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Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte spécial "Pensions"



M. Bertrand Auban

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CHAPITRE II : LA PRÉSENTATION DES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCES

I. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » : UN REGROUPEMENT DE RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE EN DÉCLIN DÉMOGRAPHIQUE

A. UNE HAUSSE CONTENUE DES CRÉDITS

1. La répartition des crédits par programmes et actions

Les crédits de l'ensemble de la mission sont en progression contenue de 1 % entre 2008 (5,14 milliards d'euros) et 2009 (5,18 milliards d'euros).

Répartition des crédits par programme et action (régimes sociaux et de retraite)

(en euros)

Intitulé du programme et de l'action

Autorisations d'engagement

Exécution 2007

Ouvertes en LFI pour 2008

Demandées pour 2009

Variation 2008/2009

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres (LFI 2008 retraitée)

3 371 307 874

3 476 730 000

3 722 360 000

7%

Régime de retraite du personnel de la SNCF (nouveau)

 2 783 000 000

2 923 000 000

3 045 100 000

4%

Régime de retraite du personnel de la RATP (nouveau)

 414 000 000

390 000 000

501 100 000

28%

Autres régimes (nouveau)

 174 307 874

163 730 000

176 160 000

8%

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

652 670 000

719 000 000

747 400 000

4%

Pensions de retraite des marins

645 620 000

711 300 000

738 587 000

4%

Action sanitaire et sociale des marins

7 050 000

7 700 000

8 813 000

14%

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

960 445 600

928 050 000

714 570 000

-23%

Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

845 000 000

800 000 000

587 500 000

-27%

Régime de retraite de la SEITA

109 500 000

122 000 000

121 000 000

-1%

Caisse des retraites de l'imprimerie nationale

48 000

50 000

70 000

40%

Caisse des retraites de srégies ferroviaires d'outre-mer

5 150 000

5 200 000

5 200 000

0%

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

747 600

800 000

800 000

0%

Total

4 984 423 474

5 123 780 000

5 184 330 000

1%

Source : d'après le rapport annuel de performances pour 2007 et le projet annuel de performances pour 2009

A la demande de votre rapporteur spécial, et suivant l'engagement donné par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique devant votre commission, les subventions d'équilibre versées aux caisses autonomes de la SNCF et de la RATP sont désormais clairement identifiées au sein du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ».

Cette nouvelle présentation budgétaire met en lumière deux éléments marquant de l'évolution des crédits pour 2009 :

- une hausse de 28 % de la dotation de la caisse de retraite de la RATP ;

- une diminution de 27 % du versement au fonds de retraite des mines.

S'agissant de la RATP, votre rapporteur spécial avait indiqué dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008 que la subvention d'équilibre alors fixée à 390 millions d'euros faisait l'objet d'une sous-budgétisation évaluée à 25 millions d'euros, au moins, en raison d'une accélération des demandes de liquidation de retraite dans la perspective de la réforme des régimes spéciaux15(*).

De fait, après seulement six mois d'exercice en 2008, la CRPRATP a communiqué à votre rapporteur spécial, lors de l'enquête sur place et sur pièce effectuée en juin 2008, un besoin de crédits complémentaires de l'ordre de 80 millions d'euros, portant ainsi à 470 millions d'euros le montant probable de la subvention de l'Etat16(*). Cet écart entre la prévision et l'exécution de ce budget a en conséquence fait l'objet d'une observation dans le rapport d'information présenté le 9 juillet 2008 devant votre commission.

Evolution des crédits consommés depuis 2006 et prévision pour 2008 et 2009

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

PLF 2009

Crédits de paiement

374,11

354

390

501

Ouvertures de crédits

16

60

80
(estimation de la CRPRATP)

-----

Montant de la subvention d'équilibre versée par l'Etat

390,11

414

470
(estimation de la CRPRATP)

-----

Source : CRPRATP

De plus, les dotations budgétaires inscrites chaque année en lois de finances initiales pour 2006, 2007 et 2008 ont été fixées dans l'hypothèse d'un adossement qui ne s'est pas réalisé. Votre commission avait adopté un amendement, retiré en séance publique, tendant à transférer de la caisse de retraite des marins 25 millions d'euros pour abonder la caisse de retraite de la RATP. La budgétisation pour 2009 de la contribution de l'Etat aux retraites de la RATP apparaît ainsi plus conforme au principe de sincérité et de transparence.

A l'inverse, s'agissant de la réduction de 212,5 millions d'euros de la contribution de l'Etat à la caisse des mines, il convient de préciser que cette baisse significative de 27 % par rapport aux crédits prévus pour 2008 ne correspond pas à un amoindrissement des prestations de pension du régime.

En effet, la subvention d'équilibre de 800 millions d'euros au régime des mines prévue pour 2008 ne représentait qu'une partie des pensions qui s'élèvent à plus de 1,8 milliard d'euros pour 351.000 bénéficiaires. Les cotisations ne couvrent que 2 % des prestations versées pour un ratio de 1 cotisant pour 34 retraités. Dans ce contexte, l'optimisation de la subvention d'équilibre implique une utilisation de tous les « deniers » disponibles, notamment les patrimoines et les fonds de roulement des régimes spéciaux qui est une demande récurrente des services de l'Etat17(*).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette situation résulte de l'engagement demandé par l'Etat d'utiliser « différentes ressources de façon optimale ». En 2006, le conseil d'administration de la caisse des mines a alors décidé de s'engager dans un programme de mobilisation de son patrimoine mobilier parisien de placement.

2. La mobilisation du patrimoine de la caisse des mines : un exemple à suivre ?

En 2008, la caisse des mines a procédé à la cession de près de 200 millions d'euros d'actifs immobiliers.

D'autres transactions, estimées à 60 millions d'euros, pourraient aboutir avant la fin 2008.

En 2006, le patrimoine de la caisse des mines était évalué à plus de 600 millions d'euros. Dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, le gouvernement estime ce patrimoine à un milliard d'euros.

Programme de valorisation du patrimoine de la caisse des mines

La caisse des mines a procédé, en 2008, aux cessions immobilières suivantes :

- l'hôtel Prince de Galles pour un montant de 141 millions d'euros ;

- l'hôtel de la Trémoille pour un montant de 42 millions d'euros ;

- et un immeuble de l'avenue des Champs-Elysées pour un montant de 29 millions d'euros.

Source : caisse des mines

Votre rapporteur spécial observe que le produit des cessions effectuées en 2008, correspond à la diminution de la contribution de l'Etat pour 2009.

Néanmoins, cette stratégie de valorisation patrimoniale ne peut être appliquée à l'ensemble des régimes de retraite et rencontre plusieurs limites :

- certaines caisses ne disposent d'aucune ressources propres, notamment la RATP qui a dû recourir à l'emprunt, à hauteur de 67 millions d'euros en 2007 pour couvrir les insuffisances de versement des acomptes mensuels de la subvention d'équilibre ;

- la cession d'actifs constitue une ressource immédiate qui peut abonder la constitution de fonds de roulement ou les droits à pensions mais elle entraîne mécaniquement une réduction des recettes futures et ne constitue en aucune manière une réponse pérenne à l'évolution négative des ratios démographiques ;

- la conjoncture économique et financière actuelle qui pèse déjà fortement sur le marché de l'immobilier doit être prise en compte et s'intégrer dans une politique de cession qui ne soit pas soumise à l'urgence d'un financement à court terme.

L'examen de la part de la subvention de l'Etat dans les budgets des caisses de retraite illustre que le défi du financement des régimes en déclin démographique s'inscrit dans des ordres de grandeur bien supérieurs aux futures cessions de patrimoine et repose très largement sur le budget général.

Part de la subvention de l'Etat dans le budget des caisses de retraite

(en millions d'euros)

Régimes spéciaux

nombre de cotisants et de pensionnés

Volume de prestation de pensions servies

Subvention de l'Etat

Part de la subvention de l'Etat dans le régime

Retraités de la SEITA

1094/10057

156,00

121,00

78%

Régime de retraite des marins

36351/122668

1076,00

747,40

69%

Caisse autonome de la SNCF

161500/300000

5210,00

3045,00

58%

Caisse autonome de la RATP

44203/44035

877,70

501,00

57%

Fonds de retraite des mines

10254/355981

1838,00

587,50

32%

Source : projet annuel de performances pour 2009 « Régimes sociaux et de retraite »

Les régimes de retraite de l'Imprimerie nationale (9 bénéficiaires18(*)), des régies ferroviaires d'outre-mer (263 bénéficiaires) et de l'ORTF (350 bénéficiaires) ne comptent plus de cotisants et sont totalement subventionnés par l'Etat au titre de la solidarité nationale.

B. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DES MOYENS DE GESTION ET DE FINANCEMENT

1. La mesure du coût de gestion : vers une norme commune et la mutualisation des bonnes pratiques ?

Les facteurs communs de mesure de la performance des régimes de retraite reposent essentiellement sur l'évaluation des coûts de gestion. Il convient, à cet égard, de préciser qu'il s'agit en pratique de la seule marge de manoeuvre des gestionnaires dans la mesure où le montant des prestations à verser résulte des droits à pensions sur lesquels ils n'ont pas prise.

Toutefois, il convient d'analyser avec prudence les coûts de gestion de chaque établissement et se garder de tirer de la comparaison entre régime un palmarès. De manière générale, les indicateurs relatifs à la qualité et la rapidité du service (délai de traitement des dossiers) ne souffrent pas de critique. C'est pourquoi, le coût de gestion demeure, en l'état, le rare discriminant commun qui permette d'apprécier les facteurs de progression des caisses de retraite.

Tableau comparatif des coûts de gestion des régimes de retraite

(en euros)

Régimes de retraite

Dépense de gestion pour 1 euro de prestations servies

Coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite

2007

(réalisé)

2009

(prévision)

2007

(réalisé)

2009

(prévision)

2011

(cible)

Marins

0,062

0,061

868,5

960

1060

RATP

0,0073

0,0078

925

920

920

Service des pensions (pour mémoire)

-

-

625

655

675

SNCF

0,005

0,0042

695

567

897

Mines

0,014

0,013

498

492

492

SEITA

0,0025

0,0022

298

313

326

Source : d'après les projets annuels de performances pour 2009

Les difficultés de l'exercice d'évaluation portent sur l'absence de mode opératoire commun d'évaluation des coûts de gestion. Ainsi, les résultats diffèrent sensiblement selon le périmètre retenu pour la détermination des frais de gestion. La tendance commune des établissements est d'inclure dans le calcul les frais de soutien à l'activité de pensions mais également les charges de fonctionnement, à l'image du régime des marins. Par ailleurs, l'effet volume importe dans la mesure où les frais de structure de la caisse de la SNCF qui emploie 900 personnes ne sont pas comparables à ceux de la caisse de la RATP qui n'en emploie que 51.

Pour mémoire, le service des pensions ne figure dans le tableau qu'à titre indicatif. Les traitements des dossiers obéissent à des circuits de validation plus complexe et par ailleurs, le coût ici exposé ne prend pas en compte les charges de gestion des ministères employeurs.

Votre rapporteur spécial souhaite qu'une mutualisation des bonnes pratiques soit mise en oeuvre afin que l'évaluation des coûts de gestion réponde à un cahier des charges commun.

2. L'adossement de la caisse de retraite de la RATP au régime général n'est toujours pas réalisé

Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC.

La réforme du financement et l'adossement sur les régimes de droit commun avait pour but d'améliorer l'assise financière du régime spécial du fait de la mutualisation avec des régimes de retraite à base démographique plus large et de prévoir des taux de cotisation salariale et patronale en phase avec les autres entreprises de droit privé du secteur.

La neutralité financière devait être assurée par une soulte dont le montant avait été estimé entre 500 et 700 millions d'euros. Les conditions de l'adossement devaient faire l'objet de négociations avec la CNAV en vue d'un aboutissement de la procédure en 2007 puis repoussé en 2008.

Si le principe de l'adossement n'a pas été remis en cause, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a fait valoir que ce dossier nécessitait un accord de la Commission européenne et que le montant de la soulte à octroyer au régime général d'assurance vieillesse n'était toujours pas fixé19(*). Tout en reconnaissant qu'aucune date ne pouvait être avancée pour la réalisation de l'adossement, il a indiqué que l'économie qui en résulterait s'élevait à environ 30 millions d'euros par an.

Au final, votre rapporteur spécial observe que le dossier n'a guère avancé depuis l'enquête effectuée auprès de la caisse de retraite du personnel de la RATP en juin 2008. La procédure reste soumise à une décision de la Commission européenne quant à la qualification éventuelle en aide d'Etat de la soulte.

3. La réforme des régimes spéciaux : une économie annoncée de 500 millions d'euros à moyen terme

a) Les principes de la réforme des régimes spéciaux appliqués à la SNCF et la RATP

La réforme des régimes spéciaux est entrée en vigueur le 1er juillet 2008 et a opéré un rapprochement partiel des droits à pensions des retraités de la SNCF et de la RATP avec le régime de la fonction publique de l'Etat.

L'objectif de la réforme de 2007 était de mettre tous les Français sur un pied d'égalité en matière de retraite.

Toutefois, la réforme retenue pour les régimes spéciaux a maintenu le principe d'une spécificité des droits.

La réforme prévoit une harmonisation progressive des principaux paramètres des régimes spéciaux avec ceux des autres régimes - régime général et fonction publique - au même rythme que la réforme de 2003 pour les fonctionnaires.

La durée de cotisation pour une retraite à taux plein passera de 37,5 annuités avant la réforme à 40 annuités d'ici à 2012, puis devrait évoluer comme dans la fonction publique si le passage à 41 annuités est confirmé.

Une décote s'appliquera à compter de 2010 pour les assurés qui n'augmenteront pas leur durée d'activité proportionnellement à l'augmentation de la durée de cotisation, une surcote pour les trimestres accomplis au-delà de cette durée et au-delà de soixante ans.

Les pensions seront indexées sur les prix à compter de 2009, pour garantir le pouvoir d'achat des retraités, et non plus sur les salaires des actifs.

Les bonifications en vigueur s'appliqueront uniquement pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2009. A la RATP, cet avantage concerne près de 80 % des salariés, au lieu de 15 % à la SNCF.

Les agents pourront librement choisir le moment de leur départ à la retraite, puisque les « clauses couperets » qui permettaient aux employeurs de mettre à la retraite les agents dès cinquante ans ou cinquante-cinq ans sont supprimées.

L'objectif global de la réforme était d'assurer la pérennité des régimes, dans un contexte d'allongement de l'espérance de vie. Mais il apparaissait légitime de s'intéresser aussi à son impact budgétaire.

b) Le chiffrage des économies issues de la réforme des régimes spéciaux

Après avoir indiqué, en juillet 2008, qu'il n'a « jamais fixé de cadrage financier à la réforme des régimes spéciaux »20(*), le gouvernement a précisé que la réforme permettrait 500 millions d'euros d'économies21(*) cumulées en 2012, dont 90 % concernerait la SNCF, le restant étant réparti entre les industries électriques et gazières, la RATP et les clercs de notaire.

Sur une hypothèse d'évolution jusqu'à 41,5 annuités en 2020 et de départ à l'âge d'annulation de la décote, la réforme des régimes spéciaux, qui reprend l'essentiel de la réforme de 2003 décliné en 2008 pour la SNCF et la RATP, sera un facteur d'économie annuelle à long terme.

Perspectives d'économies résultant de la réforme des régimes spéciaux

(en millions d'euros)

 

Caisse de retraite SNCF

Caisse de retraite RATP

2012

282

8

2015

442

21

2020

182

56

2030

266

104

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité


* 15 Le nombre de liquidations nouvelles de retraites a augmenté de 30 %, passant de 1.493 en 2006 à 1.895 en 2007.

* 16 Rapport d'information n° 452 (2007-2008) « La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP ».

* 17 Lors de son audition par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, M. Eric Woerth a mis en lumière la faible valorisation du patrimoine de la caisse des mines qui ne « rapporte » qu'entre 20 et 30 millions d'euros par an. A titre d'exemple, il a indiqué que le loyer perçu pour l'hôtel « Prince de Galles » s'élevait à quelques millions d'euros seulement. En conséquence, il a souhaité que les ventes régulières de patrimoine effectuées par la caisse des mines tendent vers un objectif de cession de 70 millions d'euros par an.

* 18L'imprimerie nationale est une société anonyme, à capitaux publics, depuis le 1er janvier 1994. Parmi environ 550 salariés, moins de 20 d'entre eux sont actuellement fonctionnaires.

* 19 Audition par votre commission le 3 juillet 2008 dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007.

* 20Sénat, séance du 9 juillet 2008 - Question orale n° 0244S, réponse du Secrétaire d'Etat à la famille.

* 21Réponse au questionnaire budgétaire du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.

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