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Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte spécial "Pensions"



M. Bertrand Auban

LES CHIFFRES CLÉS
DU COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS » ET
DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

1) Le compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) doit assurer « une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses »1(*) :

- pour 2009, le coût du CAS « Pensions » s'élève à 50,3 milliards d'euros, contre 47,99 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2008. Soit une augmentation de 4,8 % ;

- le nombre prévisionnel de pensionnés civils et militaires sera de 2.255.179 en 2009, en augmentation de 2,8 % par rapport à 2008 ;

- le taux de cotisation salariale demeure stable et s'établit à 7,85 % ;

- afin d'équilibrer les recettes avec les dépenses, les taux de la contribution employeur de l'Etat sont en augmentation pour 2009 avec :

. au titre des personnels civils, un taux de 60,44 % au lieu de 55,71 % en 2008 ;

. au titre des personnels militaires, un taux de 108,82 % au lieu de 103,84 % ;

. au titre de l'allocation temporaire d'invalidité, un taux de 0,32 % au lieu de 0,31 % ;

. au titre des organismes publics et semi-publics, un taux de 60,44 % au lieu de 50 % ;

. et au titre des établissements industriels de l'Etat, un taux de 27 % au lieu de 24 %.

- en outre, 72,3 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009 sont affectés à l'action « Gestion des pensions » qui relève de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

2) Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » regroupent le financement d'un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique. Pour 2009, la contribution de l'Etat s'élèvera à 5,18 milliards d'euros au lieu de 5,12 milliards d'euros2(*) en 2008. Ce budget soutient principalement l'équilibre des régimes sociaux et de retraite suivants :

- SNCF : 3,04 milliards d'euros pour 300.000 pensionnés3(*) ;

- marins : 747,4 millions d'euros pour 122.000 pensionnés ;

- mineurs : 587,5 millions d'euros pour 356.000 pensionnés ;

- RATP : 501,1 millions d'euros pour 44.000 pensionnés ;

- SEITA : 121 millions d'euros pour 10.000 pensionnés.

Au total, près de 55 milliards d'euros seront donc consacrés en 2009 au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux en déclin démographique dont l'Etat assure l'équilibre financier.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Les constats se rapportant au financement des pensions
de la fonction publique et des régimes de retraite

. Un effort notable de transparence caractérise la présentation des documents budgétaires :

- le gouvernement a remis au Parlement, en annexe du projet de loi de finances pour 2009 le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique en application de l'article 102 de la loi de finances rectificative pour 2007 ;

- les contributions de l'Etat aux caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP font dorénavant l'objet d'une présentation distincte conformément aux recommandations formulées par votre commission.

. Les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de dérive des dépenses de l'Etat :

- le coût des pensions augmentera de 2,5 milliards d'euros par an sur la période 2009-2011 et devrait atteindre 82 milliards d'euros en 2050 ;

- les pensions et les charges de la dette qui représentaient moins de 30 % de l'augmentation des dépenses de l'Etat entre 2003 et 2007 absorberont 70 % des marges de manoeuvre budgétaires.

. Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires s'élèvent à 1.056 milliards d'euros au 31 décembre 2007.

. La contribution de l'Etat à la caisse autonome des mines subit une baisse de 213 millions d'euros et s'établit à 587,5 millions d'euros pour 2009. L'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique par votre commission dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, a permis de souligner qu'en 2008, la caisse des mines avait procédé à un programme de cessions immobilières de plus de 200 millions d'euros, dont la vente de l'hôtel Prince de Galles pour un montant de 141 millions d'euros.

. La contribution exceptionnelle de France Telecom aux charges de pension sera majorée de 100 millions d'euros pour s'établir à 578 millions d'euros, afin de compenser la réduction du nombre de fonctionnaires en activité dans l'entreprise.

. Ainsi que le souhaitait votre commission, le taux de contribution employeur de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat a été réévalué pour s'établir à 27 %.

Toutefois la subvention d'équilibre de l'Etat continuera à progresser de 1,02 milliard d'euros en 2008 à 1,08 milliard d'euros en 2009.

Les recommandations portant sur le pilotage et la gestion

. La qualité de l'ensemble des indicateurs de mesure du coût de gestion est en progression ; néanmoins, l'absence de mode opératoire, comme l'analyse des charges de fonctionnement, ne permet pas l'étude comparative des régimes de retraite. Votre commission appelle de ses voeux la mise en place d'une mesure commune sur la base d'une mutualisation des bonnes pratiques.

. L'adossement de la caisse de retraite de la RATP au régime général annoncé pour 2007 demeure en attente d'une décision de la Commission européenne quant à la qualification éventuelle en aide d'Etat de la soulte dont le montant est estimé entre 500 et 700 millions d'euros.

. La modernisation de la gestion des pensions reste en chantier. Votre commission avait considéré que la réforme des pensions de l'Etat représentait un gisement d'économie de 1.200 emplois sur les quelque 3.000 emplois répartis entre le service des pensions, les centres régionaux des pensions et les ministères employeurs.

* * *

Les observations relatives aux effets des réformes sur les retraites

. La réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur le 1er juillet 2008 entraînerait une économie de 500 millions d'euros d'ici à 2012, principalement pour les retraites de la SNCF ;

. Les premiers effets de la réforme de 2003 et son prolongement dans l'allongement à 41 annuités en 2012 limiteraient la dynamique des dépenses de 120 millions d'euros en 2010, 430 millions en 2012 et de 1,34 milliard d'euros à l'horizon 2020 ;

. Les majorations de pensions outre-mer dites « indemnités temporaires de retraite » (ITR) concernent 33.000 personnes et représentent un coût annuel de 315 millions d'euros, en progression de 10 % par an. Votre commission réitère son souhait de mise en place d'un dispositif d'extinction de la mesure.

CHAPITRE PREMIER : LES ENJEUX DU FINANCEMENT DES RETRAITES DES FONCTIONNAIRES

I. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE PLUS LISIBLE

A. UNE AMÉLIORATION DE L'INFORMATION DES PARLEMENTAIRES ET DES CITOYENS

1. Le principe de lisibilité instauré par l'article 21 de la LOLF trouve aujourd'hui sa pleine justification

a) Le compte d'affectation spéciale « Pensions »

L'article 21 de la LOLF a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d'un compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS « Pensions ») afin de retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires. Cette réforme a entraîné de profondes modifications budgétaires et comptables dans l'approche des pensions. L'obligation pour les responsables de programme de veiller à ce que le total des dépenses engagées ou ordonnancées ne puisse excéder le total des recettes constatées, a rendu nécessaires la mise en place d'outils de prévision et de suivi nouveaux, ainsi que des actions visant à assurer la cohérence des différents intervenants du compte spécial.

Ainsi, le CAS « Pensions » permet, au travers du service des pensions qui en assure la gestion, de centraliser et de rendre compte d'une double fonction :

- le pilotage de l'équilibre du compte spécial en recettes et en dépenses ;

- le pilotage des acteurs des différentes directions du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

En effet, ainsi que votre rapporteur spécial le soulignait dans le cadre de son rapport reposant sur une enquête de la Cour des comptes4(*), la gestion des pensions repose sur les interventions successives :

- du ministère employeur, chargé de la constitution du dossier et du calcul d'une proposition de liquidation du montant de la pension ;

- du service des pensions, relevant du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, situé à Nantes depuis 1987 et chargé du contrôle, de la liquidation et de la concession de la pension ;

- et du réseau des comptables de la direction générale de la comptabilité publique aux fins de paiement par l'un des 27 centres régionaux des pensions.

Ainsi, près de 3.000 fonctionnaires, dont 441 pour le service des pensions, interviennent donc dans le traitement des quelque 86.000 pensions concédées annuellement.

Ces quelques chiffres suffisent à témoigner de l'importance de l'enjeu, rendu pleinement lisible par la mise en oeuvre de la LOLF :

- pour 2009, le coût du CAS « Pensions » s'élèvera à 50,3 milliards d'euros, contre 47,99 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2008. Soit une augmentation de 4,8 %. A titre d'illustration, ce montant représente 18 % des dépenses de l'Etat ;

- le nombre prévisionnel de pensionnés civils et militaires sera de 2.255.179 en 2009, en augmentation de 2,8 % par rapport à 2008, pour un total de 2,524 millions d'agents en activité dans la fonction publique de l'Etat5(*).

b) La mission « Régimes sociaux et de retraite »

Outre la gestion du CAS « Pension », l'Etat assure également l'équilibre d'un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique, réunis au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Pour 2009, la contribution de l'Etat s'élèvera à 5,18 milliards d'euros au lieu de 5,12 milliards d'euros en 2008, hors la contribution exceptionnelle de 145,5 millions d'euros au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Ce budget soutient principalement l'équilibre des régimes sociaux et de retraite suivants :

- SNCF : 3,04 milliards d'euros pour 300.000 pensionnés6(*) ;

- marins : 747,4 millions d'euros pour 122.000 pensionnés ;

- mineurs : 587,5 millions d'euros pour 356.000 pensionnés ;

- RATP : 501,1 millions d'euros pour 44.000 pensionnés ;

- SEITA : 121 millions d'euros pour 10.000 pensionnés.

Il convient à ce stade de préciser que cette mission ne regroupe donc pas l'ensemble des régimes dits « spéciaux », tels que les retraites des industries électriques et gazières, des clercs de notaires ou de l'Opéra de Paris.

2. Les améliorations apportée dans la pédagogie sur le coût des retraites publiques

a) La remise au Parlement du rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique

A l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, l'article 102 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement, prévoyait la remise au Parlement d'un rapport sur les pensions civiles et militaires, en annexe du projet de loi de finances.

Reçu le 30 octobre 2008 par votre commission des finances, ce rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique constitue la première application de cette disposition législative et rappelle, sur la base des données disponibles au 1er juillet 2008, les principaux enjeux financiers concernant les pensions des fonctionnaires ainsi que les premiers effets de la réforme des retraites de 2003 sur les comportements d'activation des droits dans le cadre du dispositif de décote/surcote.

b) La transparence sur les contributions de l'Etat aux caisses de retraites de la SNCF et de la RATP

Dans le sens d'une meilleure information du Parlement et d'une clarification de la présentation du programme, votre rapporteur avait observé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 que la transparence des comptes publics gagnerait à distinguer en deux actions différentes les régimes de retraites de la SNCF et de la RATP, en faisant valoir que leur subvention représentait plus de 3,3 milliards d'euros, soit 95 % de l'ensemble du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ». A la même remarque formulée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, avait indiqué que le financement de ces deux régimes serait clarifié7(*).

Pour tenir compte notamment des observations faites par votre commission des finances, la déclinaison en actions a été revue. Suite à l'évolution de la gestion des retraites RATP et SNCF désormais assurée par des caisses de retraite et de prévoyance autonomes des entreprises, il devenait difficile de distinguer au sein de la même action « régimes de retraite » les financements allant à la caisse des personnels de la RATP de ceux allant à la caisse des personnels de la SNCF, les crédits correspondant relevant de la même catégorie.

Les autres interventions du programme (5 % de la dotation) correspondent à des régimes sociaux ou de retraite aux enjeux financiers plus limités, et pour la plupart en extinction. Ils ont été en conséquence regroupés dans une nouvelle action.

Ainsi, le programme comporte dorénavant trois actions, ce qui assure plus de clarté pour leur suivi tant par le gouvernement que par le Parlement.

Action n° 03 : Régime de retraite du personnel de la SNCF ;

Action n° 04 : Régime de retraite du personnel de la RATP ;

Action n° 05 : Autres régimes.

Enfin, votre rapporteur spécial tient à préciser que toutes les réponses au questionnaire budgétaire transmis aux deux ministères8(*) en charge de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions », en application des dispositions de l'article 49 de la LOLF, lui ont été remises dans le délai imparti, fixé au 10 octobre 2008.

B. UNE CLARIFICATION DES ENJEUX FINANCIERS

1. Des crédits articulés autour d'une mission et d'un compte spécial...

La particularité du compte spécial « Pensions », strictement équilibré en recettes et en dépenses, le situe donc hors du budget général de l'Etat. C'est pourquoi, certaines recettes transitent, en dépenses correspondantes, par des missions inscrites au budget. Il s'agit notamment des pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien et de l'ORTF qui résultent de transferts en provenance de la mission « Régimes sociaux et de retraite », pour un montant cumulé de 839.500 euros.

Auparavant, les dépenses afférentes au financement des pensions étaient disséminées dans le budget de l'Etat, le financement des pensions n'étant pas identifié en raison du principe de non-affectation des recettes. L'ambition d'assurer « une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses »9(*) trouve ainsi sa pleine traduction dans un document unique : le projet annuel de performances du CAS « Pensions ». Celui-ci demeure structuré en trois programmes et constitue une mission au sens de la LOLF. Il rassemble l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au paiement des pensions relatives :

- aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) ;

- aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) ;

- aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743).

La mission « Régimes sociaux et de retraite » finance les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux de retraite. En effet, aucun emploi n'est autorisé au titre de la présente mission. Les ressources humaines relèvent des organismes qui sont chargés de la gestion concrète des régimes : les caisses de retraites des personnels de la RATP et de la SNCF, l'ENIM10(*), la CANSSM11(*).

Les régimes concernés, qui connaissent des situations démographiques déséquilibrées, représentent un total d'environ 860.000 pensionnés ou allocataires en 2007. Ces déséquilibres sont accentués par une évolution défavorable des transferts de compensation démographique12(*) pour trois des grands régimes concernés : SNCF, ENIM, régime des mines.

Il convient de rappeler que les régimes constitutifs de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne représentent qu'une partie de l'appellation générique « régimes spéciaux13(*) » et sont répartis entre trois programmes :

- Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » ;

- Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » ;

- Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ».

Au final, près de 55 milliards d'euros seront ainsi consacrés en 2009 au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux en déclin démographique dont l'Etat assure l'équilibre financier.

2. ... qui s'inscrivent dans le champ de la programmation pluriannuelle 2009-2012

L'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom accroît les dépenses de pensions. Ce phénomène est accentué en 2009 par les effets du choc d'inflation de 2008 compte tenu des règles d'indexation des prestations. Les dépenses de pensions progressent ainsi de près de 2,5 milliards d'euros en moyenne par an sur la période 2009-2011.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » (5,3 milliards d'euros en 2008), qui finance des régimes spéciaux de retraite et des dispositifs sociaux propres à certaines professions, est déterminée principalement par les évolutions démographiques propres à ces régimes, les effets de la réforme des régimes spéciaux décidée fin 2007 étant progressifs. La dépense est toutefois contenue, grâce à la mise en oeuvre d'un programme de cession du patrimoine immobilier de la Caisse des mines. Au total, les crédits de cette mission augmentent de près de 9 % sur la période 2009-2011 ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous :

Evolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite »

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

Régimes sociaux et de retraite

5,18

5,45

5,75

Source : article 5 du projet de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

II. LES RETRAITES DES FONCTIONNAIRES : PRINCIPAL FACTEUR DE DÉRIVE DES DÉPENSES DE L'ETAT

A. UNE PART CROISSANTE DES DÉPENSES DE L'ETAT...

1. Une hausse constante des dépenses...

De 1990 à 2007, le nombre de pensionnés civils et militaires a augmenté de 37 %, passant de 1,6 million à plus de 2,2 millions de bénéficiaires.

Evolution du nombre des pensionnés civils et militaires

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique

Entre 2003 et 2007, 20 % de la progression des dépenses du budget de l'Etat était due à l'accroissement du besoin de financement des pensions des fonctionnaires de l'Etat

Evolution des dépenses de pensions et de leur poids dans le budget général

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique

Entre 2008 et 2011, 40 % des moyens supplémentaires seront employés.

Les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de dérive des dépenses de l'Etat.

Sur la période 2009-2011, la croissance de la charge des pensions devrait se poursuivre à un rythme estimé entre 2,2 et 2,7 milliards d'euros par an. Cette forte dynamique conduit, de fait, à un processus d'éviction de dépenses stratégiques et à une aggravation de la dette publique.

2. ... en rapport avec la dégradation des ratios démographiques

Selon les travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR), la masse des pensions passerait de 37,9 milliards en 2006 à 82,4 milliards en 2050.

Le rapport démographique continuera à se dégrader et sera inférieur à 1 à compter de 2015. Le solde technique serait négatif sur toute la période de projection. Exprimé en milliards d'euros, il se dégraderait sur toute la période de projection et atteindrait - 27,1 milliards d'euros en 2050 même si, à cette date, le ratio démographique aura retrouvé un taux d'équilibre.

Les perspectives d'équilibre du régime à long terme ainsi que les projections du ratio démographique sont extraites des travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR), publiés en fin d'année 200714(*) :

Solde technique des recettes et des dépenses

(en milliards d'euros)

 

2015

2020

2050

Régime de la fonction publique d'Etat

-15,5

-17,9

-27,1

Régime des ouvriers de l'Etat

-1,2

-1,2

-0,7

Source : résultats du scénario « central » du COR (taux de chômage à 4,5 % à partir de 2015)

La notion de « solde technique » correspond à la différence entre les cotisations encaissées et les prestations versées (hors transferts). Il est fait l'hypothèse d'un accroissement tendanciel de la contribution de l'Etat-employeur selon l'évolution de la masse salariale ; dès lors le solde technique s'interprète comme l'effort supplémentaire, par rapport à l'exercice de référence, soit 2000 qu'il faudra fournir pour faire face à l'évolution des dépenses.

Ratio démographique pondéré

 

2015

2020

2050

Régime de la fonction publique d'Etat

0,6

0,7

1,1

Régime des ouvriers de l'Etat

1,59

1,66

1,37

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique

Le ratio démographique pondéré est défini comme le rapport entre, d'une part, la somme du nombre de pensionnés de droit direct et de la moitié du nombre de pensionnés de droit dérivés et, d'autre part, le nombre d'actifs cotisants au régime.

B.  .. QUI ABSORBE L'ESSENTIEL DES MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRES

1. Une part croissante des dépenses « inévitables » : 70 % en 2008

Selon les prévisions fournies à l'appui du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009 à 2012, les charges de la dette s'accroissent brutalement sous l'effet de la remontée des taux d'intérêt et du choc d'inflation. Ce choc, constaté au niveau européen et national, pèse sur les charges des obligations indexées sur l'inflation. Cette situation contraste fortement avec celle observée ces dernières années. En effet, l'impact de l'augmentation du stock de dette sur les charges d'intérêt était compensé par la baisse des taux d'intérêt. Ainsi, alors que les charges de la dette étaient quasiment stables entre 2003 et 2007, elles augmenteront d'un peu plus de 2 milliards d'euros par an en moyenne d'ici 2011.

Au total, pensions et charges de la dette, qui représentaient moins de 30% de l'augmentation des dépenses de l'Etat entre 2003 et 2007, absorberaient désormais environ 70 % des marges de manoeuvre budgétaires, soit 32 % pour les charges de la dette et 38 % pour les pensions en moyenne entre 2008 et 2011.

Décomposition de l'évolution annuelle des dépenses de l'Etat

Source : direction du budget

2. Les engagements de l'Etat et les besoins de financement à long terme : 1.056 milliards d'euros au titre des retraites

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires se situent dans une fourchette de 966 à 1.160 milliards d'euros, selon le taux d'actualisation retenu. Avec le taux d'actualisation moyen de 2 % net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'Etat en matière de retraite s'élève à 1.056 milliards d'euros au 31 décembre 2007. Ce chiffre marque une progression de 115 milliards d'euros par rapport à fin 2006, s'expliquant notamment par la baisse du taux d'actualisation retenu (plus 90 milliards d'euros) et la revalorisation des pensions et des salaires.

Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu.

(en milliards d'euros)

Taux d'actualisation

1,5%

2%

2,5%

Engagements

1 160

1 056

966

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

La valeur du « besoin de financement actualisé » du régime des fonctionnaires de l'État est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après :

Besoin de financement actualisé

(en milliards d'euros)

 

Taux d'actualisation

1,5%

2%

2,5%

besoin de financement actualisé à horizon 2107

besoin de financement actualisé à horizon 2050

besoin de financement actualisé à horizon 2107

besoin de financement actualisé à horizon 2050

besoin de financement actualisé à horizon 2107

besoin de financement actualisé à horizon 2050

Fonctionnaires de l'Etat

717

401

584

357

483

319

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

Le besoin de financement actualisé s'élève à 584 milliards d'euros, soit 31 points de PIB et correspond à l'hypothèse de taux d'actualisation à 2 %.

Le graphique ci-après illustre l'évolution du « besoin de financement actualisé à 2 % » du régime des fonctionnaires de l'Etat en euros constants.

Evolution du besoin de financement

(en milliards d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

CHAPITRE II : LA PRÉSENTATION DES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCES

I. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » : UN REGROUPEMENT DE RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE EN DÉCLIN DÉMOGRAPHIQUE

A. UNE HAUSSE CONTENUE DES CRÉDITS

1. La répartition des crédits par programmes et actions

Les crédits de l'ensemble de la mission sont en progression contenue de 1 % entre 2008 (5,14 milliards d'euros) et 2009 (5,18 milliards d'euros).

Répartition des crédits par programme et action (régimes sociaux et de retraite)

(en euros)

Intitulé du programme et de l'action

Autorisations d'engagement

Exécution 2007

Ouvertes en LFI pour 2008

Demandées pour 2009

Variation 2008/2009

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres (LFI 2008 retraitée)

3 371 307 874

3 476 730 000

3 722 360 000

7%

Régime de retraite du personnel de la SNCF (nouveau)

 2 783 000 000

2 923 000 000

3 045 100 000

4%

Régime de retraite du personnel de la RATP (nouveau)

 414 000 000

390 000 000

501 100 000

28%

Autres régimes (nouveau)

 174 307 874

163 730 000

176 160 000

8%

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

652 670 000

719 000 000

747 400 000

4%

Pensions de retraite des marins

645 620 000

711 300 000

738 587 000

4%

Action sanitaire et sociale des marins

7 050 000

7 700 000

8 813 000

14%

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

960 445 600

928 050 000

714 570 000

-23%

Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

845 000 000

800 000 000

587 500 000

-27%

Régime de retraite de la SEITA

109 500 000

122 000 000

121 000 000

-1%

Caisse des retraites de l'imprimerie nationale

48 000

50 000

70 000

40%

Caisse des retraites de srégies ferroviaires d'outre-mer

5 150 000

5 200 000

5 200 000

0%

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

747 600

800 000

800 000

0%

Total

4 984 423 474

5 123 780 000

5 184 330 000

1%

Source : d'après le rapport annuel de performances pour 2007 et le projet annuel de performances pour 2009

A la demande de votre rapporteur spécial, et suivant l'engagement donné par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique devant votre commission, les subventions d'équilibre versées aux caisses autonomes de la SNCF et de la RATP sont désormais clairement identifiées au sein du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ».

Cette nouvelle présentation budgétaire met en lumière deux éléments marquant de l'évolution des crédits pour 2009 :

- une hausse de 28 % de la dotation de la caisse de retraite de la RATP ;

- une diminution de 27 % du versement au fonds de retraite des mines.

S'agissant de la RATP, votre rapporteur spécial avait indiqué dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008 que la subvention d'équilibre alors fixée à 390 millions d'euros faisait l'objet d'une sous-budgétisation évaluée à 25 millions d'euros, au moins, en raison d'une accélération des demandes de liquidation de retraite dans la perspective de la réforme des régimes spéciaux15(*).

De fait, après seulement six mois d'exercice en 2008, la CRPRATP a communiqué à votre rapporteur spécial, lors de l'enquête sur place et sur pièce effectuée en juin 2008, un besoin de crédits complémentaires de l'ordre de 80 millions d'euros, portant ainsi à 470 millions d'euros le montant probable de la subvention de l'Etat16(*). Cet écart entre la prévision et l'exécution de ce budget a en conséquence fait l'objet d'une observation dans le rapport d'information présenté le 9 juillet 2008 devant votre commission.

Evolution des crédits consommés depuis 2006 et prévision pour 2008 et 2009

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

PLF 2009

Crédits de paiement

374,11

354

390

501

Ouvertures de crédits

16

60

80
(estimation de la CRPRATP)

-----

Montant de la subvention d'équilibre versée par l'Etat

390,11

414

470
(estimation de la CRPRATP)

-----

Source : CRPRATP

De plus, les dotations budgétaires inscrites chaque année en lois de finances initiales pour 2006, 2007 et 2008 ont été fixées dans l'hypothèse d'un adossement qui ne s'est pas réalisé. Votre commission avait adopté un amendement, retiré en séance publique, tendant à transférer de la caisse de retraite des marins 25 millions d'euros pour abonder la caisse de retraite de la RATP. La budgétisation pour 2009 de la contribution de l'Etat aux retraites de la RATP apparaît ainsi plus conforme au principe de sincérité et de transparence.

A l'inverse, s'agissant de la réduction de 212,5 millions d'euros de la contribution de l'Etat à la caisse des mines, il convient de préciser que cette baisse significative de 27 % par rapport aux crédits prévus pour 2008 ne correspond pas à un amoindrissement des prestations de pension du régime.

En effet, la subvention d'équilibre de 800 millions d'euros au régime des mines prévue pour 2008 ne représentait qu'une partie des pensions qui s'élèvent à plus de 1,8 milliard d'euros pour 351.000 bénéficiaires. Les cotisations ne couvrent que 2 % des prestations versées pour un ratio de 1 cotisant pour 34 retraités. Dans ce contexte, l'optimisation de la subvention d'équilibre implique une utilisation de tous les « deniers » disponibles, notamment les patrimoines et les fonds de roulement des régimes spéciaux qui est une demande récurrente des services de l'Etat17(*).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette situation résulte de l'engagement demandé par l'Etat d'utiliser « différentes ressources de façon optimale ». En 2006, le conseil d'administration de la caisse des mines a alors décidé de s'engager dans un programme de mobilisation de son patrimoine mobilier parisien de placement.

2. La mobilisation du patrimoine de la caisse des mines : un exemple à suivre ?

En 2008, la caisse des mines a procédé à la cession de près de 200 millions d'euros d'actifs immobiliers.

D'autres transactions, estimées à 60 millions d'euros, pourraient aboutir avant la fin 2008.

En 2006, le patrimoine de la caisse des mines était évalué à plus de 600 millions d'euros. Dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, le gouvernement estime ce patrimoine à un milliard d'euros.

Programme de valorisation du patrimoine de la caisse des mines

La caisse des mines a procédé, en 2008, aux cessions immobilières suivantes :

- l'hôtel Prince de Galles pour un montant de 141 millions d'euros ;

- l'hôtel de la Trémoille pour un montant de 42 millions d'euros ;

- et un immeuble de l'avenue des Champs-Elysées pour un montant de 29 millions d'euros.

Source : caisse des mines

Votre rapporteur spécial observe que le produit des cessions effectuées en 2008, correspond à la diminution de la contribution de l'Etat pour 2009.

Néanmoins, cette stratégie de valorisation patrimoniale ne peut être appliquée à l'ensemble des régimes de retraite et rencontre plusieurs limites :

- certaines caisses ne disposent d'aucune ressources propres, notamment la RATP qui a dû recourir à l'emprunt, à hauteur de 67 millions d'euros en 2007 pour couvrir les insuffisances de versement des acomptes mensuels de la subvention d'équilibre ;

- la cession d'actifs constitue une ressource immédiate qui peut abonder la constitution de fonds de roulement ou les droits à pensions mais elle entraîne mécaniquement une réduction des recettes futures et ne constitue en aucune manière une réponse pérenne à l'évolution négative des ratios démographiques ;

- la conjoncture économique et financière actuelle qui pèse déjà fortement sur le marché de l'immobilier doit être prise en compte et s'intégrer dans une politique de cession qui ne soit pas soumise à l'urgence d'un financement à court terme.

L'examen de la part de la subvention de l'Etat dans les budgets des caisses de retraite illustre que le défi du financement des régimes en déclin démographique s'inscrit dans des ordres de grandeur bien supérieurs aux futures cessions de patrimoine et repose très largement sur le budget général.

Part de la subvention de l'Etat dans le budget des caisses de retraite

(en millions d'euros)

Régimes spéciaux

nombre de cotisants et de pensionnés

Volume de prestation de pensions servies

Subvention de l'Etat

Part de la subvention de l'Etat dans le régime

Retraités de la SEITA

1094/10057

156,00

121,00

78%

Régime de retraite des marins

36351/122668

1076,00

747,40

69%

Caisse autonome de la SNCF

161500/300000

5210,00

3045,00

58%

Caisse autonome de la RATP

44203/44035

877,70

501,00

57%

Fonds de retraite des mines

10254/355981

1838,00

587,50

32%

Source : projet annuel de performances pour 2009 « Régimes sociaux et de retraite »

Les régimes de retraite de l'Imprimerie nationale (9 bénéficiaires18(*)), des régies ferroviaires d'outre-mer (263 bénéficiaires) et de l'ORTF (350 bénéficiaires) ne comptent plus de cotisants et sont totalement subventionnés par l'Etat au titre de la solidarité nationale.

B. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DES MOYENS DE GESTION ET DE FINANCEMENT

1. La mesure du coût de gestion : vers une norme commune et la mutualisation des bonnes pratiques ?

Les facteurs communs de mesure de la performance des régimes de retraite reposent essentiellement sur l'évaluation des coûts de gestion. Il convient, à cet égard, de préciser qu'il s'agit en pratique de la seule marge de manoeuvre des gestionnaires dans la mesure où le montant des prestations à verser résulte des droits à pensions sur lesquels ils n'ont pas prise.

Toutefois, il convient d'analyser avec prudence les coûts de gestion de chaque établissement et se garder de tirer de la comparaison entre régime un palmarès. De manière générale, les indicateurs relatifs à la qualité et la rapidité du service (délai de traitement des dossiers) ne souffrent pas de critique. C'est pourquoi, le coût de gestion demeure, en l'état, le rare discriminant commun qui permette d'apprécier les facteurs de progression des caisses de retraite.

Tableau comparatif des coûts de gestion des régimes de retraite

(en euros)

Régimes de retraite

Dépense de gestion pour 1 euro de prestations servies

Coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite

2007

(réalisé)

2009

(prévision)

2007

(réalisé)

2009

(prévision)

2011

(cible)

Marins

0,062

0,061

868,5

960

1060

RATP

0,0073

0,0078

925

920

920

Service des pensions (pour mémoire)

-

-

625

655

675

SNCF

0,005

0,0042

695

567

897

Mines

0,014

0,013

498

492

492

SEITA

0,0025

0,0022

298

313

326

Source : d'après les projets annuels de performances pour 2009

Les difficultés de l'exercice d'évaluation portent sur l'absence de mode opératoire commun d'évaluation des coûts de gestion. Ainsi, les résultats diffèrent sensiblement selon le périmètre retenu pour la détermination des frais de gestion. La tendance commune des établissements est d'inclure dans le calcul les frais de soutien à l'activité de pensions mais également les charges de fonctionnement, à l'image du régime des marins. Par ailleurs, l'effet volume importe dans la mesure où les frais de structure de la caisse de la SNCF qui emploie 900 personnes ne sont pas comparables à ceux de la caisse de la RATP qui n'en emploie que 51.

Pour mémoire, le service des pensions ne figure dans le tableau qu'à titre indicatif. Les traitements des dossiers obéissent à des circuits de validation plus complexe et par ailleurs, le coût ici exposé ne prend pas en compte les charges de gestion des ministères employeurs.

Votre rapporteur spécial souhaite qu'une mutualisation des bonnes pratiques soit mise en oeuvre afin que l'évaluation des coûts de gestion réponde à un cahier des charges commun.

2. L'adossement de la caisse de retraite de la RATP au régime général n'est toujours pas réalisé

Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC.

La réforme du financement et l'adossement sur les régimes de droit commun avait pour but d'améliorer l'assise financière du régime spécial du fait de la mutualisation avec des régimes de retraite à base démographique plus large et de prévoir des taux de cotisation salariale et patronale en phase avec les autres entreprises de droit privé du secteur.

La neutralité financière devait être assurée par une soulte dont le montant avait été estimé entre 500 et 700 millions d'euros. Les conditions de l'adossement devaient faire l'objet de négociations avec la CNAV en vue d'un aboutissement de la procédure en 2007 puis repoussé en 2008.

Si le principe de l'adossement n'a pas été remis en cause, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a fait valoir que ce dossier nécessitait un accord de la Commission européenne et que le montant de la soulte à octroyer au régime général d'assurance vieillesse n'était toujours pas fixé19(*). Tout en reconnaissant qu'aucune date ne pouvait être avancée pour la réalisation de l'adossement, il a indiqué que l'économie qui en résulterait s'élevait à environ 30 millions d'euros par an.

Au final, votre rapporteur spécial observe que le dossier n'a guère avancé depuis l'enquête effectuée auprès de la caisse de retraite du personnel de la RATP en juin 2008. La procédure reste soumise à une décision de la Commission européenne quant à la qualification éventuelle en aide d'Etat de la soulte.

3. La réforme des régimes spéciaux : une économie annoncée de 500 millions d'euros à moyen terme

a) Les principes de la réforme des régimes spéciaux appliqués à la SNCF et la RATP

La réforme des régimes spéciaux est entrée en vigueur le 1er juillet 2008 et a opéré un rapprochement partiel des droits à pensions des retraités de la SNCF et de la RATP avec le régime de la fonction publique de l'Etat.

L'objectif de la réforme de 2007 était de mettre tous les Français sur un pied d'égalité en matière de retraite.

Toutefois, la réforme retenue pour les régimes spéciaux a maintenu le principe d'une spécificité des droits.

La réforme prévoit une harmonisation progressive des principaux paramètres des régimes spéciaux avec ceux des autres régimes - régime général et fonction publique - au même rythme que la réforme de 2003 pour les fonctionnaires.

La durée de cotisation pour une retraite à taux plein passera de 37,5 annuités avant la réforme à 40 annuités d'ici à 2012, puis devrait évoluer comme dans la fonction publique si le passage à 41 annuités est confirmé.

Une décote s'appliquera à compter de 2010 pour les assurés qui n'augmenteront pas leur durée d'activité proportionnellement à l'augmentation de la durée de cotisation, une surcote pour les trimestres accomplis au-delà de cette durée et au-delà de soixante ans.

Les pensions seront indexées sur les prix à compter de 2009, pour garantir le pouvoir d'achat des retraités, et non plus sur les salaires des actifs.

Les bonifications en vigueur s'appliqueront uniquement pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2009. A la RATP, cet avantage concerne près de 80 % des salariés, au lieu de 15 % à la SNCF.

Les agents pourront librement choisir le moment de leur départ à la retraite, puisque les « clauses couperets » qui permettaient aux employeurs de mettre à la retraite les agents dès cinquante ans ou cinquante-cinq ans sont supprimées.

L'objectif global de la réforme était d'assurer la pérennité des régimes, dans un contexte d'allongement de l'espérance de vie. Mais il apparaissait légitime de s'intéresser aussi à son impact budgétaire.

b) Le chiffrage des économies issues de la réforme des régimes spéciaux

Après avoir indiqué, en juillet 2008, qu'il n'a « jamais fixé de cadrage financier à la réforme des régimes spéciaux »20(*), le gouvernement a précisé que la réforme permettrait 500 millions d'euros d'économies21(*) cumulées en 2012, dont 90 % concernerait la SNCF, le restant étant réparti entre les industries électriques et gazières, la RATP et les clercs de notaire.

Sur une hypothèse d'évolution jusqu'à 41,5 annuités en 2020 et de départ à l'âge d'annulation de la décote, la réforme des régimes spéciaux, qui reprend l'essentiel de la réforme de 2003 décliné en 2008 pour la SNCF et la RATP, sera un facteur d'économie annuelle à long terme.

Perspectives d'économies résultant de la réforme des régimes spéciaux

(en millions d'euros)

 

Caisse de retraite SNCF

Caisse de retraite RATP

2012

282

8

2015

442

21

2020

182

56

2030

266

104

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité

II. LE COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS »

A. L'ÉQUILIBRE DES RECETTES ET DES DÉPENSES

1. L'évolution des taux de cotisation et la contribution exceptionnelle de France Telecom

a) Le principe de la « contribution employeur »

Avec la mise en place de la LOLF et la création du compte spécial « Pensions », la notion de contributions de chaque ministère afférente aux nombre de pensionnés issus de ses rangs à l'origine, a été remplacé par le prélèvement d'un « taux de contribution employeur » unique pour tous les fonctionnaires civils, quelque soit leur ministère d'origine.

Ce système de cotisation patronale entre en cohérence avec la logique d'un régime par répartition et les besoins de mobilité interministérielle. Il permet en outre d'identifier le « coût complet » d'un agent de l'Etat, à l'image des charges sociales salariales et patronales du secteur privé.

Introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, la « contribution employeur » entraîne une responsabilisation de tous les gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des contribution dont le taux est calculé par la direction du budget, en lien avec le service des pensions, pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension.

Il résulte de cette contrainte d'équilibre et de la dégradation des rapports démographiques cotisants/pensionnés des taux en constante augmentation.

Evolution du taux de cotisation de l'Etat employeur

(en millions d'euros)

Contribution de l'Etat employeur hors organismes publics et semi-publics

Fonctionnaires civils

Militaires

ATI

Organismes publics et semi-publics

Etablissements industriels de l'Etat

2006

49,9 %

100 %

0,3 %

33 %

24 %

2007

50,74 %

101,05 %

0,31 %

39,5 %

24 %

2008

55,71 %

103,83 %

0,31 %

50 %

24 %

2009

64,44 %

108,82 %

0,32 %

60,44 %

27 %

Source : rapport sur les retraites de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

L'actualisation de ces taux place les dépenses de personnel concernées constitue dorénavant un facteur d'augmentation automatique des frais de personnel à effectifs inchangés.

Aussi, le travail de prévision sur les dépenses constitue un préalable indispensable à la détermination des taux de cotisation.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le schéma d'ensemble de la coordination recettes/dépenses s'établit selon la charte de gestion suivante :

- la direction du budget s'assure des équilibres globaux de la mission Pensions et calcule les taux de contributions employeurs nécessaires à l'équilibre du programme 741 du CAS « Pensions » en fonction de sa prévision de dépense en masse salariale ;

- le sous-directeur en charge de la 6ème sous-direction de la direction du budget, en tant que responsable du programme 742, prépare les documents budgétaires afférents à ce programme et suit l'exécution de ce programme sur la base d'éléments fournis par la Caisse des dépôts et des consignations qui en assure la gestion ;

- la direction générale des finances publiques (DGFiP) et son réseau déconcentré est chargée du recouvrement des recettes et du paiement des principales dépenses.

Afin de maintenir un équilibre technique des recettes et des dépenses, la part employeur devra progresser jusqu'en 2030, en supposant la part salariale stable à 7,85 %.

Prévision d'évolution des taux de la contribution employeur

2015

2020

2030

2040

2050

69,2 %

71,2 %

72,8 %

72,6 %

69,1 %

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

b) La contribution exceptionnelle de France Telecom

Outre l'évolution à la hausse des taux de cotisation, la contribution exceptionnelle de France Telecom fait également l'objet d'une augmentation de 100 millions d'euros, pour s'établir à 578 millions d'euros, afin de compenser la diminution de l'assiette contributive causée par la réduction rapide du nombre de fonctionnaires en activité dans l'entreprise.

Afin de maintenir un équilibre technique des recettes et des dépenses, la part employeur devra progresser jusqu'en 2030, en supposant la part salariale stable à 7,85 %.

Prévision d'évolution des taux de la contribution employeur des fonctionnaires civils

2015

2020

2030

2040

2050

69,2 %

71,2 %

72,8 %

72,6 %

69,1 %

Source : rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

c) La subvention d'équilibre au fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE)

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils et n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines. Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit de porter ce taux à 27 % à compter du 1er janvier 2009.

Toutefois, la hausse nécessaire de cette contribution demeure insuffisante pour contenir les effets du fort déséquilibre démographique du régime (0,5 cotisants pour un retraité) la subvention d'équilibre de l'Etat s'élèvera à 1,08 milliard d'euros en 2009, au lieu de 1,02 milliard d'euros en 2008.

2. La répartition des crédits

Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2009 de 2,3 milliards d'euros pour s'établir à 50,3 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,8 %. De 2007 à 2008, l'augmentation était de 2,8 %.

La forte progression des pensions civiles et militaires (+ 5,5 %) en constitue le facteur principal.

Cette situation correspond à une progression du « stock total de pensionnés » plus forte de 2008 à 2009 (+ 2,8 %) que de 2007 à 2008 (+ 2,6 %).

Evolution du stock total de pensionnés de 2006 à 2007
et prévisions pour 2008 et 2009

Source : d'après le rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de pension

Part des crédits du programme

Part des crédits de la mission

2008

2009

Variation 2008/2007

Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires  »

34569,48

36577,00

5,8%

79,8%

72,7%

Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »

8732,03

9126,00

4,5%

19,9%

18,1%

Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »

138

140,00

1,4%

0,3%

0,3%

Total du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaire d'invalidité »

43439,51

45843,00

5,5%

100,0%

91,1%

Action 1 « Prestation vieillesse et invalidité »

1617,05

1703,64

5,4%

94,8%

3,4%

Action 2 « Cessations anticipées d'activité »

75,38

31,28

-58,5%

1,7%

0,1%

Action 3 « Autres dépenses spécifiques »

1,66

0,83

-50,0%

0,0%

0,0%

Action 4 « Gestion du régime »

8,65

8,01

-7,4%

0,4%

0,0%

Action 5 « Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires »

52,94

53,70

1,4%

3,0%

0,1%

Total du programme « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

1755,71

1797,47

2,4%

100,0%

3,6%

Action 1 « Reconnaissance de la nation »

775,98

749,79

-3,4%

28,2%

1,5%

Action 2 « Réparation »

1966

1871,08

-4,8%

70,3%

3,7%

Action 3 « Pensions d'Alsace-Lorraine »

13,7

14,40

5,1%

0,5%

0,0%

Action 4 « Allocation de reconnaissance des anciens supplétifs »

36

11,90

-66,9%

0,4%

0,0%

Action 5 « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien »

0,13

0,09

-30,8%

0,0%

0,0%

Action 6 « pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents »

11,8

12,24

3,7%

0,5%

0,0%

Action 7 « Pensions de l'ORTF »

0,8

0,74

-7,5%

0,0%

0,0%

Total du programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

2804,7

2660,25

-5,2%

100,0%

5,3%

Total du CAS « Pensions »

47999.92

50300,72

4,8%

-

100,0%

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

B. LA MODERNISATION DES MOYENS DE GESTION

1. Les difficultés de l'exercice de prévision

Les difficultés de prévision de recettes et de dépenses du CAS Pensions concernent essentiellement le programme 741.

Les exercices 2007 et 2008 de prévisions budgétaires ont été caractérisés, au niveau des dépenses par deux difficultés principales liées, d'une part, à la modélisation des comportements des agents induits par la réforme d'août 2003 et, d'autre part, à l'appréhension fine des dépenses autres que les dépenses de pensions stricto sensu.

L'évaluation des flux concerne des demandes individuelles traitées par le Service des pensions. Ils recouvrent les fonctionnaires des différents ministères, de La Poste et France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'un durée de service effectif égale ou supérieure à 15 ans et qui demandent la liquidation de leur pension publique.

Prévision des flux de départs en retraite

 

Fonctionnaires civils

Militaires

Ouvriers de l'État

2009

84 200

10 800

2 517

2015

65 700

11 500

2 219

2020

64 300

12 300

1 741

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

Au niveau de la prévision des recettes servant à financer les dépenses du CAS Pensions, la difficulté provient essentiellement de l'estimation de la masse salariale des militaires ainsi que celle des civils employés hors de la sphère Etat. De plus, la détermination des recettes de compensation est un exercice difficile, du fait des déterminants ainsi que du nombre de régimes parties prenantes ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite

et allocations temporaires d'invalidité » :

(en millions d'euros)

EMPLOIS (en M€)

Exécution
2007

LFI

2008

PLF

2009

Pensions 22(*)

39 830

41 824

44 447

Fonctionnaires civils

31 170

33 067

35 377

Militaires

8 523

8 619

8 930

Allocations temporaires d'invalidité (ATI)

137

138

140

Transferts

1 910

1 615

1 390

Compensations

1 729

1 466

1 165

Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC

181

149

225

Divers

58

1

6

Frais justice et intérêts retard

1

1

1

Divers autres

57

 

5

TOTAL DES EMPLOIS

41 798

43 440

45 843

RESSOURCES (en M€)

Exécution
2007

LFI

2008

PLF

2009

Cotisations salariales

4 890

4 744

4 755

Contributions des autres employeurs que l'Etat

4 002

4 413

4 386

Contribution de France Télécom et de La Poste

3 009

2 818

2 603

Contribution des établissements publics

993

1 595

1 783

Transferts

1 480

1 662

1 644

Établissement de la soulte F. Télécom

395

435

578

Contribution exceptionnelle La Poste

478

780

750

Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC

127

104

117

Récupération des indus sur pension

13

0

0

Compensation « personnels militaires »

271

197

198

Compensation « personnels civils »

35

0

0

FSV

1

1

1

Autres recettes diverses

160

145

0

TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ETAT (hors budgets annexes)

10 372

10 819

10 785

Contribution de l'Etat employeur (yc budgets annexes)

30 620

32 621

35 058

TOTAL DES RESSOURCES

40 992

43 440

45 843

SOLDE

- 806

0

0

Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009

Le déficit d'exécution pour 2007 a considérablement réduit le fonds de roulement d'un milliard d'euro constitué en 2006 pour le compte spécial « Pensions ». Le prélèvement sur ce fonds de quelque 800 millions d'euros devra conduire le service des pensions à mettre en place un suivi plus précis, non seulement des départs en retraite, en collaboration avec les ministères employeurs, mais aussi des recettes, car les pensions constituent des dépenses obligatoires qui doivent être honorées quelles que soient les tensions qui pèsent sur le budget de l'Etat. D'une manière générale, la réduction globale de l'ensemble des fonds de roulement des caisses de retraite est une constante qui rend donc plus difficile à gérer tout écart par rapport à la prévision.

2. La modernisation de la gestion des pensions dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP)

Les coûts de gestion sont retracés dans l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général.

Ils représentent 72,3 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009 (68,1 millions d'euros pour 2008) et concernent l'emploi de 1.102 ETPT répartis pour 458 au service des pensions, 520 dans les centres régionaux des pensions et 124 dans les autres structures de la direction générale des finances publiques (DGFIP).

En revanche, ainsi que votre rapporteur spécial le constatait dans son rapport précité sur « le service des pensions de l'Etat », les frais mis en oeuvre par les ministères employeurs ne sont pas pris en compte dans le coût de gestion.

Dans son rapport, votre commission des finances avaient placé au rang des priorités trois recommandations tendant à moderniser la chaîne des pensions et à rationaliser les systèmes d'information :

1) créer une autorité fonctionnelle unique et interministérielle chargée du pilotage de la chaîne des pensions et du compte d'affectation spéciale « Pensions » ;

2) reconfigurer le système de calcul et de concession des pensions autour du compte individuel retraite (CIR) ;

3) définir rapidement une stratégie d'ensemble fondée sur l'adaptation profonde des missions et du statut du service des pensions.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 a acté le principe d'une réforme de la chaîne des pensions et plusieurs mesures ont ainsi été décidées :

- la constitution du compte individuel retraite (CIR) de chaque fonctionnaire, permettant une connaissance de leurs droits à retraite au fur et à mesure de leur carrière ;

- la mise en place de centres d'appel téléphoniques et internet par lesquels les fonctionnaires retraités et actifs pourront obtenir des renseignements à caractère général ou sur leur dossier personnel de pension ;

- à l'horizon 2011-2012, le passage à un processus unifié et industrialisé de liquidation des pensions reposant sur le CIR, qui permettra de dégager des gains de productivité importants, d'au moins 1.200 ETP.

Par ailleurs, l'organisation du service des pensions a été modifiée par un arrêté du 22 mai 2008 afin, d'une part, de créer deux bureaux pour le projet CIR, l'un sur le système d'information l'autre sur les processus, et, d'autre part, de créer un bureau dédié à l'accueil des usagers, première approche d'un guichet unique à destination des personnels en activité et retraités. L'alimentation périodique de l'ensemble des comptes individuels retraite a été mise en oeuvre en janvier 2008. Cette seconde étape du CIR fait suite à la reprise du stock des carrières en 2007.

Dans le cadre de cette évolution, une convention de service pour l'alimentation du compte individuel de retraite, qui explicite les rôles et porte les engagements respectifs, a été rédigée à l'initiative du service des pensions et approuvée par les administrations employeurs.

Toutefois, la création d'une autorité fonctionnelle unique et interministérielle chargée du pilotage de la chaîne des pensions ainsi que la refonte des missions du service des pensions préconisées par la Cour des comptes demeurent à l'étude. Ainsi, l'inspection générale des finances a été saisie d'un rapport sur les modalités de mise en oeuvre de certaines de ces orientations, mais votre rapporteur spécial n'a pas eu connaissance de l'issue de ces travaux.

Il recommande que, passés les effets d'annonce de la RGPP, un compte rendu sur les actions en cours et les perspectives de modernisation de la gestion des pensions soit rendu public.

Pour mémoire, votre commission des finances avait considéré que la gestion des pensions de l'Etat représentait un gisement d'économie de 1.200 emplois sur les quelque 3.000 emplois répartis entre le service des pensions, les ministères employeurs et le Trésor public23(*).

3. Les premiers effets de la réforme de 2003 et son prolongement dans le « rendez-vous 2008 » sur les retraites

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoyait trois principales mesures :

- l'allongement de 37,5 annuités en 2003 à 40 annuités en 2008 de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir le « taux plein » de la pension ;

- la mise en place des mécanismes de décote / surcote afin d'inciter les agents à prolonger leur activité ;

- et la modification des paramètres du minimum garanti.

Le recul de l'âge du départ en retraite permet, à la fois, un gain de cotisations dû à l'allongement de la durée travaillée et une moindre charge de pension grâce à la réduction du temps passé à la retraite.

La poursuite de l'allongement d'ici 2012 à 41 ans - 1 trimestre par an à partir de 2009 - a été actée par la loi de 2003. Le « rendez-vous 2008 » se situe donc dans le prolongement de cette réforme. C'est le premier des rendez-vous quadriennaux prévu par la loi pour examiner l'évolution des régimes de retraite, en fonction des données démographiques, sociales économiques et financières.

Dès la fin 2007, le Conseil d'orientation sur les retraites24(*) confirmait la perspective de l'allongement de la durée d'assurance de 40 à 41 ans entre 2008 et 2012 en rappelant que celui-ci s'appliquerait de plein droit, en application de la loi du 21 août 2003 « sauf si un décret, pris après avis de la Commission de garantie des retraites et du Conseil d'orientation des retraites, ajuste le calendrier de mise en oeuvre de cette majoration au regard, d'une part, des éléments contenus dans le rapport que le gouvernement doit établir avant le 1er janvier 2008, d'autre part, de la règle de stabilisation du rapport entre la durée d'assurance et la durée moyenne de retraite ».

Deux effets de la réforme de 2003 ont été constatés :

- une évolution de l'âge de départ à la retraite ;

- un chiffrage des économies réalisées dans les prévisions de dépenses.

a) Le recul de l'âge de départ à la retraite dans le système de décote/surcote

Entre 2003 et 2007, la durée d'assurance requise pour le taux plein a augmenté pour les fonctionnaires de 2 années (passage de 37,5 ans à 39,5 ans). Concomitamment, l'âge moyen de départ en retraite des fonctionnaires a d'ores et déjà augmenté sur la période de :

- 6 mois dans la fonction publique d'Etat (fonctionnaires civils uniquement) ;

- 10 mois dans la fonction publique territoriale et hospitalière25(*).

b) Une estimation des économies engendrées par la réforme de 2003 et l'allongement à 41 ans en 2012 de la durée d'activité

A la demande de votre rapporteur spécial, le service des pensions et la direction du budget ont effectué des projections chiffrées sur la base d'un comparatif 40 annuités et 41 annuités à partir de 2012 afin de mesurer l'impact financier de la réforme des retraites.

Il apparaît ainsi que l'augmentation de la durée d'assurance permet de limiter la dynamique des dépenses de pensions de 120 millions d'euros en 2010, de 430 millions d'euros en 2012 et de 1.340 millions d'euros à l'horizon 2020 sur les deux programmes 741 et 742, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Evolution des dépenses de pensions des programmes 741 et 742 en milliards d'euros courants :

 

Exé 2007

LFI 2008

PLF 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2020

Prévisionnel (41 ans en 2012 ; 41,25 ans en 2015 et 41,5 ans en 2019 (hyp. Conseil d'orientation des retraites)

fonctionnaires civils (741-1)

31,308

33,205

35,517

37,583

39,582

41,095

42,570

44,175

45,817

55,014

Militaires (741-2)

8,523

8,619

8,93

9,101

9,254

9,420

9,588

9,755

9,936

11,080

FSPOEIE (742)

1,670

1,693

1,715

1,732

1,745

1,757

1,783

1,809

1,833

1,944

total

41,501

43,517

46,162

48,416

50,581

52,272

53,940

55,739

57,586

68,037

Hypothèse de maintien de la durée d'assurance à 40 ans à partir de 2008 

fonctionnaires civils

   

35,540

37,669

39,792

41,452

43,060

44,779

46,540

56,196

militaires

   

8,931

9,104

9,261

9,436

9,615

9,797

9,987

11,186

FSPOEIE

   

1,735

1,763

1,789

1,814

1,843

1,870

1,894

1,996

total

   

46,206

48,536

50,842

52,702

54,517

56,446

58,421

69,378

Impact de l'augmentation de la durée d'assurance (loi 2003) 

fonctionnaires civils

   

-0,023

-0,086

-0,210

-0,357

-0,490

-0,604

-0,723

-1,182

militaires

   

-0,001

-0,003

-0,007

-0,016

-0,027

-0,042

-0,051

-0,107

FSPOEIE

   

-0,020

-0,031

-0,044

-0,057

-0,060

-0,061

-0,061

-0,052

total

   

-0,044

-0,120

-0,261

-0,430

-0,577

-0,707

-0,835

-1,341

Sources : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2009. Tableau réalisé par la caisse des dépôts et consignations, le service des pensions et la direction du budget à l'aide du modèle ARIANE utilisé pour les projections demandées par le Conseil d'orientation des retraites (Cf. rapport de novembre 2007 sur l'actualisation des projections des principaux régimes et documents publiés le 3 avril 2008 sur l'hypothèse de maintien de la durée d'assurance à 40 années).

c) Vers une réforme des indemnités temporaires de retraite outre-mer

Votre commission des finances a proposé avec constance la réforme des « sur-pensions » dont bénéficient annuellement près de 33.000 personnes pour un montant global d'environ 315 millions d'euros et qui progresse d'environ 10 % par an.

Depuis 1952, le montant de la pension civile ou militaire versée aux anciens fonctionnaires de l'Etat ou aux militaires ayant une résidence effective dans certaines collectivités territoriales ultramarines est majoré de 35 % à la Réunion et Mayotte, 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et 75 % à Wallis et Futuna, en Nouvelle-calédonie et en Polynésie française.

Dans le cadre du PLFSS pour 2009, le gouvernement propose un plafonnement puis une extinction progressive du dispositif à l'horizon 2028.


* 1 Rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain Lambert sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances.

* 2 Hors la contribution exceptionnelle de 145,5 millions d'euros au compte spécial « Pensions ».

* 3 La numération du nombre de pensionnés est donnée à titre d'ordre de grandeur sur la base des résultats connus au 31 décembre 2007 et publiés dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2009.

* 4 Rapport d'information n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme à relancer d'urgence ».

* 5Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique « Fonction publique, chiffre-clé 2008 ».

* 6 La numération du nombre de pensionnés est donnée à titre d'ordre de grandeur sur la base des résultats connus au 31 décembre 2007 et publiés dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2009.

* 7 Audition publique du 3 juillet 2008 sur le projet de loi de règlement des comptes pour 2007.

* 8 Le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

* 9Ibid.

* 10Etablissement national des invalides de la marine.

* 11 Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines.

* 12Mécanisme de solidarité entre régimes, mis en place en 1974 (compensation généralisée) et complété en 1984 (compensation spécifique vieillesse entre les seuls régimes spéciaux) visant à compenser entre régimes les écarts de nature essentiellement démographique.

* 13 Les « régimes spéciaux » dans leur ensemble visent de nombreuses professions et activités qui ne relèvent pas de la présente mission : personnel de la Banque de France, des théâtres nationaux, des industries électriques et gazières (EDF et GDF), les clercs et employés de notaires, les ouvriers de l'Etat...

* 14 COR, novembre 2007.

* 15 Le nombre de liquidations nouvelles de retraites a augmenté de 30 %, passant de 1.493 en 2006 à 1.895 en 2007.

* 16 Rapport d'information n° 452 (2007-2008) « La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP ».

* 17 Lors de son audition par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, M. Eric Woerth a mis en lumière la faible valorisation du patrimoine de la caisse des mines qui ne « rapporte » qu'entre 20 et 30 millions d'euros par an. A titre d'exemple, il a indiqué que le loyer perçu pour l'hôtel « Prince de Galles » s'élevait à quelques millions d'euros seulement. En conséquence, il a souhaité que les ventes régulières de patrimoine effectuées par la caisse des mines tendent vers un objectif de cession de 70 millions d'euros par an.

* 18L'imprimerie nationale est une société anonyme, à capitaux publics, depuis le 1er janvier 1994. Parmi environ 550 salariés, moins de 20 d'entre eux sont actuellement fonctionnaires.

* 19 Audition par votre commission le 3 juillet 2008 dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007.

* 20Sénat, séance du 9 juillet 2008 - Question orale n° 0244S, réponse du Secrétaire d'Etat à la famille.

* 21Réponse au questionnaire budgétaire du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.

* 22 Le champ des pensions regroupe les pensions de vieillesse et les pensions pour invalidité (hors pensions militaires d'invalidité qui sont retracées dans le programme 743).

* 23 Rapport n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme inaboutie à relancer d'urgence ».

* 24 Rapport adopté le 21 novembre 2007 et remis au Premier ministre le 22 novembre 2007. Il rappelle les thèmes du « rendez-vous de 2008 » : l'équilibre financier des régimes de retraite, l'allongement de la durée de cotisation, l'évolution du montant des pensions et l'objectif de 85 % du SMIC net pour les assurés ayant effectué une carrière complète rémunérée au SMIC.

* 25 Rapport du gouvernement sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2009.