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Projet de loi de finances pour 2009 : Articles de la première partie

 



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IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'AN EN PREMIÈRE LECTURE

Article 28

I. - Les droits et obligations afférents aux contrats d'emprunts figurant au passif du bilan de l'établissement public dénommé « ERAP » sont transférés à l'État en contrepartie d'une livraison à ce dernier de titres de participations détenus par cet établissement, pour une valeur identique à ces droits et obligations. Les intérêts afférents à cette dette ou au refinancement de celle-ci seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », en qualité d'intérêts de la dette négociable.

II. - Ce transfert n'ouvre droit ni à remboursement anticipé ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunts ont été conclus.

III. - Ce transfert ne donne lieu à la perception d'aucun droit, taxe ou versement.

IV. - Les modalités d'application du présent article sont, en tant que de besoin, fixées par voie règlementaire.

V. RAPPORT SÉNAT N° 99 (2008-2009) TOME II PREMIÈRE LECTURE

ARTICLE 28 : Opérations financières avec l'ERAP

Commentaire : le présent article permet la reprise par l'Etat de la dette de l'établissement public ERAP.

I. L'ERAP : UNE STRUCTURE DE PORTAGE DE PARTICIPATIONS ET D'EMPRUNTS POUR LE COMPTE DE L'ETAT

L'ERAP, qui correspond à l'origine à « l'Entreprise de recherches et d'Activités Pétrolières », a historiquement porté et géré pour le compte de l'Etat ses participations dans le groupe Elf, dont l'établissement public est sorti définitivement en 1996.

L'objet social de cet établissement public industriel et commercial, classé en organisme divers d'administration centrale (ODAC), a été progressivement modifié et lui permet de prendre à la demande de l'Etat « des participations dans des entreprises des secteurs de l'énergie, de la pharmacie et des télécommunications ». Aujourd'hui, l'ERAP porte pour le compte de l'Etat exclusivement les emprunts et les participations liées à l'opération de recapitalisation de France Telecom en 2003.

L'Etat a en effet participé en 2003 au renforcement des fonds propres de France Télécom, à hauteur de sa part dans le capital, soit un investissement public de 9 milliards d'euros sur une augmentation en capital s'établissant au total à 15 milliards d'euros.

L'ERAP a vu alors ses statuts modifiés par décret, afin de lui permettre de détenir des participations financières dans France Télécom. Il a souscrit à l'opération de renforcement des fonds propres de France Télécom à hauteur de la part détenue par l'Etat dans le capital de l'entreprise, en contractant des emprunts. L'établissement a, à la fois, porté la dette nécessaire au renforcement des fonds propres de France Télécom et les titres de l'entreprise. Le remboursement des emprunts de l'ERAP est financé par des produits de cession de titres détenus par l'Etat et par la cession directe de titres de France Télécom.

Afin de procéder, dans les meilleures conditions, aux emprunts nécessaires, l'ERAP a obtenu la garantie explicite de l'Etat, en application de l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 2002, à hauteur de 10 milliards d'euros. Avant l'émission d'emprunts obligataires, il avait auparavant obtenu un financement auprès de la trésorerie de l'Etat.

Les conditions d'emprunt de l'ERAP ont supporté un écart de taux de 40 points de base par rapport aux conditions qu'aurait obtenu l'Etat sur le même emprunt.

L'investissement n'a pas pesé sur les déficits publics, car l'acquisition de titres d'une entreprise relève, en comptabilité européenne, de la catégorie des « opérations financières », qui n'ont pas d'impact sur le déficit public au sens du Traité de Maastricht. Il n'a pas modifié l'équilibre budgétaire présenté par le gouvernement pour l'exercice 2003.

En revanche, il s'est traduit dans le décompte de la dette publique car l'endettement nécessaire pour souscrire au renforcement des fonds propres devait être retracé dans la dette des administrations publiques, ce qui a représenté une augmentation de cette dette de l'ordre de 0,6% du PIB en 2003.

Trois enseignements peuvent être tirés de cette opération financière réalisée par l'ERAP pour le compte de l'Etat :

- tout d'abord, et l'histoire récente tend encore à le montrer, l'Etat a besoin de structures de portage dans le cadre d'opérations de recapitalisation d'entreprises, lorsqu'il ne peut mobiliser les ressources du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »;

- ensuite, même lorsque la vocation d'une structure n'est pas de conserver durablement sa participation, la cession définitive de l'ensemble des parts d'une entreprise de taille importante peut prendre du temps. Après avoir acquis pour le compte de l'Etat 26,57 % de France Télécom en 2003, l'ERAP a progressivement ramené sa participation à 19,07 % en 2004 après une première cession, puis à 14,28 % en 2005 après une deuxième cession, et sans avoir participé à l'augmentation de capital de septembre 2005 liée à l'acquisition d'AMENA en Espagne, et enfin en 2007 à 9,23 %. Cinq après l'acquisition des titres, l'ERAP reste au capital de France Télécom ;

- enfin, sur un plan patrimonial, une opération de recapitalisation - c'est le cas pour l'ERAP - peut s'avérer financièrement équilibrée, voire bénéficiaire. Les dividendes cumulés ont couvert les frais financiers des emprunts garantis par l'Etat et les cessions ont dégagé des plus-values nettes. En endettement brut, seule variable prise en compte au titre de la dette publique par Eurostat, le montant de l'emprunt correspondant à la prise de participation dans France Télécom est passé de 9,4 milliards d'euros de 2003 à 2005 inclus, puis à 6,4 milliards d'euros sur la période 2006-2007, et enfin à 2,4 milliards d'euros à la suite d'un remboursement en principal de 4 milliards d'euros le 25 avril 2008.

La dette résiduelle de 2,4 milliards d'euros vient à échéance le 25 avril 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE : LA REPRISE DE LA DETTE RÉSIDUELLE DE L'ERAP PAR L'ÉTAT

Le I du présent article propose la reprise de la dette résiduelle de l'ERAP à hauteur de 2,4 milliards d'euros et, en contrepartie, les participations détenues dans France Telecom par l'établissement public pour un montant identique.

L'exposé des motifs précise que l'Etat reprendra la fraction restante des titres détenus dans France Telecom par la voie « d'arrêtés ministériels »1(*).

Les intérêts de la dette reprise seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat », en qualité d'intérêts de la dette négociable.

La charge de la dette correspondante devrait représenter 90 millions d'euros en 2009 : elle serait donc portée par le budget de l'Etat, budget général et compte de commerce, en lieu et place de l'ERAP.

Le II prévoit le transfert à l'identique de la dette contractée par l'ERAP : le transfert n'ouvre droit, ni à remboursement anticipé des créanciers, ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunt ont été conclus.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a voté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

On peut estimer que le transfert de la dette de l'ERAP à l'Etat participe du mouvement de consolidation de la dette publique que votre commission des finances appelle de ses voeux.

Néanmoins, comme en ce qui concerne les autres reprises de dette, notamment celle du FIPSA, votre rapporteur général s'interroge sur l'opportunité du traitement, en comptabilité budgétaire, opéré par le gouvernement sur cette question : une nouvelle fois, cette reprise de dette, bien que générant une charge budgétaire - les intérêts précomptés - est considérée comme une opération de trésorerie en application de l'article 25 de la LOLF et non comme une opération budgétaire2(*).

L'économie proposée apparaît extrêmement faible : la réduction des frais de fonctionnement estimée à 2,5 millions d'euros dans l'exposé général du présent article ne prend pas en compte les coûts de licenciement qui seront supportés par l'ERAP en 2008, et qui pourraient représenter une forte proportion de cette dépense de fonctionnement.

En revanche, l'inscription directe de la dette de l'ERAP au sein de la dette de l'Etat conduit à l'inscription du service des intérêts en 2009 sur le budget général pour 90 millions d'euros.

Le motif avancé par le gouvernement pour réaliser dès 2009 la reprise de la dette de l'ERAP est le risque que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » ne dispose pas de ressources suffisantes pour recapitaliser l'ERAP en 2010, et lui permette d'amortir sa dette à la date d'échéance. Cet horizon apparaît suffisamment lointain pour ne pas se priver d'une structure de portage dont l'utilité a été prouvée sur une période encore récente.

Le gouvernement n'explique d'ailleurs pas pourquoi le scénario d'un refinancement de sa dette par l'ERAP en 2010 n'apparaît pas comme plausible.

La disposition n'a aucun impact sur la dette maastrichtienne car l'ERAP est aujourd'hui dans le champ des administrations publiques.

Au cours de l'examen de cet article à l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a fait part des interrogations suivantes, sans obtenir de réponse de la part du gouvernement : « l'article 28 présente, sans aucune réflexion de fond, me semble-t-il, une mesure purement financière consistant à transférer la dette de 2,4 milliards d'euros, qui reste à rembourser au titre de l'investissement dans France Télécom, dans la dette de l'État. L'échéance de 2010 devra donc être automatiquement honorée au titre de la dette de l'Etat. Or nous avons eu la semaine dernière des débats sur les problèmes de consolidation de la dette, débats qui ont été présentés par le gouvernement plutôt en termes de déconsolidation, en vue de faire porter la dette par différentes structures, dès lors que des actifs existent en contrepartie - ce qui est parfaitement logique. Monsieur le ministre, je m'interroge sur le fait que l'article 28 nous présente cette question sous un aspect purement financier : transfert de la dette de l'ERAP dans la dette de l'État, et reprise en contrepartie des actifs de l'établissement. Sans parler de l'aspect budgétaire, tout à fait mineur - quelques centaines de milliers d'euros -, il n'est reste pas moins que ce montage paraît aller totalement à rebours des décisions prises ces dernières semaines, et mériter quelques explications. Plutôt que de le mettre en sommeil, ne serait-il pas plus intéressant d'étudier comment l'ERAP pourrait concourir, à travers les circuits financiers et économiques que nous imaginons actuellement, à améliorer le fonctionnement de notre économie et à faciliter la prise de participation dans différentes entreprises industrielles de taille moyenne ou de plus grande taille ? ».

Ces questions méritent des réponses plus claires de la part du gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.


* 1 A l ami-2008, la valeur de marché des titres détenus dans France Telecom par l'ERAP était de l'ordre de 4,6 milliards d'euros.

* 2 Sur la question de l'impact de cette reprise de dette sur l'article d'équilibre, votre rapporteur général renvoie aux développements consacrés à ce sujet dans l'exposé général du rapport n° 127 (2007-2008).

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