Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte spécial "Pensions"



M. Bertrand Auban

retour sommaire

II. LE COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS »

A. L'ÉQUILIBRE DES RECETTES ET DES DÉPENSES

1. L'évolution des taux de cotisation et la contribution exceptionnelle de France Telecom

a) Le principe de la « contribution employeur »

Avec la mise en place de la LOLF et la création du compte spécial « Pensions », la notion de contributions de chaque ministère afférente aux nombre de pensionnés issus de ses rangs à l'origine, a été remplacé par le prélèvement d'un « taux de contribution employeur » unique pour tous les fonctionnaires civils, quelque soit leur ministère d'origine.

Ce système de cotisation patronale entre en cohérence avec la logique d'un régime par répartition et les besoins de mobilité interministérielle. Il permet en outre d'identifier le « coût complet » d'un agent de l'Etat, à l'image des charges sociales salariales et patronales du secteur privé.

Introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, la « contribution employeur » entraîne une responsabilisation de tous les gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des contribution dont le taux est calculé par la direction du budget, en lien avec le service des pensions, pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension.

Il résulte de cette contrainte d'équilibre et de la dégradation des rapports démographiques cotisants/pensionnés des taux en constante augmentation.

Evolution du taux de cotisation de l'Etat employeur

(en millions d'euros)

Contribution de l'Etat employeur hors organismes publics et semi-publics

Fonctionnaires civils

Militaires

ATI

Organismes publics et semi-publics

Etablissements industriels de l'Etat

2006

49,9 %

100 %

0,3 %

33 %

24 %

2007

50,74 %

101,05 %

0,31 %

39,5 %

24 %

2008

55,71 %

103,83 %

0,31 %

50 %

24 %

2009

64,44 %

108,82 %

0,32 %

60,44 %

27 %

Source : rapport sur les retraites de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

L'actualisation de ces taux place les dépenses de personnel concernées constitue dorénavant un facteur d'augmentation automatique des frais de personnel à effectifs inchangés.

Aussi, le travail de prévision sur les dépenses constitue un préalable indispensable à la détermination des taux de cotisation.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le schéma d'ensemble de la coordination recettes/dépenses s'établit selon la charte de gestion suivante :

- la direction du budget s'assure des équilibres globaux de la mission Pensions et calcule les taux de contributions employeurs nécessaires à l'équilibre du programme 741 du CAS « Pensions » en fonction de sa prévision de dépense en masse salariale ;

- le sous-directeur en charge de la 6ème sous-direction de la direction du budget, en tant que responsable du programme 742, prépare les documents budgétaires afférents à ce programme et suit l'exécution de ce programme sur la base d'éléments fournis par la Caisse des dépôts et des consignations qui en assure la gestion ;

- la direction générale des finances publiques (DGFiP) et son réseau déconcentré est chargée du recouvrement des recettes et du paiement des principales dépenses.

Afin de maintenir un équilibre technique des recettes et des dépenses, la part employeur devra progresser jusqu'en 2030, en supposant la part salariale stable à 7,85 %.

Prévision d'évolution des taux de la contribution employeur

2015

2020

2030

2040

2050

69,2 %

71,2 %

72,8 %

72,6 %

69,1 %

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

b) La contribution exceptionnelle de France Telecom

Outre l'évolution à la hausse des taux de cotisation, la contribution exceptionnelle de France Telecom fait également l'objet d'une augmentation de 100 millions d'euros, pour s'établir à 578 millions d'euros, afin de compenser la diminution de l'assiette contributive causée par la réduction rapide du nombre de fonctionnaires en activité dans l'entreprise.

Afin de maintenir un équilibre technique des recettes et des dépenses, la part employeur devra progresser jusqu'en 2030, en supposant la part salariale stable à 7,85 %.

Prévision d'évolution des taux de la contribution employeur des fonctionnaires civils

2015

2020

2030

2040

2050

69,2 %

71,2 %

72,8 %

72,6 %

69,1 %

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

c) La subvention d'équilibre au fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE)

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils et n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines. Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit de porter ce taux à 27 % à compter du 1er janvier 2009.

Toutefois, la hausse nécessaire de cette contribution demeure insuffisante pour contenir les effets du fort déséquilibre démographique du régime (0,5 cotisants pour un retraité) la subvention d'équilibre de l'Etat s'élèvera à 1,08 milliard d'euros en 2009, au lieu de 1,02 milliard d'euros en 2008.

2. La répartition des crédits

Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2009 de 2,3 milliards d'euros pour s'établir à 50,3 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,8 %. De 2007 à 2008, l'augmentation était de 2,8 %.

La forte progression des pensions civiles et militaires (+ 5,5 %) en constitue le facteur principal.

Cette situation correspond à une progression du « stock total de pensionnés » plus forte de 2008 à 2009 (+ 2,8 %) que de 2007 à 2008 (+ 2,6 %).

Evolution du stock total de pensionnés de 2006 à 2007
et prévisions pour 2008 et 2009

Source : d'après le rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de pension

Part des crédits du programme

Part des crédits de la mission

2008

2009

Variation 2008/2007

Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires  »

34569,48

36577,00

5,8%

79,8%

72,7%

Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »

8732,03

9126,00

4,5%

19,9%

18,1%

Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »

138

140,00

1,4%

0,3%

0,3%

Total du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaire d'invalidité »

43439,51

45843,00

5,5%

100,0%

91,1%

Action 1 « Prestation vieillesse et invalidité »

1617,05

1703,64

5,4%

94,8%

3,4%

Action 2 « Cessations anticipées d'activité »

75,38

31,28

-58,5%

1,7%

0,1%

Action 3 « Autres dépenses spécifiques »

1,66

0,83

-50,0%

0,0%

0,0%

Action 4 « Gestion du régime »

8,65

8,01

-7,4%

0,4%

0,0%

Action 5 « Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires »

52,94

53,70

1,4%

3,0%

0,1%

Total du programme « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

1755,71

1797,47

2,4%

100,0%

3,6%

Action 1 « Reconnaissance de la nation »

775,98

749,79

-3,4%

28,2%

1,5%

Action 2 « Réparation »

1966

1871,08

-4,8%

70,3%

3,7%

Action 3 « Pensions d'Alsace-Lorraine »

13,7

14,40

5,1%

0,5%

0,0%

Action 4 « Allocation de reconnaissance des anciens supplétifs »

36

11,90

-66,9%

0,4%

0,0%

Action 5 « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien »

0,13

0,09

-30,8%

0,0%

0,0%

Action 6 « pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents »

11,8

12,24

3,7%

0,5%

0,0%

Action 7 « Pensions de l'ORTF »

0,8

0,74

-7,5%

0,0%

0,0%

Total du programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

2804,7

2660,25

-5,2%

100,0%

5,3%

Total du CAS « Pensions »

47999.92

50300,72

4,8%

-

100,0%

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

B. LA MODERNISATION DES MOYENS DE GESTION

1. Les difficultés de l'exercice de prévision

Les difficultés de prévision de recettes et de dépenses du CAS Pensions concernent essentiellement le programme 741.

Les exercices 2007 et 2008 de prévisions budgétaires ont été caractérisés, au niveau des dépenses par deux difficultés principales liées, d'une part, à la modélisation des comportements des agents induits par la réforme d'août 2003 et, d'autre part, à l'appréhension fine des dépenses autres que les dépenses de pensions stricto sensu.

L'évaluation des flux concerne des demandes individuelles traitées par le Service des pensions. Ils recouvrent les fonctionnaires des différents ministères, de La Poste et France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'un durée de service effectif égale ou supérieure à 15 ans et qui demandent la liquidation de leur pension publique.

Prévision des flux de départs en retraite

 

Fonctionnaires civils

Militaires

Ouvriers de l'État

2009

84 200

10 800

2 517

2015

65 700

11 500

2 219

2020

64 300

12 300

1 741

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

Au niveau de la prévision des recettes servant à financer les dépenses du CAS Pensions, la difficulté provient essentiellement de l'estimation de la masse salariale des militaires ainsi que celle des civils employés hors de la sphère Etat. De plus, la détermination des recettes de compensation est un exercice difficile, du fait des déterminants ainsi que du nombre de régimes parties prenantes ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite

et allocations temporaires d'invalidité » :

(en millions d'euros)

EMPLOIS (en M€)

Exécution
2007

LFI

2008

PLF

2009

Pensions 22(*)

39 830

41 824

44 447

Fonctionnaires civils

31 170

33 067

35 377

Militaires

8 523

8 619

8 930

Allocations temporaires d'invalidité (ATI)

137

138

140

Transferts

1 910

1 615

1 390

Compensations

1 729

1 466

1 165

Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC

181

149

225

Divers

58

1

6

Frais justice et intérêts retard

1

1

1

Divers autres

57

 

5

TOTAL DES EMPLOIS

41 798

43 440

45 843

RESSOURCES (en M€)

Exécution
2007

LFI

2008

PLF

2009

Cotisations salariales

4 890

4 744

4 755

Contributions des autres employeurs que l'Etat

4 002

4 413

4 386

Contribution de France Télécom et de La Poste

3 009

2 818

2 603

Contribution des établissements publics

993

1 595

1 783

Transferts

1 480

1 662

1 644

Établissement de la soulte F. Télécom

395

435

578

Contribution exceptionnelle La Poste

478

780

750

Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC

127

104

117

Récupération des indus sur pension

13

0

0

Compensation « personnels militaires »

271

197

198

Compensation « personnels civils »

35

0

0

FSV

1

1

1

Autres recettes diverses

160

145

0

TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ETAT (hors budgets annexes)

10 372

10 819

10 785

Contribution de l'Etat employeur (yc budgets annexes)

30 620

32 621

35 058

TOTAL DES RESSOURCES

40 992

43 440

45 843

SOLDE

- 806

0

0

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

Le déficit d'exécution pour 2007 a considérablement réduit le fonds de roulement d'un milliard d'euro constitué en 2006 pour le compte spécial « Pensions ». Le prélèvement sur ce fonds de quelque 800 millions d'euros devra conduire le service des pensions à mettre en place un suivi plus précis, non seulement des départs en retraite, en collaboration avec les ministères employeurs, mais aussi des recettes, car les pensions constituent des dépenses obligatoires qui doivent être honorées quelles que soient les tensions qui pèsent sur le budget de l'Etat. D'une manière générale, la réduction globale de l'ensemble des fonds de roulement des caisses de retraite est une constante qui rend donc plus difficile à gérer tout écart par rapport à la prévision.

2. La modernisation de la gestion des pensions dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP)

Les coûts de gestion sont retracés dans l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général.

Ils représentent 72,3 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009 (68,1 millions d'euros pour 2008) et concernent l'emploi de 1.102 ETPT répartis pour 458 au service des pensions, 520 dans les centres régionaux des pensions et 124 dans les autres structures de la direction générale des finances publiques (DGFIP).

En revanche, ainsi que votre rapporteur spécial le constatait dans son rapport précité sur « le service des pensions de l'Etat », les frais mis en oeuvre par les ministères employeurs ne sont pas pris en compte dans le coût de gestion.

Dans son rapport, votre commission des finances avaient placé au rang des priorités trois recommandations tendant à moderniser la chaîne des pensions et à rationaliser les systèmes d'information :

1) créer une autorité fonctionnelle unique et interministérielle chargée du pilotage de la chaîne des pensions et du compte d'affectation spéciale « Pensions » ;

2) reconfigurer le système de calcul et de concession des pensions autour du compte individuel retraite (CIR) ;

3) définir rapidement une stratégie d'ensemble fondée sur l'adaptation profonde des missions et du statut du service des pensions.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 a acté le principe d'une réforme de la chaîne des pensions et plusieurs mesures ont ainsi été décidées :

- la constitution du compte individuel retraite (CIR) de chaque fonctionnaire, permettant une connaissance de leurs droits à retraite au fur et à mesure de leur carrière ;

- la mise en place de centres d'appel téléphoniques et internet par lesquels les fonctionnaires retraités et actifs pourront obtenir des renseignements à caractère général ou sur leur dossier personnel de pension ;

- à l'horizon 2011-2012, le passage à un processus unifié et industrialisé de liquidation des pensions reposant sur le CIR, qui permettra de dégager des gains de productivité importants, d'au moins 1.200 ETP.

Par ailleurs, l'organisation du service des pensions a été modifiée par un arrêté du 22 mai 2008 afin, d'une part, de créer deux bureaux pour le projet CIR, l'un sur le système d'information l'autre sur les processus, et, d'autre part, de créer un bureau dédié à l'accueil des usagers, première approche d'un guichet unique à destination des personnels en activité et retraités. L'alimentation périodique de l'ensemble des comptes individuels retraite a été mise en oeuvre en janvier 2008. Cette seconde étape du CIR fait suite à la reprise du stock des carrières en 2007.

Dans le cadre de cette évolution, une convention de service pour l'alimentation du compte individuel de retraite, qui explicite les rôles et porte les engagements respectifs, a été rédigée à l'initiative du service des pensions et approuvée par les administrations employeurs.

Toutefois, la création d'une autorité fonctionnelle unique et interministérielle chargée du pilotage de la chaîne des pensions ainsi que la refonte des missions du service des pensions préconisées par la Cour des comptes demeurent à l'étude. Ainsi, l'inspection générale des finances a été saisie d'un rapport sur les modalités de mise en oeuvre de certaines de ces orientations, mais votre rapporteur spécial n'a pas eu connaissance de l'issue de ces travaux.

Il recommande que, passés les effets d'annonce de la RGPP, un compte rendu sur les actions en cours et les perspectives de modernisation de la gestion des pensions soit rendu public.

Pour mémoire, votre commission des finances avait considéré que la gestion des pensions de l'Etat représentait un gisement d'économie de 1.200 emplois sur les quelque 3.000 emplois répartis entre le service des pensions, les ministères employeurs et le Trésor public23(*).

3. Les premiers effets de la réforme de 2003 et son prolongement dans le « rendez-vous 2008 » sur les retraites

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoyait trois principales mesures :

- l'allongement de 37,5 annuités en 2003 à 40 annuités en 2008 de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir le « taux plein » de la pension ;

- la mise en place des mécanismes de décote / surcote afin d'inciter les agents à prolonger leur activité ;

- et la modification des paramètres du minimum garanti.

Le recul de l'âge du départ en retraite permet, à la fois, un gain de cotisations dû à l'allongement de la durée travaillée et une moindre charge de pension grâce à la réduction du temps passé à la retraite.

La poursuite de l'allongement d'ici 2012 à 41 ans - 1 trimestre par an à partir de 2009 - a été actée par la loi de 2003. Le « rendez-vous 2008 » se situe donc dans le prolongement de cette réforme. C'est le premier des rendez-vous quadriennaux prévu par la loi pour examiner l'évolution des régimes de retraite, en fonction des données démographiques, sociales économiques et financières.

Dès la fin 2007, le Conseil d'orientation sur les retraites24(*) confirmait la perspective de l'allongement de la durée d'assurance de 40 à 41 ans entre 2008 et 2012 en rappelant que celui-ci s'appliquerait de plein droit, en application de la loi du 21 août 2003 « sauf si un décret, pris après avis de la Commission de garantie des retraites et du Conseil d'orientation des retraites, ajuste le calendrier de mise en oeuvre de cette majoration au regard, d'une part, des éléments contenus dans le rapport que le gouvernement doit établir avant le 1er janvier 2008, d'autre part, de la règle de stabilisation du rapport entre la durée d'assurance et la durée moyenne de retraite ».

Deux effets de la réforme de 2003 ont été constatés :

- une évolution de l'âge de départ à la retraite ;

- un chiffrage des économies réalisées dans les prévisions de dépenses.

a) Le recul de l'âge de départ à la retraite dans le système de décote/surcote

Entre 2003 et 2007, la durée d'assurance requise pour le taux plein a augmenté pour les fonctionnaires de 2 années (passage de 37,5 ans à 39,5 ans). Concomitamment, l'âge moyen de départ en retraite des fonctionnaires a d'ores et déjà augmenté sur la période de :

- 6 mois dans la fonction publique d'Etat (fonctionnaires civils uniquement) ;

- 10 mois dans la fonction publique territoriale et hospitalière25(*).

b) Une estimation des économies engendrées par la réforme de 2003 et l'allongement à 41 ans en 2012 de la durée d'activité

A la demande de votre rapporteur spécial, le service des pensions et la direction du budget ont effectué des projections chiffrées sur la base d'un comparatif 40 annuités et 41 annuités à partir de 2012 afin de mesurer l'impact financier de la réforme des retraites.

Il apparaît ainsi que l'augmentation de la durée d'assurance permet de limiter la dynamique des dépenses de pensions de 120 millions d'euros en 2010, de 430 millions d'euros en 2012 et de 1.340 millions d'euros à l'horizon 2020 sur les deux programmes 741 et 742, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Evolution des dépenses de pensions des programmes 741 et 742 en milliards d'euros courants :

 

Exé 2007

LFI 2008

PLF 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2020

Prévisionnel (41 ans en 2012 ; 41,25 ans en 2015 et 41,5 ans en 2019 (hyp. Conseil d'orientation des retraites)

fonctionnaires civils (741-1)

31,308

33,205

35,517

37,583

39,582

41,095

42,570

44,175

45,817

55,014

Militaires (741-2)

8,523

8,619

8,93

9,101

9,254

9,420

9,588

9,755

9,936

11,080

FSPOEIE (742)

1,670

1,693

1,715

1,732

1,745

1,757

1,783

1,809

1,833

1,944

total

41,501

43,517

46,162

48,416

50,581

52,272

53,940

55,739

57,586

68,037

Hypothèse de maintien de la durée d'assurance à 40 ans à partir de 2008 

fonctionnaires civils

   

35,540

37,669

39,792

41,452

43,060

44,779

46,540

56,196

militaires

   

8,931

9,104

9,261

9,436

9,615

9,797

9,987

11,186

FSPOEIE

   

1,735

1,763

1,789

1,814

1,843

1,870

1,894

1,996

total

   

46,206

48,536

50,842

52,702

54,517

56,446

58,421

69,378

Impact de l'augmentation de la durée d'assurance (loi 2003) 

fonctionnaires civils

   

-0,023

-0,086

-0,210

-0,357

-0,490

-0,604

-0,723

-1,182

militaires

   

-0,001

-0,003

-0,007

-0,016

-0,027

-0,042

-0,051

-0,107

FSPOEIE

   

-0,020

-0,031

-0,044

-0,057

-0,060

-0,061

-0,061

-0,052

total

   

-0,044

-0,120

-0,261

-0,430

-0,577

-0,707

-0,835

-1,341

Sources : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009. Tableau réalisé par la caisse des dépôts et consignations, le service des pensions et la direction du budget à l'aide du modèle ARIANE utilisé pour les projections demandées par le Conseil d'orientation des retraites (Cf. rapport de novembre 2007 sur l'actualisation des projections des principaux régimes et documents publiés le 3 avril 2008 sur l'hypothèse de maintien de la durée d'assurance à 40 années).

c) Vers une réforme des indemnités temporaires de retraite outre-mer

Votre commission des finances a proposé avec constance la réforme des « sur-pensions » dont bénéficient annuellement près de 33.000 personnes pour un montant global d'environ 315 millions d'euros et qui progresse d'environ 10 % par an.

Depuis 1952, le montant de la pension civile ou militaire versée aux anciens fonctionnaires de l'Etat ou aux militaires ayant une résidence effective dans certaines collectivités territoriales ultramarines est majoré de 35 % à la Réunion et Mayotte, 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et 75 % à Wallis et Futuna, en Nouvelle-calédonie et en Polynésie française.

Dans le cadre du PLFSS pour 2009, le gouvernement propose un plafonnement puis une extinction progressive du dispositif à l'horizon 2028.


* 22 Le champ des pensions regroupe les pensions de vieillesse et les pensions pour invalidité (hors pensions militaires d'invalidité qui sont retracées dans le programme 743).

* 23 Rapport n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme inaboutie à relancer d'urgence ».

* 24 Rapport adopté le 21 novembre 2007 et remis au Premier ministre le 22 novembre 2007. Il rappelle les thèmes du « rendez-vous de 2008 » : l'équilibre financier des régimes de retraite, l'allongement de la durée de cotisation, l'évolution du montant des pensions et l'objectif de 85 % du SMIC net pour les assurés ayant effectué une carrière complète rémunérée au SMIC.

* 25 Rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009.

retour sommaire