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Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte spécial "Pensions"



M. Bertrand Auban

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CHAPITRE PREMIER : LES ENJEUX DU FINANCEMENT DES RETRAITES DES FONCTIONNAIRES

I. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE PLUS LISIBLE

A. UNE AMÉLIORATION DE L'INFORMATION DES PARLEMENTAIRES ET DES CITOYENS

1. Le principe de lisibilité instauré par l'article 21 de la LOLF trouve aujourd'hui sa pleine justification

a) Le compte d'affectation spéciale « Pensions »

L'article 21 de la LOLF a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d'un compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS « Pensions ») afin de retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires. Cette réforme a entraîné de profondes modifications budgétaires et comptables dans l'approche des pensions. L'obligation pour les responsables de programme de veiller à ce que le total des dépenses engagées ou ordonnancées ne puisse excéder le total des recettes constatées, a rendu nécessaires la mise en place d'outils de prévision et de suivi nouveaux, ainsi que des actions visant à assurer la cohérence des différents intervenants du compte spécial.

Ainsi, le CAS « Pensions » permet, au travers du service des pensions qui en assure la gestion, de centraliser et de rendre compte d'une double fonction :

- le pilotage de l'équilibre du compte spécial en recettes et en dépenses ;

- le pilotage des acteurs des différentes directions du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

En effet, ainsi que votre rapporteur spécial le soulignait dans le cadre de son rapport reposant sur une enquête de la Cour des comptes4(*), la gestion des pensions repose sur les interventions successives :

- du ministère employeur, chargé de la constitution du dossier et du calcul d'une proposition de liquidation du montant de la pension ;

- du service des pensions, relevant du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, situé à Nantes depuis 1987 et chargé du contrôle, de la liquidation et de la concession de la pension ;

- et du réseau des comptables de la direction générale de la comptabilité publique aux fins de paiement par l'un des 27 centres régionaux des pensions.

Ainsi, près de 3.000 fonctionnaires, dont 441 pour le service des pensions, interviennent donc dans le traitement des quelque 86.000 pensions concédées annuellement.

Ces quelques chiffres suffisent à témoigner de l'importance de l'enjeu, rendu pleinement lisible par la mise en oeuvre de la LOLF :

- pour 2009, le coût du CAS « Pensions » s'élèvera à 50,3 milliards d'euros, contre 47,99 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2008. Soit une augmentation de 4,8 %. A titre d'illustration, ce montant représente 18 % des dépenses de l'Etat ;

- le nombre prévisionnel de pensionnés civils et militaires sera de 2.255.179 en 2009, en augmentation de 2,8 % par rapport à 2008, pour un total de 2,524 millions d'agents en activité dans la fonction publique de l'Etat5(*).

b) La mission « Régimes sociaux et de retraite »

Outre la gestion du CAS « Pension », l'Etat assure également l'équilibre d'un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique, réunis au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Pour 2009, la contribution de l'Etat s'élèvera à 5,18 milliards d'euros au lieu de 5,12 milliards d'euros en 2008, hors la contribution exceptionnelle de 145,5 millions d'euros au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Ce budget soutient principalement l'équilibre des régimes sociaux et de retraite suivants :

- SNCF : 3,04 milliards d'euros pour 300.000 pensionnés6(*) ;

- marins : 747,4 millions d'euros pour 122.000 pensionnés ;

- mineurs : 587,5 millions d'euros pour 356.000 pensionnés ;

- RATP : 501,1 millions d'euros pour 44.000 pensionnés ;

- SEITA : 121 millions d'euros pour 10.000 pensionnés.

Il convient à ce stade de préciser que cette mission ne regroupe donc pas l'ensemble des régimes dits « spéciaux », tels que les retraites des industries électriques et gazières, des clercs de notaires ou de l'Opéra de Paris.

2. Les améliorations apportée dans la pédagogie sur le coût des retraites publiques

a) La remise au Parlement du rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique

A l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, l'article 102 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement, prévoyait la remise au Parlement d'un rapport sur les pensions civiles et militaires, en annexe du projet de loi de finances.

Reçu le 30 octobre 2008 par votre commission des finances, ce rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique constitue la première application de cette disposition législative et rappelle, sur la base des données disponibles au 1er juillet 2008, les principaux enjeux financiers concernant les pensions des fonctionnaires ainsi que les premiers effets de la réforme des retraites de 2003 sur les comportements d'activation des droits dans le cadre du dispositif de décote/surcote.

b) La transparence sur les contributions de l'Etat aux caisses de retraites de la SNCF et de la RATP

Dans le sens d'une meilleure information du Parlement et d'une clarification de la présentation du programme, votre rapporteur avait observé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 que la transparence des comptes publics gagnerait à distinguer en deux actions différentes les régimes de retraites de la SNCF et de la RATP, en faisant valoir que leur subvention représentait plus de 3,3 milliards d'euros, soit 95 % de l'ensemble du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ». A la même remarque formulée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, avait indiqué que le financement de ces deux régimes serait clarifié7(*).

Pour tenir compte notamment des observations faites par votre commission des finances, la déclinaison en actions a été revue. Suite à l'évolution de la gestion des retraites RATP et SNCF désormais assurée par des caisses de retraite et de prévoyance autonomes des entreprises, il devenait difficile de distinguer au sein de la même action « régimes de retraite » les financements allant à la caisse des personnels de la RATP de ceux allant à la caisse des personnels de la SNCF, les crédits correspondant relevant de la même catégorie.

Les autres interventions du programme (5 % de la dotation) correspondent à des régimes sociaux ou de retraite aux enjeux financiers plus limités, et pour la plupart en extinction. Ils ont été en conséquence regroupés dans une nouvelle action.

Ainsi, le programme comporte dorénavant trois actions, ce qui assure plus de clarté pour leur suivi tant par le gouvernement que par le Parlement.

Action n° 03 : Régime de retraite du personnel de la SNCF ;

Action n° 04 : Régime de retraite du personnel de la RATP ;

Action n° 05 : Autres régimes.

Enfin, votre rapporteur spécial tient à préciser que toutes les réponses au questionnaire budgétaire transmis aux deux ministères8(*) en charge de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions », en application des dispositions de l'article 49 de la LOLF, lui ont été remises dans le délai imparti, fixé au 10 octobre 2008.

B. UNE CLARIFICATION DES ENJEUX FINANCIERS

1. Des crédits articulés autour d'une mission et d'un compte spécial...

La particularité du compte spécial « Pensions », strictement équilibré en recettes et en dépenses, le situe donc hors du budget général de l'Etat. C'est pourquoi, certaines recettes transitent, en dépenses correspondantes, par des missions inscrites au budget. Il s'agit notamment des pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien et de l'ORTF qui résultent de transferts en provenance de la mission « Régimes sociaux et de retraite », pour un montant cumulé de 839.500 euros.

Auparavant, les dépenses afférentes au financement des pensions étaient disséminées dans le budget de l'Etat, le financement des pensions n'étant pas identifié en raison du principe de non-affectation des recettes. L'ambition d'assurer « une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses »9(*) trouve ainsi sa pleine traduction dans un document unique : le projet annuel de performances du CAS « Pensions ». Celui-ci demeure structuré en trois programmes et constitue une mission au sens de la LOLF. Il rassemble l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au paiement des pensions relatives :

- aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) ;

- aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) ;

- aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743).

La mission « Régimes sociaux et de retraite » finance les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux de retraite. En effet, aucun emploi n'est autorisé au titre de la présente mission. Les ressources humaines relèvent des organismes qui sont chargés de la gestion concrète des régimes : les caisses de retraites des personnels de la RATP et de la SNCF, l'ENIM10(*), la CANSSM11(*).

Les régimes concernés, qui connaissent des situations démographiques déséquilibrées, représentent un total d'environ 860.000 pensionnés ou allocataires en 2007. Ces déséquilibres sont accentués par une évolution défavorable des transferts de compensation démographique12(*) pour trois des grands régimes concernés : SNCF, ENIM, régime des mines.

Il convient de rappeler que les régimes constitutifs de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne représentent qu'une partie de l'appellation générique « régimes spéciaux13(*) » et sont répartis entre trois programmes :

- Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » ;

- Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » ;

- Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ».

Au final, près de 55 milliards d'euros seront ainsi consacrés en 2009 au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux en déclin démographique dont l'Etat assure l'équilibre financier.

2. ... qui s'inscrivent dans le champ de la programmation pluriannuelle 2009-2012

L'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom accroît les dépenses de pensions. Ce phénomène est accentué en 2009 par les effets du choc d'inflation de 2008 compte tenu des règles d'indexation des prestations. Les dépenses de pensions progressent ainsi de près de 2,5 milliards d'euros en moyenne par an sur la période 2009-2011.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » (5,3 milliards d'euros en 2008), qui finance des régimes spéciaux de retraite et des dispositifs sociaux propres à certaines professions, est déterminée principalement par les évolutions démographiques propres à ces régimes, les effets de la réforme des régimes spéciaux décidée fin 2007 étant progressifs. La dépense est toutefois contenue, grâce à la mise en oeuvre d'un programme de cession du patrimoine immobilier de la Caisse des mines. Au total, les crédits de cette mission augmentent de près de 9 % sur la période 2009-2011 ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous :

Evolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite »

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

Régimes sociaux et de retraite

5,18

5,45

5,75

Source : article 5 du projet de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

II. LES RETRAITES DES FONCTIONNAIRES : PRINCIPAL FACTEUR DE DÉRIVE DES DÉPENSES DE L'ETAT

A. UNE PART CROISSANTE DES DÉPENSES DE L'ETAT...

1. Une hausse constante des dépenses...

De 1990 à 2007, le nombre de pensionnés civils et militaires a augmenté de 37 %, passant de 1,6 million à plus de 2,2 millions de bénéficiaires.

Evolution du nombre des pensionnés civils et militaires

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique

Entre 2003 et 2007, 20 % de la progression des dépenses du budget de l'Etat était due à l'accroissement du besoin de financement des pensions des fonctionnaires de l'Etat

Evolution des dépenses de pensions et de leur poids dans le budget général

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique

Entre 2008 et 2011, 40 % des moyens supplémentaires seront employés.

Les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de dérive des dépenses de l'Etat.

Sur la période 2009-2011, la croissance de la charge des pensions devrait se poursuivre à un rythme estimé entre 2,2 et 2,7 milliards d'euros par an. Cette forte dynamique conduit, de fait, à un processus d'éviction de dépenses stratégiques et à une aggravation de la dette publique.

2. ... en rapport avec la dégradation des ratios démographiques

Selon les travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR), la masse des pensions passerait de 37,9 milliards en 2006 à 82,4 milliards en 2050.

Le rapport démographique continuera à se dégrader et sera inférieur à 1 à compter de 2015. Le solde technique serait négatif sur toute la période de projection. Exprimé en milliards d'euros, il se dégraderait sur toute la période de projection et atteindrait - 27,1 milliards d'euros en 2050 même si, à cette date, le ratio démographique aura retrouvé un taux d'équilibre.

Les perspectives d'équilibre du régime à long terme ainsi que les projections du ratio démographique sont extraites des travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR), publiés en fin d'année 200714(*) :

Solde technique des recettes et des dépenses

(en milliards d'euros)

 

2015

2020

2050

Régime de la fonction publique d'Etat

-15,5

-17,9

-27,1

Régime des ouvriers de l'Etat

-1,2

-1,2

-0,7

Source : résultats du scénario « central » du COR (taux de chômage à 4,5 % à partir de 2015)

La notion de « solde technique » correspond à la différence entre les cotisations encaissées et les prestations versées (hors transferts). Il est fait l'hypothèse d'un accroissement tendanciel de la contribution de l'Etat-employeur selon l'évolution de la masse salariale ; dès lors le solde technique s'interprète comme l'effort supplémentaire, par rapport à l'exercice de référence, soit 2000 qu'il faudra fournir pour faire face à l'évolution des dépenses.

Ratio démographique pondéré

 

2015

2020

2050

Régime de la fonction publique d'Etat

0,6

0,7

1,1

Régime des ouvriers de l'Etat

1,59

1,66

1,37

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique

Le ratio démographique pondéré est défini comme le rapport entre, d'une part, la somme du nombre de pensionnés de droit direct et de la moitié du nombre de pensionnés de droit dérivés et, d'autre part, le nombre d'actifs cotisants au régime.

B.  .. QUI ABSORBE L'ESSENTIEL DES MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRES

1. Une part croissante des dépenses « inévitables » : 70 % en 2008

Selon les prévisions fournies à l'appui du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009 à 2012, les charges de la dette s'accroissent brutalement sous l'effet de la remontée des taux d'intérêt et du choc d'inflation. Ce choc, constaté au niveau européen et national, pèse sur les charges des obligations indexées sur l'inflation. Cette situation contraste fortement avec celle observée ces dernières années. En effet, l'impact de l'augmentation du stock de dette sur les charges d'intérêt était compensé par la baisse des taux d'intérêt. Ainsi, alors que les charges de la dette étaient quasiment stables entre 2003 et 2007, elles augmenteront d'un peu plus de 2 milliards d'euros par an en moyenne d'ici 2011.

Au total, pensions et charges de la dette, qui représentaient moins de 30% de l'augmentation des dépenses de l'Etat entre 2003 et 2007, absorberaient désormais environ 70 % des marges de manoeuvre budgétaires, soit 32 % pour les charges de la dette et 38 % pour les pensions en moyenne entre 2008 et 2011.

Décomposition de l'évolution annuelle des dépenses de l'Etat

Source : direction du budget

2. Les engagements de l'Etat et les besoins de financement à long terme : 1.056 milliards d'euros au titre des retraites

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires se situent dans une fourchette de 966 à 1.160 milliards d'euros, selon le taux d'actualisation retenu. Avec le taux d'actualisation moyen de 2 % net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'Etat en matière de retraite s'élève à 1.056 milliards d'euros au 31 décembre 2007. Ce chiffre marque une progression de 115 milliards d'euros par rapport à fin 2006, s'expliquant notamment par la baisse du taux d'actualisation retenu (plus 90 milliards d'euros) et la revalorisation des pensions et des salaires.

Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu.

(en milliards d'euros)

Taux d'actualisation

1,5%

2%

2,5%

Engagements

1 160

1 056

966

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

La valeur du « besoin de financement actualisé » du régime des fonctionnaires de l'État est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après :

Besoin de financement actualisé

(en milliards d'euros)

 

Taux d'actualisation

1,5%

2%

2,5%

besoin de financement actualisé à horizon 2107

besoin de financement actualisé à horizon 2050

besoin de financement actualisé à horizon 2107

besoin de financement actualisé à horizon 2050

besoin de financement actualisé à horizon 2107

besoin de financement actualisé à horizon 2050

Fonctionnaires de l'Etat

717

401

584

357

483

319

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

Le besoin de financement actualisé s'élève à 584 milliards d'euros, soit 31 points de PIB et correspond à l'hypothèse de taux d'actualisation à 2 %.

Le graphique ci-après illustre l'évolution du « besoin de financement actualisé à 2 % » du régime des fonctionnaires de l'Etat en euros constants.

Evolution du besoin de financement

(en milliards d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009


* 4 Rapport d'information n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme à relancer d'urgence ».

* 5Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique « Fonction publique, chiffre-clé 2008 ».

* 6 La numération du nombre de pensionnés est donnée à titre d'ordre de grandeur sur la base des résultats connus au 31 décembre 2007 et publiés dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2009.

* 7 Audition publique du 3 juillet 2008 sur le projet de loi de règlement des comptes pour 2007.

* 8 Le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

* 9Ibid.

* 10Etablissement national des invalides de la marine.

* 11 Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines.

* 12Mécanisme de solidarité entre régimes, mis en place en 1974 (compensation généralisée) et complété en 1984 (compensation spécifique vieillesse entre les seuls régimes spéciaux) visant à compenser entre régimes les écarts de nature essentiellement démographique.

* 13 Les « régimes spéciaux » dans leur ensemble visent de nombreuses professions et activités qui ne relèvent pas de la présente mission : personnel de la Banque de France, des théâtres nationaux, des industries électriques et gazières (EDF et GDF), les clercs et employés de notaires, les ouvriers de l'Etat...

* 14 COR, novembre 2007.

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