dernière année disponible. Ces chiffres, insuffisamment connus, méritent d'être diffusés. Voilà pourquoi, à la demande de Dominique de Villepin, Nicolas Sarkozy, Christian Estrosi et moi-même travaillons à ce que nos concitoyens soient mieux informés sur les aides européennes. A partir du 1er janvier 2007, chaque fois qu'un projet aura vu le jour en partie grâce à des financements européens, un dispositif d'information le signalera : affichage de l'aide pour tous les projets et site internet spécifique dans chaque région.

Au total, si l'on raisonne en solde net, c'est-à-dire en calculant la différence entre notre contribution brute et nos retours, la France est contributrice nette au budget européen à hauteur de 2,9 milliards d'euros, soit 0,17 % du RNB. Et ce solde net devrait passer en moyenne à 0,37 % de notre RNB sur la période 2007-2013, c'est-à-dire environ 109 euros par an et par habitant. Cet investissement est raisonnable. Mais chaque fois que nous parlons du solde net, il faut préciser que le raisonnement comptable n'est pas le bon : il faut aussi tenir compte de tous les autres gains. Gains économiques, d'abord, grâce à l'existence d'un grand marché européen qui accroît nos exportations et développe l'activité et donc l'emploi ;...

M. Jacques Myard. Ils n'achètent plus !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. ...gains politiques aussi, qui sont sans prix, grâce à l'enracinement de la paix et de la démocratie dans l'ensemble du continent européen.

Le projet de budget communautaire pour 2007, qui sera le premier à vingt-sept États membres, a été adopté par le Conseil de l'Union européenne en première lecture le 14 juillet dernier. Le Parlement européen se prononcera en première lecture le 26 octobre. La seconde lecture aura lieu le 21 novembre pour le Conseil et en décembre pour le Parlement européen. Par conséquent, des changements peuvent, comme chaque année, intervenir entre le présent projet de budget et sa version finale.

M. Jean-Claude Lefort. Alors, à quoi servons-nous ?

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Au total, c'est un projet de budget de 125,7 milliards d'euros en crédits d'engagement et de 114,6 milliards d'euros en crédits de paiement qui a été proposé par le Conseil pour 2007, soit une hausse de 3,7 % des engagements et de 2,3 % des paiements par rapport à 2006. Le projet de budget s'établit ainsi à 1,08 % du revenu national brut de l'Union en crédits d'engagements.

Les dépenses en faveur de la croissance et de la compétitivité - rubrique 1 A - s'élèvent à 8,8 milliards d'euros, soit une hausse de 11,3 % par rapport à 2006. Au sein de cette rubrique, les dépenses consacrées à la recherche sont majoritaires, avec une dotation de 5,4 milliards d'euros. Par ailleurs, conformément à ce qu'ont décidé les chefs d'État et de Gouvernement, la BEI mettra en place dès 2007 une facilité de financement pour la recherche, qui permettra de soutenir jusqu'à 30 milliards d'euros de projets supplémentaires.

Les autres volets de la rubrique 1A sont également en forte progression par rapport à 2006 : plus 27 % pour l'éducation, qui recouvre notamment les bourses Erasmus et Leonardo ; plus 18 % pour les réseaux transeuropéens ; plus 52 % pour le programme innovation-compétitivité, qui bénéficie notamment aux petites et moyennes entreprises.

Les actions structurelles, correspondant à la rubrique 1B, sont dotées d'une enveloppe de 45,5 milliards d'euros, soit une augmentation de près de 15 % par rapport à 2006, ce qui en fait le deuxième poste du budget de l'Union, avec 36,2 % des dépenses. Cette politique bénéficie aux nouveaux États membres, mais aussi à l'ensemble des régions de l'Union.

La rubrique 2 regroupe l'ensemble des dépenses en matière de ressources naturelles. Pour les dépenses agricoles de marché, le projet de budget prévoit une enveloppe de 42,95 milliards d'euros, soit une légère baisse des crédits - de 0,84 % - par rapport à l'année 2006. Cependant, il convient de rappeler que le niveau des dépenses allouées à l'agriculture sera réexaminé sur la base de la lettre rectificative agricole présentée par la Commission avant la deuxième lecture du budget par le Conseil. Par ailleurs, toujours sur la rubrique 2, les crédits consacrés au développement rural augmentent de 3 % et l'instrument financier en faveur de l'environnement - LIFE + - voit ses moyens croître de 15 %.

Les actions concernant la justice et les affaires intérieures, regroupées sous la rubrique 3A, augmentent de 150 % par rapport au budget précédent, à périmètre constant, c'est-à-dire en dehors des facilités Schengen et Kaliningrad qui expirent fin 2006. Au sein de ce budget, la priorité est donnée à la protection des frontières et à la gestion des flux migratoires, qui concentrent plus de la moitié des crédits. J'y reviendrai dans un instant.

Les crédits consacrés à la mise en oeuvre des programmes Culture, Média, Jeunesse, Santé et Protection des consommateurs, qui figurent sous la rubrique 3B, s'établissent à 587 millions d'euros, ce qui correspond globalement à une diminution de 4,06 % par rapport à 2006. Toutefois, les crédits de paiement progressent, quant à eux, de 3,79 %.

Les actions extérieures, c'est-à-dire la rubrique 4, se voient dotées d'un budget de 6,6 milliards d'euros. La forte baisse apparente par rapport à l'année 2006 s'explique par un changement de périmètre, les crédits destinés à la Bulgarie et à la Roumanie n'en faisant plus partie à partir de 2007. Cette correction étant faite, la rubrique 4 progresse de 1,4 %. Comme nous le demandions, les crédits consacrés à la politique étrangère et de sécurité commune, soit 159,2 millions d'euros, connaissent une hausse significative de 55 % par rapport à 2006, conformément aux dispositions du nouvel accord interinstitutionnel.

La cinquième rubrique concerne les dépenses administratives. Elles s'élèvent à 6,8 milliards d'euros, ce qui traduit une progression maîtrisée de 3,4 % pour une Union passée à vingt-sept États membres.

Comme vous le voyez, le projet de budget pour 2007, en son état actuel, reflète les priorités de l'accord sur les perspectives financières.

J'en viens maintenant à la question des migrations que le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères a plus particulièrement traitée dans son rapport, et qui figurait à l'ordre du jour du Conseil européen informel de Lahti.

Depuis le début de l'année, l'Espagne, l'Italie, Malte et la Grèce font face à un afflux important de clandestins. Je me suis moi-même rendue à Malte vendredi dernier, quelques jours après l'opération Frontex à laquelle la France a participé. Le problème, par son ampleur et par ses conséquences, appelle une réponse européenne, qui passe par un renforcement de la coopération opérationnelle entre les États membres. Telle est d'ailleurs la vocation de l'agence Frontex, dont les moyens, humains et matériels, doivent être renforcés.

Par ailleurs, les États membres devront mieux coordonner leurs mesures nationales, en particulier au sein de l'espace Schengen, où les contrôles aux frontières intérieures ont été supprimés.

M. Jacques Myard. C'est une faute !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Les décisions prises par les autorités nationales ayant des conséquences sur les autres pays, il est nécessaire de se doter en la matière d'une véritable discipline commune.

M. Jacques Myard. Une véritable usine à gaz bruxelloise !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Une réponse européenne requiert en outre une meilleure utilisation des moyens financiers. Ainsi, le programme-cadre sur la solidarité et la gestion des flux migratoires de la rubrique 3A finance, à hauteur d'un total de 4 milliards d'euros sur la période 2007-2013, quatre fonds qui sont respectivement destinés à améliorer les contrôles aux frontières, à soutenir les efforts d'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés, à favoriser l'intégration et à aider au retour. Par ailleurs, nous mobiliserons une partie des instruments d'aide extérieure pour inciter à une bonne coopération en matière de gestion des flux migratoires. Plus d'1 milliard d'euros supplémentaires pourraient être dégagés à cet effet.

C'est cette approche globale qui a été définie par le Conseil européen de décembre 2005 et qui repose sur une collaboration dynamique entre les pays d'origine, de transit et de destination. La même philosophie a inspiré, en juillet dernier, la Conférence ministérielle euro-africaine de Rabat sur la migration et le développement, démarche qui sera étendue à d'autres routes migratoires - notamment l'Afrique orientale - en commençant par la conférence de Tripoli entre l'Union européenne et l'Union africaine qui aura lieu fin novembre et qui sera précisément consacrée aux migrations et au développement.

Au total, s'agissant des questions migratoires, l'Union européenne dispose d'une méthode - agir ensemble à vingt-cinq de façon solidaire -, d'une stratégie globale au niveau européen et d'un plan d'action arrêté à Rabat qui permet de traiter conjointement contrôle des frontières et coopération au développement ; elle dispose enfin de moyens financiers et matériels renforcés. Ce sont autant d'outils nécessaires à l'émergence d'une véritable politique européenne de l'immigration.

M. Jacques Myard. Que ne faut-il pas entendre !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, messieurs les rapporteurs, mesdames et messieurs les députés, nous célébrerons le 25 mars prochain le cinquantième anniversaire du Traité de Rome,...

M. Jacques Myard. De profundis !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. ...qui a fondé le Marché commun et l'Europe telle que nous la connaissons. Depuis cinquante ans, malgré des hauts et des bas, la construction européenne a constamment progressé.

M. Jacques Myard. Pour aller dans le mur !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Nous savons bien aujourd'hui quelles sont les interrogations de nos concitoyens à son égard. Mais nous savons aussi quelles sont leurs attentes. Et nous savons que la meilleure manière d'y répondre, c'est l'action, l'action efficace au service de nos peuples. Le budget européen est le reflet de cette volonté.

M. Jacques Myard. Elle est bien bonne !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. C'est pourquoi je vous demande de voter aujourd'hui le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne au titre de son budget 2007. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Jacques Myard. Certainement pas !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du plan. Madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, monsieur le président de la Délégation à l'Union européenne, mes chers collègues, comme chaque année, nous sommes appelés à nous prononcer sut la contribution de la France au budget européen et le rapporteur général du budget que je suis a la charge de rapporter le prélèvement sur recettes que constitue cette contribution. Elle constitue un paramètre important de notre équation budgétaire. Vous me pardonnerez donc, surtout vous, madame la ministre, de parler avant tout finances, même si, sur l'Europe, il faudrait savoir faire rêver.

M. Jacques Myard. Pas trop !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Le budget national pour 2007 poursuit l'effort de redressement de nos finances publiques. Il franchit même une nouvelle et importante étape dans la maîtrise de la dépense puisque, cette année, les dépenses n'augmenteront que de 0,8 %, ce qui représente au total une marge de manoeuvre de 2,2 milliards d'euros seulement.

Comment le prélèvement européen s'inscrit-il dans un cadre aussi contraint ?

La France devra, en 2007, consacrer 18,7 milliards d'euros au financement du budget européen,...

M. Jacques Myard. C'est trop !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. ...soit 4 milliards d'euros de plus qu'en 2002.

M. Jacques Myard. Quel scandale !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C'est, de tous les postes du budget, la plus forte augmentation depuis 2002. Sous cette législature, notre effort financier au profit de l'Europe aura augmenté d'un tiers, alors que - il faut le souligner - la contrainte était beaucoup moins forte sous la précédente législature, au cours de laquelle le prélèvement est resté stable, de l'ordre de 14 milliards d'euros. Ces 4 milliards d'euros représentent le budget annuel de l'aide française au développement, les deux tiers des moyens dévolus à la justice, et plus de la moitié des crédits de la ville et du logement. C'est dire l'ampleur des moyens nouveaux que nous avons consacrés à l'Europe.

Quelles sont les raisons de cette croissance spectaculaire ?

Elles tiennent évidemment à l'évolution du budget européen dans son ensemble, dont un tiers de l'augmentation est allé au profit exclusif des pays de l'élargissement. Les pays les plus riches de l'Union ont fait le choix de la solidarité à l'égard de nos concitoyens de l'Est de l'Europe, et ils l'ont assumé au plan financier. À l'échelle de l'Union, près de 50 milliards d'euros ont été accordés aux nouveaux adhérents entre 2004 et 2006, pour un budget communautaire qui ne dépassait pas 100 milliards d'euros.

De même, les nouvelles perspectives financières de 2007 à 2013 sont fondées sur le respect de nos responsabilités à l'égard des pays de l'élargissement. Pour dégager des moyens en leur faveur, sur les fonds structurels comme sur les aides agricoles, les quinze « anciens » États membres ont accepté de réduire leur part des dépenses communes.

Les institutions communautaires prendront également leur part de l'effort commun. Ainsi, les politiques internes, qui n'ont toujours pas trouvé la taille critique leur permettant d'échapper aux reproches de saupoudrage et d'inefficacité qui en découlent, ont subi des coupes importantes. De même, les dépenses administratives, sous la pression à la fois de l'élargissement et de la montée en charge des pensions, sont maîtrisées, puisqu'elles ne progresseront au total que de 15 % entre 2004 et 2013. Je rappelle à certains que les dépenses de fonctionnement de l'Union restent très limitées, 6 % du total. Bien des budgets publics devraient s'en inspirer !

Grâce à tous ces efforts conjugués, le budget européen ne dépassera pas 1,05 % du revenu brut de l'Union. C'est à la fois modeste et considérable : modeste dans le montant global, considérable dans les évolutions. Le budget augmentera, en moyenne, de 1 % par an en volume entre 2007 et 2013, un chiffre que, au beau milieu de notre débat budgétaire, beaucoup de nos responsables nationaux pourraient envier. Était-il possible d'aller plus loin au moment où tous les grands pays de l'Union sont, comme nous, engagés dans l'assainissement de leurs finances publiques ? Je ne le crois pas, mais, en même temps, je ne regrette en rien cet effort supplémentaire.

S'agissant de notre pays, la France assume elle-même une part une part décisive de l'effort commun. Depuis 2002, les dépenses agricoles sont gelées en volume jusqu'en 2013, et les fonds structurels au profit de nos régions seront réduits d'un tiers, passant de 18 milliards à moins de 13 milliards d'euros pour les sept prochaines années. En outre, je le rappelle, la France a accepté une augmentation d'un tiers de sa contribution financière.

Malgré tout, et Mme la ministre a eu raison de le souligner, il faut relativiser cet effort, monsieur Myard, en le rapprochant de ce que nous rapporte le budget européen. (M. Jacques Myard s'exclame.) Entre 2007 et 2013, le coût net de l'Union, c'est-à-dire la différence entre ce que verse la France et ce qu'elle reçoit, ne dépassera pas 109 euros par an et par Français ! Nous continuons à pleinement bénéficier des aides agricoles, et nos régions, en particulier l'outre-mer, sont loin d'être oubliées par les fonds structurels !

M. Jacques Myard. Nous ferions mieux tous seuls !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ce type de raisonnement comptable, qu'il faut pardonner à un rapporteur du budget obsédé par la maîtrise de la dépense, est très réducteur dans la mesure où il néglige le profit considérable que retire chaque État membre des progrès des politiques d'avenir, telles l'éducation et la recherche, que fédère l'Union un peu plus chaque jour, en dépit de moyens encore faibles.

M. Jacques Myard. On croit rêver !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ces comptes d'apothicaire font fi du rôle moteur et décisif de l'Union dans l'ouverture des marchés et, par conséquent, dans la compétitivité de nos économies.

L'approche comptable passe sous silence l'essentiel, c'est-à-dire - et Mme la ministre l'a excellemment souligné -, l'expression d'une solidarité au profit des États et des régions en retard de développement, une solidarité qui fait tant pour la paix et la prospérité de l'Europe ! L'Irlande, l'Espagne, le Portugal et la Grèce sont là pour en témoigner et notre balance commerciale montre bien que la France a tiré le plus grand bénéfice du rattrapage opéré par les pays ayant rejoint l'Europe.

J'insiste sur le fait que l'accord relatif au budget des années 2007-2013 nous a donné du temps - ce qui, à l'échelle de l'Europe, constitue un avantage décisif - pour réfléchir et prendre des décisions sur deux questions essentielles.

La première concerne la légitimité de la dépense publique. Dans ce domaine, la France a fait des progrès décisifs au cours des cinq dernières années. La contrainte de la maîtrise budgétaire a forcé les gestionnaires à se poser les questions importantes : la dépense est-elle toujours utile ? Ne peut-elle pas être plus efficace ? Ne doit-elle pas être redéfinie et réorientée ? Quelle priorité accorder aux dépenses du futur par rapport aux dépenses de fonctionnement ou d'assistance du présent ? La même démarche est menée au niveau européen. Les perspectives financières pour 2007-2013 sont ainsi parvenues à concilier une réduction d'ensemble des politiques internes et une augmentation de 75 % des crédits de la recherche.

La seconde question concerne la clarification nécessaire du financement du budget européen. Personne ne peut nier que le système actuel est à bout de souffle. La place prépondérante de la contribution non fiscale versée par les États membres, qui ouvre la voie aux calculs les plus étriqués des « justes retours »...

M. Jacques Myard. Heureusement !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. ... - « I want my money back » - et des rabais en tout genre, n'est plus compatible avec un budget de solidarité et d'avenir. Le énième rabais britannique négocié à Bruxelles en décembre dernier va dans la bonne direction, mais il montre aussi les limites de raisonnements fondés sur des taux de retour qui n'ont plus de sens aujourd'hui.

Il appartiendra à la prochaine majorité d'explorer toutes les voies susceptibles de dégager, pour l'Union, des ressources solides, légitimes et pérennes.

M. Jacques Myard. C'est une fuite en avant !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Sous le bénéfice de ces quelques remarques, votre commission des finances a adopté l'article 32 et je vous demande, mes chers collègues, d'émettre le même vote. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Jacques Myard. Non !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le prélèvement sur recettes s'élèvera à 18,7 milliards d'euros en 2007. Il comporte - est-il besoin de le rappeler ? - les ressources propres, provenant en particulier de l'agriculture - cotisations sur les sucres -, la contribution versée au titre de la TVA et la contribution assise sur le PNB et prend en compte un chèque à destination des Britanniques ainsi que les reports des années antérieures. En 2006, le prélèvement total aura ainsi été de 17,791 milliards d'euros, compte tenu du financement de la correction britannique, qui s'élève à 1,420 milliard.

Le projet de budget communautaire pour 2007 inaugurera les nouvelles perspectives financières et concernera très probablement une union européenne élargie à vingt-sept membres puisque, dès le 1er janvier 2007, deux nouveaux pays, la Bulgarie et la Roumanie, intégreront l'espace européen. Les nouvelles perspectives financières stabilisent le budget communautaire à environ 1 % du PIB annuel de l'Union. Le paquet finalement adopté prévoit des dépenses à hauteur de 864 milliards d'euros sur sept ans. Le Parlement européen a obtenu 2 milliards supplémentaires « sous le plafond », montrant ainsi que cette institution, souvent décriée par le passé, tend à combler le déficit démocratique de l'Europe. Elle prouve qu'elle est utile, qu'elle sait maintenant se faire entendre et commence à jouer pleinement son rôle.

Mais ce budget manque singulièrement d'ambition pour l'Europe. Il faut notamment reconnaître les limites des calculs en termes de retour, qui - le rapporteur général et Mme la ministre l'ont montré - relèvent d'un système usé qui doit être revu. Dès lors, des responsabilités politiques supplémentaires nous incombent : si nous voulons avoir une ambition pour l'Europe, il faut lui en donner les moyens, en maîtrisant et les recettes et les dépenses, monsieur Myard.

M. Jacques Myard. Vous pouvez compter sur moi !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. Comme l'a dit Mme Catherine Colonna le 29 août dernier devant les ambassadeurs, « on ne devient pas une puissance en y consacrant 1 % de son PIB ».

M. Jacques Myard. C'est un mythe, tout cela !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. Dans les quelques minutes qui me sont imparties, j'interviendrai sur les trois grands sujets qui intéressent les Français : la politique agricole commune, la politique régionale et la stratégie de Lisbonne, qui aurait pu être une très grande ambition.

S'agissant de l'agriculture, le Conseil a introduit une clause de réexamen, pour lancer une réflexion approfondie sur les finances communautaires en 2008 et 2009. Notre pays devra s'y préparer. Or les responsables de nos syndicats agricoles sont réticents. Abandonnant quelques secondes mon rôle de rapporteur, je serais tenté de leur dire que, en 2007, il y aura une élection présidentielle,...

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne. Ah bon ?

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. ...et que demain sera différent d'hier. Ne pas se préparer, comme ce fut le cas pour la dernière période, 2000-2006, représenterait de graves dangers. La clause de réexamen couvre l'ensemble du budget communautaire, en dépenses et en recettes, et mentionne explicitement la PAC et le chèque britannique.

En matière agricole, l'enveloppe des dépenses de marché est conforme aux conclusions de l'accord de Bruxelles d'octobre 2002, mais les dépenses de développement rural ont été fortement réduites par rapport aux propositions initiales de la Commission européenne. La France reste néanmoins le premier bénéficiaire de la PAC, avec des retours - quel terme ! - de 10 milliards d'euros en 2005, qui ne devraient guère baisser en volume jusqu'en 2013. Plusieurs pistes sont évoquées pour la réforme de la PAC qui devra intervenir après la clause de réexamen : découplage par rapport à la logique productiviste - on le sent déjà dans les nouveaux règlements -, diversification économique, soutien de la qualité, protection sanitaire, respect de l'environnement.

Il faudra en particulier renforcer la sécurité alimentaire à nos frontières, pour faire face aux conséquences économiques de la multiplication des risques sanitaires et écologiques - je pense notamment à la dioxine et au PCB. Actuellement, certaines régions frontalières semblent servir de bouclier sanitaire, les mesures nécessaires n'ayant pas été prises de l'autre côté de la frontière. Je veux parler de la fièvre catarrhale : on n'a retrouvé aucun moucheron responsable de cette maladie sur le territoire français, où des pièges avaient été installés, mais quelques bovins ont été touchés et l'on parle de zones d'interdiction, de protection rapprochée et de limitation des déplacements.

C'est une grave crise économique qui menace tout l'Est de la France. Après ma collègue Mme Poletti, qui a posé une question au Gouvernement sur ce sujet la semaine dernière, j'insiste pour qu'une vraie solidarité européenne permette de contrôler et de maîtriser ces problèmes sanitaires qui affectent une agriculture qui s'est voulue de qualité. Devenir éleveur-sélectionneur demande des années de travail, et il ne faudrait pas que tous ces efforts soient remis en cause. Nos éleveurs se demandent ce que l'Europe leur a apporté, mais, surtout, quelle protection leur offre l'espace européen. J'insiste sur ce point, car les crédits investis dans l'agriculture doivent absolument être porteurs non seulement de développement économique, mais aussi d'espoir et de soutien.

Deuxième poste en dépenses du budget communautaire, la politique régionale s'est vu affecter une enveloppe de 308 milliards d'euros en prix 2004 sur la période 2007-2013. Les crédits sont réorientés vers les priorités de la stratégie de Lisbonne, auxquelles 60 à 75 % d'entre eux devront être affectés. La suppression de tout zonage est une avancée non négligeable, car ceux-ci étaient source de difficultés de gestion et de complications administratives. La France devrait bénéficier de 12,7 milliards d'euros en prix 2004 de retours sur la période 2007-2013, contre 15,7 milliards au cours de la précédente période, 2000-2006.

Le comité interministériel sur l'aménagement et la compétitivité des territoires du 6 mars dernier a arrêté les modalités d'utilisation des fonds structurels en France. Un cadre de référence stratégique national, en cours de concertation, servira de matrice à l'élaboration de programmes opérationnels, qui devront être définis pour chacune des régions françaises. Le Gouvernement a malheureusement pris la décision de maintenir la gestion des fonds structurels au niveau de l'État, c'est-à-dire des préfets de région.

M. Jacques Myard. Heureusement plutôt !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. Seule l'Alsace continue à mener une expérience de gestion décentralisée. Dans les autres régions, des délégations de crédits pourront être accordées aux conseils régionaux dans la limite de 40 % des enveloppes globales. Le Gouvernement envisage seulement de porter ce plafond à 50 %.

Cette centralisation est contraire à la logique de la loi « libertés et responsabilités locales » du 13 août 2004, que vous avez votée, chers collègues de la majorité. Certes, certaines régions ne veulent pas assumer seules la gestion des fonds structurels, mais le Gouvernement aurait pu se montrer moins centralisateur, dans la mesure où, depuis de nombreux mois, les conseils régionaux ont fait la preuve de leur compétence, de leurs responsabilités et de la qualité de leur dialogue avec l'État - c'est moins le cas maintenant. En outre, la Commission européenne elle-même incite les États membres à favoriser l'implication des régions dans la gestion des fonds structurels, et plusieurs États le font.

Le gouvernement français a décidé de faire coïncider la programmation des fonds structurels européens avec les contrats de projet État-régions pour la période 2007-2013. Or si cette décision se justifie par un souci de cohérence, elle laisse craindre que les fonds européens ne suppléent les manques de crédits d'État dans le financement des contrats de projet, comme on l'a vu notamment avec les monuments historiques, au détriment de la réhabilitation dans un certain nombre de régions.

En outre, le Gouvernement devra faire en sorte que la nouvelle programmation évite les « coups d'accordéon » que l'on a connus entre 2000 et 2006 et le saupoudrage des crédits. Mais on sent la volonté politique et administrative de privilégier les grands projets structurants et d'être à pied d'oeuvre dès le premier semestre 2007.

Enfin, la rubrique « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » concentre les crédits affectés à la stratégie de Lisbonne. Ces dépenses d'avenir, qui incluent la recherche et l'innovation, mais aussi l'éducation, la formation, les réseaux transeuropéens de transport et d'énergie ont malheureusement été la variable d'ajustement de la négociation. De 114,6 milliards d'euros en crédits d'engagement proposés initialement par la Commission européenne, l'enveloppe est ramenée à 74,1 milliards d'euros en prix 2004 sur la période 2007-2013. Certains justifieront cette réduction par la nécessaire maîtrise des dépenses ; d'autres estimeront que ces crédits étaient trop élevés. En tout cas, c'est l'avenir qui est sacrifié par cette absence d'investissement.

Dans le cadre de cette stratégie, le Conseil a adopté en juin 2005 des « lignes directrices intégrées » pour la croissance et l'emploi. Ainsi le Programme national de réforme de la France, pris en application de cette stratégie, met-il l'accent sur trois priorités : la croissance économique, l'emploi et la connaissance. C'est un début de coordination des politiques économiques et sociales, qui vient contrebalancer les aspects purement monétaires du pacte de stabilité et de croissance.

Le rapport de suivi qui vient d'être présenté par le Gouvernement au cours de la discussion de la loi de finances pour 2007 a, en grande partie, tenu compte des observations de la Commission européenne, mais donne trop souvent l'impression de constituer un plaidoyer pro domo à l'intention des institutions communautaires.

En conclusion - pour vous être agréable, monsieur le président...

M. le président. Vous le serez à l'ensemble de notre assemblée, monsieur Dumont !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. ...je constate la limitation du budget communautaire à environ 1 % du PIB, ce qui marque une certaine frilosité de l'Europe.

M. Jean-Claude Lefort. Très bien !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. Même si cette idée doit être repoussée à d'autres horizons, il faudra bien que l'Europe se dote un jour d'un budget digne de ce nom, afin de porter de véritables projets à la hauteur de ses ambitions.

Mme Anne-Marie Comparini. Tout à fait !

M. Jacques Myard. C'est cela, un peu plus de gabegie !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. Parallèlement, il faut réfléchir, dès 2007, à l'instauration d'un volet « recettes » qui ne soit plus simplement l'addition de contributions des États membres, avec les mécanismes de correction que l'on connaît...

M. Jacques Myard. Voilà comment on se fait hara-kiri !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. ...mais soit constitué de vraies ressources démontrant la richesse de l'Europe et notre capacité collective à donner du souffle et du sens aux politiques européennes représentatives de la richesse de l'espace européen. Il s'agit de marquer une volonté politique de développement et de solidarité et, au-delà des aspects financiers, d'affirmer un élément essentiel de la citoyenneté européenne.

En conséquence, mes chers collègues, la commission des finances, de l'économie générale et du plan a donné un avis favorable à l'article 32 et vous demande de l'adopter.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Très bien !

M. Jean-Claude Lefort. Ce n'est pas logique !

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial. C'est le rapporteur qui parle, je vous le rappelle !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères.

M. Roland Blum, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'examen de la contribution française au budget de l'Union européenne est, chaque année, l'occasion de revenir d'une façon plus globale sur la situation de l'Europe.

Si 2005 fut une année mouvementée pour l'Union, 2006 apparaît comme celle d'une Europe figée. Cette année aura plus été marquée par la montée en puissance de nouveaux problèmes que par celle des projets européens. Parmi ces problèmes qui émergent, nous trouvons la question énergétique, mais aussi, bien sûr, la question migratoire, qui a retenu l'attention de notre commission.

Je ne m'attarderai pas sur le budget de l'Union européenne pour 2007, car l'essentiel a été dit, et me contenterai de quelques réflexions.

Si l'on devait qualifier ce budget, on pourrait dire qu'il est à l'image de l'Europe : il progresse sur sa vitesse acquise, sans novation profonde. La négociation des perspectives pour 2007-2013 a abouti à un compromis convenable. La France a fait les efforts nécessaires sans abdiquer sur l'essentiel. Le chèque britannique a été mis en cause, même s'il existe encore ; l'accord sur les dépenses agricoles de 2003 a été respecté ; la solidarité avec les nouveaux États membres a été préservée.

Mais tout cela n'est guère enthousiasmant, et la clause de rendez-vous de 2008-2009 que la France, présidente de l'Union fin 2008, pourrait prendre en main, est une bonne chose pour essayer de voir plus loin. Espérons que d'ici deux ans, le projet européen aura été relancé sur le plan institutionnel. Car si l'Europe des projets est une nécessité concrète, attendue par les Européens, elle ne sera réellement possible que si nous réussissons à réformer les institutions et les procédures.

Concernant le budget pour 2007, nous n'en sommes aujourd'hui qu'à un projet qui sera examiné demain par le Parlement européen et ensuite à nouveau par le Conseil. La France a exprimé pour l'heure sa réticence à le voter en l'état ; elle considère que les dépenses agricoles ont subi une baisse trop importante. Je voudrais d'ailleurs, madame la ministre, que vous nous éclairiez sur ces réticences françaises.

J'en viens maintenant à la question migratoire. Je me suis rendu dernièrement au Maroc et en Espagne, deux pays où l'on voit très clairement la nécessité d'aborder le problème migratoire d'un point de vue européen, mais aussi les différences d'approches qui séparent encore les pays de l'Union sur ce sujet, qui ne sont pas sans poser certaines difficultés.

La crise des enclaves espagnoles au Maroc en 2005, puis les images de ces jeunes Africains qui échouent sur les côtes des îles Canaries, ont beaucoup ému. Il est vrai que la situation est humainement difficile. Les autorités des Canaries sont débordées par les 25 000 personnes arrivées sur leur territoire en 2006. Mais cette situation inquiétante ne doit pas masquer la réalité de la question migratoire en Espagne. C'est un pays ouvert aux migrations en raison de sa faiblesse démographique, qui ne permet pas de répondre aux besoins créés par la vitalité de son économie. Pays d'émigration, l'Espagne est devenu un pays d'immigration depuis la fin des années quatre-vingt-dix. Elle a régularisé 700 000 personnes ces deux dernières années, des personnes qui, pour la plupart, avaient un travail, parlaient espagnol et étaient correctement intégrées. Selon toutes les personnes que j'ai rencontrées en Espagne, ces personnes régularisées sont considérées comme contribuant à la bonne marche de l'économie espagnole.

Cependant, on voit aujourd'hui que les autorités espagnoles sont débordées par ce qui se passe aux Canaries. L'Espagne a lancé un appel au secours à l'Europe, qui y a répondu assez mollement. L'Italie a envoyé quelques navires sous l'égide de la nouvelle agence européenne Frontex, qui ne dispose encore que de peu de moyens.

Les propositions du ministre de l'Intérieur, M. Sarkozy, qui s'est rendu à Madrid il y a quelques semaines, vont de l'avant et ont été bien accueillies. Il s'agit de constituer un pacte entre les pays de l'Europe méditerranéenne et de mettre des moyens en commun dans le domaine opérationnel, sans attendre que les instances communautaires statuent. C'est une forme de « coopération spécialisée » telle que la conçoit le président de notre commission, M. Édouard Balladur.

Il s'agit aussi d'éviter qu'un pays ne s'engage seul dans des régularisations massives, sans concertation avec ses partenaires. Avec Schengen, nous sommes tous concernés. Les régularisés espagnols peuvent venir en France librement, même si, légalement et théoriquement, ils ne peuvent y travailler sans notre accord.

Ces propositions du ministre de l'intérieur sont d'ailleurs cohérentes avec l'accord conclu en septembre avec le Sénégal, qui contient aussi un volet « aide au développement », indispensable si l'on veut vraiment traiter les causes des flux migratoires.

M. Jean-Claude Lefort. Ça baisse !

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. Ce problème doit faire l'objet d'une approche globale.

Pour l'heure, de grandes différences demeurent entre les pays européens. Dès lors, il peut sembler difficile de mener une politique commune très structurée, même si la mise en commun de moyens opérationnels constitue une solution expédiente et efficace.

Au sujet du Maroc, je vous livrerai quelques observations rapides. Ce pays demeure un pays d'émigration, mais il l'est de moins en moins. Il est devenu un pays de transit pour les candidats à l'entrée en l'Europe et même, depuis quelque temps, un pays d'accueil. À ce titre, il doit faire face à la venue et à l'installation de personnes en provenance d'Afrique subsaharienne, ce à quoi les autorités marocaines ne sont guère préparées.

Après la crise des enclaves espagnoles, le Maroc a renforcé le contrôle de ses frontières et a signé un accord avec l'Espagne. Cela a été efficace, mais n'a pas réglé le problème pour autant.

M. Jean-Claude Lefort. Ils passent par d'autres accès !

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. De nouvelles poussées sont possibles. C'est pourquoi il faut que l'Union européenne ne délaisse pas ce pays, ni d'ailleurs ses voisins du Sud de la Méditerranée.

M. Jacques Myard. Surtout !

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. On peut être satisfait que la France ait défendu ces pays lors des négociations budgétaires relatives au nouvel instrument financier qui se substitue aux fonds MEDA. 70 % de ce nouvel instrument est consacré aux pays méditerranéens. Cet effort doit être prolongé.

M. Jacques Myard. C'est largement insuffisant !

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. En conclusion, madame la ministre, je voudrais vous poser quelques questions simples. Que compte faire la France dans les semaines qui viennent pour renforcer le dispositif de l'agence Frontex au large des côtes africaines, alors que les Italiens, par exemple, semblent s'être engagés plus que nous ? Allons-nous envoyer des navires pour montrer à nos amis espagnols que nous les aidons ? Quel bilan peut-on tirer du passage d'une grande partie de la politique migratoire dans le giron communautaire ? Certains aspects de ces questions ne doivent-ils pas rester de la compétence des États au nom du principe de subsidiarité ?

M. Jacques Myard. Très bien !

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. Enfin, où en sont les négociations des accords de réadmission avec nos partenaires africains, sachant que l'absence de tels accords est l'un des principaux obstacles à une politique efficace de renvoi des étrangers en situation irrégulière ?

M. Jacques Myard. Très bien !

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. Je vous remercie, madame la ministre, des réponses que vous pourrez apporter à ces quelques questions.

Pour conclure, mes chers collègues, je vous inviterai, au nom de la commission des affaires étrangères, à voter l'article 32 du projet de loi de finances, qui fixe l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. le président de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne.

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le budget 2007 sera le premier budget d'une Union à vingt-sept membres, et la première étape de l'exécution du nouveau cadre financier pluriannuel.

Les perspectives financières pour 2007-2013 ont prévu un montant total de dépenses communautaires de 864,3 milliards d'euros sur sept ans en crédits d'engagement et de 820,8 milliards d'euros en crédits de paiement.

Le volet « recettes » a introduit une révision du mode de calcul du « rabais britannique » afin d'en réduire le montant de manière significative et de garantir que le Royaume-Uni participera plus justement au financement des coûts de l'élargissement.

Le troisième point majeur de l'accord interinstitutionnel est la clause de rendez-vous qui va amener l'Union européenne à entreprendre, sur la base de propositions que formulera la Commission en 2008-2009, une réforme d'ensemble de son système budgétaire.

Sur la période 2007-2013, la France demeurera structurellement l'un des contributeurs nets au budget communautaire, et verra se réduire les fonds communautaires qui lui sont versés chaque année, conséquence logique et acceptée des derniers élargissements. Il ne serait en effet pas raisonnable d'exiger que la France continue de figurer parmi les trois plus importants bénéficiaires des dépenses communautaires en volume.

Pour autant, l'accord sur les perspectives financières est globalement satisfaisant pour la France, puisque nos principaux objectifs ont été atteints : le respect des engagements antérieurs concernant la politique agricole commune ; le respect des engagements de solidarité pris envers les nouveaux États membres ; le souci de maîtrise budgétaire globale ; un équilibre entre l'affirmation de l'importance des politiques communautaires innovantes et la continuité des politiques communautaires « traditionnelles » que sont la PAC et la politique régionale ; enfin, la remise en cause du « chèque britannique ».

Il importe désormais de veiller à ce que les grandes priorités politiques définies par le Conseil européen, dont cet accord est la traduction financière, et sur lesquels les chefs d'État ou de Gouvernement se sont penchés vendredi dernier à Lahti - innovation, politique européenne de l'énergie, immigration - se retrouvent également dans chacun des budgets annuels de la période. Comme beaucoup de nos concitoyens et de nos partenaires européens, j'appelle de mes voeux un projet européen renouvelé. Je formule le souhait que cette nouvelle période pluriannuelle soit celle du progrès vers une Europe plus concrète, vers une Union européenne qui affirmera son rôle, à l'intérieur comme à l'extérieur de ses frontières, en alliant innovation, compétitivité et solidarité, dans le respect du principe de subsidiarité.

Sans doute faudra-t-il envisager, madame la ministre, au-delà de 2013, un budget en augmentation sensible, afin que celui-ci soit plus conforme à nos ambitions.

L'avant-projet de budget 2007 présenté par la Commission a mis l'accent de manière satisfaisante sur la mise en oeuvre des volets de la stratégie de Lisbonne - croissance, emploi, recherche - qui relèvent de la compétence de l'Union, et sur l'allocation dès 2007 d'une part croissante des fonds structurels et du Fonds de cohésion aux nouveaux États membres. Je me réjouis qu'il affecte 885 millions d'euros aux actions en direction de la jeunesse et 400 millions d'euros en direction du programme de la culture.

M. Jacques Myard. Propagande !

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Je suis convaincu que l'Europe doit se faire pour et par les jeunes - vous connaissez, madame la ministre, le combat que je mène sur ce thème. Il est nécessaire pour le développement de l'identité européenne que l'on accentue à l'avenir les efforts en direction de la jeunesse et de la culture, que l'on multiplie les échanges universitaires - par exemple au moyen du programme Erasmus - et les stages à l'intérieur de l'Union européenne.

Le projet de budget communautaire pour 2007, tel qu'adopté en première lecture par le Conseil, s'élève à 125,7 milliards d'euros en crédits d'engagement et à 114 milliards d'euros en crédits de paiement. Le Conseil a révisé à la baisse la progression des crédits de paiement proposée par la Commission, de manière à tenir compte de façon plus réaliste des besoins : le budget 2007 doit permettre l'adhésion de deux nouveaux États et le lancement des nouveaux programmes pluriannuels, tout en évitant une surestimation des contributions nationales au budget européen.

La France s'est toutefois opposée à ce que la recherche de cet équilibre passe par des coupes trop importantes sur les dépenses agricoles, compte tenu du caractère très raisonnable des augmentations qui étaient proposées par la Commission pour cette catégorie de dépenses.

Au-delà du budget 2007, qui sera arrêté à l'issue des négociations entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission, il convient d'engager dès à présent la réflexion préalable à la future réforme d'ensemble du budget communautaire, pour laquelle ce sont nécessairement les budgets 2007 et 2008 - leurs montants, leurs structures, leur exécution - qui serviront de référence.

Le Parlement européen, en association avec les Parlements nationaux, a d'ores et déjà commencé ses travaux sur cet ambitieux sujet. À cet égard, et comme l'ont fait remarquer la semaine dernière devant notre délégation M. Alain Lamassoure, rapporteur du Parlement européen, et Mme Catherine Guy-Quint, députée européenne du parti socialiste européen, il faut souligner l'importance qu'aura nécessairement la présidence française du second semestre 2008.

Mais c'est dès à présent que nous avons, mes chers collègues, un rôle à jouer pour formuler en 2007, en concertation avec nos collègues du Parlement européen, des propositions pouvant porter aussi bien sur les recettes que sur les dépenses, puisque l'accord interinstitutionnel du 17 mai dernier prévoit expressément que la Commission devra prendre en compte la contribution qu'auront apportée les Parlements à la réflexion.

S'agissant du volet « recettes », le système actuel de financement de l'Union européenne est inadapté, opaque et inéquitable. Les négociations budgétaires sont en effet polluées par les raisonnements systématiques des États en termes de « soldes nets » et de « justes retours », comme l'ont encore montré les laborieuses négociations sur les perspectives financières 2007-2013. Comme vous l'aviez indiqué dans un discours devant les ambassadeurs, ce genre de comportement ne traduit pas l'esprit européen.

M. Jacques Myard. Cet esprit est mort !

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Vous vous réjouissez un peu tôt, monsieur Myard !

C'est l'un des points à l'ordre du jour de la prochaine conférence interparlementaire des 4 et 5 décembre, qui réunira à Bruxelles parlementaires nationaux et européens, « en congrès », à l'instar de la précédente conférence des 8 et 9 mai derniers.

Quelles que soient les modalités de la future réforme, celle-ci devra impérativement aboutir à ce que le budget de l'Union soit plus juste, plus transparent, plus directement en phase avec les attentes des citoyens européens.

N'attendons pas la future déclaration du 25 mars 2007, qui, à l'occasion de la commémoration du Traité de Rome, proclamera solennellement les valeurs de l'Union. Il faut que l'action de l'Europe se traduise en projets aussi concrets que le manuel d'histoire franco-allemand récemment publié et étudié de part et d'autre du Rhin. Je vous félicite pour cette initiative, madame la ministre. Les actions tournées vers la jeunesse sont en effet essentielles.

De manière générale, toutes les actions doivent être plus identifiées et plus visibles. Et je me réjouis qu'à partir du 1er janvier 2007, vous prévoyiez que, chaque fois qu'un investissement sera financé en partie grâce à des fonds européens, cela soit souligné et mis en valeur, ainsi que le font déjà depuis longtemps plusieurs pays, comme l'Espagne que je connais bien.

Je conclus en espérant que, d'ici à 2009, une solution puisse être trouvée à la crise institutionnelle. Et je considère, comme le président Balladur, qu'il s'agit d'un préalable à tout nouvel élargissement.

Sous le bénéfice de ces observations, la Délégation a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. Mes chers collègues, je vous propose de suspendre la séance pour une dizaine de minutes.

Suspension et reprise de la séance

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures trente-cinq, est reprise à dix-sept heures quarante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Nous en arrivons aux porte-parole des groupes inscrits dans le débat sur le prélèvement européen.

La parole est à M. Christian Philip.

M. Christian Philip. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous avons besoin d'une Europe des projets. Nous avons besoin d'une politique énergétique commune, d'une politique commune en matière de recherche et d'innovation, de nouvelles infrastructures de transports - particulièrement ferroviaires ou fluviales. Nous avons besoin d'une politique industrielle commune et d'une action commune en matière de développement durable. C'est l'intérêt des États et des peuples européens. Si nous n'y parvenons pas, l'Europe ne comptera plus dans quelques dizaines d'années.

Nous avons besoin d'une Europe des projets, car il est nécessaire de réconcilier nos concitoyens avec l'idée de l'Europe. Il faut les convaincre de ce que peut leur apporter l'Union européenne à travers des projets communs lisibles, concrets, utiles.

L'instrument principal d'une Europe des projets, c'est nécessairement le budget de l'Union européenne. Or, disons-le sans détour, ce budget ne permet pas aujourd'hui de concrétiser ce qui devrait être notre ambition pour l'Europe.

M. Jérôme Lambert. Vous m'enlevez les mots de la bouche, cher collègue !

M. Christian Philip. Certes, il est loin d'être inutile. Tel qu'il est, il apporte déjà beaucoup à des projets concrets, dans chaque État membre. Il est en particulier l'expression d'une solidarité avec les États et les régions les moins favorisés - il faut le dire -, mais il n'est pas suffisant.

Pour des raisons que nous comprenons, au moment où les États membres doivent faire un effort pour mieux maîtriser leurs dépenses publiques, il aurait été difficile d'accepter une forte augmentation du budget communautaire et de prôner autre chose qu'une stabilisation en volume. Toute augmentation du budget européen se traduirait bien sûr par une hausse du prélèvement que nous allons voter ce soir. Or ce prélèvement n'est pas négligeable puisqu'il s'élève à plus de 18 milliards d'euros.

Mais nous ne pouvons en rester là, même si l'accord sur les orientations budgétaires 2007-2013 confirme cette stabilisation. Un accord déjà ancien entre les États membres avait fixé le plafond du prélèvement pour le budget communautaire à 1,27 % du revenu national brut, mais un nouvel accord vient de le fixer à 1 %. L'Europe des projets ne se fera pas sans un effort réel, même s'il est progressif, en faveur du budget de l'Union. Vous avez, madame la ministre, devant nos ambassadeurs, posé avec lucidité et courage la question de ce plafond de 1 %.

Il faut augmenter le budget de l'Union européenne sans se limiter à une hausse des prélèvements. Si tel était le cas, nous ne pourrions espérer le voir progresser ni atteindre les objectifs fixés pour la réalisation de projets communs, compte tenu des contraintes budgétaires. Dans ces conditions, pourquoi ne pas transférer certaines recettes des budgets des États membres vers le budget européen ?

Ces transferts auraient à mon sens un double effet vertueux : pour les États membres d'une part, en les contraignant à diminuer leurs dépenses publiques et pour l'Europe, d'autre part, en accroissant sa capacité à agir. Plusieurs solutions peuvent être envisagées et le Parlement européen travaille à leur élaboration. M. Lamassoure, rapporteur de la commission des finances du Parlement européen, a présenté ses travaux. Je serais heureux, madame la ministre, de connaître la position du Gouvernement sur les idées qu'il développe et de savoir si la France entend se prononcer sur celles-ci.

Je crois, pour ma part, que nous devons donner à l'Europe de nouvelles ressources propres. Créer un impôt européen n'est sans doute pas aujourd'hui la bonne solution, plus d'Europe ne pouvant se traduire par une pression fiscale accrue. Mais il faut sans tarder montrer à nos concitoyens que les États membres croient vraiment à l'Europe, que l'Europe des projets et des résultats est plus que des déclarations et que nous voulons nous donner les moyens des politiques annoncées. Nous devrons lui donner des ressources, et peut-être affecter au budget européen une part de l'impôt sur les sociétés ou une partie de la TVA, mais nous devons le décider rapidement.

En ce qui concerne le calendrier, le rendez-vous pris pour mener en 2008-2009 une réflexion approfondie sur les finances communautaires doit être préparé dès maintenant. J'aimerais que la France profite de sa présidence, au deuxième semestre 2008, pour faire des propositions. Cela passera nécessairement - outre une progression modérée du prélèvement - par un transfert de recettes nationales, mais aussi par une évolution de la structure des dépenses communautaires telle que le traduit aujourd'hui le budget européen. Cette évolution ne sera certainement pas favorable à la France car elle ne pourra ignorer la politique agricole commune, mais nous devons être capables, dans l'intérêt de notre pays et de nos agriculteurs, de proposer pour ne pas être réduits à une stratégie défensive, toujours perdante in fine.

Je souhaiterais, mes chers collègues, que notre assemblée - et je sais que des travaux sont engagés au sein de la commission des finances et de la Délégation pour l'Union européenne - engage une réflexion sur la question des recettes et de la structure du budget communautaire afin de faire des propositions au Gouvernement avant le début de cette clause de réexamen des finances communautaires.

La France doit être un moteur de la nécessaire évolution du budget communautaire et montrer à nos partenaires comme à nos concitoyens que nous voulons plus et mieux d'Europe. Quand on voit, par exemple, les moyens réduits dont disposera Jacques Barrot dans les orientations budgétaires 2007-2013 pour la réalisation des grandes infrastructures de transports - 8 milliards d'euros pour des besoins estimés à 21 milliards - on mesure l'urgence et la nécessité de ne pas en rester au budget européen tel qu'il est aujourd'hui et auquel nous allons contribuer par le prélèvement que, bien entendu, nous voterons. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Jean-Claude Lefort. C'est incompréhensible !

M. le président. La parole est à M. Jérôme Lambert.

M. Jérôme Lambert. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le président de la Délégation européenne, messieurs les rapporteurs, l'examen de la contribution française au budget de l'Union européenne est l'occasion de revenir sur la politique européenne et la situation de l'Union.

Comme l'a souligné, à juste titre, l'un des rapporteurs, l'année 2006 aura été plus marquée par la montée en puissance de nouveaux problèmes que par celle des projets européens.

Que pouvons-nous attendre de l'année 2007, qui, sur le plan des finances de l'Union, correspond à la première année de mise en oeuvre des perspectives financières 2007-2013 ?

Après la stagnation constatée durant la période 1998-2002, qui reflète en particulier la sous-consommation des fonds structurels, le budget communautaire connaît à nouveau par rapport au budget 2006 une progression nette de 3,7 % en crédits d'engagement et de 2,26 % en crédits de paiement, ce qui correspond à 1,08 % du revenu national brut européen.

Nous notons cependant la légère diminution des crédits consacrés à la PAC, en particulier pour les dépenses de production laitière et l'augmentation sensible - près de 15 % - des crédits de la politique de cohésion. Ce sont, et depuis longtemps, les plus gros postes budgétaires européens.

Il faut noter que la Bulgarie et la Roumanie, dont nous avons, il y a quelques semaines, ratifié le traité d'adhésion au 1er janvier 2007, devraient bénéficier de 16,2 milliards d'euros entre 2007 et 2009.

Je vous rappelle que la contribution française que nous examinons aujourd'hui est de 18,7 milliards d'euros, ce qui représente 16 % du budget européen. En 2005, dernière référence connue, la France a reçu de l'Europe 13,5 milliards d'euros, dont plus de 9 milliards au titre de la PAC et plus de 2 milliards au titre des fonds structurels.

En données brutes, la France est le deuxième contributeur derrière l'Allemagne, et elle reste le deuxième bénéficiaire de la dépense communautaire derrière l'Espagne. En pourcentage du produit national brut, nous serions le sixième contributeur...

Cependant, sa situation de bénéficiaire changera en 2009 avec la montée en puissance des aides directes de la PAC dans les nouveaux États membres. En 2013, la France cessera d'être bénéficiaire nette de la PAC.

Un budget, ce sont avant tout des données chiffrées, mais ces données doivent nous éclairer sur les orientations d'une politique et donner un sens à l'action collective. Or ce budget ne semble être, pour l'essentiel, que la copie du précédent, lui-même copie du précédent, etc.

La politique européenne dont il est le reflet manque donc, elle aussi, de singularité, comme si le navire continuait sur son aire en l'absence d'un nouveau cap, pourtant nécessaire au regard des défis qui nous sont posés aujourd'hui !

Nous sommes nombreux, sur tous ces bancs, à penser que, si l'Europe doit se doter des moyens de nouvelles politiques correspondant aux évolutions du monde, elle devrait intervenir plus avant dans le domaine de la recherche, dont le budget, même s'il a augmenté, reste insuffisant, et accentuer sa politique en matière d'investissements. Il ne s'agit pas pour autant de jeter le bébé avec l'eau du bain en cessant de poursuivre les politiques qui ont produit des effets positifs, comme la PAC et les fonds de cohésion.

L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 qui a finalisé les négociations sur les dépenses pour les années 2007-2013 nous oblige à adopter un budget a minima. La Commission européenne avait initialement proposé un budget atteignant 1,26 % du revenu national brut de l'Union européenne en moyenne sur la période 2007-2013, ce qui représentait une hausse de l'ordre de 30 % en volume par rapport à 2006, mais la France, se joignant à cinq autres gros contributeurs nets - Royaume-Uni, Allemagne, Autriche, Pays-Bas et Suède - a préféré le limiter à 1 % du revenu national brut communautaire, ce qui correspond à un maintien en volume mais interdit de facto toute avancée dans la mise en place significative de politiques nouvelles.

Je rappelle que le maintien en volume est à rapprocher du fait que nous sommes passés de quinze à bientôt vingt-sept États.

En définitive, la décision finalement adoptée par le Conseil après un réel échange avec le Parlement européen, qui, de ce point de vue, a joué un rôle important, prévoit des dépenses à hauteur de 864,3 milliards d'euros en crédits d'engagement sur la période 2007-2013.

Cependant, rien n'est acquis dans ce maigre résultat, car notre gouvernement a accepté l'introduction d'une clause dite « de réexamen » en 2008-2009 pour lancer une réflexion approfondie sur les finances communautaires, à un moment où la Commission européenne devra présenter un rapport d'orientation. Cette clause de réexamen couvrira l'ensemble du budget communautaire ; elle mentionne explicitement la politique agricole commune et le « chèque » britannique, sans toutefois lier les deux, avec une superbe ambiguïté sur la période de mise en oeuvre - avant ou après 2013 !

Au total, le solde net pour les dépenses publiques s'établira pour la France à - 0,37 % de son revenu national brut sur l'ensemble de la période 2007-2013, selon les calculs effectués par le ministère des finances. Ce solde net était de - 0,20 % en 2005.

La France, bien qu'elle ait appuyé les orientations générales de ce budget, n'a cependant pas souhaité, à ce stade, donner son accord définitif au projet de budget, compte tenu du niveau d'économies jugé trop important sur les dépenses agricoles - 746 millions d'euros en crédits d'engagement et 788 millions d'euros en crédits de paiement - et à cause de la structure de ces réductions, qui affectent des secteurs sensibles, en particulier l'aide aux plus démunis et aux producteurs de lait.

Le débat d'aujourd'hui devrait nous éclairer sur les intentions du Gouvernement - ce n'est malheureusement pas le cas -, et nous pourrions aussi, par notre expression, l'inciter à proposer un meilleur compromis !

Je veux aussi profiter de ce débat sur la politique européenne pour souligner le rôle croissant que cette politique joue dans notre politique intérieure, bien que ces considérations-là ne semblent pas au coeur de l'actualité politique nationale actuelle - y compris dans les positions de la plupart de ceux qui s'expriment sur les futures échéances électorales nationales. À mon sens, et j'espère qu'il en sera ainsi bientôt, nos concitoyens ne peuvent plus être tenus à l'écart des orientations politiques qui se jouent au plan européen.

La récente position de la Commission à propos de la libéralisation totale du marché des services postaux au sein de l'Union, en 2009, devrait, par exemple, être au centre de nos préoccupations et de nos débats. Car, quand la décision s'imposera, il sera trop tard pour réagir. Et il est déjà bien tard, compte tenu de tout ce qui a déjà été accepté au nom de la concurrence et au détriment du service public.

Et ce n'est malheureusement pas une future réflexion, toujours attendue, sur le devenir des services publics qui réparera les dégâts déjà constatés !

Oui, il faut que le débat national s'approprie le débat européen, pour orienter celui-ci vers les choix que nous voulons, plutôt que d'être contraints de refuser, comme nous l'avons fait en 2005 lors du référendum, les choix que l'on voulait nous imposer !

M. Jean-Claude Lefort. Très bien !

M. Jérôme Lambert. Le rôle que doit jouer notre Parlement dans son implication dans la politique européenne est majeur.

Depuis près de cinq ans maintenant, en participant de près aux travaux passionnants de la Délégation pour l'Union européenne, j'ai le sentiment que nous avons vécu une réelle évolution du cadre de notre travail.

Les relations que nous entretenons avec les parlements des autres nations permettent des échanges enrichissants et renforcent l'influence de notre pays au sein de l'Union.

Les réunions européennes sont nombreuses, et certaines instances nouvelles apparaissent. Elles ouvrent, elles aussi, des espaces pour les échanges et la prise en compte des attentes des citoyens que nous représentons.

Enfin, la prise en compte de l'avis des parlements dans le domaine de la subsidiarité, même s'il s'agit d'une avancée informelle, n'en demeure pas moins réelle.

Nous avons réfléchi sur le point de la subsidiarité avec notre collègue Didier Quentin, dans le cadre d'un rapport de la Délégation européenne. Nous avons fait des propositions pour une organisation du travail de notre Parlement en la matière. J'espère que ces préconisations seront rapidement suivies d'effets concrets pour nous permettre de renforcer l'influence de notre pays dans le cadre du fonctionnement de l'Union.

Pour ce qui concerne le vote du groupe socialiste sur la contribution au budget européen qui nous est présenté aujourd'hui, nous allons émettre un vote négatif, compte tenu non pas du principe de cette contribution elle-même, mais en raison de la position de notre gouvernement sur l'évolution du budget de l'Union et sur sa politique, mais aussi compte tenu de l'absence de visibilité du budget de l'Union au-delà de 2008-2009, date de la clause dite « de réexamen ». Sans compter qu'à ce jour, le budget de l'Union qu'on nous demande de financer n'est pas connu, comme vous nous l'avez indiqué tout à l'heure dans votre intervention, madame la ministre. On nous demande de financer un budget qui, finalement, est sujet à des arbitrages et on ne sait pas exactement ce pour quoi nous allons contribuer.

M. Jean-Claude Lefort. De toute façon, les recettes ne sont pas votées !

M. Jérôme Lambert. Les socialistes souhaitent une plus grande clarté, tant dans les politiques qui sont conduites par l'Union que dans les modalités de financement de celles-ci. La question d'une ressource budgétaire propre au financement de l'Union, en sus de celles existant déjà et qui sont très insuffisantes - droits de douane, entre autres -, nous semble un débat nécessaire. Les citoyens ont le droit de savoir - et surtout de déterminer clairement - ce que fait l'Europe, et le droit de savoir comment tout cela est financé.

En l'état actuel, ce n'est pas encore le cas, ce qui est un élément important, influant sur la perception souvent négative que peuvent avoir nos concitoyens de l'Europe et de son fonctionnement. Je souhaite ardemment que les prochaines échéances électorales permettent que nous ayons sur ces différents points un débat ouvrant la voie à des avancées nouvelles, ô combien nécessaires - car ne plus avancer serait nous condamner -, à condition d'avancer aussi dans la bonne direction, celle d'une Europe, instrument politique, plus protectrice de l'intérêt de nos concitoyens dans un monde où les intérêts financiers supranationaux sont de plus en plus dominateurs et imposent aux hommes leurs intérêts. Cette situation est de plus en plus insupportable, et nous devons rechercher au niveau européen les moyens d'offrir un cadre nouveau au développement économique, soucieux du respect de la personne humaine et de notre planète.

C'est cette politique que les socialistes soutiendront et mettront en oeuvre, je l'espère, dans un proche avenir.

M. Jean-Claude Lefort. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Comparini.

Mme Anne-Marie Comparini. Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, la participation de la France au budget européen, de 18,7 milliards d'euros, fait d'elle le deuxième financeur de l'Union. Ce qui nous autorise, me semble-t-il, dans cet hémicycle, à demander ce que fait l'Europe sur des sujets brûlants où elle pourrait montrer sa valeur ajoutée et où, malheureusement, elle brille par son absence.

Ce constat d'une Union figée, comme le disait M. Blum tout à l'heure, nous sommes nombreux à le faire. Et sur tous les bancs. Vous-même, madame la ministre, vous le disiez en août dernier devant nos ambassadeurs !

Il faut dire que ce constat est fondé : il suffit de prendre l'actualité de l'été. Avec la guerre du Liban, qui aura souligné les faiblesses diplomatiques de l'Union dans la recherche d'une solution au conflit. Avec l'afflux d'immigrés irréguliers dans les îles espagnoles et italiennes, sans qu'elle n'ait agi concrètement pour lutter contre ces flux. Avec la dépendance énergétique à l'égard de la Russie, qui s'annonce pourtant centrale pour les années à venir, et l'absence de capacité à établir des partenariats énergétiques avec ses voisins, comme l'Algérie, dont elle finance cependant une bonne partie de l'aide au développement.

Pourtant, depuis 2005, les États membres recherchent le moyen de relancer la machine européenne. Il en existe cependant un, simple - mais encore faut-il en avoir la volonté - : revenir à la base de la construction européenne, à savoir l'harmonisation des règles par des politiques communes.

Malheureusement, aujourd'hui, cette méthode communautaire ne s'impose plus assez. Elle est trop souvent remplacée, par facilité ou par manque de vision, par des coopérations renforcées ou la démarche intergouvernementale. Des pratiques qui, au mieux, assurent une gestion des dossiers au jour le jour avec des compromis a minima, et qui, au pire, donnent l'impression d'une lente agonie de l'Europe au profit de la « renationalisation » des actions.

Comment l'Europe des résultats pourra-t-elle se mettre en ordre de marche si les institutions européennes ne reviennent pas à cet esprit communautaire ?

Je profite de ce débat pour avancer quatre propositions dont la réalisation permettrait de nous rapprocher du but que nous voulons atteindre : des résultats, car c'est bien cela qu'attendent les Européens.

La première proposition concerne les ressources énergétiques. Lorsqu'une ressource est vitale, elle peut devenir une arme - l'histoire de l'humanité étant malheureusement émaillée de ces tristes exemples. Elle peut entraîner des tensions sur les marchés - nous en avons eu un avant-goût avec le dernier envol du cours du pétrole - et des tensions diplomatiques, comme les coupures de livraisons de gaz russe à l'Ukraine en janvier dernier.

Aussi, l'Europe, qui est née de l'énergie - rappelons-nous la CECA et l'Euratom -, ne peut rester impuissante face à la stratégie un peu hégémonique que s'est fixée la Russie. Les sommets formels ou informels ont tous posé les bases de stratégies possibles.

Notre problème, maintenant, n'est plus de nous plaindre, mais d'être convaincants ensemble. Il y a donc urgence à déboucher sur un plan d'actions. La politique européenne est encore trop embryonnaire : ses bases juridiques sont fragiles, souvent noyées sous un grand nombre de directives techniques et sans véritable perspective commune en faveur des énergies renouvelables. Par ailleurs, l'Europe ne donne pas l'impression d'avancer sur de grands chantiers, comme le transit libre des matières et produits énergétiques, ou dans la recherche de relations équilibrées avec la Russie, certes principal producteur, mais dépendante, elle aussi, des besoins énergétiques des pays européens consommateurs.

La seconde proposition a trait à l'immigration.

Bien sûr, la politique d'immigration à l'échelon européen est une création récente. Mais elle peine à trouver une force juridique contraignante. Et surtout - nombre de mes collègues en ont parlé - elle laisse certains États membres faire face seuls aux flux d'immigrations.

Il est temps de s'inspirer du traité constitutionnel, qui disait sans ambiguïté que « l'asile et l'immigration sont des domaines où la nécessité d'une politique commune n'est plus à démontrer ».

M. Jacques Myard. C'est caduc !

Mme Anne-Marie Comparini. C'était une remarque de bon sens : dès lors que l'on supprime les frontières intérieures au sein de l'Union, un État ne peut, à lui seul, contrôler les flux migratoires.

M. Jacques Myard. Il faut réviser Schengen !

Mme Anne-Marie Comparini. Avec l'augmentation de l'immigration en Europe et l'élargissement à de nouveaux États membres - Bulgarie, Roumanie -, seule une politique commune aboutira...

M. Jacques Myard. À un peu plus de pagaille !

Mme Anne-Marie Comparini. ...à la cohérence, au contrôle et à la régulation.

De ce fait, l'UDF regrette que, au moment où l'Espagne n'était pas assez soutenue par ses partenaires dans ses efforts pour lutter contre l'afflux d'immigrés, le président de la Commission n'ait trouvé comme solution que celle d'écrire aux chefs d'État pour leur demander un peu plus de solidarité. Il aurait mieux valu qu'il prenne l'initiative de définir les moyens communs nécessaires à la gestion des flux - M. Blum parlait de Frontex -, au traitement équitable des ressortissants des pays tiers, ainsi qu'à la prévention de l'immigration. Je note d'ailleurs que, l'an dernier déjà, je demandais qu'une nouvelle politique - urgente, humaine et réaliste - de co-développement des pays du Sud soit engagée.

Que constatons-nous aujourd'hui après la conférence de Rabat ? Que la présidence finlandaise de l'Union insiste sur l'importance des actions à long terme pour agir durablement sur les causes de l'immigration, au lieu de tenter de l'endiguer bon an mal an ! Le prochain conseil de décembre devra, enfin, arrêter de nouvelles initiatives concrètes dans ces domaines.

Ma troisième proposition concerne la sécurité et la défense. L'Europe de la défense - Eurofor, Euromarfor et FGE - avance. Mais ces progrès récents nous renvoient à l'héritage de la décennie passée, où les pays européens, dépourvus d'une diplomatie commune et d'une capacité à manoeuvrer ensemble des forces militaires, n'ont pu gérer les crises éclatant sur le continent. Il faut faire plus, c'est une nécessité si l'Europe veut servir la paix, assurer son indépendance et devenir un acteur stratégique dans le jeu mondial, qui est si souvent complexe et brutal.

Mais il est vrai - et tous mes collègues en ont parlé - qu'un système européen de défense ne pourra être accessible tant que le budget européen ne représentera que 1 % du PIB.

M. Jacques Myard. C'est vraiment de l'utopie !

Mme Anne-Marie Comparini. À tout le moins, utilisons l'année 2007 pour construire une défense européenne où les capacités militaires nationales seront mises en synergie, mutualisées et coordonnées.

Ma dernière proposition concerne l'emploi. Les défis actuels auxquels est confrontée l'Union - la faiblesse de sa croissance, le vieillissement de sa population, de sérieuses déficiences industrielles, l'insuffisance de son potentiel de recherche et la réduction des inégalités territoriales - exigent des États membres un effort de solidarité financière bien plus significatif. Le budget 2007-2013, laborieusement adopté, nie en fait la réalité de ces défis. Seuls 11 % des crédits seront destinés à la compétitivité. C'est donc par un effort de mobilisation de nos énergies que nous devrons rétablir notre position, recoller à la croissance mondiale et créer des emplois.

Dans cette perspective, je voudrais rappeler que nous sommes nombreux à dire que les objectifs de la stratégie de Lisbonne sont pertinents. Mais, là encore, c'est aux États de les mettre en oeuvre.

M. Jacques Myard. Heureusement !

Mme Anne-Marie Comparini. Il manque des règles communes. Dans ces conditions, pourquoi ne pas relancer l'harmonisation dans ce secteur ? Les idées ne manquent pas : un Small Business Act européen...

M. Jacques Myard. En français !

Mme Anne-Marie Comparini. Une stratégie, un plan d'entreprise pour les PME,...

M. Jacques Myard. Ah, c'est mieux comme ça !

Mme Anne-Marie Comparini. ...voilà qui leur permettrait d'investir dans l'innovation, de renforcer leur accès au capital investissement ou de traiter l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Prenons garde, en économie, de nous concentrer uniquement sur l'achèvement du marché unique : ayons à l'esprit qu'il faut aussi se préparer à la confrontation avec le reste du monde.

L'Union européenne est à un moment décisif : elle ne peut pas continuer à décider de ne pas décider. C'est d'autant plus vrai que, si l'on observe attentivement la carte du monde, l'Europe est le continent le plus proche des théâtres de conflit et des zones de grande pauvreté. Cela crée des obligations, notamment celle de construire un pouvoir doux, un soft power,...

M. Jacques Myard. N'importe quoi !

Mme Anne-Marie Comparini. ...qui s'appuie sur ces quatre orientations. En vous écoutant, madame la ministre, j'ai constaté qu'elles avaient été traitées au sommet européen de Lahti.

L'UDF votera le prélèvement européen pour 2007, mais elle le votera en rappelant qu'il faut faire attention : nous avons maintenant besoin d'actes plutôt que de déclarations ou de la multiplication des sommets européens qui n'apportent guère de solutions aux grands problèmes de notre temps.

M. Roland Blum, rapporteur pour avis et M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Lefort.

M. Jean-Claude Lefort. « On ne devient pas une puissance en y consacrant 1 % de son PIB. »

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. De sa richesse !

M. Jean-Claude Lefort. Ainsi parliez-vous fort justement, madame la ministre, devant la Conférence des ambassadeurs, le 29 août dernier. Nous sommes d'accord, et tellement d'accord, même, que nous considérons que, au regard du pourcentage du PIB aujourd'hui consacré à l'Europe, votre phrase constitue une sorte d'appel à voter contre l'article 32 du projet de budget pour 2007. En effet, cet article consacre précisément ce que vous dénonciez à juste titre. Il aurait été logique que, suivant votre appel subliminal, d'autres groupes se joignent à nous et votent contre. Ce ne sera malheureusement pas le cas, mais il en sera tenu compte.

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. On aurait bien aimé, mais non ! (Sourires.)

M. Jean-Claude Lefort. Les rapporteurs des deux commissions saisies ont tenu des propos convergents. « Ce budget manque singulièrement d'ambition pour l'Europe », a indiqué notre collègue de la commission des finances, Jean-Louis Dumont. Et Roland Blum, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, estime que 2006 apparaît comme l'année d'une « Europe figée ». Je suis d'accord avec ces appréciations. Mais d'où viennent donc ce « manque d'ambition pour l'Europe » et cette « Europe figée » ?

Une chose est claire : l'Europe se construit désormais selon une constante dogmatique pourtant récusée, par les Français notamment. Pour ceux qui la dirigent, l'Europe ne doit être qu'un grand marché « où la concurrence est libre et non faussée ». Voilà le fond de l'affaire : si l'Europe n'est rien d'autre que celle des marchands, comme aujourd'hui, elle ne peut être porteuse de sens, de valeurs particulières, aussi bien en interne qu'en externe.

Où est donc le modèle social européen spécifique ? La réponse se trouve dans le budget. Ne réserver que 1 % du PIB pour l'Europe, cela signifie une chose très claire : moins d'argent pour plus de pays - et des pays qui ont des différences de niveau de vie considérables - revient, à coup sûr, à organiser une compétition accentuée entre ces vingt-sept peuples. Cela tire tout le monde vers le bas au lieu d'harmoniser par le haut.

Le budget n'est pas seulement insuffisant, il remet drastiquement en cause la rubrique proposée par la commission : « Compétitivité pour la croissance et l'emploi ». Cela concerne la recherche, l'innovation, mais aussi l'éducation, la formation et les réseaux transeuropéens de l'énergie et des transports.

Et la vie confirme notre point de vue. La funeste directive Bolkestein...

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Elle n'existe plus !

M. Jean-Claude Lefort. ...amendée par le Parlement européen, et qui, à ce titre, a été soutenue ici, vient d'être rabotée par le Conseil. Celui-ci en a étendu le champ d'application en réduisant tout simplement les exclusions concernant les services sociaux.

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Légère exagération !

M. Jean-Claude Lefort. C'est la vérité ! Et ce n'est pas tout, monsieur le président de la Délégation, car on ne voit pas tout. Les négociations se poursuivent à l'OMC sur l'Accord général sur le commerce des services, l'AGCS. Dans le plus grand secret, la Commission cherche à accentuer la privatisation des services - de tous les services, y compris ceux rendus par les collectivités territoriales.

Après le gaz, c'est maintenant au tour de La Poste, qui doit être privatisée en 2009. Une étude prospective de la Commission vient d'être publiée à ce sujet. Elle conclut à la nécessité de « mettre en place des mesures d'accompagnement destinées à assurer la pérennité du service universel dans un environnement libéralisé ». En quoi consistent ces mesures ? Il s'agit « de réduire la densité des bureaux de poste, d'aligner les coûts salariaux des opérateurs historiques sur ceux de leurs concurrents, de limiter l'offre de service universel afin d'en réduire le prix et d'augmenter le prix pour les petits utilisateurs ».

Le tarif unique du timbre sera donc supprimé en 2009 et c'en sera ainsi fini de toute péréquation en faveur des plus modestes, tandis que le service rendu et les personnels de La Poste vont fondre comme neige au soleil.

M. Jérôme Lambert. Eh oui !

M. Jean-Claude Lefort. Vous appelez cela un projet pour l'Europe ? Les Français l'ont rejeté, mais vous vous y accrochez, refusant d'ailleurs de mettre aux oubliettes de l'histoire le funeste traité constitutionnel visant à donner plus de force à cette Europe-là.

La présidentielle arrive, comme on le constate. Mais ceux ou celles qui, candidats, promettront monts et merveilles sans remettre en cause le type actuel de construction européenne seront déconsidérés par les faits et l'opinion publique. On ne peut promettre le bien-être en France sans toucher à la machine à fabriquer le contraire, qui se trouve à Bruxelles ! Il faut impérativement un nouveau traité !

J'ai parlé du modèle social européen réduit en miettes, mais il faut aussi parler de son modèle pour l'extérieur. Je m'en tiendrai à deux exemples. Le premier concerne la politique étrangère et de sécurité commune pour laquelle 160 pauvres millions d'euros sont prévus pour 2007. Quand on les rapporte aux 130 milliards d'euros du budget, on constate que cela n'en représente même pas 1 %.

La guerre au Liban a, une nouvelle fois, montré l'incroyable division des Européens. L'Union s'avère incapable de peser sur le conflit israélo-palestinien pour que la paix l'emporte. Même le ministre français des affaires étrangères - votre patron, madame la ministre - en vient à déclarer que le mur construit en Palestine a désormais ses faveurs. Une médiocre et dangereuse allégeance aux USA : voilà où nous en sommes. Pense-t-on construire un monde multipolaire en étouffant la voix spécifique de l'Europe dans le monde ?

On se moque du monde, c'est le cas de le dire ! Pauvre Europe que cette Europe qui n'existe pas en propre et qui a peur d'elle-même ! Et on se demandera encore pourquoi elle manque d'ambition ?

Je pourrais aussi parler de ce véritable serpent de mer qu'est la défense européenne commune. À être dominé par les marchands, ce secteur du militaire ne peut pas produire de l'intérêt général. Il génère des bénéfices colossaux, c'est certain, mais il joue contre l'Europe, dont il n'a que faire. Le politique est dominé par l'économique. Ce n'est pas seulement triste, c'est affligeant et effroyablement inconsistant.

Enfin, où est donc l'Europe de la solidarité ? Le budget pour 2007 prévoit une forte augmentation des dépenses du chapitre « Liberté, sécurité et justice », alors même que l'ensemble du budget recule. Cela s'explique par des phénomènes de migrations accrus qui sont particulièrement et terriblement dramatiques. Comment accepter que, à défaut d'être une Europe puissance, l'Europe en vienne à n'être qu'une Europe forteresse ? Le phénomène migratoire n'est que le reflet du monde. Il est symptôme et non pas cause. Il est la résultante et non pas le responsable. Il est la misère en mouvement, la pauvreté en fuite. Il n'est pas voulu ou choisi, il est imposé.

Et, pendant ce temps, où toute cette misère du monde explose au grand jour, de l'autre côté de l'Atlantique, on répond « bâton » ou « mur », mais on ne répond pas « humain » et « solidarité ».

La travailleuse et fourmillante Délégation pour l'Union européenne...

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Merci !

M. Jean-Claude Lefort. ...a produit un rapport sur les négociations entre l'Union européenne et les pays ACP -, c'est-à-dire 78 pays parmi les plus pauvres de la planète. À l'unanimité, notre délégation a plus que mis en garde sur le cours suivi jusqu'à présent par ces négociations. Celles-ci visent - ni plus ni moins - à instaurer un régime de libre-échange entre l'Europe et ces pays. Cela déroge profondément à l'esprit des accords de Lomé et, plus récemment, de ceux de Cotonou. Ce qu'on organise, c'est un match entre un poids plume et un poids lourd.

Il ne faut pas être grand clerc pour affirmer que, si les choses devaient continuer de la sorte, on irait tout droit à la catastrophe. Il en résulterait un tremblement de terre social pour ces pays. Comment les populations pourront-elles rester librement chez elles si elles connaissent une misère plus grande encore ? C'est impossible, d'autant plus que, comme vous l'avez souligné, le Fonds européen de développement recule. Tout le monde le sait. Dans ces conditions, il est certain que le phénomène migratoire explosera plus fortement encore. Mais ce sera à cause de nous !

Il est temps de dire « stop ! » à la Commission et de crier « casse-cou ! ». Et il faut le faire aussi pour des raisons géostratégiques : 27 pays plus 78 égale 105. Cela fait une force sérieuse pour peser sur les affaires du monde. Or cette force, vous la détruisez au lieu de la renforcer. C'est aberrant !

Voilà, à grands traits, votre Europe actuelle. Et vous persévérez. C'est diabolique !

Votre Europe, à n'être que celle des marchands, est à bout de souffle. Le marché dicte sa loi et le politique s'incline ou, au mieux, répare les dégâts. Nous voulons l'Europe tandis que vous, vous la décrédibilisez, jusqu'à en faire un objet de rejet massif de la part des populations.

Il faut une autre Europe.

M. Roland Blum, rapporteur pour avis. Laquelle ?

M. Jean-Claude Lefort. Mais vous ne pouvez ni ne voulez la mettre en place. L'Union européenne doit donc changer de mains pour qu'elle soit porteuse de sens en interne et dans le monde.

La roue de l'Histoire est décidemment implacable et nous vivons un tournant historique, puisqu'il revient désormais aux tenants du « non » de dire l'Europe de demain !

M. Jérôme Lambert. Très bien !

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. C'est un discours présidentiel !

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Mesdames et messieurs des députés, le temps me manque pour reprendre l'ensemble des points que vous avez soulevés. Sachant que j'ai évoqué certains d'entre eux dans mon propos introductif, je m'efforcerai de répondre surtout aux questions que vous m'avez posées.

Monsieur le rapporteur pour avis, vous m'avez demandé quelles difficultés la France avait rencontrées avec le volet agricole du projet de budget pour 2007. La coupe de 0,84 % par rapport au budget de 2006 à laquelle il nous était proposé de procéder en la matière, portait essentiellement sur les secteurs sensibles que constituent notamment le lait et l'aide aux plus démunis. Dans ces conditions, il ne nous a pas été possible de nous associer au vote majoritaire intervenu en faveur de ce budget.

Nous n'en sommes néanmoins, ainsi que je l'ai signalé, qu'à la première lecture. Nous apprécierons, lors de la deuxième lecture, qui aura lieu le 21 novembre, la conduite à tenir au vu de l'ensemble des composantes du budget européen.

La question des migrations que vous avez évoquée également, monsieur le rapporteur pour avis, comme d'autres d'entre vous, mesdames et messieurs les députés, est sérieuse - je l'ai souligné d'emblée. Elle nécessite une réponse de l'ensemble des pays européens, allant au-delà de ce qui a été fait jusqu'à aujourd'hui. C'est du reste toute la stratégie qui a été adoptée par le Conseil européen du mois de décembre dernier, puis déclinée à Rabat entre pays européens et pays africains. Il conviendra en effet, madame Comparini, de la mettre en oeuvre.

L'Europe a retenu une approche globale. Qu'ils soient pays de destination, pays de transit ou pays d'accueil, l'ensemble des pays concernés doit collaborer. C'est également une approche équilibrée conjuguant tout à la fois le contrôle des flux et les actions en faveur du développement et du co-développement. Si l'on veut résoudre le problème, c'est à la source qu'il faudra essentiellement s'attacher à le régler.

Monsieur Blum, vous m'avez demandé quelles actions la France réalisait en faveur de Frontex. Dans le cadre de ce dispositif, deux opérations, dont l'une vient de se terminer, ont été récemment conduites aux Canaries et à Malte. Dans les deux cas, la France a apporté son soutien.

Pour ce qui concerne l'aide à l'Espagne au large des Canaries, nous avons, d'une part, mis à disposition des informations recueillies par l'avion français de patrouille maritime basé à Dakar et surveillant les côtes sénégalaises, et, d'autre part, détaché deux personnes du ministère de l'intérieur, détachement qui a été renouvelé à la mi-septembre. Ce dispositif a satisfait les Espagnols, qui ne nous ont pas adressé de demande complémentaire.

Pour ce qui est de l'opération menée à Malte, nous avons mis à disposition un avion de surveillance maritime Falcon 50. L'opération a pris fin le 15 octobre.

D'une façon générale, la question des migrations appelle évidemment plus d'Europe et non pas moins d'Europe. La Commission, sous l'impulsion du commissaire Frattini, a avancé à cet égard au mois de juillet des propositions très sérieuses, que vous connaissez. Je citerai, par exemple, celle qui consiste à demander à tous les États membres une information réciproque avant toute régularisation importante. Cette disposition a été retenue par le Conseil Justice et affaires intérieures, qui s'est réuni les 4 et 5 octobre derniers.

Cependant, l'essentiel des questions relevant de ce domaine devant être tranché à l'unanimité, cette obligation constitue bien souvent un facteur de blocage. Plusieurs des propositions de la Commission n'ont d'ailleurs pu à ce jour recueillir l'assentiment général, ainsi qu'a pu le regretter le commissaire Frattini devant les ministres au cours du même Conseil. C'est la raison pour laquelle la France avait proposé que, parmi les questions soumises à une décision à l'unanimité, celles relatives à la justice et aux affaires intérieures soient traitées à la majorité qualifiée, ce qui aurait eu pour avantage d'accroître le rôle du Parlement européen et de la Cour de justice. Cette proposition a été reprise par la Commission puis par le Conseil européen au mois de juin. La présidence finlandaise doit s'efforcer de la faire progresser, mais plusieurs États membres se montrent encore réticents à l'application concrète de cette décision pourtant approuvée dans son principe au mois de juin.

S'agissant des réadmissions, la France, monsieur le député, a conclu un accord bilatéral très important avec le Sénégal, en tout point conforme à la philosophie de Rabat. Il a vocation à servir de modèle pour d'autres accords qui viendraient à être signés par notre pays avec d'autres pays africains ou par d'autres pays européens avec leurs partenaires. Quant à l'accord de Cotonou, la dimension migratoire du partenariat entre l'Union européenne et les pays ACP a été prise en compte. Les réadmissions sont, au titre de cet accord, obligatoires, et cette disposition est d'effet direct même en l'absence d'accord de réadmission. La Commission en négocie toutefois avec certains pays africains, en particulier avec le Maroc, que vous avez mentionné.

Nombre d'entre vous, mesdames et messieurs les députés, ont évoqué la nécessité d'une réforme des ressources de l'Union. Je l'ai moi-même appelée de mes voeux. Entendons-nous bien cependant : nous parlons bien, monsieur Lefort, de l'après-2013 - cela a été clair dans mes propos. Il est vrai toutefois que cet après-2013 se prépare dès maintenant, et je souscris pleinement, monsieur Philip, à vos observations sur le débat qui devra s'engager sur ce point entre Européens à partir des années 2008 et 2009.

Je suis les travaux menés par M. Lamassoure avec beaucoup d'attention, ainsi que je l'ai indiqué dans mon intervention liminaire. Loin d'une proposition unique, Alain Lamassoure explore plusieurs pistes qu'il a, je crois, exposées à votre délégation pour l'Union européenne la semaine dernière. À ce stade, toutes les pistes méritent d'être explorées puisqu'il nous reste encore un peu de temps d'ici à 2008 ou 2009. L'essentiel, néanmoins, est de maintenir l'équité du système, comme nous l'avons fait dans le cadre de l'accord intervenu pour le budget 2007-2013 concernant le nouveau mode de calcul du chèque britannique. Ce budget, monsieur Lambert, ne stagne d'ailleurs pas en volume, ainsi que votre intervention tendait à le faire penser. S'il était resté au niveau de 2006, il aurait représenté un montant de 809 milliards d'euros, voire de 815 milliards d'euros avec une augmentation équivalant à 1 % du RNB communautaire. Or le budget qui a fait l'objet de l'accord entre les institutions européennes, se monte à 864,3 milliards d'euros. Ce n'est donc pas d'un maintien en volume qu'il faut parler, mais d'une augmentation de 55,3 milliards d'euros. Et, puisque j'en suis aux précisions, il ne doit y avoir, monsieur le député, aucune ambiguïté sur la durée de cet accord : il est valable jusqu'en 2013 inclus.

Vous avez enfin souhaité que les citoyens soient mieux éclairés sur les enjeux européens et, en particulier, que l'Europe soit présente dans la campagne présidentielle de 2007.

M. Jacques Myard. Chiche !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Je le souhaite aussi, croyez-le bien. J'ai formulé pour ma part quelques propositions à cet égard et plusieurs membres du Gouvernement ont également alimenté le débat. Permettez-moi d'encourager la famille politique à laquelle vous appartenez, monsieur Lambert, à être moins silencieuse sur l'Europe et à faire part à nos compatriotes de sa vision, de ses projets et de ses propositions car je pense, comme vous, que ce sont autant d'éléments du choix citoyen.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Très bien !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Madame Comparini, vous avez parlé de l'énergie et de l'immigration, deux sujets importants sur lesquels je me suis exprimée dans mon propos introductif. J'aurai l'occasion d'y revenir à l'occasion de ma prochaine audition devant la Délégation pour l'Union européenne demain.

Pour le reste, je souhaite comme vous que l'Europe de la défense progresse dans les années qui viennent, comme elle a su le faire - soyons justes - depuis 1998 en partant de peu et même, disons-le, de rien.

M. Jacques Myard. Pour arriver nulle part !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Je souhaite bien sûr que nous utilisions au mieux l'outil que représente la stratégie de Lisbonne. Un nouveau dispositif a été mis en place depuis un an avec une dose de surveillance multilatérale. J'espère qu'à l'occasion de la deuxième édition des programmes nationaux de réforme, ce nouveau mécanisme pourra progresser.

Monsieur Lefort, j'ai caressé l'espoir, un très bref instant, de vous avoir convaincu que l'Europe doit devenir une puissance au sein de la mondialisation. Malheureusement, votre conception de l'Europe ne change pas : vous n'avez jamais été favorable à la construction européenne...

M. Jean-Claude Lefort. Allons, pas de caricature !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. ...et votre vision des choses reste une vision d'arrière-garde, le plus souvent erronée. Je vous en donnerai trois exemples.

La directive Bolkestein n'a jamais existé en tant que telle. Il faut le dire clairement et cesser de tromper les Français : un projet a existé, qui a été totalement revu, et c'est tant mieux. Ne faisons pas croire que quelque chose qui n'a pas existé aurait existé.

M. Jacques Myard. Ça a été moins une !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. De même, la proposition de directive sur la poste ne prévoit évidemment en aucune façon la privatisation de celle-ci.

M. Jérôme Lambert. Sa mise en concurrence !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Dernière erreur - vous me pardonnerez de la relever pour l'information de l'assemblée : la PESC ne représente pas 160 millions d'euros sur un budget de 830 milliards - ou plutôt de 864 milliards, comme je l'ai indiqué. Vous comparez en effet des budgets annuels à des budgets pluriannuels. Le budget de la politique extérieure et de sécurité commune se monte en fait à 1,074 milliard d'euros, soit 245 % d'augmentation par rapport au budget précédent, montant auquel s'ajoute l'ensemble du budget de l'action extérieure de l'Union européenne, soit près de 50 milliards d'euros.

M. Jacques Myard. C'est vraiment jeter de l'argent par les fenêtres !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. Vous souhaitez une Europe de la solidarité, comme chacun d'entre nous. C'est même là le fondement de l'Europe. Dois-je donc vous rappeler que l'Union européenne versait plus de 36 milliards d'euros en 2004 - chiffre qui a progressé depuis - en aide publique au développement, soit plus de 60 % du total de l'aide publique au développement que reçoivent les pays africains ? Elle n'a donc pas de leçon à recevoir en ce domaine.

De plus, après avoir décidé d'augmenter son aide publique au développement à Monterrey en 2002, elle tient ses engagements : elle affectera, pour le FED, 22 milliards d'euros et même davantage. Le FED ne recule donc pas, monsieur le député. Au contraire, il augmente et, pour être précis, de 8 milliards d'euros.

Enfin, c'est l'honneur de notre pays que d'avoir souhaité que les financements en faveur du développement s'accroissent, notamment grâce à des financements complémentaires à l'aide publique innovants. Tel est le cas de la taxe sur les billets d'avion...

M. Jacques Myard. Ce n'est pas l'Europe, ça !

Mme la ministre déléguée aux affaires européennes. ...qui s'élèvera à plusieurs dizaines de millions d'euros dès cette année et à 200 millions d'euros l'an prochain pour notre pays. Tel est le genre d'initiative à laquelle la France souhaite que le plus grand nombre de pays européens, et même au-delà, se joignent. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Myard, inscrit sur l'article 32.

M. Jacques Myard. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite évoquer rapidement, puisqu'on ne me donne que cinq minutes, le budget, l'architecture de la construction européenne et la défense de notre langue.

Les chiffres ont été rappelés : le projet de budget pour 2007 s'élève, pour les crédits de paiement, à 116,4 milliards, soit une augmentation de quatre points et l'équivalent de 1,09 % du RNB de l'Union européenne.

La France participe pour 18,7 milliards d'euros à ce budget, soit 16 % du total, ce qui représente 6,9 % de nos recettes fiscales. La France est le deuxième contributeur net. C'est dire l'importance, pour nous, de ce budget, d'autant que, depuis 2004, nous assistons à une accélération de la dépense pour la France : cette année, le solde net de la France représentait 0,37 % de notre RNB contre 0,21 % en 2004.

Dans ces conditions, nous devons nous interroger sur ce budget qui, selon moi, s'apparente à une véritable fuite en avant.

En effet, nous avons peine à voir, dans l'analyse de ses rubriques, la cohérence qui préside à l'élaboration de ce budget. C'est une sorte de fourre-tout. L'Union européenne veut tout faire au lieu de s'en tenir aux enjeux qui concernent l'organisation d'un continent et d'une Union à vingt-sept États. Il est extrêmement urgent, madame la ministre, de passer le budget au Kärcher du principe de subsidiarité. C'est une image forte mais, me semble-t-il, nécessaire. Pas une rubrique, ou presque, n'échappe à la violation du principe de subsidiarité !

En ce qui concerne les politiques de compétitivité, nous assistons à la démultiplication d'actions qui relèvent toutes de l'action des États et d'eux seuls. Ainsi, les sommes allouées, sous la rubrique « politique d'éducation », au programme Comenius sur l'enseignement préscolaire - un enjeu vraiment européen - s'élèvent à la bagatelle de 7 milliards d'euros pour la période 2007-2013.

Sous le thème « liberté, sécurité et justice », nous assistons à une floraison d'actions qui vont dans tous les sens - je pense, par exemple, au programme Daphné, qui encourage la lutte contre les formes de violence à l'encontre des enfants et des femmes. L'objectif est certes louable, et j'y souscris sur le plan éthique, mais, de vous à moi, est-ce un sujet qui doit intéresser l'Union européenne ? Ne revient-il pas à chaque État de mettre en place des mesures pour lutter contre les violences faites aux femmes et aux enfants ? Un État qui n'agirait pas en ce sens n'aurait pas sa place dans l'Union européenne, c'est une évidence. Bref, c'est vraiment tout et n'importe quoi.

Quant à la rubrique « citoyenneté », elle nous offre, elle aussi, un florilège : c'est une auto-propagande de la Commission, notamment avec le programme « jeunesse en action » qui reçoit 885 millions d'euros pour la période 2007-2013. Et je pourrais multiplier les exemples.

Au moment où l'on parle de maîtrise de la dépense, l'Union européenne devrait faire un retour sur elle-même.

Il est urgent de remettre tout à plat, de dire non à des lobbies qui vivent aux crochets du budget de l'Union européenne, avec la complicité active de la Commission, bien sûr, qui a, elle aussi, sa clientèle et peut ajuster sa propagande.

Il convient de revenir aux principes originels du Traité de Rome, madame la ministre. Si l'Union européenne peut, à juste titre, fixer des objectifs, c'est aux États de mettre en oeuvre ces objectifs, et nul besoin de faire monter de l'argent à Bruxelles pour ensuite le faire redescendre. Il faut être plus pragmatique.

Je souhaiterais évoquer la question des fonds structurels : 36,8 % du budget pour 2007, 42 milliards pour 2007 et 308 milliards d'euros pour la période considérée. Pour la dernière période, la France a été contributeur net à pratiquement 25 milliards d'euros pour les fonds structurels. Il y a beaucoup à dire sur la méthode. Je l'ai déjà indiqué, je suis intimement convaincu que des protocoles financiers permettraient d'arriver au même résultat avec beaucoup moins de moyens. Quand on envoie de l'argent à Bruxelles pour le faire revenir pour financer des trottoirs de Salonique ou une piscine dans le Périgord, quel est l'enjeu européen ?

En réalité, il y a une question géostratégique, qui a été d'ailleurs évoquée par M. Blum : les pays européens, y compris les nouveaux adhérents, ont-ils véritablement besoin de ces fonds ? À cette question, je réponds catégoriquement : non ! Oh ! je sais qu'en disant cela, je ne vais pas faire plaisir à certains dont j'ai soutenu l'entrée, tels les Roumains ou les Bulgares. Mais il faut quand même regarder les choses en face : ces États voient des milliards d'investissements privés venir chez eux, et je doute fort qu'ils aient besoin, de surcroît, des fonds structurels. En revanche, et c'est bien là le problème, ces crédits pourraient être utilement dirigés vers les pays en voie de développement. Ce serait notre intérêt géostratégique. Aujourd'hui, j'ai le sentiment qu'on se trompe d'intérêt géostratégique. Nous sommes en train de nous focaliser sur un développement qui va se faire naturellement en Europe alors que nous avons, à notre porte, un continent qui part à la dérive et qui, pour cette raison, va nous envoyer des dizaines, des centaines de milliers d'immigrés.

La France doit poser cette question. Il y a urgence. Nous nous trompons aujourd'hui de priorités de développement. C'est une faute historique que d'abonder les fonds structurels pour des États qui, de toute façon, reçoivent des capitaux privés et qui vont se développer, et d'ignorer ce qui se passe à deux heures d'avion sur notre flanc Sud. Je rappelle que le FED, même si vous avez noté à juste titre qu'il augmentait, c'est 22 milliards d'euros contre 308 milliards d'euros pour les fonds structurels. Ce n'est pas normal. Certains trouveront mes propos iconoclastes, mais je vous demande d'y réfléchir parce que c'est vraiment l'avenir de l'Europe, notre avenir, qui est en jeu.

En ce qui concerne l'architecture européenne, il ne vous a pas échappé que, le 29 mai 2005, le peuple français avait rejeté le traité constitutionnel, suivi en cela par les Néerlandais, qui l'ont rejeté à 63 %, eux que l'on disait les plus europhiles d'Europe. Or il nous revient aux oreilles que certains voudraient faire voter par le Parlement la première partie du traité constitutionnel, qui est mort-né, dans une sorte de mini-traité. Permettez-moi de vous dire : mini-traité, mini-pensée parce que, franchement, vouloir essayer de contourner le verdict du peuple est parfaitement inadmissible alors que c'est justement la première partie du texte qui organisait la fuite en avant vers une Europe totalement intégriste, totalement intégrée, et qui vassalisait des États souverains comme la France.

Il est temps de regarder la réalité en face. Il est urgent de tout remettre à plat et de cesser de se faire du cinéma. C'est une chose que de réguler et de coordonner les marchés - et j'admets parfaitement qu'il doive y avoir des lois uniformes et des règles communes -, mais c'en est une autre que d'organiser, sur ce substrat, la coopération européenne entre États souverains dont les intérêts, les visions, sont loin d'être identiques et divergent même parfois de manière inéluctable.

Il n'y aura pas d'Europe puissance. Cela relève du mythe, c'est une idée d'avenir, qui le restera longtemps dans l'esprit de Dieu.

La réalité est simple : dans ce village planétaire, la question européenne n'est, pour nous, désormais, qu'une série d'enjeux régionaux. Nos intérêts sont mondiaux. Nous devons, coûte que coûte, garder et préserver notre indépendance, avec notre capacité d'entraîner nos partenaires, mais surtout pas nous lier dans une paralysie et les palabres bruxelloises.

J'en viens maintenant à un sujet que vous connaissez bien et sur lequel j'ai déjà eu quelques échanges un peu vifs, madame, vous vous en souvenez : je veux parler de la défense de notre langue.

J'ai eu l'occasion d'exprimer mes critiques face au laxisme du Gouvernement dans ce domaine, et je les répète : il n'est pas acceptable que l'on continue de recevoir des documents rédigés en langue anglaise et qui sont présentés comme tels, y compris au Conseil de l'Union. Mais, aujourd'hui, je voudrais vous parler du projet de gendarmerie européenne.

M. Pierre Lequiller, président de la Délégation pour l'Union européenne. Et pas du protocole de Londres ?

M. le président. Monsieur Myard, il faudrait que vous vous orientiez vers votre conclusion.

M. Jacques Myard. Je termine, monsieur le président.

Ce projet de gendarmerie est une excellente initiative, que j'approuve. Mais comment se peut-il qu'aujourd'hui cette force de gendarmerie européenne, qui regroupe l'Espagne, l'Italie et la France, adopte l'anglais comme langue de travail ? On marche sur la tête ! C'est parfaitement inadmissible, surtout avec des pays qui ont des liens linguistiques très forts avec nous. Je l'ai déjà dit au plus haut niveau de l'État, je vous le répète, on ne peut pas, d'un côté, vanter la francophonie, dépenser des milliards pour la défense de notre langue et, de l'autre, se vautrer dans les délices de l'abandon. Un peu de cohérence ! Battez-vous ! Vous êtes plus forts qu'il n'y paraît, il ne vous manque que la volonté.

Pour toutes ces raisons, vous m'aurez compris, je m'oppose à ce prélèvement. Il est temps de tout remettre à plat pour justement préserver l'avenir.

M. le président. Je mets aux voix l'article 32.

(L'article 32 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 32

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l'exercice 2007 à 18,696 milliards d'euros.

V. RAPPORT SÉNAT PREMIÈRE LECTURE N° 78 TOME II (2006-2007)

ARTICLE 32

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 18.696,5 millions d'euros pour 2007.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 18.696,5 millions d'euros en 2007 (18.199,6 millions d'euros pour le prélèvement net de frais de perception), soit 6,9 % des recettes fiscales nettes. Il s'inscrirait en hausse de 3,9 % par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2006 (17,995 milliards d'euros), mais de 5,1 % par rapport à la prévision d'exécution pour cette même année (17,791 milliards d'euros). La clef de contribution de la France au budget communautaire devrait diminuer, passant de 16,3 % en 2006 à 16 % en 2007.

Il convient de rappeler que l'exécution de ce prélèvement est soumise à de forts aléas, notamment liés aux résultats des négociations budgétaires communautaires, à la régularisation a posteriori de la « correction britannique » et de l'assiette de la TVA, aux prévisions de recettes fiscales et à l'adoption de budgets rectificatifs et supplémentaires en cours d'exercice. Néanmoins, la prévision afférente à l'exercice 2006 se révèle finalementplus fiable que celle de l'exercice 2005, puisqu'à une sous-estimation du prélèvement de 1,47 milliard d'euros en 2005 succéderait une surestimation de seulement 204 millions d'euros.

L'avant projet de budget pour 2007, adopté par la Commission européenne le 3 mai 2006, se révèle plus rigoureux que celui de 2006 puisqu'il prévoit une hausse de 4,5 % des crédits d'engagement (soit 126,8 milliards d'euros) et de 3,8 % des crédits de paiement (soit 116,4 milliards d'euros) par rapport au budget de 2006. Le projet de budget établi par le Conseil le 14 juillet 2006 a toutefois ramené ces évolutions à respectivement 3,7 % et 2,3 %.

L'exercice 2007 constitue la première année des perspectives financières 2007-2013, dont les négociations furent difficiles mais ont abouti avec l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006. Les nouvelles perspectives ne marquent pas une réelle rupture par rapport au cycle précédent, dans la mesure où les crédits de paiement devraient s'établir, en moyenne annuelle, à 1 % du revenu national brut communautaire, soit une part nettement inférieure aux propositions initiales de la Commission européenne, présentées le 14 juillet 2004.

Les nouvelles perspectives financières prévoient cependant un plafonnement du montant de la « correction britannique », un recours modéré aux instruments de flexibilité hors plafonds, une légère diminution des dépenses agricoles de marché dans le respect de l'accord de Bruxelles d'octobre 2002, et une augmentation substantielle des dépenses de la rubrique 1 « Croissance durable », qui inclut les fonds structurels et les politiques de soutien à la compétitivité et à la croissance.

L'avant-projet de budget de la Commission pour 2007 traduit notamment la hausse des engagements en matière de compétitivité (+ 11,5 %) et de développement rural (+ 3 %), l'ouverture d'un montant significatif de crédits de paiement au titre de la fin de la programmation 2000-2006 des fonds structurels, et la prise en compte du coût de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie.

L'analyse détaillée de la contribution de la France et des différentes rubriques du budget européen fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport général, intitulé : « Affaires européennes et article 32 : évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes ». Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE SÉANCE DU MERCREDI 29 NOVEMBRE 2006

Participation de la France au budget des communautés européennes

Article 32

M. le président. Nous allons examiner l'article 32 relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Denis Badré, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Nous sommes réunis ce matin pour examiner l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007, qui fixe à 18,696 milliards d'euros le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

Ce chiffre peut paraître important. En valeur absolue, il l'est dans la mesure où il représente 6,9 % de nos recettes fiscales nettes. Il est tout de même modéré si l'on considère qu'il correspond à 1 % de notre produit intérieur brut, le PIB, puisque le projet de loi de finances pour 2007 table sur un PIB de 1 856 milliards d'euros.

Ces 18,696 milliards d'euros représentent également, ce qui relativise notre débat, la moitié des crédits réservés à la mission « Défense » et un tiers des crédits réservés à la mission « Enseignement scolaire ». Le coût de l'Europe pour notre budget reste donc très modéré, et cela d'autant plus si l'on considère que ces 18,696 milliards d'euros sont l'un des meilleurs investissements que la France puisse faire.

Bien sûr, une analyse en termes de « retour net », qui est détestable et que je critique régulièrement, tendrait à démontrer que la France n'en a pas du tout pour son argent puisque notre pays est contributeur net. Ce débat est bien peu communautaire. Je m'y arrête de nouveau pour condamner ce type d'approche, qui fait du mal à la France et à l'Europe.

Cette analyse, qui nous classe parmi les contributeurs nets, dénature l'image de l'Europe aux yeux des Français. Affirmer que l'Europe a un coût pour la France en limitant la comptabilité des retours à ce qui est chiffrable et localisable dans chaque pays n'est ni honnête ni juste.

Le meilleur exemple est la politique agricole commune, la PAC, dont le retour est supérieur à 10 milliards d'euros. En rappelant l'importance de cette somme, on dresse certains Français contre d'autres, ce qui est désastreux.

On n'insiste pas assez sur le fait que les crédits réservés aux pays concernés par l'élargissement donnent très souvent lieu à des investissements réalisés par des entreprises d'autres États, notamment par des entreprises françaises.

Ces crédits sont comptabilisés au titre des sommes accordées à ces États, mais nous en bénéficions également puisqu'ils élargissent notre marché, ce qui n'est pas sans intérêt pour notre pays.

Je peux citer également l'exemple des crédits des réseaux transeuropéens. Il est évident que, lorsqu'on aménage un port, un aéroport ou une voie de communication dans un des pays de l'Union, cette infrastructure profite à l'ensemble des autres pays, car elle rapproche entre eux les citoyens des différents États de l'Union.

Cette démonstration vaut également pour la libre circulation et le marché unique, dont tout le monde bénéficie. Or il n'y a de retombées chiffrables, identifiables, dans aucun des États membres ! Mais c'est tout l'intérêt pour notre pays d'investir 18,696 milliards d'euros dans le budget des Communautés européennes.

La démonstration vaut aussi pour la défense ou la mise en place d'une politique communautaire de la recherche ou de l'énergie, dont tout le monde bénéficiera, sans que les retombées soient forcément localisables dans tel ou tel pays.

Consacrer 18,696 milliards d'euros de notre budget pour garantir durablement la démocratie, la paix et la liberté, c'est ce qui est le moins localisable, mais le plus bénéfique et ce n'est pas cher payé ! C'est moins coûteux, en tout cas, que n'importe quelle guerre !

Le débat sur le « retour net », que je condamne, défait l'Europe et ramène chaque État dans ses frontières, en négligeant le fait qu'aucun des États membres de l'Union n'a plus d'avenir aujourd'hui s'il s'enferme à l'intérieur de ses frontières. (M. Jean-Jacques Jégou applaudit.)

Bien sûr, pour que la solidarité soit valable, il faut que les intérêts nationaux de chacun s'expriment et soient pris en compte.

L'Europe a été instituée en raison de l'existence d'intérêts communs autrement plus lourds que les simples intérêts nationaux. Mais ce n'est pas parce que ces intérêts sont communs que les États peuvent s'en débarrasser ou doivent s'en désintéresser. Ces intérêts, parce qu'ils sont communs, ne deviennent pas pour autant la préoccupation exclusive d'une entité abstraite bruxelloise : ils doivent rester notre problème à tous ! L'Europe, c'est d'abord nous tous !

À cet égard, je souhaiterais que l'on insiste dans les semaines à venir sur le fait que le Président de la République française qui sera élu le 6 mai prochain sera en même temps membre du Conseil européen

M. Hubert Haenel,président de la délégation pour l'Union européenne. Très bien !

M. Denis Badré, rapporteur spécial. C'est bien en ayant cette double perspective à l'esprit que nous devons faire notre choix.

Dans ce contexte, l'enjeu européen ne doit pas, lors de la campagne électorale, être uniquement une figure imposée ou un mal nécessaire, voire un sujet qui risque de faire perdre des voix.

Nous, les parlementaires nationaux, devons rappeler qu'il y a une attente d'Europe en chaque Européen, en chaque Français.

C'est la raison pour laquelle la dimension européenne de cette campagne présidentielle doit être importante.

À cet égard, la polémique sur le chèque britannique, sujet à la fine pointe du débat sur le « retour net », devient proprement surréaliste. Pourtant, cela coûte cher à la France : 1,4 milliard d'euros par an, ...

M. le président. Hélas !

M. Denis Badré, rapporteur spécial. ... soit une contribution à hauteur de 27 %.

Comparée à notre participation au budget des Communautés européennes, cette contribution au chèque britannique représente près de 10 %, ce qui n'est plus du tout marginal.

Mais ne condamnons pas les Anglo-Saxons, car le débat se situe plutôt au niveau des intérêts nationaux. Ils ont trouvé cet argument pour faire prévaloir le fait que leurs intérêts nationaux n'étaient pas suffisamment pris en compte et que l'intérêt commun leur échappait assez largement.

Nous entrons aussi dans le débat, lorsque nous défendons bec et ongles la PAC, et nous le payons souvent cher sur d'autres sujets, comme le chèque britannique. Tous, nous voyons se heurter les intérêts nationaux et s'éloigner les intérêts communs.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas très nouveau !

M. Denis Badré, rapporteur spécial. Mais, sur ce point, je n'irai pas plus loin.

Aujourd'hui, nous constatons que l'Europe est asphyxiée par le choc des intérêts nationaux, le traité de Nice ne lui donnant pas les capacités de décision dont elle a besoin. L'essentiel disparaît, et la panne européenne s'installe.

Madame la ministre, c'est une priorité, il faut sortir de l'impasse institutionnelle. Plus encore, il faut, à mon sens, restaurer le sens de l'intérêt commun. Sans intérêt commun, pourquoi une Europe ?

Après avoir apporté cet éclairage, je rappellerai que nous devons aujourd'hui voter le prélèvement opéré sur les recettes de l'État sans avoir un droit de regard sur les dépenses du budget européen. Je l'ai déjà souligné à plusieurs reprises, et j'y insiste largement, un budget dont les recettes sont votées par les parlements nationaux et les dépenses par le Parlement européen n'a rien d'un vrai budget démocratique !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout à fait ! Ce n'est pas un vrai budget !

M. Denis Badré, rapporteur spécial. Personne ne peut s'y retrouver. Cela dit, j'évoquerai quelques signes encourageants.

Tout d'abord, sur cet aspect budgétaire, je tiens à saluer votre engagement personnel, madame la ministre. De tous les ministres avec lesquels j'ai eu le bonheur de travailler, vous êtes l'un des premiers à être le plus monté en ligne. C'est la réalité ; je l'ai constaté, car je travaille avec vous de manière assidue sur cette question.

Par ailleurs, l'idée d'intégrer la question du budget des Communautés européennes dans la réflexion menée sur le devenir de nos institutions progresse, ce qui est positif. Cette question n'était pas du tout évoquée dans le traité institutionnel ; c'était d'ailleurs la seule lacune que j'avais identifiée à l'époque. Mais peut-être n'était-il pas encore temps de le faire ! Aujourd'hui, nous devons approfondir cette réflexion, qui me semble susceptible de donner lieu à un vrai débat.

Dans ce budget, nous intervenons au cours de la procédure. Le Conseil européen a fixé l'augmentation des crédits de paiement à 3,8 % par rapport au budget de 2006, alors que le Parlement européen demande une augmentation de 8,9 %. La concertation qui s'est déroulée le 21 novembre dernier entre le Parlement et le Conseil a échoué.

Nous sommes donc dans le cours d'une procédure complètement floue et laborieuse, qui se situe elle-même dans un contexte particulier dans la mesure où ce budget sera le premier concerné par les nouvelles perspectives financières arrêtées pour les années 2007-2013. Au début de cette année, la présidence autrichienne s'est également déroulée dans des conditions particulièrement laborieuses. Nous voyons de nouveau surgir les difficultés auxquelles se heurte l'Union européenne pour prendre des décisions. Au-delà, elle est confrontée à d'autres difficultés, car on n'est au clair ni sur les compétences ni sur le principe de subsidiarité. En la matière, il faut faire des progrès significatifs.

Je me contenterai de dire que ce budget est bon pour ce qui concerne la recherche et les réseaux transeuropéens, et je constate que la rigueur progresse. Je vous propose donc, mes chers collègues, de voter l'article 32, considérant qu'il n'est pas de l'intérêt de la France d'ouvrir une nouvelle crise européenne, en refusant d'apporter sa contribution au budget européen. Mais, pour que notre vote prenne tout son sens, encore nous faut-il maintenant répondre à la vraie question : Que fait-on maintenant ?

Nous ne devons pas rester là à attendre la prochaine présidence, puis la prochaine élection, ou vice versa selon les Etats, pour prendre des décisions parce qu'il y a toujours une échéance à venir. Pourtant, en ce moment, on s'installe dans cette situation ! Il faut sortir de ce schéma et avancer. Une occasion nous en est donnée avec l'échéance de 2009.

Mon propos s'inscrit strictement dans le domaine budgétaire.

L'exercice budgétaire sur les perspectives financières pour 2007-2013 s'est conclu avec la promesse de rouvrir le débat à mi-parcours, en 2009. Or, le second semestre de 2008 sera sous la présidence française, une présidence qu'il nous faut préparer dès maintenant, notamment en liaison avec l'Allemagne, qui assurera la présidence au premier semestre de 2007. Nous devons savoir ce que nous voulons en faire et travailler, dès le 1er janvier 2007, avec nos partenaires allemands sur des sujets cruciaux pour l'avenir de l'Europe, à savoir la modernisation des recettes et la réforme de la structure budgétaire, la réforme durable de la PAC, la restauration d'une vraie politique agricole, la réussite des élargissements de 2004 et de 2007, le lancement d'une politique de la recherche et de l'énergie, les progrès à faire en matière de défense européenne.

J'y ajouterai une grande politique européenne de codéveloppement. Plus le temps passe, plus je pense que cette politique pourrait être une solution pour sortir de l'impasse. Pourquoi ne pas réfléchir à son lancement ?

Cette politique de codéveloppement viserait à assurer des équilibres, que la stratégie de Lisbonne a tenté d'établir, pour sa part, en matière de recherche et d'innovation, démontrant que l'Europe entend être présente sur le débat relatif à la répartition des activités dans le monde.

Oui, il faut être compétitif par rapport aux pays les plus avancés. En mettant en oeuvre une politique européenne de codéveloppement, on donnerait du sens à l'action menée par la stratégie de Lisbonne et on redonnerait un certain élan à l'Europe, en veillant à ne pas creuser plus encore l'écart existant entre les pays les plus en difficulté et ceux qui sont les plus avancés, entre ceux qui manquent de tout et n'ont d'autre solution que de pratiquer le dumping social ou écologique ou de recourir à l'émigration et ceux qui préparent des jours meilleurs.

Cette politique nous permettrait de progresser sur les débats qu'engage concrètement chaque État membre, et chaque Européen, sur l'immigration ou les délocalisations d'activités. Ainsi, l'Europe pourrait renouer avec sa vraie vocation : servir la paix, et nos jeunes retrouveraient un vrai projet susceptible de les mobiliser.

Pour ma part, je souhaiterais que la France fasse cette proposition à ses partenaires, qui attendent toujours beaucoup d'elle. Ne restons pas dans la situation qu'a décrite dernièrement Jean-Claude Juncker devant la délégation du Sénat pour l'Union européenne.

L'Europe, disait-il en substance, essaie de trouver des solutions pour redonner un élan à sa politique et évoque les cercles concentriques. Les Français se voient, bien évidemment, au centre de ces cercles, puisqu'ils doivent toujours être, selon eux, au centre de tout ! Or, il faut qu'ils sachent que, pour un certain nombre de leurs partenaires de l'Union européenne, notamment ceux qui ont voté en faveur de la Constitution européenne, en particulier les Luxembourgeois et les Espagnols, non seulement les Français ne sont pas au centre des projets qu'ils peuvent élaborer, mais ils n'en font pas du tout partie !

Ces propos, qui m'ont frappé, doivent nous ramener à une certaine humilité. Toutefois, sachant que nos partenaires attendent toujours beaucoup de nous, nous devons avoir l'ambition de leur proposer des solutions pour redonner un élan à l'Europe.

Montrons-leur que, plus que jamais, nous continuons à croire en l'Europe, celle de l'état de droit, de la paix et de la liberté plutôt que celle du « retour net ». Remettons-nous, avec ambition et modestie, au service de la construction européenne et, par là même, de notre pays. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. Jacques Baudot. Et les Turcs ?

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, depuis plusieurs années, ce débat nous permet non seulement d'évoquer les questions européennes sous l'angle budgétaire, mais aussi de les replacer dans un contexte plus large. Une nouvelle fois, je voudrais, au nom de la commission des finances, m'essayer à cet exercice.

Nous l'avons vu, les perspectives financières pour les années 2007-2013, après des négociations particulièrement difficiles, qui ont révélé des contradictions fortes, témoignent d'ambitions mesurées. Afin de préparer les phases suivantes, il convient, comme toujours en matière européenne, de s'interroger sur plusieurs points essentiels.

Ce budget finance-t-il des politiques réellement communautaires ? Peut-il se révéler complémentaire des budgets nationaux et exercer un effet de levier ? Peut-il donner un nouvel élan à l'Europe institutionnelle ?

Dans le cours de mon exposé, je reviendrai plus en détail sur ces questions, en traitant successivement trois points : la cohérence entre le budget européen et les économies nationales, le rôle des nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale dans le concert européen, et la gouvernance de cet espace européen qui se subdivise en une série de cercles se recoupant ou non.

Tout d'abord, quelle cohérence y a-t-il entre le budget européen et les économies nationales ?

À cet égard, nous devons, là aussi, rappeler un certain nombre de points, qui soulèvent quelques interrogations.

J'évoquerai le devenir de la politique agricole commune, au-delà de la présente échéance, qui a eu le mérite de sécuriser une règle du jeu.

La politique régionale paraît jouer son rôle, et même très correctement, en termes de convergence des économies, mais son efficacité paraît insuffisante pour accroître, au sens large, la compétitivité de l'Europe ; elle est révélatrice des contradictions de l'espace européen et des compétitions internes.

Au-delà des bonnes intentions, le bloc des actions très parcellaires sur le thème « liberté, justice et citoyenneté » est indéchiffrable.

La stratégie de Lisbonne, dont les objectifs sont incontestables, paraît, par bien des aspects encore, très confinée dans le verbalisme, les propos convenus.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La bonne conscience !

M. Philippe Marini, rapporteur général. L'action extérieure, inégale, lacunaire, ne révèle pas toujours - c'est une litote - une stratégie politique des États européens.

La sécurité et la défense sont encore balbutiantes pour des raisons que nous pouvons, nous Français, bien comprendre.

Au total, j'observe - ce n'est qu'un constat - que le budget européen oscille entre deux extrêmes.

D'un côté, pour nombre d'entre nous - et nous ne faisons que traduire le sentiment de nos concitoyens -, cette procédure est peu lisible et très technocratique. Comme l'a souligné Denis Badré, ce budget présente un caractère contradictoire dans la mesure où les recettes sont votées par les parlements nationaux, tandis que les dépenses sont votées par le Parlement européen.

De l'autre côté, le budget européen est perçu comme répondant à une logique de guichet, voire de tiroir-caisse, pour certaines catégories ciblées, certaines zones territoriales, certains États ou certaines régions. On peut comprendre ce droit à émarger à des fonds structurels, mais il développe tout naturellement de nouveaux clientélismes qui sont loin de converger, me semble-t-il, vers l'intérêt général européen.

Ces considérations me conduisent à aborder la place très substantielle, à mon sens, que doivent avoir, dans ce dispositif, les nouveaux États membres.

L'euphorie de l'adhésion étant passée, bien des difficultés se font jour. Chacun des nouveaux États membres semble vivre une sorte de déprime post-adhésion ; la Hongrie en est sûrement la meilleure illustration. Les pays ont concentré leurs efforts pour atteindre un objectif particulièrement difficile et ont dû faire de lourds sacrifices. L'objectif atteint, le corps social se rend compte qu'il reste encore beaucoup de chemin à parcourir.

Certes, le tableau est contrasté. Les nouveaux États adhérents ont le mérite de nous faire redécouvrir, en quelque sorte, l'Europe, une Europe où les petits États ont leur place aux côtés des poids lourds ou des poids moyens ; une Europe où il faut savoir conclure des alliances, parvenir à des convergences et où, sur tel dossier, l'opinion de l'Estonie est aussi importante que celle de l'Allemagne, celle de la Slovénie aussi importante que celle de l'Espagne.

C'est une redécouverte de l'Europe, surtout pour nous, Français, qui en avons bien besoin, car nous sommes trop souvent tournés vers nous-mêmes, notre nombril, nos catégories, nos propres clientèles, nos guichets, nos dégrèvements, nos déductions ; pardonnez-moi de citer des thèmes du projet de loi de finances qui me sont chers

Des satisfactions doivent aussi être exprimées au titre de cet élargissement de l'Europe. Ainsi, la Slovénie - le bon élève du dernier élargissement - est le premier pays de cette zone de l'Europe à pratiquer l'euro. La Slovaquie, malgré une vie politique très contrastée, présente des performances excellentes sur la durée et doit parvenir à résoudre ses contradictions.

À l'inverse, la Hongrie, perçue de longue date comme l'État ayant fait le plus de chemin pour réintégrer l'Europe, se révèle comme un pays où les gouvernants n'osent pas dire la vérité aux gouvernés ou, plus exactement, où ils ne la disent qu'une fois les élections passées, ce qui est quand même une singulière pratique de la démocratie.

Grâce à l'élargissement, l'Europe centrale est un révélateur. Je vous conseille, mes chers collègues - mais beaucoup d'entre vous le savent puisqu'ils font partie de groupes d'amitié liant la France avec l'un ou l'autre de ces pays - de mieux les connaître, car nous y trouvons toutes les ressources multiséculaires de la culture européenne et, en même temps, le creuset des contradictions qu'aujourd'hui ces pays partagent avec nous.

Tout récemment, alors que j'étais en visite à Bucarest, capitale de l'un des deux États qui vont entrer dans l'Union européenne le 1er janvier 2007, j'ai été particulièrement frappé, d'une part, par l'avancée économique réelle et rapide de ce pays et, d'autre part, par les particularités de la société politique qui, dans ses subtilités, ses alliances, n'a rien à nous envier et n'a même rien à envier à nos anciennes républiques.

Mais, surtout, la Roumanie est le seul État d'une certaine dimension où a été réellement expérimentée ce qu'on appelle la « flat tax », c'est-à-dire la baisse des taux de tous les impôts sur les revenus avec, en contrepartie, une réduction de l'économie parallèle qui permet un accroissement très substantiel des recettes fiscales.

Cet exemple n'est pas transposable. Toutefois, madame la ministre, dans l'Europe élargie, chacun de ces nouveaux États est un laboratoire dont il faut analyser l'expérience et le cheminement avec le plus grand soin. S'ils viennent de plus loin, ces États sont, en effet, sur le plan de la culture, de la formation politique, de la pratique démocratique, exactement à notre image et nous pouvons progresser beaucoup en les rencontrant plus souvent.

Permettez-moi de vous livrer quelques réflexions sur la gouvernance dans cet espace européen multidimensionnel.

Nous le savons bien, il y a non pas un seul espace européen, mais de nombreux espaces imbriqués les uns dans les autres, répondant à des logiques différentes et pilotés par des institutions distinctes.

On peut parler de l'espace monétaire, la zone euro. On peut parler de l'espace budgétaire de Maastricht, celui où s'exerce le contrôle, la vigilance multilatérale de la Commission, l'espace des taux de change, qui n'est pas seulement la zone euro. Plusieurs pays sont arrimés à celle-ci par des accords monétaires issus du serpent européen d'autrefois.

Si l'on en vient aux questions politiques en quittant l'économie, la finance, la monnaie, sur le plan institutionnel, politique et normatif, il y a l'Union à vingt-sept, il y a l'environnement proche de l'Union européenne, avec les accords d'associations en particulier, il y a la sphère de pré-adhésion, avec les États balkaniques et cette fameuse Turquie, qui, pour moi, n'est qu'un pays très peu européen et beaucoup plus moyen-oriental et asiatique.

Enfin, si l'on évoque les questions relatives à la sécurité, l'espace de la libre circulation des biens n'est pas l'espace de la libre circulation des personnes. Ce sont des espaces régis par des conventions différentes englobant des pays différents.

Inévitablement, trois problèmes se posent toujours : pilotage et processus de décision, organisation de la politique économique, détermination des frontières de l'Europe. Il faudra, bien entendu, au fil du temps, aborder ces problèmes, en faisant des progrès qui pourront être soit des petits pas, soit des sauts plus significatifs, à un rythme que personne, aujourd'hui, ne peut réellement prédire.

Je terminerai par le processus législatif, c'est-à-dire le processus d'élaboration des directives et des normes communautaires, qui nous concerne de plus près.

Tout réel progrès en matière de taux, d'assiette et de fiscalité bute aujourd'hui sur la règle de l'unanimité. Les services de la Commission, s'ils conservent, à mon avis, une grande technicité et de grandes compétences dans ce domaine, ne peuvent absolument plus faire substantiellement avancer la réflexion et peuvent encore moins développer l'action ; cela est profondément antinomique de la notion d'un vrai marché intérieur unique.

Le foisonnement législatif n'en continue pas moins de se produire sous l'effet, en particulier, des influences qui s'exercent sur le Parlement européen.

Dans le domaine des services financiers, par exemple, la technicité des sujets, avec le recours au processus « Lamfalussy », l'essor des directives à options ou « à la carte », où chaque État national aménage en réalité sa propre législation spécifique, créent des espaces de plus en plus foisonnants et complexes qui répondent de moins au moins, aux objectifs de simplification et d'harmonisation. La réforme institutionnelle est donc un enjeu fondamental.

M. le président. Veuillez conclure, monsieur le rapporteur général !

M. Philippe Marini,rapporteur général. En conclusion, permettez-moi, madame la ministre, de vous faire part des frustrations que nous ressentons lorsque, sur tel ou tel sujet ayant des incidences financières, économiques, budgétaires, des conseils de ministres techniques, après des maturations très longues, consentent à de nouvelles normes communautaires, sans avoir aucune idée précise et concrète des répercussions sur les budgets, sur la vie des entreprises et sur nos propres finances publiques.

Si l'État nation nous apparaît souvent éclaté et tiraillé entre de multiples contradictions, on peut dire, madame la ministre, que l'Europe ne se porte pas mieux que l'État. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le président de la délégation pour l'Union européenne.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, mes propos vont peut-être vous paraître particulièrement pessimistes ; j'en suis désolé. Je veux simplement vous faire partager mon inquiétude.

Madame la ministre, je précise, à votre endroit, que les critiques que je vais formuler ne vous concernent pas, car nous apprécions, à la délégation, tout comme dans cette enceinte, la qualité des relations que nous entretenons avec vous.

On entend souvent dire, ces derniers temps, que l'Europe serait en panne. C'est l'impression qui résulte de l'échec des référendums français et néerlandais sur le projet de traité constitutionnel.

Les institutions européennes semblent solides, mais elles fonctionnent tant bien que mal, en l'absence des améliorations qu'il avait été envisagé de leur apporter. Ce n'est pas encore la panne, mais le moteur a de sérieux ratés, commence à manquer de carburant et d'air.

Ce rendez-vous annuel, dont l'objet est d'autoriser la contribution de la France au budget des Communautés européennes, est l'occasion de constater que la vie de l'Union européenne suit son cours.

Certes, le budget communautaire de 2007 est le premier budget de la programmation financière pour la fameuse période 2007-2013. Certains prétendent, sans d'ailleurs être contredits, que l'Europe n'est plus pilotée qu'à courte vue, qu'elle hésiterait à se projeter dans l'avenir. Ce n'est pas faux.

Ce budget est le premier budget d'une Union européenne élargie à vingt-sept membres, avec l'entrée au 1er janvier prochain de la Roumanie et de la Bulgarie.

Dans cette Union européenne, qui repousse sans cesse ses frontières, notre pays, on le dit souvent, doit maintenir son rang, sa juste place.

Certains prétendent, pour le déplorer ou pour s'en réjouir, que la voix de la France serait affaiblie en Europe depuis l'échec du référendum du 29 mai 2005. Malheureusement, c'est en partie vrai.

M. Jean-Jacques Jégou. Hélas !

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. Sur le plan budgétaire, le poids de notre engagement financier est important. Avec une contribution prévue de 18,7 milliards d'euros en 2007, la France demeurera le deuxième contributeur au budget européen et le quatrième contributeur net. Notre pays renforcera même sensiblement sa position de contributeur net - M. le rapporteur spécial l'a souligné tout à l'heure - dans le cadre de la nouvelle programmation financière.

La difficile négociation des perspectives financières pour la période 2007-2013 a été le grand sujet qui a occupé le devant de la scène européenne jusqu'au printemps de cette année.

Elle a non sans mal abouti et, paradoxalement, c'est sous présidence britannique qu'a été dégagé le compromis au Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, qui a ouvert la voie à l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006.

Je dis « paradoxalement », parce que l'un des éléments de ce compromis est la remise en cause du « chèque britannique ». Le Royaume-Uni a finalement accepté de contribuer davantage aux dépenses d'élargissement, ce qui devrait se traduire pour lui par une participation accrue de 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013.

Ce résultat est d'autant plus remarquable qu'il a été obtenu sans qu'il soit porté atteinte au cadrage financier de la politique agricole commune, tel qu'il a été arrêté en 2002, en dépit de la forte pression exercée en ce sens par M. Tony Blair. Saluons donc le fair-play de nos amis britanniques, qui ont accepté de rogner la compensation budgétaire qui leur est versée depuis 1984.

Mais n'oublions pas que la charge relative de la France se trouvera également accrue, puisque le solde net de notre pays se dégradera, passant de moins 0,26 % du revenu national brut en 2006, à moins 0,37 % en moyenne annuelle durant la nouvelle programmation financière.

Que faut-il penser de la modération de la progression du budget communautaire prévue sur la période 2007-2013 ?

Pour ma part, je ne suis pas de ceux qui considèrent une fuite en avant budgétaire comme un signe de progrès en soi pour l'Europe. Et, je le crois, une augmentation raisonnée du budget européen peut être bénéfique si elle est axée, comme il se doit, sur les dépenses de compétitivité et de cohésion.

Cependant, la limite de 1 % du revenu national brut de l'Union européenne n'est pas non plus intangible. Elle devra être dépassée le jour où de nouveaux transferts de compétences seront réalisés au bénéfice de l'Union européenne, permettant un saut qualitatif seul à même de justifier un saut quantitatif dans le montant des crédits qui lui sont alloués.

Pour l'instant, les compétences récemment dévolues à l'Europe ne sont pas encore grandes consommatrices de crédits. Ainsi, les sommes consacrées au « troisième pilier », c'est-à-dire aux politiques de justice et des affaires intérieures, s'élèveront en 2007 à 561,7 millions d'euros en crédits d'engagement seulement. De même, en dépit d'une progression de près de 50 % par rapport à l'année 2006, les crédits consacrés à la politique étrangère et de sécurité commune, la PESC, n'atteindront qu'un montant de 159 millions d'euros. Toutefois, si modestes soient-ils encore, ces crédits constituent déjà un enjeu de pouvoir au sein du triptyque Commission européenne, Parlement européen et Conseil européen.

Nous assistons cette année à un curieux bras de fer entre le Parlement européen et le Conseil à propos des crédits consacrés à la PESC.

En première lecture, le Parlement européen a tout simplement diminué de moitié les crédits consacrés à la PESC, afin de protester contre ce qu'il considère comme sa mise à l'écart dans cette matière. Pourtant, le Conseil, conciliant, s'était engagé, en 2002, à le tenir informé dans ce domaine. Mais le Parlement européen souhaite être associé plus étroitement, c'est-à-dire à l'avance, et non plus a posteriori. En vertu de quoi, madame la ministre ? On peut se le demander.

Le Parlement européen voudrait que le Haut représentant de l'Union européenne pour la PESC, M. Javier Solana, se présente au moins une fois par an devant l'assemblée plénière du Parlement européen pour exposer ses projets futurs. Il voudrait également obtenir un droit de regard sur l'activité et même sur la procédure de désignation des représentants spéciaux. Il semblerait que les gouvernements, y compris le nôtre, laissent faire.

Un tel dévoiement illustre bien le déséquilibre qui tend à s'accentuer au sein du triptyque communautaire : le Conseil existe de moins en moins, la Commission européenne connaît une situation comparable et le Parlement européen monte en puissance.

M. Philippe Marini,rapporteur général. Très juste !

M. Hubert Haenel,président de la délégation pour l'Union européenne. C'est donc à l'appui de telles revendications que le Parlement européen a réduit les crédits de la PESC de 50 % en première lecture. Comme il se doit, le Conseil les a rétablis en deuxième lecture. D'après mes informations les plus récentes, madame la ministre, il semblerait même qu'un accord soit intervenu hier au cours du trilogue et que le Conseil ait une fois de plus accepté des engagements supplémentaires en échange du rétablissement des crédits de la PESC. Nous souhaiterions connaître avec précision la teneur de ces engagements. Madame la ministre, la représentation nationale est en droit, me semble-t-il, d'attendre des explications de la part du Gouvernement.

Cette affaire me paraît grave, parce que, si les citoyens sont globalement favorables à ce que l'Europe s'affirme plus en matière de sécurité et de défense, ces domaines demeurent jusqu'à nouvel ordre au coeur des souverainetés nationales. Les questions traitées sont sensibles entre toutes. Le développement et l'approfondissement de la PESC sont donc inconcevables sans un contrôle parlementaire effectif à l'échelon approprié. Mais, dans la mesure où il n'a pas de compétences dans ce domaine, le Parlement européen n'a pas de légitimité pour intervenir.

En effet, la PESC est pour longtemps une politique de nature intergouvernementale, et le Parlement européen, à ma connaissance, n'est pas habilité à contrôler les gouvernements nationaux. Jusqu'à nouvel ordre, ce sont les parlements nationaux qui votent les budgets de défense et qui autorisent, le cas échéant, l'engagement des forces dans un conflit. C'est donc essentiellement sur les parlements nationaux que le contrôle de la PESC peut et doit reposer. (M. Robert Del Picchia applaudit.)

Un tel contrôle doit s'exercer en partie au plan national, dans le cadre des relations de chaque parlement avec son gouvernement, mais il doit tout autant s'exercer à l'échelon de l'Union européenne. Au travail collectif des gouvernements doit répondre le contrôle collectif des parlements nationaux. Comment ?

Actuellement, c'est sur l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale, l'UEO, que ce contrôle repose. Celle-ci est la seule instance parlementaire européenne dans laquelle des parlementaires nationaux peuvent assurer un suivi régulier des questions de sécurité et de défense, incluant un dialogue avec des responsables gouvernementaux. (M. Yves Pozzo di Borgo applaudit.)

La qualité des travaux de l'Assemblée de l'UEO est bien connue, mais sa position est fragile. Cette situation complexe ne fait pas de cette assemblée une instance aisément identifiable par les citoyens.

Aujourd'hui, nous devons, me semble-t-il, réfléchir à une formule permettant de préserver les acquis de l'Assemblée de l'UEO tout en lui donnant une base au sein de l'Union européenne. Une solution pourrait être de la rapprocher de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes des Parlements de l'Union européenne, ou COSAC. Depuis le traité d'Amsterdam, celle-ci a le mérite d'avoir une base dans le droit primaire de l'Union. Elle est composée de six représentants de chacun des parlements nationaux des Etats membres et de six représentants du Parlement européen. À mon sens, la COSAC a vocation à exercer une telle responsabilité. J'ai d'ailleurs eu l'occasion de m'en entretenir avec l'actuel président de l'Assemblée de l'UEO, notre collègue Jean-Pierre Masseret.

Si l'on adoptait cette solution, les parlements nationaux disposeraient ainsi d'un instrument pour leur rôle collectif. En outre, si M. Solana va devant le Parlement européen, il a toujours refusé de se rendre devant l'Assemblée de l'UEO. C'est curieux ! (M. Yves Pozzo di Borgo applaudit.)

Dans cette hypothèse, le Parlement européen serait moins tenté d'exiger au détour de la discussion budgétaire des pouvoirs que la logique intergouvernementale de la PESC ne lui reconnaît pas.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, en vous faisant part de mes constats et de certains regrets, j'ai fait mon devoir, et ce dans tous les sens du terme.

J'en suis bien conscient, ce que peut dire la représentation nationale est le plus souvent vain, car il existe un dialogue de sourds entre, d'une part, les « sachants » et les experts et, d'autre part, les ignorants que nous serions. Nous prêchons dans le désert politique et administratif sans laisser entrevoir la bonne nouvelle, qui serait un sursaut européen. Mais un tel sursaut ne se fera pas sans les États-nations, c'est-à-dire sans nous. Comme le rappelait la présidence autrichienne, l'Europe commence chez soi, chez nous et en chacun d'entre nous.

Si Dieu me prête vie, je vous donne rendez-vous l'année prochaine pour l'examen de ce budget. Mais les élections présidentielle et législatives seront passées par là. La situation aura en apparence évolué, mais je crains que rien n'ait réellement changé. (Exclamations ironiques.) En tout cas, le pire n'est jamais sûr ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. Philippe Marini,rapporteur général. Excellente intervention !

(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Claude Gaudin

vice-président

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais à mon tour vous faire partager quelques observations pour ne pas succomber à l'euroscepticisme.

Je salue l'appel très fervent de M. le rapporteur spécial, de M. le rapporteur général et, naturellement, de M. le président de la délégation pour l'Union européenne en faveur d'un sursaut européen.

Madame la ministre, la cohésion sociale sur l'ensemble du territoire européen et les conséquences de la mondialisation sont nos principaux sujets de préoccupation.

L'Europe est d'abord économique, avec un marché et une monnaie uniques.

Mais comment se fait-il que, politiquement, l'Europe fonctionne comme une espèce de syndicat intercommunal à vocation multiple, ou SIVOM, avec des arbitrages d'ordre cantonal ? (Sourires.) Comment se fait-il que nous soyons parvenus à une situation dans laquelle chacun fait ses comptes pour savoir comment il pourra se rendre au guichet ?

Cela donne du grain à moudre au préfet du département, qui devient subitement le gestionnaire des fonds structurels et conserve ainsi l'impression d'exister et d'exercer un rôle institutionnel.

Pendant ce temps-là, que se passe-t-il sur le terrain ? Les uns et les autres, nous nous sommes battus pour doter l'Europe d'une monnaie unique et pour éviter d'en faire une Europe inique du fait des dévaluations compétitives. Nous avons ainsi une monnaie unique.

Dans les années deux mille, une bourse paneuropéenne, Euronext, regroupant les bourses nationales de Paris, Amsterdam, Bruxelles ou Lisbonne a été mise en place. Elle fonctionne plutôt bien, on en a fait une société, qui est cotée en bourse. Les premiers actionnaires, les banquiers français, prennent leurs plus-values et laissent cette bourse à des fonds d'investissements.

Or, aujourd'hui, cette bourse paneuropéenne va passer sous le contrôle du New York Stock Exchange ! Politiquement, le Président de la République est intervenu. Mais sommes-nous allés jusqu'au bout, madame la ministre ? Une bourse n'est pas simplement une société de marché : elle exerce des prérogatives qui lui sont conférées par la puissance publique. Comment se fait-il que le politique ne se soit pas plus impliqué dans ce dossier ? Pourquoi a-t-on d'emblée écarté une convention, sans doute mal ficelée, avec la bourse de Francfort ?

En outre, dans le présent projet de loi de finances, je note l'apparition d'une ligne nouvelle : le fonds d'ajustement à la mondialisation. Formidable, mais pathétique ! On intervient alors que les emplois sont partis, c'est-à-dire que l'on se donne les moyens de venir en aide à celles et ceux qui ont perdu leur travail à cause des délocalisations.

Mais que signifie cette attitude politique, madame la ministre ? L'Europe ne devrait-elle pas plutôt prévenir les délocalisations, en renforçant la compétitivité du territoire européen et en donnant à la gouvernance politique des instruments pour lutter contre cette espèce de fatalité selon laquelle toute notre production devrait partir ailleurs ? Mais non ! On préfère appeler le SAMU ou utiliser d'autres instruments pour aider les victimes à faire leur deuil de la situation ! On crée ainsi un guichet supplémentaire. Comme le soulignait voilà quelques instants M. le rapporteur général, c'est l'Europe des guichets, des clientèles et de l'assistanat !

Madame la ministre, notre foi en l'Europe est inébranlable. Mais, pour prévenir cette dilution, cet abandon et cette espèce de fatalisme, je voudrais vous exprimer ma protestation. De la part de notre gouvernement, j'attends mieux que des fonds pour panser les plaies et pour apaiser les amertumes.

Je voudrais que l'Europe s'engage dans des politiques commerciales cohérentes. Le yuan est sous-évalué, peut-être à hauteur de 50 %. J'attends que l'Europe prenne des positions claires pour exercer une pression sur les autorités chinoises.

L'Europe est totalement inerte, résignée. D'un côté, il y a la stratégie de Lisbonne, qui est incantatoire : c'est un modèle parfait pour « faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010 ». Mais, de l'autre côté, sur le terrain, il ne se passe rien.

Ensuite, on nous raconte des belles histoires pour tenter d'anesthésier un peu plus ceux qui ont des sursauts de conscience et d'interrogation.

Madame la ministre, je sais votre engagement et je rends hommage à votre action, mais je voudrais que vous puissiez faire bouger les lignes et secouer le cocotier européen. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 26 minutes ;

Groupe socialiste, 18 minutes ;

Groupe Union centriste-UDF, 10 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 8 minutes.

Je vous rappelle qu'en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le temps programmé pour le Gouvernement est prévu au maximum pour vingt minutes.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à l'issue de près de deux ans de négociations pour le moins laborieuses, l'Union européenne vient de se doter d'un cadre financier pluriannuel couvrant la période 2007-2013. Mais à quel prix !

Les perspectives financières ainsi fixées masquent mal le vide politique et la crise institutionnelle de l'Union européenne. Les intérêts des États membres sont entrés en conflit au point de créer une situation inédite dans l'histoire des négociations budgétaires européennes : pour la première fois, un « paquet final » proposé par une présidence a été rejeté.

Dès décembre 2003, un groupe de six États membres, dont la France, avait exprimé son refus d'une forte croissance du budget européen : position frileuse, significative de la crise que traverse une Union européenne incapable de se rassembler et d'agir en faveur de l'intérêt des peuples européens.

Ce n'est que le 4 avril 2006 qu'un compromis sur le nouveau cadre financier 2007-2013 a été obtenu. Il prévoit 864,3 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit 1,048 % du revenu national brut de l'Union et 820,78 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 1 % du revenu national brut. Pourcentages peu ambitieux !

La continuité avec les budgets précédents est flagrante et l'on ne peut que regretter que le budget de l'Europe, pour la période 2007-2013, ne semble pas en mesure de répondre à des défis considérables, tels que la solidarité dans le contexte d'une Union à vingt-sept, l'affirmation d'une Europe plus forte, agissant pour un monde plus solidaire et plus sûr, le progrès de la citoyenneté et de la participation des peuples, ou encore la résorption du déficit démocratique de l'Union.

La remise en cause de la correction dont bénéficie le Royaume-Uni depuis 1984 constitue certes une avancée importante. Cette rupture dans le système de financement de l'Union constituait un objectif majeur de la France, principal financeur de ce dispositif, à hauteur de 27 %. L'accord conclu lors du Conseil européen de décembre 2005 met également fin au paradoxe qui voulait que le Royaume-Uni, fervent promoteur de l'élargissement, soit l'un des États membres qui contribuait le moins à son financement.

C'est donc bien une décision importante, mais nous désapprouvons les modalités comptables de calcul des dépenses des États membres et les « retours nationaux », qui déprécient les discussions et contreviennent à l'esprit de solidarité qui devrait animer la construction européenne. La contribution des États membres devrait être présentée comme une ambition et non simplement comme un coût.

Cette année, la procédure budgétaire communautaire revêt une importance particulière puisqu'elle constitue la première année de mise en oeuvre des nouvelles perspectives financières dans une Europe à vingt-sept.

Le projet de budget communautaire pour 2007 n'est pas complètement arrêté à l'heure où nous débattons. Il ne peut être définitif qu'après une seconde lecture par le Conseil de l'Union - elle a eu lieu le 21 novembre - et par le Parlement européen, où elle se déroulera en décembre. Par conséquent, comme chaque année, des modifications peuvent intervenir entre le présent projet de budget et sa version finale. Notre vote n'a donc aucun intérêt.

Je regrette d'ailleurs que l'hypothèse, en principe envisageable, d'un vote négatif de notre Parlement sur ce projet de budget puisse provoquer une condamnation pure et simple de notre pays par la Cour de justice des Communautés européennes. La France serait alors contrainte de verser le montant des sommes fixées par le budget de l'Union, ce qui montre les limites du présent exercice.

M. Philippe Marini, rapporteur général. On ne peut pas être dedans et dehors !

M. Thierry Foucaud. J'en reviens au projet de budget proprement dit. Le montant total des dépenses est fixé à 125,7 milliards d'euros en crédits d'engagement et à 114,6 milliards d'euros en crédits de paiement. Il s'établit ainsi à 1,08 % du revenu national brut de l'Union en crédits d'engagements, tandis que le projet de budget pour 2006 ne représentait que 1,005 % du revenu national brut : une légère augmentation est donc à noter. Cependant, comme je l'ai déjà dit, ce budget s'inscrit simplement dans la continuité des précédents. Notre rapporteur spécial a rappelé ce matin le montant de la contribution française.

S'agissant des politiques de compétitivité, les crédits d'engagements augmentent de 11,3 % par rapport au budget pour 2006, tandis que les crédits de paiement diminuent de 8,9 %. Cette dernière diminution résulterait d'une sous-exécution significative au titre des anciennes programmations, ce qui est regrettable, d'autant que la recherche est la principale dépense concernée. La recherche dans le domaine de l'espace et de la sécurité absorbera 50 millions d'euros et 48 millions d'euros seront consacrés au sixième programme-cadre de recherche et développement.

Les crédits d'engagements pour les actions relevant de la sous-rubrique « Liberté, sécurité et justice » augmentent de 2,2 % par rapport au budget pour 2006 tandis que les crédits de paiement diminuent de 25 %. La moitié de ces crédits d'engagement seront consacrés au nouveau programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires », qui recouvre le fonds pour les frontières extérieures, le fonds européen pour les réfugiés, le fonds européen pour l'intégration des ressortissants de pays tiers et le fonds européen pour le retour.

À cet égard, nous lançons une mise en garde : l'Union européenne ne doit pas se transformer en forteresse et mettre en place des politiques fondées sur des systèmes de contrôle policiers sophistiqués, sur le recul du droit d'asile ou sur les centres de rétention.

Elle doit apporter d'autres réponses, par exemple en déployant tous les efforts nécessaires pour relancer le partenariat euro-méditerranéen. Car, dix ans après la déclaration de Barcelone, ce dernier reste une coquille vide. Il importe donc que, au-delà des déclarations d'intention, l'Union se donne enfin un projet politique et les moyens de le réaliser, un projet au service de la paix, de la justice et de la solidarité avec le Sud.

S'agissant des actions extérieures, les crédits de cette politique sont en forte diminution, de 21,5 % pour les crédits d'engagement et de 15,9 % en crédits de paiement. Un budget de 6,6 milliards d'euros leur est octroyé. La diminution importante des crédits par rapport à 2006 se trouve, certes, en partie justifiée par le fait que les aides de pré-adhésion aux dix nouveaux États membres arrivent à extinction cette année.

En tout état de cause, cela montre que l'Union européenne n'est pas prête à s'imposer comme un acteur mondial sur la scène internationale. Notons que l'action extérieure subissait déjà une réduction de crédits de 3,7 % dans le budget pour 2006. Nous ne pouvons que manifester une vive inquiétude face à cette nouvelle baisse encore plus forte. La diminution de l'engagement financier européen atteste un désengagement politique.

Force est de constater que l'Union européenne n'est toujours pas prête à prendre ses responsabilités ni à peser dans la politique internationale, notamment dans le conflit du Proche-Orient. N'attendons pas l'évolution de la position américaine, engagée dans un soutien toujours plus poussé à la politique de colonisation israélienne !

Permettez-moi d'ailleurs d'exprimer ma plus vive inquiétude face aux déclarations du ministre des affaires étrangères, Philippe Douste-Blazy, le 19 octobre dernier, sur une télévision de la communauté juive française. Il a affirmé avoir « beaucoup évolué » en faveur du « mur de séparation » qu'Israël érige en Cisjordanie, en soulignant « qu'Israël a droit à la sécurité ». Ces propos sont inacceptables, ils signifient implicitement que le « droit légitime d'Israël à la sécurité » serait de nature à atténuer l'illicéité de la construction du mur...

M. Philippe Marini. Ils ont besoin de ponts, plus que d'un mur !

M. Thierry Foucaud.... ce qui est absolument contraire à l'avis rendu le 9 juillet 2004 par la Cour internationale de justice, plus haute instance judiciaire des Nations unies, qui condamne cette construction, en demande la démolition ainsi que l'octroi d'une réparation aux populations victimes. Nous considérons qu'il est grand temps que l'Europe prenne ses responsabilités et agisse pour une paix juste et durable au Proche-Orient.

En définitive, le budget que vous défendez, madame la ministre, s'inscrit dans la continuité du projet de société libérale que l'on nous propose. Le groupe communiste républicain et citoyen récuse donc l'esprit qui anime ce projet de budget et votera en conséquence contre le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le vote du montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation au budget des Communautés européennes constitue, chaque année, une curiosité de notre débat budgétaire.

Après l'Assemblée nationale, le Sénat n'a, en l'occurrence, que le pouvoir de prendre acte de ce montant, fixé pour 2007 à 18,696 milliards d'euros. La représentation nationale ne peut, en effet, qu'assumer les obligations financières découlant des traités signés par la France au niveau européen. En tout état de cause, une attitude de refus du Parlement n'exonérerait en rien la France de ses obligations et ne ferait qu'ajouter à la confusion qui caractérise trop souvent les débats européens.

De plus, le montant soumis à notre vote est lui-même susceptible de variations puisque la procédure budgétaire européenne n'est pas achevée et que le Parlement européen ne procédera à la seconde lecture de son budget que du 11 au 14 décembre. Il semblerait, madame la ministre, qu'un accord soit intervenu hier lors du « trilogue », c'est-à-dire en fait un dialogue à trois, mais nous n'en connaissons pas le contenu à l'heure où nous débattons.

En résumé, quelle que soit l'opinion du Sénat sur la hauteur ou le contenu du budget de l'Union européenne, quelle que soit sa décision sur le montant du prélèvement à opérer sur les recettes de l'État, la France devra acquitter une contribution dont la valeur définitive dépendra, en réalité, de l'exécution du budget européen. Cette situation démontre clairement les limites réelles de notre pouvoir de décision sur ce sujet et le caractère virtuel de notre débat.

La nécessité de doter l'Union européenne d'un véritable système de ressources propres, liées au dynamisme économique, s'impose si nous voulons affirmer une ambition européenne, tout en plaçant le Parlement européen face à ses responsabilités, et sortir des querelles nationales de financement qui bloquent toute évolution significative. Tant qu'il perdurera, le système des contributions nationales, aujourd'hui à bout de souffle, assurera de beaux jours à la théorie des « justes retours », où chaque État membre est essentiellement préoccupé par la préservation de ses intérêts nationaux, mesurés à la modicité du coût subi et à l'ampleur des avantages accordés.

L'Union européenne doit disposer de ressources solides et durables au service d'une politique approuvée par les citoyens ; celles-ci ne peuvent plus être obtenues par des mécanismes de correction ou de régulation des soldes nets comptables.

Le budget de 2007 sera le premier budget des nouvelles perspectives financières ; il sera aussi le premier budget de l'Europe des Vingt-Sept, à la suite de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, le 1er janvier 2007. En dépit de ces particularités, il se caractérise par son manque d'ambition, illustrant l'incapacité de l'Union européenne à promouvoir des projets nouveaux, résultant d'une volonté commune.

Cette situation n'est pas surprenante, elle n'est que la conséquence directe du laborieux compromis élaboré, lors de la présidence britannique, en décembre 2005. Chaque État membre a privilégié la défense de ses intérêts nationaux, au sens le plus étroit, au détriment de l'intérêt général des Européens.

Dans son rapport spécial, notre collègue Denis Badré effectue une analyse détaillée du budget de l'Union. Elle contient toutes les précisions chiffrées nécessaires et fait apparaître clairement que l'effort net de la France reste modeste par rapport à ceux de l'Allemagne, de la Suède et surtout des Pays-Bas. Il varie, selon les méthodes d'évaluation, entre 0,17 % et 0,20 % du revenu national brut. Entre 2007 et 2013, le coût net de l'Union ne dépassera pas 109 euros par an et par Français.

Établies sur la base d'un montant de dépenses fixé à 1,045 % du RNB de l'Union européenne, les perspectives financières tracées pour la période 2007-2013 permettront donc difficilement de faire face aux enjeux d'une Europe qui a besoin de politiques communes dans de nombreux domaines : l'énergie, l'industrie, le développement durable, la recherche, les infrastructures ferroviaires et fluviales. Elles permettront tout au plus d'aménager les équilibres existants, de modifier à la marge la structure des dépenses, alors qu'il faudrait réformer en profondeur une architecture budgétaire frappée d'inertie.

C'est pour cette raison que le budget européen pour 2007 semble, comme le disait à l'Assemblée nationale mon ami Jérôme Lambert, n'être que la copie du précédent, lui-même copie du précédent, etc. Tout semble figé par l'incapacité de l'Union à décider et à mettre en oeuvre des projets concrets, lisibles. De plus en plus, j'ai la conviction que notre contribution au budget de l'Union vient à l'appui d'un projet politique européen illisible et contradictoire pour nos concitoyens.

L'échec de la révision de la directive sur l'aménagement du temps de travail est un exemple précis et emblématique d'une Europe en mal de dynamique et de volonté.

Le problème posé était simple : est-il possible de supprimer, dans la directive sur l'aménagement du temps de travail, la clause d'exception autorisant les États membres qui le souhaitent à dépasser la durée maximale hebdomadaire de travail, fixée à 48 heures, à la seule condition que le travailleur concerné donne personnellement son accord ?

Les Britanniques, rejoints et soutenus par plusieurs nouveaux États membres de l'Union, ont refusé la suppression de cette clause d'exception, allant même jusqu'à rejeter l'idée d'une période transitoire à l'issue de laquelle cette suppression interviendrait.

Le Conseil extraordinaire des ministres de l'emploi et du travail, réuni le 7 novembre, s'est donc soldé par un nouvel et retentissant échec dans le domaine de l'Europe sociale. La modeste avancée qui aurait rendu le droit communautaire applicable dans tous les États membres de l'Union ne se concrétisera pas. La présidence finlandaise a déploré cette situation, et la prochaine présidence allemande a déjà fait savoir que le sujet ne serait pas abordé au cours du premier semestre de 2007.

Une nouvelle fois, le triste constat de l'incapacité de l'Union européenne à suivre la voie du progrès social s'est imposé.

Si l'Union européenne peut revendiquer d'incontestables succès, s'agissant de la création d'un espace de paix, du développement des libertés et de la démocratie politique, son bilan en matière économique et sociale est beaucoup plus contrasté. La faiblesse de la croissance, l'importance du chômage, la montée de la précarité engendrent les difficultés importantes rencontrées par les citoyens européens dans leur vie quotidienne. La perte de confiance dans l'Union est nourrie par la paralysie du Conseil européen sur toutes les questions clés pour l'avenir de l'Europe.

En mars prochain, nous allons célébrer le cinquantième anniversaire du Traité de Rome, qui, après l'échec de la Communauté européenne de défense, créait la Communauté économique européenne et engageait la réalisation du Marché commun. Rappelons-nous que, à la même époque, le Royaume-Uni refusait de participer à la démarche des Six et préférait, avec sept autres pays européens, constituer l'Association européenne de libre-échange, avec pour ambition la création d'une vaste zone de libre-échange. Aujourd'hui, l'AELE n'existe plus, et les pays qui la composaient ont, à l'exception de la Norvège, rejoint par vagues successives ce qui est devenu l'Union européenne.

La démarche entamée à Rome a donc prévalu, parce qu'elle a mobilisé la volonté politique d'États qui associaient, pour partie, leurs destins.

Toutefois, ce succès ne débouche-t-il pas aujourd'hui, de manière paradoxale, sur un certain échec ? Ne sommes-nous pas parvenus à un stade où le risque est grand, pour l'Union, de se limiter à être un simple espace économique où le marché impose sa loi sans qu'existent les contre-pouvoirs politiques suffisants pour protéger les citoyens européens ? N'est-ce pas, en définitive, la vision britannique de la création d'une simple zone de libre-échange qui a prévalu ?

Si nous voulons que l'Europe redevienne un espace de croissance, vécu par ses habitants comme une chance, il importe de relancer la dynamique européenne et de donner à ses citoyens des raisons d'espérer, en rompant avec le cours trop libéral imprimé à la construction européenne.

Mme Hélène Luc. Absolument !

M. Bernard Frimat. Donner la priorité à la recherche du plein emploi en levant le carcan qu'impose la Banque centrale européenne, promouvoir un traité social qui harmonise par le haut les droits sociaux, retrouver, sur le plan institutionnel, une capacité de décision, tels sont, pour nous, les vrais enjeux du débat européen : à la France d'avoir la volonté de s'impliquer dans cette démarche. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

M. Yves Pozzo di Borgo. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, comme chaque année, nous débattons aujourd'hui - et je suis heureux que nous ayons cette possibilité de nous exprimer sur ce sujet - de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

Je ne reviendrai pas sur l'économie générale de l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007, d'autres avant moi, en particulier notre excellent rapporteur, M. Denis Badré, l'ayant exposée dans le détail.

Le prélèvement opéré, au travers de cet article, s'élève à 18,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,1 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2006, dans le contexte des perspectives financières tracées pour la période 2007-2013 et de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie.

Le centre de gravité du budget communautaire se déplace pour la première fois, puisque la politique de cohésion est désormais le premier poste de dépenses de l'Union européenne, avec 36,2 % des crédits d'engagement, devant les dépenses agricoles de marché, qui représentent 34,2 % de ces derniers.

Le mode de financement de l'Union repose sur des contributions des États membres, dont la ressource assise sur le revenu national brut communautaire constitue toujours une part très majoritaire.

Je souhaiterais, dès lors, aborder plusieurs questions d'ordre général, et surtout relever plusieurs paradoxes.

S'agissant tout d'abord des recettes du budget européen, il est paradoxal, comme l'a souligné Denis Badré, de parler de budget autonome et indépendant des États membres, eu égard à la renationalisation progressive des ressources et à la prépondérance des crédits issus des RNB nationaux.

Par conséquent, comme nous le disons depuis déjà plusieurs années, nous devons dès aujourd'hui réfléchir à une réforme ambitieuse du mode de financement de l'Union européenne, en particulier grâce à la mise en place d'un véritable impôt européen, ce qui irait dans le sens d'une plus grande démocratie et d'une plus grande transparence.

Pour la première fois, nous permettrions à nos collègues parlementaires européens de sortir du statut curieux qui est le leur : ils sont en effet les seuls parlementaires, dans les démocraties existantes, à ne voter que des dépenses, sans voter les recettes et donc sans assumer la levée des impôts devant leurs électeurs.

Peut-être pourrions-nous aussi leur demander d'être plus audacieux et de se transformer en assemblée constituante sur ce sujet. Ce serait là une initiative assez hardie, mais si l'évolution de l'Europe peut se faire à petits pas, elle a aussi besoin d'actes forts qui secouent un peu les torpeurs retardatrices. C'est devant les électeurs qu'ils prendraient eux-mêmes la responsabilité de demander, comme ils l'ont fait cette année avec la Commission européenne, une forte augmentation des dépenses communautaires.

Peut-être cette responsabilité nouvelle leur éviterait-elle aussi de tomber dans un autre paradoxe, que je relève dans les nouvelles perspectives financières ouvertes à l'Union européenne.

Je voudrais évoquer, à cet instant, le cas de l'Agence européenne des droits fondamentaux. Trente millions d'euros sont affectés au financement de cette agence, alors que la Cour européenne des droits de l'homme intervient déjà quand le respect des droits de l'homme est mis en cause dans les États membres. Les recours sont nombreux, ce qui explique que sa situation financière soit critique, même si l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a fait énormément d'économies. Pourtant, on a décidé de consacrer 30 millions d'euros à la création d'une nouvelle agence européenne ayant une mission similaire...

Nous savons tous, madame la ministre, qu'une somme proche de 1 million d'euros est nécessaire pour débloquer la situation et entraîner la décision du prochain Comité des ministres. La France, pays hôte du Conseil de l'Europe, peut-elle être, au côté du Royaume-Uni, de la Pologne et de la Suisse, responsable du blocage de cette évolution ? Au regard de son histoire, notre pays ne serait pas crédible dans un tel rôle.

Renonçons donc, madame la ministre, à la création de l'Agence européenne des droits fondamentaux, le Conseil de l'Europe remplissant depuis longtemps, avec sérieux et impartialité, les missions que lui ont confiées ses pères fondateurs, Winston Churchill, Edouard Herriot ou Konrad Adenauer. Les citoyens européens s'y retrouveront !

J'en reviens maintenant à des remarques plus générales sur le budget des Communautés européennes.

Responsabiliser les députés européens n'est pas suffisant pour donner plus de force à la politique budgétaire européenne. Il faut aussi réfléchir à une autre façon de la développer, de manière plus ambitieuse, en sortant, sans coût supplémentaire, du périmètre du budget européen actuel.

M. le rapporteur spécial a fait allusion aux nouveaux mécanismes de financement extrabudgétaires, tels la « facilité financière de partage du risque » ou « le fonds d'ajustement à la mondialisation », critiqué à juste titre par M. le président de la commission des finances. Cependant, nous devons aller plus loin dans la réflexion.

Il est notamment nécessaire que s'instaure une plus grande concertation entre les États membres, plus particulièrement entre les ministres ayant les mêmes attributions. Quand aurons-nous, dans le cadre de la préparation du budget annuel, des réunions communes des ministres responsables d'un même département, accompagnés de représentants de leurs services budgétaires ? Quand aurons-nous, sur le plan budgétaire, des « réunions de Bercy » européennes, qui permettraient d'aller beaucoup plus loin que le pacte de stabilité ?

Cela alourdirait peut-être la procédure mais aurait le mérite et la vertu de coordonner un certain nombre de politiques à l'échelle européenne, d'éviter les redondances et de dégager de nouvelles marges de manoeuvre, grâce aux synergies mises en place dans ce contexte. Cela nous permettrait peut-être aussi, en amont, d'envisager les problèmes et de sortir de la « politique des guichets ».

Prenons l'exemple de la défense, qui, compte tenu des montants considérables qui sont en jeu, exige une mutualisation des matériels, des missions et des hommes. La création de l'Agence européenne de défense, chaque État contribuant à son budget, à hauteur de seulement 4,5 millions d'euros en ce qui concerne la France, répond à ce besoin et est un bon exemple d'initiative budgétaire européenne hors budget européen. Elle constitue les prémices d'une politique de défense européenne industrielle plus intégrée.

Un certain nombre de politiques nationales, dont le champ d'action est aujourd'hui circonscrit aux frontières de l'État concerné, pourraient ainsi atteindre la taille critique nécessaire à une plus grande cohérence et, surtout, à une influence bien plus large devant la mondialisation. En particulier, les politiques liées à la stratégie de Lisbonne gagneraient en efficacité, comme l'a dit M. Badré, si elles étaient menées en commun.

Par ailleurs, pourquoi ce travail d'harmonisation budgétaire ne serait-il pas aussi accompli par les parlements nationaux et en leur sein ?

Pour étoffer l'action budgétaire de l'Europe, nous aurions ainsi, d'un côté, le budget communautaire, pour lequel on doit sortir de la logique de représentation des intérêts nationaux, et, de l'autre, une multitude d'initiatives des États membres, qui permettraient à ceux-ci de ne pas se sentir écartés de la construction européenne par une « nomenklatura » européenne efficace, mais aux décisions mal comprises, semblant quelquefois éloignées des préoccupations des opinions publiques.

Ce serait un moyen de faire évoluer la construction européenne, en nous rendant moins prisonniers des limites des institutions actuelles. Cela nous permettrait de retrouver le pragmatisme que les pères fondateurs de l'Europe, comme Robert Schuman, ont toujours souhaité.

L'Europe doit d'abord être une volonté commune. Cette volonté, elle doit la retrouver, et c'est en partie par l'extension de l'harmonisation des budgets nationaux qu'elle y parviendra. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF, ainsi que sur quelques travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Blanc.

M. Jacques Blanc. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le vote de ces quelque 18 milliards d'euros de contribution au budget européen a surtout le mérite de nous amener à réfléchir à l'avenir de l'Europe.

Je suivrai les conseils de notre rapporteur spécial, Denis Badré : je ne m'enfermerai pas dans une analyse du taux de retour. Ce serait une grave erreur de ne s'en tenir qu'aux 13 milliards d'euros du budget européen qui nous reviennent.

La commission des finances, à travers son rapporteur général et son président, ainsi que la délégation européenne, par la voix de son président, nous ont d'ailleurs invités à participer à cette réflexion sur l'avenir de l'Europe dans cette période qui est cruciale.

Madame la ministre, je tiens à vous rendre hommage : il n'est en effet pas très facile, après le non de la France au référendum, de faire exister notre pays en Europe et de faire passer des messages. Mais, il faut le souligner, vous avez su vous imposer.

Mes chers collègues, il nous appartient de faire en sorte que l'année prochaine, lors du grand débat politique qui précédera l'élection présidentielle, les choix fondamentaux en matière européenne soient abordés. Le nouveau Président de la République et la majorité issue des élections législatives devront avoir pour mission de proposer à l'Europe un traité simplifié - peu importe son nom - qui corresponde à la réalité de la situation européenne. Notre pays doit être capable, notamment lorsqu'il assumera la présidence de l'Union européenne, de donner un véritable élan et une ambition à l'Europe.

Après que nous aurons fêté - sous présidence allemande - les cinquante ans du Traité de Rome, la France devra saisir cette chance pour affirmer hautement cette ambition et se donner les moyens, dans le respect des votes des autres pays, de pouvoir participer pleinement, sans craindre de perdre des voix de-ci de-là, à cette nouvelle marche en avant que je souhaite pour l'Europe.

À ce moment-là, il faudra traiter de manière très objective les problèmes de la gouvernance, des élargissements, et des politiques communes, y compris la politique agricole commune.

Nous tenons à cette politique, qui a d'ailleurs su évoluer à plusieurs reprises ; elle offre une chance pour l'agriculture européenne, mais aussi pour l'aménagement du territoire et l'espace rural et pour l'environnement.

Il n'est pas possible de comparer les crédits accordés par l'Europe à l'agriculture et ceux qu'elle consacre aux autres secteurs, sans préciser que la PAC est bien une politique commune. Si l'on additionne les dépenses agricoles des États et de l'Europe, cela ne représente que 0,5 % du PIB européen, ainsi qu'on nous l'a rappelé hier lors d'une réunion de la délégation pour l'Union européenne. Arrêtons de dire que ces dépenses sont trop élevées !

Ayons le courage de plaider pour une politique commune de la recherche et du développement, dont tout le monde reconnaît l'importance capitale pour l'Europe. Cela permettra d'augmenter les participations financières à ce budget.

Je souscris totalement aux propos de notre collègue Yves Pozzo di Borgo : nous avons besoin de ressources propres européennes, c'est-à-dire d'un véritable impôt européen, qui permettra au Parlement européen de jouer pleinement son rôle.

En revanche, le propos du président de la délégation pour l'Union européenne m'a paru un peu sévère. Si le Parlement européen veut entendre M. Javier Solana, ce n'est pas pour se substituer aux chefs d'État pour engager des guerres. En France, d'ailleurs, c'est le chef de l'État qui engage les armées,...

M. Adrien Gouteyron. Dieu merci !

M. Jacques Blanc.... et non le Parlement.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. La belligérance, c'est le Parlement !

M. Jacques Blanc. Les députés européens ne peuvent pas se substituer au Conseil en matière de défense, même s'ils peuvent être appelés à voter des budgets. Je remercie cependant le président de la délégation pour l'Union européenne d'avoir ouvert ce débat, qui est très intéressant.

Sur le budget, l'accord du 17 mai 2006 a d'abord eu le mérite - comme cela a été souligné - d'être un accord interinstitutionnel : le Parlement européen a pu jouer son rôle, et il a d'ailleurs bloqué des décisions du Conseil.

Ensuite, et bien que cet accord soit à mes yeux insuffisant, il permet de poursuivre les politiques communes jusqu'en 2013. Je pense notamment à la politique agricole commune, essentielle pour les agriculteurs, qui ne représente d'ailleurs plus que 40 % du budget européen.

Enfin, il respecte les engagements pris lors des élargissements. Même si je ne partage pas l'analyse du rapporteur général sur la Turquie, j'ai été très sensible aux propos qu'il a tenus quant à l'intérêt que nous avions à suivre la situation des deux pays - Bulgarie et Roumanie - qui vont entrer dans l'Europe.

Heureusement que nous avons répondu à leur attente car, après avoir été les victimes de Yalta et d'un système impossible, ils aspirent aujourd'hui à la démocratie et au développement économique, social et politique. Ces pays sont appelés à occuper une place importante en Europe. N'oublions pas, en effet, ce qui se passe dans les Balkans ! Nous serons peut-être un jour bien heureux de les voir jouer un rôle pour créer une dynamique de paix et de respect mutuel dans la région !

Bref, l'accord interinstitutionnel budgétaire a permis de répondre à toutes ces attentes sans nous dépouiller.

La négociation ouverte par le Gouvernement français avec les collectivités territoriales, qu'elles soient régionales ou départementales, pour l'application des crédits européens devrait d'ailleurs être l'occasion de mieux faire percevoir par les bénéficiaires l'origine des fonds. Les crédits du FEDER, du FEADER ou du FSE sont en effet des leviers importants pour l'aménagement rural, l'emploi, le soutien à la recherche et l'environnement.

Je voudrais terminer, comme Denis Badré, en lançant un cri d'espérance : arrêtons de nous « autoflageller ». La situation est certes difficile, mais elle révèle les âmes fortes. J'espère que l'élection présidentielle, puis les élections législatives permettront de faire trancher par le peuple ce débat et de retrouver l'espérance et la flamme européennes. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à Mme Catherine Tasca.

Mme Catherine Tasca. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à la fin de l'année dernière, lors de ce même débat, nous constations que la construction européenne était en crise. Un an après, le constat reste malheureusement inchangé : manque d'initiative politique, manque de perspectives et manque de priorités clairement définies dans le budget européen. À en croire le Président de la République, 2006 devait être une « année utile ». Dans ce domaine comme dans d'autres, il est permis d'en douter !

Madame la ministre, sans nier vos efforts personnels, force est de poser la question : qu'a fait le Gouvernement pour l'Europe, cette année ? La presse se fait d'ailleurs l'écho ces derniers jours de l'absentéisme notoire de certains ministres français - notamment celui de l'intérieur - aux Conseils européens, qui ne peut qu'être préjudiciable à l'image et à l'influence de la France en Europe.

Je pourrais reprendre mot pour mot mon intervention de l'an dernier. En effet, les États membres ne semblent plus être capables aujourd'hui de dépasser leurs intérêts nationaux et de retrouver un élan collectif fondé sur la recherche d'avantages communs. Le compromis financier européen d'avril 2006, proche de celui de décembre 2005, l'illustre malheureusement assez bien. Dépasser la conception d'une Union européenne réduite à la somme des intérêts de chaque État membre me semble aujourd'hui une urgence.

Bernard Frimat a eu raison de rappeler que ce budget sera le premier de la période 2007-2013 et qu'il sera le premier de l'Europe à vingt-sept.

En raison de son rôle fondateur dans l'Union européenne et du rejet, l'année dernière, de la Constitution européenne, la France a un double devoir d'impulsion d'une relance européenne. Or personne en Europe ne perçoit cet élan. Certes, une augmentation de 5,1 % de la contribution de la France au budget des Communautés européennes pour 2007 est prévue, mais cela ne permet pas de déterminer des priorités budgétaires nouvelles et lisibles, comme nous l'avions souhaité l'an dernier.

Surtout, cela ne compense pas l'absence de volonté politique claire et de crédit aux yeux de nos partenaires pour prendre des initiatives fortes.

Le bilan de votre politique en matière européenne depuis 2002, c'est que nous avons perdu l'un et l'autre, volonté et crédit, sur la scène européenne. Nous savons aujourd'hui qu'il faudra attendre la présidence allemande en 2007 et un changement de majorité dans notre pays, puis la présidence française, pour créer les conditions de cette relance urgente.

Notre collègue Bernard Frimat a fort bien rappelé tout à l'heure les problèmes liés à la véritable déconnexion du budget de l'Union avec la réalité, ainsi que les risques liés à la directive sur le temps de travail. Pour ma part, je prendrai deux exemples de domaines dans lesquels nous souhaitons restaurer la volonté politique de notre pays : les conséquences de l'élargissement et les fonds structurels.

En effet, depuis le début des négociations sur les perspectives financières, le Président de la République et votre Gouvernement tiennent un double langage. D'un côté, vous voulez prévoir plus d'argent pour les nouveaux États membres, maintenir la PAC et les fonds structurels au même niveau, et assurer pour la France un taux de retour stable. D'un autre côté, vous défendez bec et ongles un budget européen plafonné à 1 % sur l'ensemble de la période.

Votre position a toujours été contradictoire. L'accord interinstitutionnel a fixé un plafond à 1,04 %, bien loin du compromis luxembourgeois. Je peux comprendre que vous considériez cet accord comme un succès, mais ce n'est pas notre cas : les perspectives financières ne sont à la hauteur ni des besoins des nouveaux États membres ni du besoin des régions pour relancer la croissance et assurer un haut niveau d'emploi.

S'agissant de l'élargissement, si nous ne voulons pas que celui-ci tire l'Union vers le bas et crée ainsi à l'égard de l'Europe une nouvelle désaffection de nos concitoyens et des désillusions chez les nouveaux entrants, la traduction budgétaire doit être à la mesure des enjeux. L'Europe comptera vingt-sept pays dans un mois, avec l'arrivée de la Bulgarie et de la Roumanie. Une solidarité particulière est nécessaire à leur égard, sous peine d'engendrer des difficultés pour l'ensemble des pays de l'Union. Le budget européen leur consacrera 16,2 milliards entre 2007 et 2009 : ce n'est pas à la hauteur de cette attente.

Ici, en France, doit-on rappeler que ces deux pays, Bulgarie et Roumanie, participent à la francophonie ? À leur égard, la France doit donner des signes tangibles de son engagement dans ces deux causes, l'Europe et la francophonie.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très juste !

Mme Catherine Tasca. Or, si nous sommes le deuxième contributeur au budget de l'Union en valeur absolue, nous ne sommes que le sixième en pourcentage du PNB.

En ce qui concerne les fonds structurels, nous constatons la même incohérence française. La base de la poursuite de la construction européenne, c'est la solidarité entre les nations et entre les territoires. C'est pour cela que les fonds structurels pour les régions ont été créés.

Or que constate la Cour des comptes européenne dans son rapport annuel ? Les Vingt-Cinq sont loin de consommer tous les crédits : à la fin de 2005, il restait 62,2 milliards d'euros non engagés. Au 31 juillet 2006, seulement 45 % des crédits avaient été engagés, contre 54 % l'année précédente à la même époque.

La France est particulièrement mal placée en ce domaine. Nous avons dû payer cette année 245 millions d'euros d'amende pour nous acquitter de l'astreinte de sous-utilisation des crédits des fonds structurels alors que des parties importantes de notre territoire et de ses habitants - je pense notamment aux banlieues et aux zones rurales - ont un besoin urgent de ressources. Cette sous-utilisation est incompréhensible. Nous attendons donc, madame la ministre, que vous nous éclairiez sur ce point.

Il est urgent, madame la ministre, de renforcer la solidarité en Europe, avec les nouveaux entrants, d'une part, avec les régions qui en ont le plus besoin, y compris en France, d'autre part. Le budget de l'Union que vous nous avez présenté ne le permet pas réellement et la France en est en partie responsable.

Nous attendions pourtant du Gouvernement de la France qu'il donne l'exemple et qu'il fasse pencher la balance en ce sens dans les négociations européennes. Ce n'est que comme cela que nous pourrons redonner confiance à nos concitoyens dans l'idée européenne.

Pour conclure, je constate que, tout comme en politique intérieure, votre gouvernement laisse se creuser l'écart entre le discours, les orientations affichées et leur traduction en actes concrets, notamment en termes de moyens budgétaires. Ce n'est pas ainsi, madame la ministre, que l'on pourra restaurer le crédit de la France auprès de ses partenaires. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Murat.

M. Bernard Murat. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, vous ne serez pas étonnés si j'évoque ce matin l'Europe sous un aspect plus bucolique, à travers ses espaces ruraux.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Bien !

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. La Corrèze ! (Sourires.)

M. Bernard Murat. Eh oui, il est bien normal que le sénateur de la Corrèze s'intéresse un peu aux problèmes des espaces ruraux et de l'agriculture.

Madame la ministre, voilà quelques mois, lorsque nous sommes allés rencontrer à Bruxelles des commissaires européens, je vous ai fait part de notre espoir de voir ce budget, dont les effets s'étaleront en fin de compte jusqu'en 2013, apporter des garanties pour nos territoires ruraux. Nous devons, nous comme l'Europe, aider ces jeunes agriculteurs, ces femmes et ces hommes extraordinaires qui consacrent tout leur temps à leur passion, car ils sont, en fait, les aménageurs de nos territoires.

Nous examinons ce matin les dispositions relatives au prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes. L'occasion m'est donc offerte d'évoquer le premier budget communautaire s'inscrivant dans le cadre des perspectives financières 2007-2013.

Les espaces ruraux ont jusqu'à présent largement bénéficié de la politique régionale, il faut bien le dire. Sur la programmation 2000-2006, ils auront mobilisé près d'un tiers des crédits du FEDER et 26 % des crédits du FSE. L'effet en termes de développement, d'image et de valorisation des territoires ruraux est incontestablement positif. Mais, à l'avenir, la manne des fonds structurels risque d'être moins importante pour ces zones rurales.

Le nouvel objectif est désormais d'aider les régions à anticiper et à promouvoir le changement économique dans les différentes zones, en renforçant leur compétitivité et leur attractivité.

En ce qui concerne plus spécifiquement les espaces ruraux, l'objectif est de concentrer les interventions sur les territoires organisés proposant une stratégie de développement locale intégrée s'appuyant sur un diagnostic de territoire et de concentrer les interventions vers des actions innovatrices. Jusque-là, tout va bien !

Mais, madame la ministre, il importe aujourd'hui que le « fléchage Lisbonne » des crédits ne soit pas considéré comme un obstacle au financement des actions en faveur des espaces ruraux. Via le FEDER et le FSE, les interventions en matière de technologies de l'information et de communication, d'énergies renouvelables ou de création d'entreprises sont primordiales. Le FEDER et le FSE doivent donc conserver une dimension rurale, tout comme le FEADER doit avoir une dimension non agricole et pouvoir exercer une action en faveur de la diversification économique du milieu rural.

En résumé, il s'agit de préserver un volet « développement rural » significatif dans une politique durable de cohésion qui, pour la prochaine programmation, fait la part belle, il ne faut pas le cacher, au développement urbain.

Les territoires ruraux constituent pourtant 90 % de l'espace européen et représentent 25 % de la population de l'Union européenne. Il ne faudrait pas que l'écart existant entre les zones rurales et urbaines s'accentue. Il n'y aura d'ailleurs pas de développement des territoires urbains sans prise en compte des zones périurbaines et rurales.

Plus de poids doit être accordé aux communes rurales, qui représentent aujourd'hui un potentiel de développement inexploité. À l'heure où nous constatons une réappropriation de l'espace rural par les urbains, où les nouvelles technologies modifient en profondeur la vie des campagnes, où une ruralité moderne se met en place, il serait dommageable que l'Europe oublie ces zones rurales.

Vous pensez, madame la ministre, que le milieu rural tient, avec la mise en place de la nouvelle politique de cohésion pour la période 2007-2013, une carte majeure de son propre développement. Peut-être, mais il va falloir l'aider à saisir et à exploiter l'opportunité qui lui est offerte, car elle n'apparaît pas si évidente. Dans ce domaine, de gros efforts d'information doivent être faits, via les chambres d'agriculture.

Une Europe forte, compétitive et solidaire ne pourra se bâtir sans un monde rural européen dynamique.

Je me permettrai donc de proposer la mise en place d'une synergie entre la politique de cohésion et la politique agricole commune, politique agricole sur laquelle je souhaite brièvement donner mon sentiment.

La PAC demeure l'une des rares véritables politiques communautaires, peut-être même la seule. Elle est aujourd'hui, avec la mise en place progressive du découplage, partiel ou total selon les productions agricoles, de la modulation et de la conditionnalité des aides, à un tournant de son histoire. Cela n'a d'ailleurs pas échappé au Président de la République. Si la France est parvenue à garantir la stabilité de son financement jusqu'en 2013, de vives critiques sont émises sur son coût, sur son efficacité économique et environnementale, voire sur sa légitimité.

Comme le suggérait M. le rapporteur spécial, la France va donc devoir profiter de la présidence de l'Union, qu'elle exercera au second semestre de l'année 2008, pour formuler des propositions claires et novatrices, et ainsi s'imposer dans un domaine important pour notre économie et pour nos territoires.

Vous ne m'en voudrez pas, madame la ministre, d'évoquer brièvement, en tant qu'élu de la Corrèze, le projet de budget pour 2007 et ses coupes excessives prévues dans les dépenses agricoles. Ces coupes, qui représentent 746 millions d'euros en crédits d'engagement et 788 millions d'euros en crédits de paiement, affectent des secteurs sensibles comme les aides aux plus démunis, aux producteurs de lait en particulier. Elles ont été dénoncées dans d'autres enceintes, mais je tenais à le dire ici, de même que je souhaitais signaler, en écho à mon propos, la chute des crédits dédiés au développement rural.

Pour beaucoup, le projet de budget pour 2007 ne présente que peu d'innovations. Il est à l'image de l'Union européenne aujourd'hui, c'est-à-dire figé.

Madame la ministre, je formulerai donc un souhait pour conclure : que l'Europe des projets, que nous appelons tous de nos voeux, trouve rapidement une expression telle qu'elle puisse susciter une adhésion nouvelle des Européens et un espoir pour notre jeunesse. Je sais, madame la ministre, que nous pouvons compter sur vous. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai écouté très attentivement vos interventions et j'ai pris bonne note de vos observations dans le cadre de ce débat sur le prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

Je suis heureuse de vous présenter, pour la deuxième fois, le projet de budget de l'Union européenne pour l'année à venir.

Comme plusieurs d'entre vous, j'irai au-delà des questions budgétaires afin de poursuivre l'échange que nous avons ensemble sur l'Union européenne, échange dont je vous remercie. Je connais en effet l'intérêt que vous portez aux sujets européens. En témoigne le succès des sessions de sensibilisation auprès des institutions européennes que nous organisons avec vous, que vient d'évoquer M. Murat.

Avant de répondre à vos principales interrogations, je tenais donc à vous remercier de votre implication. Permettez-moi de saluer tout particulièrement votre rapporteur spécial, M. Denis Badré, qui a été établi un rapport de grande qualité.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. Comme toujours depuis douze ans ! (Sourires.)

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. En effet, monsieur le président !

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous savez combien je m'emploie au sein du Gouvernement à améliorer la formation et l'association du Parlement...

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. C'est vrai !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée.... aux questions européennes. Je pense que nous avons déjà obtenu quelques résultats à cet égard.

Pour ma part, je vous parlerai aujourd'hui du projet de budget communautaire pour 2007 qui, dans son état actuel, est pratiquement définitif. Dans un premier temps, j'évoquerai les résultats de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur les perspectives financières pour la période 2007-2013. Je terminerai mon propos sur l'avenir du budget communautaire, question dont je sais qu'elle retient votre attention et celle de M. le rapporteur spécial, autant que celle du Gouvernement.

Le projet de budget communautaire pour 2007 est le premier budget établi dans le cadre de l'accord sur les nouvelles perspectives financières 2007-2013, dont sont définitivement convenus le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 17 mai dernier.

Cet accord interinstitutionnel avait été rendu possible par l'accord intervenu lors du Conseil européen de décembre 2005 entre les chefs d'État ou de gouvernement des Vingt-Cinq. De notre point de vue, il s'agit fondamentalement d'un bon accord, car il permettra de financer les politiques existantes dans le cadre d'une Europe élargie à vingt-cinq membres, bientôt à vingt-sept, d'assurer la solidarité à l'égard des nouveaux États membres et de lancer ou de renforcer des politiques nouvelles là où elles sont nécessaires.

Ainsi, le montant total du budget communautaire pour la période 2007-2013 atteindra-t-il 864,3 milliards d'euros en crédits d'engagement. Permettez-moi, madame Tasca, de vous rappeler que ce montant n'est pas si éloigné de celui qui avait été proposé par l'ancienne présidence luxembourgeoise et que la France avait accepté.

Vous savez également que notre pays a joué un rôle clé pour que l'accord se fasse en décembre, à défaut de s'être fait en juin, et qu'il réponde aux besoins de l'Union. J'y vois de la constance de notre part et non de l'incohérence. J'y vois même une réussite puisque, en euros constants, le budget européen augmente de plus de 55 milliards par rapport à 2006. Il est même supérieur de 4 milliards d'euros à l'accord conclu au Conseil européen. Vous le voyez, mesdames, messieurs les sénateurs, le Conseil écoute le Parlement et tient compte de ce qui lui est dit, en tout cas dans la sphère européenne.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. Cela arrive parfois !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. Sur ce total de 864,3 milliards d'euros, plus de 158 milliards d'euros seront investis dans les nouveaux États membres : ces transferts de solidarité représentent plus de trois points de PIB annuel pour ces pays, pendant les sept années à venir. Ils demeurent le meilleur moyen d'assurer la modernisation de nos nouveaux partenaires, leur rattrapage économique et social, et donc la réussite de l'élargissement.

Je suis convaincue que la cinquième vague d'élargissement qui vient de s'achever sera une réussite, parce que les conditions de cette réussite sont réunies.

M. Hubert Haenel,président de la délégation pour l'Union européenne. C'est vrai !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. Monsieur le rapporteur général, j'ai bien entendu vos réflexions sur nos nouveaux partenaires et sur ce que traduisent certains mouvements électoraux.

Pourtant, je constate que l'idée européenne progresse à l'Est, comme en témoigne l'exemple de la Pologne. Le pays, sinon ses gouvernants, adhère chaque jour davantage à l'idée européenne.

Tout n'est donc pas si simple, et sachons voir les mouvements de l'histoire. En Europe, ce sont des mouvements de progrès. N'oublions pas ce que fut le XXe siècle !

M. Hubert Haenel,président de la délégation pour l'Union européenne. Très bien !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. Vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur spécial, ainsi que M.  Jacques Blanc, et je vous en sais gré. Situons le débat où doit l'être.

M. Denis Badré, rapporteur spécial. Très bien !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. Le principe de solidarité qui gouverne l'Union s'incarne également dans le nouveau fonds d'ajustement à la mondialisation, soutenu par la France, dont la mise en place devrait commencer au début de l'année 2007, pour autant que le Parlement européen vote, comme il a prévu de le faire, le 30 novembre, c'est-à-dire demain.

L'Union européenne lutte contre les délocalisations...

M. Philippe Marini, rapporteur général. On ne sait pas trop comment !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. ...par de multiples moyens, notamment, je viens de l'indiquer, par l'élargissement. Elle aide également ceux qui ont perdu un emploi à en retrouver. Les 500 millions d'euros annuels que pourra consacrer le fonds d'ajustement à la mondialisation sont destinés à des dépenses que vous qualifieriez d' « actives ».

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas très convaincant !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. Enfin, le budget consacré aux politiques de croissance sera en forte augmentation. Ainsi, les crédits destinés à la recherche croissent de 36 % par rapport à l'année 2006.

Le paquet financier 2007-2013 préserve également les intérêts français ; le Gouvernement y a veillé et continuera de le faire. La politique agricole commune est préservée, conformément aux engagements pris par le Président de la République au moment de sa réforme en 2002 puis en 2003.

L'ensemble du territoire français pourra continuer à bénéficier de la politique de cohésion, pour laquelle la dotation française devrait atteindre 14,3 milliards d'euros, en euros courants, pour la période budgétaire considérée.

Je précise, madame Tasca, que notre consommation de crédits s'est améliorée par rapport aux années passées. Les corrections financières sont toujours regrettables. Les négociations financières sont difficiles. Lorsque nous sommes heureux d'obtenir des résultats et des crédits, nous sommes malheureux de devoir en rendre. Continuons à nous améliorer, car les progrès considérables que nous avons réalisés par rapport à la période budgétaire précédente demeurent insuffisants.

M. Denis Badré, rapporteur spécial. C'est vrai !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. Par ailleurs, nous recevrons 6,4 milliards d'euros sur sept ans pour financer des actions dans le domaine du développement rural. M. Murat a rappelé l'importance de tous nos territoires pour notre pays, et je l'en remercie. Non seulement nous ne négligeons pas cette dimension, mais nous y tenons.

Nous bénéficierons naturellement aussi de retours sur d'autres politiques, comme la recherche.

Enfin, l'accord sur les perspectives financières 2007-2013 pose les bases d'une réforme permettant le financement équitable de l'élargissement, puisqu'il permet, pour la première fois depuis 1984, une révision profonde et durable, fair-play, si vous voulez, du rabais britannique. Celui-ci diminuera de 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013. Cet accord organise aussi la future réforme du budget, évoquée par plusieurs d'entre vous, mais j'y reviendrai.

J'en viens maintenant au projet de budget de l'Union européenne pour l'année 2007.

Permettez-moi d'abord d'évoquer la contribution française au budget communautaire. En 2007, elle devrait s'établir à 18,7 milliards d'euros, contre 17,8 milliards d'euros l'an dernier, selon la prévision d'exécution dont nous disposons. Cette hausse s'explique par la conjugaison de l'entrée en vigueur des perspectives financières 2007-2013 que je viens de décrire et de l'achèvement progressif des programmes de la période 2000-2006. La France sera ainsi en 2007, derrière l'Allemagne et comme les années précédentes, le deuxième contributeur du budget communautaire, dont elle finance 16 % du total.

Mais la France sera aussi le deuxième bénéficiaire du budget derrière l'Espagne, avec des retours estimés à 13,5 milliards d'euros en 2005. Il est important de faire connaître ces chiffres-là tout autant que ceux de notre contribution, car comment pouvons-nous imaginer faire apprécier l'Europe à nos concitoyens si nous ne leur montrons pas qu'elle les aide dans leur vie quotidienne ?

C'est pourquoi, à partir du 1er janvier 2007, à la demande du Premier ministre et notamment en liaison avec les ministres de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, nous appliquerons un nouveau système d'affichage. À chaque fois qu'un projet aura été rendu possible grâce à des cofinancements européens, un dispositif d'information devra le signaler de façon obligatoire, systématique, avec quelques contrôles à la clef.

M. Jacques Blanc. Très bien !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. L'affichage sera donc la règle pour tous les projets dépassant 500 000 euros et un site Internet spécifique sera créé dans chaque région.

Au total, si l'on raisonne en solde net, c'est-à-dire en calculant la différence entre notre contribution brute et nos retours...

M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est détestable !

Mme Catherine Colonna, ministre déléguée. ...- ce qui constitue une approche partielle déformant la ré