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Mission "Action extérieure de l'Etat"



M. Adrien GOUTEYRON

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II. LA PRÉSENTATION SYNTHETIQUE DES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »

Votre rapporteur spécial renverra utilement aux travaux de contrôle réalisés entre octobre 2007 et octobre 2008, en application de l'article 57 de la LOLF :

Contributions de la France aux institutions internationales : le nécessaire respect du Parlement : rapport d'information n° 24 (2007-2008) ;

- Mieux identifier l'Etat propriétaire : rapport d'information n° 37 (2007-2008), avec nos collègues Bernard Angels et Marie-France Beaufils, ainsi que notre ancien collègue Paul Girod ;

- Les cadres supérieurs du Quai d'Orsay : une réforme à engager d'urgence : rapport d'information n° 268 (2007-2008) ;

- Réussir le sauvetage de l'Institut du monde arabe : rapport d'information n° 360 (2007-2008) ;

- Quelles réponses apporter à une diplomatie culturelle en crise ? : rapport d'information n° 428 (2007-2008).

C'est d'abord dans ses rapports de contrôle que votre rapporteur spécial analyse la performance de l'action extérieure de l'Etat, tant en ce qui concerne l'efficience des services, dans le domaine notamment des ressources humaines ou de l'immobilier, que l'efficacité, par exemple de l'action culturelle à l'étranger.

A. LE PROGRAMME 105 : « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

Les crédits du programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde » représentent 1.597 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 1.615,4 millions d'euros de crédits de paiement, dont 524 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 8.377 ETPT, contre 8.359 pour l'exercice 2008, dont 3.136 recrutés locaux (en diminution de 76 ETPT par rapport à 2008).

Les moyens du programme représentent un tiers des crédits et la moitié des emplois du ministère des affaires étrangères et européennes, soit 64 % des effectifs de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Le programme 105 regroupe l'essentiel des crédits liés au fonctionnement du réseau diplomatique, consulaire, culturel et de coopération.

L'augmentation des effectifs constatés sur le programme est liée à des ajustements d'effectifs entre programmes, et au transfert de 24 ETPT en provenance du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » ainsi que de 19 ETPT en provenance du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en voie de développement » à la faveur de la création du nouveau centre de crise du ministère des affaires étrangères et européennes. Ce centre de crise, rattaché au secrétaire général, regroupe des moyens auparavant répartis sur trois programmes (programmes 105, 151 et 209). Il comprend les crédits de sécurité des communautés françaises. Les crédits d'assistance humanitaire restent cependant inscrits sur le programme 209.

Les crédits des fonds de concours et attributions de produits rattachés au programme 105 font l'objet d'une prévision de 7,4 millions d'euros. Une large partie de ce produit serait attendue de l'augmentation des ressources issues de la location d'espaces par les ambassades et consulats, ainsi que de la mise à disposition des salons de l'hôtel du ministre. Un fonds de concours « location des sites prestigieux » serait créé.

Le fonds de concours relatif aux prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères logés par l'Etat à l'étranger a été en revanche supprimé pour cause de non-conformité à la LOLF. Les crédits correspondants ont été intégrés au programme 105. Toutefois, le découplage entre la dépense consentie en faveur des agents de l'Etat logés à l'étranger et les loyers perçus pourrait à terme limiter l'effort du Quai d'Orsay en faveur du logement de ses agents.

1. Les finalités du programme

Le programme 105 rassemble les moyens des services centraux et déconcentrés (160 ambassades bilatérales, 17 représentations et 4 délégations permanentes) qui assurent la conduite de l'action diplomatique de la France, mais aussi les crédits de fonctionnement des consulats, ainsi que l'ensemble des fonctions de soutien. Il assure le financement des contributions de la France aux organisations internationales, et aux opérations de maintien de la paix décidées par l'organisation des Nations Unies (ONU), et contient les crédits de la coopération militaire et de défense. Le responsable du programme 105 est le secrétaire général adjoint, directeur général pour les affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères, M. Gérard Araud.

Au sein des crédits, les coûts du réseau apparaissent presque anecdotiques face au poids de la dépense multilatérale. En comptabilité analytique, et en coûts complets, ces contributions internationales, dès lors que l'on intègre aussi les organisations européennes (Conseil de l'Europe principalement) représentent 54,2 % de la prévision de dépense initiale sur le programme pour 2009.

Entre 2000 et 2008, le montant des contributions internationales est passé de 533 millions d'euros à près de 800 millions d'euros, équivalent à une augmentation (en euros courants) de 267 millions d'euros au titre de ces dépenses multilatérales, soit + 50 %.

Evolution des contributions de la France aux institutions internationales9(*)

(en millions d'euros)

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

L'augmentation des crédits correspond, pour une large part, à la hausse de la dépense au profit des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Ces opérations sont tributaires de l'évolution des conflits dans le monde et résultent de la volonté de la communauté internationale, dont la France, d'y apporter des solutions.

Plus inquiétante, en comparaison, est la progression continue des contributions financières de la France aux institutions internationales hors OMP. En effet, les cotisations de la France en tant que membre des institutions internationales sont passées, à périmètre courant, de 364 millions d'euros en 2000 à 405 millions d'euros en 2008 (en réduction par rapport à la prévision 2008 grâce à un effet change dollar/euro favorable).

La présence au sein d'un même programme budgétaire de l'action diplomatique bilatérale et des crédits multilatéraux obligatoires dont l'inflation n'était pas maîtrisée a été un puissant facteur de responsabilisation du responsable de programme et l'a conduit, dans le cadre de la RGPP, à réinterroger l'ensemble des contributions de la France aux organisations internationales.

Longtemps sous-dotée en loi de finances initiale, la contribution de la France au titre des organisations internationales et des opérations de maintien de la paix fait l'objet d'un rebasage, de 41,2 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2009, conformément aux recommandations de votre rapporteur spécial visant à respecter le principe de sincérité prévu par la LOLF. Ce rebasage est néanmoins soumis à un aléa de change très important dans un contexte monétaire international troublé.

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en six actions, dont une action « soutien ».

Action n ° 1 : coordination de l'action diplomatique (104,7 millions d'euros)

Cette action regroupe les crédits des services politiques de l'administration centrale et l'essentiel des moyens des postes diplomatiques. Elle comprend notamment les crédits afférents aux cabinets ministériels, au protocole et à la direction de la communication et de l'information, ainsi que le centre de crise.

Action n° 2 : action européenne (52,9 millions d'euros)

Figurent au sein de cette action crédits d'intervention du secrétariat d'Etat chargé des affaires européennes, les crédits destinés à soutenir la présence d'experts français dans des missions européennes.

Il convient surtout de prendre en compte deux postes de dépenses significatifs : les contributions au Conseil de l'Europe (34,7 millions d'euros) et les subventions à la desserte aérienne de Strasbourg (4,6 millions d'euros).

Action n° 3 : contributions internationales (692,5 millions d'euros)

Cette action regroupe les principales contributions obligatoires aux organisations internationales dont la France est membre. Ces contributions sont libellées en euros ou, pour 75 % d'entre elles en devises, pour l'essentiel le dollar, et sont donc confrontées à un aléa de change.

Principales contributions internationales obligatoires en 2009

(crédits de paiement en millions d'euros)

Opérations de maintien de la paix dont

340,0

Darfour

89,7

Congo

61,6

Soudan

42,7

Liban

36,1

Libéria

32,0

Haïti

29,8

Côte d'Ivoire

23,2

Contributions internationales payables en euros dont

160,4

OTAN

27,2

OCDE

24,8

OSCE

16,9

Institut du monde arabe

12,3

Contributions internationales payables en devises dont

192,1

ONU

130,0

OMS

19,5

OIT

15,7

UNESCO

5,5

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

Action n° 4 : coopération militaire et de défense (91,6 millions d'euros)

Sont inscrits au sein de cette action les crédits correspondant à la mise en oeuvre par le ministère des affaires étrangères de notre coopération militaire et de défense, dont les orientations sont fixées en Conseil de défense et dont la conduite est partagée avec le ministère de la défense.

L'action regroupe les crédits afférents à la rémunération du personnel (en administration centrale et affecté à l'étranger), à la réalisation de stages (essentiellement en écoles militaires en France et à l'étranger) et à l'ingénierie de sécurité et de défense.

Comme chaque année, cette action fait l'objet de réductions de crédits substantielles par rapport à 2008, où la prévision s'établissait à 98 millions d'euros.

Action n° 5 : soutien (236,9 millions d'euros)

Les crédits de cette action correspondent aux fonctions support du ministère des affaires étrangères dans son ensemble, pour le compte des quatre programmes placés sous sa responsabilité (trois programmes de la présente mission et le programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « aide publique au développement ».

Action n° 6 : réseau diplomatique (436,9 millions d'euros)

Cette action regroupe l'ensemble des moyens des postes à l'étranger. Il s'agit de la totalité des crédits de fonctionnement des 160 chancelleries diplomatiques et des 17 représentations permanentes auprès de l'Union européenne et des organisations internationales. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement des consulats généraux, consulats et sections consulaires et des services culturels et de coopération ont été regroupés au sein de la présente action afin de faciliter l'application du principe de fongibilité aux moyens de l'Etat à l'étranger.

Répartition du programme 105 par actions avant et après ventilation
des crédits de soutien du programme et des crédits polyvalents provenant d'autres missions10(*)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Action extérieure de l'Etat »

B. LE PROGRAMME 185 : « RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE »

Les crédits du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » représentent 594,6 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et en crédits de paiement, dont 87,8 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement).

415 millions d'euros, soit 70 % du programme, sont dévolus à l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 1.235, contre 1.280 pour l'exercice 2008.

Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 185 font l'objet d'une prévision de 750.000 euros.

Le programme représente 23,6 % des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

1. Les finalités et les actions du programme

Le programme 185 finance les établissements d'enseignement français à l'étranger et le soutien aux échanges culturels, scientifiques et universitaires avec les Etats membres de l'Union européenne et les grands pays industriels du monde développé.

Il s'appuie sur six opérateurs : CulturesFrance (issue de la fusion entre l'AFAA (Association française d'action artistique) et l'ADPF (Association pour la diffusion de la pensée française)), l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT), le GIP FCI (Groupement d'intérêt Public France Coopération internationale), CampusFrance (Agence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques), EGIDE, opérateur de la mobilité internationale, et l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger).

Malgré les remarques de votre rapporteur spécial, le programme ne regroupe pas les crédits d'action culturelle des pays bénéficiant de l'aide publique au développement qui figurent au sein du programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement », en raison d'une vision quelque peu littérale de la liste des pays en développement établie par l'OCDE et qui veut que tout euro dépensé par le département dans un pays en développement constitue de l'aide au développement. Par souci de cohérence, le programme 185 aurait pourtant vocation à regrouper l'ensemble des crédits d'action culturelle du Quai d'Orsay.

Le responsable du programme 185 est le directeur général de la coopération internationale et du développement, Mme Anne Gazeau-Secret, qui est par ailleurs responsable du programme 209 « Aide publique au développement ».

Ce programme devrait connaître d'importants bouleversements sur la période 2009-2011. Comme le souligne le projet annuel de performances pour 2009, le programme « augmente sa présence directe chez ses partenaires et diminue le nombre de ses propres structures (57 centres culturels, 65 alliances françaises, 8 centres de recherche), tout en renforçant le pilotage des principaux opérateurs ».

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en quatre actions.

Action n° 1 : Animation du réseau (66,1 millions d'euros)

Cette action regroupe les activités transversales qui participent à la mise en oeuvre de la coopération et de l'action culturelles françaises dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle est le support d'une partie des crédits de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), pour la part affectée au présent programme et non au programme 209, de ceux du service de la stratégie, des moyens et de l'évaluation et de ceux des services de coopération et d'action culturelle (SCAC). La DGCID a vocation à être intégrée au sein d'une future direction générale de la mondialisation. Les services de coopération et d'action culturelle devraient former après leur fusion avec les centres culturels des « EspaceFrance ».

Action n° 2 : langue et culture française, diversité linguistique et culturelle (60,6 millions d'euros)

Cette action vise à promouvoir la langue et la culture françaises. Elle concerne les actions visant une audience accrue à la langue française dans et hors contexte scolaire et universitaire, dans les pays ne bénéficiant pas de l'aide au développement.

Action n° 3 : renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires (52,9 millions d'euros)

Cette action regroupe les activités menées par le ministère des affaires étrangères dans les domaines scientifiques, techniques et universitaires, dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle vise à renforcer l'attractivité de la France auprès des étudiants et des chercheurs étrangers, dans le contexte très concurrentiel de l'enseignement supérieur. Elle contribue à la valorisation de la science française et à affirmer son image hors de nos frontières.

Action n° 4 : service public d'enseignement à l'étranger (415 millions d'euros11(*))

Cette action est dédiée à l'Agence pour l'Enseignement français à l'étranger (AEFE) qui anime un réseau de 246 établissements, dont 74 en gestion directe et 172 conventionnés.

Les caractéristiques de l'enseignement français à l'étranger

Au total, on compte 449 établissements et lycées français à l'étranger : 74 établissements en gestion directe, 172 établissements conventionnés et 203 établissements privés homologués. Ce réseau est sans égal par rapport à celui de nos pays partenaires. Il scolariserait de l'ordre de 168.000 élèves, dont 98.000 élèves français.

Seules les deux premières catégories de lycées - gestion directe et conventionnés - bénéficient d'un financement de l'Etat et relèvent de l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Dans ces établissements, les enfants français ne représentent que 46 % des élèves inscrits. Les enfants étrangers du pays d'accueil représentent 41 % des inscrits et les enfants étrangers « tiers » 13 %.

Le système de l'enseignement français à l'étranger est un système tripartite qui repose sur un effort des parents, des entreprises et de l'Etat. L'ensemble de ces établissements sont des lycées privés, donc payants, comparables à l'enseignement privé en France12(*). La scolarité des enfants français à l'étranger fait l'objet de subventions :

- dotation à l'AEFE inscrite sur le programme 185 ;

- bourses sous conditions de ressources et prise en charge des frais de scolarité, sans plafond et sans condition de ressources, financées par le programme 151.

Source : commission des finances

Répartition du programme 185 par actions avant et après ventilation
des prestations d'appui du programme et des crédits polyvalents affectés
à d'autres missions13(*)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Action extérieure de l'Etat »

C. LE PROGRAMME 151 : « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

Les crédits du programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » représentent un montant limité de 310,2 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et en crédits de paiement, dont 188,5 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement), soit 61 % du total. Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 3.465, contre 3.570 pour l'exercice 2008.

Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 151 font l'objet d'une prévision de 170.000 euros.

1. Les finalités du programme et les actions

Le programme 151 a pour objet de fournir aux Français établis hors de France ou de passage à l'étranger les services des 230 postes du réseau consulaire et d'instruire les demandes de visas, sous la responsabilité du ministère de l'immigration de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Il finance les bourses à caractère social ainsi que la prise en charge des frais de scolarité des enfants français scolarisés dans des établissements d'enseignement français à l'étranger.

Le responsable du programme est M. Alain Catta, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France.

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en trois actions.

Action n° 1 : Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger (185,3 millions d'euros)

Elle a pour objet d'assurer la meilleure sécurité possible aux Français résidant à l'étranger, comme aux Français de passage, et de leur offrir des services essentiels, sans pour autant chercher à reproduire à l'étranger, à l'identique, les services de toute nature disponibles sur le territoire national.

Elle correspond à une part importante de l'activité de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et des postes consulaires à l'étranger.

Action n° 2 : accès des élèves français au réseau AEFE (86,1 millions d'euros)

Cette action doit permettre de faciliter l'accès de l'enseignement français à l'étranger par un système de bourses à vocation sociale et une prise en charge des frais de scolarité sans condition de revenu, à ce stade pour les classes de première et terminale.

Décidée par les pouvoirs publics le 30 août 2007, et traduite par une instruction en date du 21 septembre 2007, la prise en charge des frais de scolarité de l'ensemble des enfants français établis hors de France, quel que soit le niveau des frais de scolarité et les ressources de la famille, devrait progressivement bénéficier à l'ensemble des classes. Ainsi, elle est élargie à compter de la rentrée 2008/2009 aux classes de première, puis pour la rentrée 2009/2010 aux classes de seconde. Le Président de la République a annoncé la généralisation de cette mesure de gratuité. Elle devrait être achevée pour les enfants du primaire à horizon 2018. C'est à cette date qu'elle aura produit l'ensemble de ses effets budgétaires qui pourraient atteindre jusqu'à 743 millions d'euros.

Action n° 3 : instruction des demandes de visas (38,8 millions d'euros)

Cette action a pour finalité d'organiser l'accès au territoire national des étrangers désireux de se rendre en France. Elle vise à mettre en oeuvre la politique initiée par le ministère de l'immigration de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.

Dans ce domaine, la répartition des rôles a été heureusement précisée entre les deux ministères. Les agents (10 ETPT) de la commission de recours contre les décisions de refus de visas d'entrée en France ont été transférés sur la mission « Immigration, asile et intégration », de même que les crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant au développement des applications informatiques relatives aux visas ainsi qu'aux équipements biométriques et informatiques des postes consulaires (2,6 millions d'euros).

Votre rapporteur spécial rappelle qu'il avait proposé, sans succès, un amendement au projet de loi de finances pour 2008 poursuivant le même objectif.

Répartition du programme 151 par actions avant et après ventilation
des prestations d'appui du programme et des crédits polyvalents affectés
à d'autres missions14(*)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Action extérieure de l'Etat »


* 9 2008 : estimation en attendant les ouvertures de crédits de la future loi de finances rectificative.

* 10 En logique analytique, les crédits des actions 5 et 6 sont ventilées entre programmes du ministère des affaires étrangères, y compris le programme 209 de la mission interministérielle « aide publique au développement », pour 257 millions d'euros.

* 11 Les bourses et la prise en charge des frais de scolarité figurent sur le programme 151.

* 12 Les établissements privés conventionnés, partie intégrante du service public de l'enseignement, bénéficient à ce titre d'un financement de l'Etat, tout en laissant évidemment à la charge des parents une partie des frais de scolarité. Les établissements privés homologués ne bénéficient pas d'un financement de l'Etat.

* 13 En logique analytique, le programme bénéficie de crédits, au prorata du poids budgétaire du programme et des ETPT, de l'action soutien du programme 105. Au sein du programme, les crédits de l'action « animation du réseau » sont ventilés selon une clé de répartition sur laquelle le ministère des affaires étrangères lui-même exprime encore des réserves.

* 14 En logique analytique, le programme bénéficie de crédits, au prorata du poids budgétaire du programme et des ETPT, des actions soutien et réseau diplomatique du programme 105.

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