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Mission "Publications officielles et information administrative"



M. Bernard Véra

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II. LE PROGRAMME 621 : « ACCÈS AU DROIT, PUBLICATIONS OFFICIELLES ET ANNONCES LÉGALES »

Le programme 621 « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » retrace les activités de la direction des Journaux officiels et se décline en trois actions, « Intégration et édition des données », « Diffusion des données » et « Soutien technique, administratif et commercial ».

Les crédits demandés pour 2009, en légère baisse, s'élèvent à 146,28 millions d'euros en AE et 148,79 millions d'euros en CP. Les moyens du programme absorbent 77 % des crédits de la mission.

A. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS SE POURSUIT

Les effectifs représentent 588 ETPT, en diminution de 12 ETPT par rapport à 2008, et sont répartis entre la DJO et la société SACI-JO.

1. De nombreux départs en cessation anticipée d'activité

La diminution est en réalité plus forte car 18 ETPT, issus de la DDF, ont rejoint les cadres de la direction des Journaux officiels suite à la mise en place d'une division des systèmes d'information commune. Ils sont pris en charge par le programme à partir du 1er janvier 2009.

Depuis 2004, la direction des Journaux officiels ne remplace plus les agents partis en retraite ou en préretraite. La réduction du périmètre des emplois résulte de la convention de cessation anticipée d'activité des personnels administratifs et techniques (CAAPAT) à la DJO et RECAPS à la SACI-JO, signée en 2006. 44 agents sont partis dans ce cadre à la DJO en 2007 et 21 en 2008. Les prévisions portent sur 23 départs en 2009 et 19 en 2010.

Au niveau de la SACI-JO, les départs en retraite ou préretraite ont concernés 67 agents en 2007, 54 en 2008. 18 départs sont prévus pour 2009 et 7 en 2010.

2. Un recours élevé aux personnels temporaires pour faire face aux besoins

La politique de diminution du recours aux personnels temporaires engagée parallèlement n'a pas connu la même évolution et le recours aux CDD reste élevé. Ces besoins, nés du processus de modernisation, se sont avérés nécessaires pour faire face aux départs non prévus de salariés dans le cadre du plan CAAPAT. Leur nombre devrait diminuer avec l'installation de la nouvelle plate-forme éditoriale en 2009.

B. LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE

Les dépenses globales de personnel s'élèvent à 52,3 millions d'euros, en hausse de 3 %. Elles ne comprennent que les effectifs de la DJO, les effectifs de la SACI-JO étant inscrits en dépenses de fonctionnement.

1. Le transfert des effectifs de la DDF

La hausse résulte essentiellement de la prise en charge de 18 ETPT de la DDF (+ 1,3 million d'euros) et de l'augmentation des charges sociales.

2. Les indemnités versées pour les départs anticipés

3. L'important déficit de la caisse des pensions

Le déficit de la caisse des pensions pèse sur les charges de personnel. Il a atteint, en 2007, 5,5 millions d'euros. La mise en oeuvre des plans de cessation anticipée d'activité a conduit à suspendre le processus d'intégration amorcé auprès des commissions paritaires AGIRC-ARRCO en 2005. Une provision de 9,6 millions d'eurosinscrite en 2006 au titre du financement de l'intégration n'a pas été reconduite en 2007. Ces dispositifs, par leur ampleur, sont en effet susceptibles de concerner un nombre très important d'agents, ce qui bouleverse les scénarios initiaux, notamment au regard du montant de la soulte à verser lors de l'intégration dans ces régimes.

Le tableau ci-après met en évidence la nécessité d'une réforme, d'autant plus urgente que l'importance des départs aggrave l'insuffisance des cotisations.

C. UNE BAISSE ATTENDUE DES RECETTES DE LA DJO DE 2,6 %

Les recettes globales de la DJO sont attendues à hauteur de 175,3 millions d'euros, en baisse de 2,6 %.

1. Un effet de la réglementation en matière d'annonces légales

Malgré l'ouverture à la concurrence, les recettes des annonces du BODACC et des marchés publics se sont maintenues à un bon niveau jusqu'à 2007, la DJO ayant pratiqué une politique commerciale de baisse de prix et l'institution restant une référence en la matière. Après une baisse amorcée en 2008, de récentes décisions réglementaires devraient accentuer cet effet en 2009.

Ainsi, la suppression de l'obligation de publier les comptes des sociétés au Bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) dès la fin 2008 risque d'entraîner une perte de plus de 9 millions d'euros, soit 5 % du produit des annonces légales. Une autre perte de 8 millions d'euros s'y ajoute pour 2009, conséquence de l'allègement des procédures de parution au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) pour les SARL dont l'associé unique assure personnellement la gérance.

Par ailleurs, subissant la concurrence d'Internet, les ventes des abonnements papier continuent de baisser. 5,1 millions d'euros sont attendus pour 2009 contre 5,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2008.

2. Des mesures pour développer de nouvelles ressources

Pour contenir ces pertes qui pourraient atteindre, en année pleine, 17 millions d'euros non compensables par une réduction des dépenses équivalente et maintenir le niveau de ses ressources, la DJO envisage de diversifier son offre de produits et services, notamment dans le domaine des marchés publics et des informations sur les sociétés. Elle est en cours de développement d'un projet, le projet « France annonces », qui donnera l'occasion de mettre en valeur son patrimoine immatériel.

Certains tarifs d'insertion seront révisés afin de maintenir les revenus des produits.

Enfin, si la volonté politique est de conserver un imprimeur de référence, des investissements conséquents devront être opérés et des crédits ouverts pour permettre à la direction des Journaux officiels de mener à bien cette mission de service public.

D. LES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR ACTION

1. Les dépenses de saisie, d'intégration et d'édition des données sont en hausse de 5,8 %

L'action 1 retrace, pour l'essentiel, les activités des services éditeurs et du service des annonces officielles. Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 58,6 millions d'euros en AE et 60,2 millions d'euros en CP.

La plus forte hausse concerne les crédits de fonctionnement liés aux dépenses de saisie, intégration et mise en forme des données réalisées par la SACI-JO, et aux dépenses liées à la collecte des annonces officielles. Ils sont en augmentation de 5,6 % et représentent 2,8 millions d'euros en AE et 3,6 millions d'euros en CP.

Cette hausse s'explique par un taux de TVA de 19,6 % applicable aux salariés de la SACI-JO mis à la disposition de la DJO, au lieu des 5,5 % applicables aux activités d'impression exercées par la SACI-JO. Conjuguée à l'accroissement régulier du déficit de la caisse des pensions, la hausse des moyens de fonctionnement atteint 1,38 million d'euros.

Les principaux investissements envisagés, 0,7 million d'euros et 1,5 million d'euros en CP, concernent trois projets en cours : la refonte du système de production des bases de données et la nouvelle plate-forme de production éditoriale, commencée en 2005 et devant s'achever en 2010 et le projet SOLON (système d'organisation en ligne des opérations normatives), qui supprime l'essentiel des charges de saisie et de mise en forme se rapportant à l'édition « Lois et décrets ».

2. Les crédits pour la diffusion des données contenus au niveau de 2008

Les crédits des services concourant à diffuser les publications sont en légère hausse, 49,7 millions d'euros en AE et 51 millions d'euros en CP, compte tenu de la réorganisation des services qui entraîne une augmentation de 16 ETPT.

Les effectifs atteignent au total 253 EPTP, et mobilisent près de 17 millions d'euros en dépenses de personnel.

Les crédits de fonctionnement se situent au même niveau que 2008, avec 30,3 millions d'euros en AE et 29,4 millions en CP et se répartissent sur les postes d'impression et de diffusion.

Les principales dépenses pour les impressions concernent les dépenses de la SACI JO, qui atteignent 9 millions d'euros en AE et CP, en hausse de plus de 11,6 %.

Cette hausse est en partie compensée par la forte baisse des frais d'expédition des périodiques (5,5 millions d'euros), en raison d'une diminution de 10 % du nombre des abonnés.

Les dépenses d'investissement, 2,44 millions d'euros en AE et 4,7 millions d'euros en CP, sont destinées à la rénovation de la salle informatique et à la poursuite de la fiabilisation de l'outil de production.

3. Une forte réduction des effectifs consacrés au soutien technique, administratif et commercial 

Les effectifs de cette action, avec 177 ETPT, sont réduits de 30 ETPT par rapport à l'année précédente. Les dépenses de personnel associées sont, cependant, estimées au même montant qu'en 2008, soit 24,7 millions d'euros.

Hors dépenses de titre 2, les crédits demandés représentent 13,1 millions d'euros en AE et 12,7 millions d'euros en CP. Les principales dépenses concernent la poursuite des projets de rapprochement entre la DJO et la DDF.

Les crédits d'investissement s'établissent à 4,25 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP.

Le projet « France annonces » déjà cité (II-C-2) devrait mobiliser 1,6 million d'euros en AE et 0,6 million d'euros en CP.

E. UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE DU PROGRAMME

M. Xavier Patier, prendra prochainement en charge ce programme, en remplacement de M. Pierre-René Lemas.

La performance est mesurée par le biais de trois objectifs et 8 indicateurs identiques à 2008.

1. La promotion de la saisie à la source

Le premier objectif « Recueillir, traiter et conserver à moindre coût et sans altération les données » mesure la performance des moyens mis en oeuvre pour promouvoir la saisie à la source et repose à la fois sur la politique tarifaire, le développement de partenariats et le recours aux systèmes d'information mis en place par des partenaires institutionnels.

a) Réévaluation du taux de saisie à la source

Le premier indicateur « Taux moyen de saisie à la source » a subi une réactualisation pour 2008 afin de prendre en compte les retards, non imputables à la DJO, rencontrés dans l'application du processus, en particulier des systèmes SOLON pour la saisie du Journal officiel Lois et décrets, et WALDEC (Web des Associations Librement DEClarées) qui a subi des retards de généralisation à toutes les préfectures.

Par ailleurs, les pages blanches et reprises, qui ne font l'objet d'aucune ressaisie, avaient été sous-évaluées précédemment ; elles représentent environ 10 % des pages publiées. La DJO a dû revoir la cible à la baisse après un écart de 6,3 points entre prévision et réalisation en 2007. Les taux réactualisé pour 2008 est de 80 %, puis 88 % en 2009, ce qui semble être la valeur maximale à atteindre.

La dématérialisation de l'ensemble des données pouvant être saisies à la source étant quasiment terminée, un abandon de cet indicateur est envisagé pour 2010.

b) Performance atteinte pour le traitement des annonces

En revanche, le deuxième indicateur « Pourcentage d'annonces traitées en moins de cinq jours » revêt une grande importance au regard de l'évolution du secteur des annonces au Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP), largement ouvert à la concurrence. Il permet à la DJO d'exercer une vigilance sur ce secteur essentiel de son activité.

L'indicateur concerne environ 130.000 annonces par an et met en évidence la compétitivité de la DJO. Le taux d'annonces traitées en moins de cinq jours a connu une belle évolution depuis 2006, passant de 76 à 87 %. La cible pour 2009 est annoncée à 85 %, en légère diminution pour tenir compte de difficultés de mise en place de la nouvelle plate-forme éditoriale.

c) Coût de la page : un indicateur complexe

Le troisième indicateur « Coût moyen de traitement de la page pondérée » mesure la gestion et les efforts de productivité de la DJO dans son activité de collecte et traitement des données.

Cet indicateur est complexe car il prend en compte plusieurs données dans un cadre de mutualisation des compétences avec la SACI JO : volume, support, complexité. Un suivi statistique des coefficients de pondération de chaque publication semble être mis en place par les équipes depuis janvier 2008. Les chiffres de la production éditoriale sont saisis au quotidien, un relevé mensuel et trimestriel sera sans aucun doute plus évocateur de l'évolution.

2. La satisfaction des utilisateurs en matière de diffusion

A l'objectif 2 « Diffuser les données le plus largement possible en ayant recours aux vecteurs appropriés », trois indicateurs mesurent la satisfaction des utilisateurs des sites Légifrance et Journal-officiel.

Le premier indicateur « Nombre de visiteurs uniques sur les sites divisé par le coût de gestion des sites » met en valeur la fréquentation sur les sites Légifrance et Journal-officiel rapportée au coût de gestion. La nouvelle version du site Légifrance, mise en place le 16 janvier 2008, comporte de nombreux changements qui auront sans aucun doute une influence sur le comportement des internautes. Malgré cela, la DJO anticipe une hausse du ratio qui passerait de 10,47 à 19,77 en 2009, la cible 2010 étant fixée à 20 visiteurs par euro dépensé.

La réalisation en 2007, espérée à 6,73, a atteint 5,46 visiteurs par euro. La prévision 2008, 9,81, a été actualisée à 10,47, ce qui met en évidence la grande qualité des sites proposés.

Une tendance inverse est envisagée en ce qui concerne le site Journal-officiel. Les frais engagés, estimés à 0,8 million d'euros, pour la refonte du site à partir de 2009, feront sans doute chuter le ratio, qui a atteint en 2007 une belle performance de 22,08 visiteurs par euro dépensé, puis 13,29 en 2008. Il est prévu à 7,67 pour 2009 et 5,72 pour 2010.

Les indicateurs 2 et 3 n'appellent pas de remarques particulières.

3. Une mesure de l'efficience de la gestion difficile compte tenu des transferts d'effectifs de la DDF

A l'objectif 3 « Assurer à moindre coût le soutien », le premier indicateur vise à mesurer l'efficience de la bureautique et est calculé par le ratio du coût des achats, de la maintenance et de la formation bureautiques sur le nombre total de postes de travail de la direction des Journaux officiels. L'indicateur est stable à 0,57.

Au regard de l'évolution du rapprochement de la DDF et de la DJO, les résultats ne sont pas significatifs, le périmètre de l'indicateur ayant connu une évolution en particulier au mois de juillet 2008, à l'occasion de la création d'une division des systèmes d'information commune.

En ce qui concerne le deuxième indicateur « Efficience de la gestion des ressources humaines », le ratio effectifs gérants/effectifs gérés traduit la complexité de la gestion des ressources humaines à la DJO et n'est pas réellement significatif. Les plans de modernisation engagés nécessitent en effet un soutien particulier des personnels concernés.

Compte tenu des réorganisations en cours dans les deux directions, la fiabilité des prévisions 2010 et 2011 des deux indicateurs de l'objectif n'est pas significative.

Principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 621

La DJO développe de nouvelles offres afin de maintenir l'équilibre budgétaire du budget annexe commun pour 2009, qui devrait souffrir d'une baisse des recettes des annonces légales.

Les indemnités versées dans les plans de cessation anticipée d'activité signés en 2006 pèsent sur les dépenses globales de personnel. Elles ont atteint 14,7 millions d'euros sur la période 2005/2007, les estimations 2008/2009 portent sur 18,1 millions d'euros.

Le déficit du régime de la caisse des pensions devrait atteindre 6,4 millions d'euros en 2008. Il est appelé à se creuser de plus en plus compte tenu de l'importance des départs qui aggrave l'insuffisance des cotisations.

Simultanément à la création d'une nouvelle entité entre la DJO et la DDF, et afin de tenir compte des besoins potentiels que cette création implique, votre rapporteur spécial considère qu'il doit être envisagé d'investir dans la modernisation du parc de machines d'impression, répondant aux exigences du nouveau plan de charge.

Cette modernisation créera une possibilité de diversification de l'activité vers d'autres services et administrations et constituera une garantie pour l'Etat de disposer d'un outil performant pour l'exécution de ses travaux d'impression, sans être contraint de recourir systématiquement à des imprimeurs privés.

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