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Projet de loi de finances pour 2010 : Articles de la première partie



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V. RAPPORT SÉNAT N° 101 TOME II FASCICULE 1 (2009-2010)

Commentaire : le présent article crée une taxe additionnelle aux accises existantes sur les consommations d'énergies fossiles, dite « taxe carbone ».

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par l'article 5 s'inscrit, avec de notables nuances, dans le prolongement des recommandations de la conférence d'experts réunie, en juillet 2009, sous la présidence de M. Michel Rocard. Au côté du marché européen d'échanges de quotas de dioxyde de carbone, la taxe carbone se veut un outil complémentaire de lutte contre l'effet de serre, particulièrement adapté aux émissions diffuses de CO2.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi de finances, l'instauration d'une taxe carbone avant la fin de l'année 2009 constituerait également un atout diplomatique, dans la mesure où, « à quelques mois de la conférence de Copenhague, (elle) servira(it) d'exemple dans les négociations internationales quant à notre capacité à relever le défi du changement climatique ».

A. UNE TAXE ADDITIONNELLE AUX ACCISES ÉNERGÉTIQUES

La taxe carbone prévue par le présent article se caractérise par une assiette large et un tarif modeste au regard des préconisations des experts. Le nombre de ses redevables sera limité et ses modalités de recouvrement et de contrôle seront calquées sur les règles existantes en matière d'accises énergétiques.

1. Une assiette large

a) Les produits et hydrocarbures soumis à la taxe carbone

L'assiette de la taxe carbone comprend les substances mentionnées dans la première colonne du tableau figurant au nouvel article 266 quinquies C du code des douanes (A du présent article).

Assiette et tarifs de la taxe carbone

Désignation des produits

Indices d'identification du tableau B de l'article 265

Unité de perception

Tarif (en euros)

White spirit

4 bis

Hectolitre

4,02

Essences et supercarburants utilisés pour la pêche

11, 11 bis et 11 ter

Hectolitre

1,03

Essences et supercarburants (hors usage pour la pêche), autres huiles légères, sauf carburéacteurs et essence d'aviation

6, 11, 11 bis, 11 ter, 15 et 55

Hectolitre

4,11

Essence d'aviation

10

Hectolitre

3,93

Pétrole lampant, carburéacteurs, autres huiles moyennes

13, 13 bis, 13 ter, 15 bis, 16, 17, 17 bis, 17 ter, 18

Hectolitre

4,25

Huiles lourdes, fioul domestique

20, 21

Hectolitre

4,52

Gazole :

- utilisé pour la pêche

- autres

22

Hectolitre

1,13

4,52

Fioul lourd

24

100 kg net

5,30

Gaz de pétrole liquéfiés

30 bis, 30 ter, 31 bis, 31 ter, 33 bis, 34

100 kg net

4,84

Gaz naturel à l'état gazeux

36, 36 bis

100 m3

3,65

Emulsion d'eau dans du gazole

52, 53

Hectolitre

3,93

Gaz naturel repris aux codes NC 2711-11 et 2711-21 de la nomenclature douanière, utilisé comme combustible

-

Mégawattheure

3,14

Houilles, lignites et cokes, repris aux codes NC 2701, 2702 et 2704 de la nomenclature douanière

-

Mégawattheure

6,23

Source : projet de loi de finances pour 2010

L'article 266 quinquies C comprend également une disposition balai destinée à soumettre à la taxe carbone tout produit destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme carburant pour moteur ou comme additif, ainsi que tout hydrocarbure1(*) mis en vente, utilisé ou destiné à être utilisé comme combustible, dès lors que ces substances ne seraient pas explicitement mentionnés dans le tableau figurant à l'article.

Ces produits ou hydrocarbures seront taxés, « par assimilation » au tarif de la substance dont ils se rapprochent le plus.

b) L'exclusion de l'électricité

Deux limitations importantes viennent borner l'assiette de la taxe carbone. La première résulte d'un choix politique national consistant à exclure l'électricité de cette assiette ; la seconde consiste en la mise « hors champ » de certains usages, imposée par le droit communautaire.

Contrairement à une contribution dont l'objectif aurait été de réduire l'ensemble des consommations énergétiques, la taxe carbone vise à dissuader l'usage des énergies fossiles. L'origine essentiellement nucléaire2(*) ou renouvelable de l'électricité consommée en France justifie donc qu'elle ne soit pas assujettie à la taxe3(*). Par ailleurs, et quand bien même l'électricité produite ou importée en période de pointe serait issue de centrales thermiques, et par conséquent « carbonée », ces unités de production relèvent du marché européen de quotas4(*) d'émissions de CO2, auquel la taxe carbone n'a pas vocation à se superposer (cf. infra).

L'électricité est enfin assujettie à la contribution au service public de l'électricité (CSPE), dont le produit est affecté au rachat5(*), par les producteurs, de l'électricité produite à partir de sources renouvelables. Cette énergie est donc bel et bien soumise à un prélèvement ayant pour effet de diminuer les émissions de dioxyde de carbone.

c) Les mises « hors champ » imposées par le droit communautaire

La seconde limitation à l'assiette de la taxe carbone résulte de la stricte application du droit communautaire, et en l'occurrence de la directive 2003/96/CE, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, qui place un certain nombre d'usages « hors champ » des accises énergétiques. La France est donc contrainte de ne pas soumettre à la taxe carbone les produits :

1) destinés à un double usage, c'est-à-dire lorsqu'ils sont utilisés à la fois comme combustible et pour des usages autres que carburant ou combustible (réduction chimique, électrolyse, procédés métallurgiques...) ;

2) utilisés dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques (ciment, chaux, plâtre, céramique...) ;

3) consommés dans l'enceinte des établissements de production de produits énergétiques, lorsque cette consommation est effectuée pour la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication6(*) ;

4) utilisés pour les besoins de l'extraction et de la production de gaz naturel7(*) ;

5) utilisés à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs de tourisme privés, et utilisés pour les transports internationaux et intra-communautaires maritimes, autres qu'à bord de bateaux ou navires de plaisance privés.

Tel est l'objet des cinq derniers alinéas du 2 du nouvel article 266 quinquies C.

2. Le taux de la taxe et le produit attendu

a) Une tonne de CO2 tarifée à 17 euros

Le tarif initial retenu pour la taxe carbone s'élève à 17 euros par tonne de CO2. Il correspond, selon l'exposé des motifs accompagnant l'article, « à l'ordre de grandeur des prix sur le marché européen du carbone depuis le début de la deuxième phase du marché, en février 2008 »8(*).

La tarification de la tonne de carbone à 17 euros produira un renchérissement très variable des divers produits énergétiques, d'autant plus important en proportion que leur contenu en CO2 sera élevé et que leur taxation au titre des accises existantes est faible.

S'agissant des carburants, la taxe carbone occasionnera un renchérissement de 2,16 euros TTC pour un plein de 40 litres de gazole (+10,54 %) et de 1,96 euro pour un plein de 40 litres d'essence (+6,75 %).

Ce renchérissement sera proportionnellement plus conséquent pour le fioul domestique (près de 80 %) ou le gaz naturel (+264 %), car ces énergies supportent actuellement des taxes intérieures de consommations beaucoup moins lourdes.

Quelques exemples d'impact de la taxe carbone sur les prix TTC (en euros)

Source : commission des finances

b) Une trajectoire de progression non prévue par le dispositif

S'il a le mérite de permettre une entrée « en douceur » dans le nouveau dispositif et d'égaliser les niveaux de tarification du carbone résultant de la fiscalité et des mécanismes de marché, le montant de 17 euros est significativement en-deçà des préconisations des experts.

Pour mémoire, la commission9(*) présidée par M. Alain Quinet avait fixé la valeur tutélaire du carbone à un niveau initial de 32 euros par tonne, ce tarif ayant vocation à augmenter progressivement pour s'établir à 100 euros en 2030 (cf. tableau). Cette valeur de départ avait en outre été retenue au terme de la « conférence de consensus », présidée par M. Michel Rocard préalablement à la création de la taxe carbone.


Valeur tutélaire d'une tonne de CO2
(en euros 2008)

 

2010

2020

2030

2050

Valeur recommandée (Quinet)

32

56

100

200
(150-350)

Valeur actuelle (Boiteux)

32*

43

58

104

Source : Centre d'analyse stratégique (Note de veille n° 101 - juin 2008)

La nécessité d'augmenter progressivement le prix du carbone fait globalement consensus, de même que celle d'annoncer le plus en amont possible la trajectoire de cette augmentation, afin de favoriser l'adaptation des comportements des agents économiques. Le rapport de M. Michel Rocard relevait ainsi que « pour marquer la visibilité pluriannuelle du projet, l'article de loi de finances initiale devrait annoncer les taux pour les cinq prochaines années, et être contextualisé à plus long terme dans son exposé des motifs ».

Tel n'a pas été le choix retenu par le Gouvernement, puisque le présent article ne fixe les tarifs de la taxe que pour 2010, et demeure muet sur la trajectoire d'augmentation à suivre. L'objectif à atteindre est toutefois mentionné dans l'exposé des motifs. Fixé à 100 euros par tonne en 2030, soit la valeur « Quinet », il nécessiterait d'imprimer au tarif de la taxe carbone un rythme de progression annuelle relativement élevé, de l'ordre de 9,26 %.

Toujours selon l'exposé des motifs de l'article, l'évolution annuelle du tarif sera fixée « après avis d'une commission verte qui sera mise en place parallèlement à l'instauration de la taxe carbone ». L'étude d'impact accompagnant le projet de loi de finances précise que cette commission sera créée par décret qu'elle sera constituée d'experts indépendants, de représentants de l'Etat, des collectivités locales, ainsi que des organisations syndicales et patronales10(*).

c) Un rendement estimé à 4,5 milliards d'euros

Selon le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le rendement de la taxe carbone s'établira à 4,5 milliards d'euros, dont 4 ,1 milliards d'euros au titre de la taxe et 450 millions d'euros au titre de la TVA qu'elle supportera. Elle sera supportée à hauteur de 2,65 milliards d'euros par les ménages et d'1,9 milliard d'euros par les entreprises. Les carburants produiront, à eux seuls, plus de la moitié du rendement hors taxe de la taxe carbone.


Répartition par élément d'assiette du rendement de la taxe carbone et de la TVA
(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

3. Un nombre réduit de redevables et des modalités de contrôle et de recouvrement calquées sur les accises existantes

a) Les redevables de la taxe carbone

Selon le présent article, les redevables de la taxe carbone sont les mêmes que pour les taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers, le gaz naturel et le charbon respectivement visées aux articles 265, 265 quater, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes. Son fait générateur et son exigibilité sont également calqués sur ceux des accises (cf. tableau de synthèse ci-dessous).


Synthèse des redevables, du fait générateur et de l'exigibilité de la taxe carbone

Substances

Redevables

Fait générateur et exigibilité

Produits pétroliers

Compagnies pétrolières et grandes surfaces distributrices de carburants ayant la qualité d'entrepositaire agréé.

Mise à la consommation (importation non suivie d'un régime suspensif de taxe, fabrication hors régime suspensif ou sortie d'un régime suspensif, soit la sortie d'une raffinerie ou d'un entrepôt fiscal).

Gaz naturel

Fournisseurs de gaz naturel autorisés* (Cas le plus courant).

Livraison par un fournisseur à un utilisateur final et exigibilité au moment de la facturation.

A l'importation, personne désignée comme destinataire réel des produits sur la déclaration en douane d'importation.

Importation, lorsque le gaz naturel est directement importé par l'utilisateur final pour ses besoins propres.

Utilisateur final.

Consommation de gaz naturel effectuée sur le territoire douanier de la France par un utilisateur final.

Houilles, lignites et cokes

Fournisseurs de ces produits, soit toute personne qui se livre à leur négoce.

Livraison de ces produits par un fournisseur à un utilisateur final.

A l'importation, personne désignée comme destinataire réel des produits sur la déclaration en douane d'importation.

Importation, lorsque les produits sont directement importés par l'utilisateur final pour ses besoins propres.

Utilisateur final.

Consommation des houilles, lignites et cokes effectuée sur le territoire douanier de la France par un utilisateur final.

* En application de l'article 5 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

Source : commission des finances

Concrètement, ce sont quelques 300 compagnies pétrolières, grandes surfaces distributrices de carburants et fournisseurs de gaz naturel ou de charbon qui acquitteront la taxe. Son caractère additionnel à une fiscalité existante facilitera donc grandement la perception de la taxe carbone par les services douaniers.

b) Les modalités de contrôle et de recouvrement

Le D du présent article prévoit que la taxe carbone fasse l'objet des mêmes modalités de contrôle et de recouvrement que les taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers, le gaz ou le charbon. Ces modalités sont définies à l'article 267 du code des douanes, qui dispose que ces accises « sont déclarées, contrôlées et recouvrées selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par le présent code. Les infractions sont recherchées, constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane par les tribunaux compétents en cette matière ».

B. DES DÉROGATIONS SECTORIELLES

Outres les dispositifs de restitution de taxe carbone aux ménages et de remboursement partiel en faveur des agriculteurs, qui font l'objet des articles 6 et 7 du projet de loi de finances11(*), le présent article prévoit plusieurs dispositions dérogatoires, en faveur de certains secteurs économiques exposés.

Ces mesures dérogatoires prennent la forme d'une exonération pour les industries sous quotas et intensives en énergie, d'une réduction de taux pour la pêche et d'un remboursement en faveur du transport public routier en commun de voyageurs. Un système de taxation spécifique est par ailleurs prévu pour le transport routier de marchandises.

1) Les exonérations : industries sous quotas et intensives en énergie

a) Les activités sous quotas d'émissions de CO2

La première mesure dérogatoire concerne les utilisations de substances énergétiques soumises au système communautaire d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre (SCEQE). La taxe carbone est conçue comme un instrument économique d'effet équivalent aux quotas, mais spécifiquement adapté aux émissions diffuses, pour lesquelles, en raison du très grand nombre d'agents concernés, le recours au marché de permis engendrerait des coûts de gestion et de transaction exorbitants. En conséquence, et dans la perspective d'une allocation payante des quotas d'émissions à l'horizon 2013, il n'est pas opportun de superposer taxe carbone et marché de quotas, sauf à vouloir imposer à l'industrie française sous quotas une double taxation préjudiciable à sa compétitivité.

Selon le Livre blanc rédigé préalablement à la réunion de la conférence d'experts présidée par M. Michel Rocard, le SCEQE concerne actuellement 37 % des émissions de CO2 françaises. Les 63 % restant se répartissent entre les transports (35 %), le résidentiel tertiaire (25 %) et les autres émetteurs (3 %). La taxe carbone concernera donc essentiellement les ménages, à travers leurs dépenses liées à l'habitation et au carburant, le secteur économique tertiaire (dont les transports), l'industrie hors quotas, l'agriculture et la pêche. Symétriquement, 93 % des émissions de CO2 industrielles12(*) étant couvertes par les quotas, elles ne seront pas assujetties à la taxe carbone (cf. tableau).

La couverture par le SCEQE des rejets de CO2 dans l'industrie
(entreprises de plus de 10 salariés, hors carburant)

Branches soumises au SCEQE

Part des émissions de la branche couverte par le SCEQE

Part des émissions exonérées car couvertes par le SCEQE dans le total des émissions industrielles

Sidérurgie

100 %

19 %

Chimie

47 %

7 %

Chaux et ciment

100 %

12 %

Céramique

5 %

0 %

Tuile et brique

100 %

1 %

Verre

100 %

3 %

Papier et carton

98 %

3 %

Autres

43 %

6 %

Total hors énergie

50 %

Energie

43 %

Total général

93 %

Source : ADEME

Conformément à la faculté laissée aux Etats membres par la directive 2003/96/CE précitée, le deuxième alinéa du 2 du A du présent article exonère donc de taxe carbone les produits destinés à être utilisés par des installations soumises au régime d'émission de gaz à effet de serre prévu par la directive n° 2003/87/CE du 13 octobre 200313(*).

Sont également exonérés les produits destinés à être utilisés par de petites installations faisant l'objet de mesures équivalentes. En effet, aux termes de l'article 27 de la directive n° 2003/87/CE précitée, peuvent être exclues du SCEQE les installations ayant déclaré des émissions inférieures à 25.000 tonnes équivalent-CO2 et qui, lorsqu'elles ont des activités de combustion, ont une puissance calorifique de combustion inférieure à 35 mégawatts. Ces dispositions permettent aux installations concernées, appartenant majoritairement aux secteurs de la production de papier, de céramique, de tuiles ou de briques, de sortir du mécanisme des quotas en faisant la démonstration qu'elles sont soumises à des mesures leur permettant d'atteindre des réductions d'émissions équivalentes.

Bien que cette disposition n'ait, à ce stade, jamais été appliquée en France, le présent article « calque », pour la taxe carbone, l'exception accordée aux petites installations dans le cadre du marché de quotas.

b) Les secteurs intensifs en énergie

Bénéficient également d'une exonération de taxe carbone les produits destinés à être utilisés « par des entreprises dont les achats de produits énergétiques et d'électricité atteignent au moins 3 % de la valeur de la production pour les installations mentionnées au premier alinéa du 2 de l'article 9 bis de la directive n°2003/87/CE modifiée. Il en va de même lorsque pour ces entreprises, le montant total des taxes intérieures de consommation dues sur les produits énergétiques et l'électricité qu'elles utilisent dans ces installations est d'au moins 0,5 % de la valeur ajoutée ».

Les installations visées sont, aux termes de la directive, celles qui poursuivent les activités énumérées à l'annexe I et ne sont intégrées dans le système communautaire qu'à compter de 2013. Il s'agit, concrètement, des industries chimiques dont les procédés ne sont pas placés hors champ de la directive 2003/96/CE précitée. Ces industries ayant vocation à être placées sous quotas en 2013, et par conséquent à bénéficier d'une exonération de taxe carbone à ce titre, la présente disposition ne fait qu'anticiper l'exonération afin de ne pas pénaliser ce secteur.

2. Une réduction de tarif en faveur de la pêche

Concernant l'agriculture et la pêche, l'étude d'impact accompagnant le projet de loi de finances précise qu'« en raison des conditions particulières d'insertion de ces activités dans la concurrence internationale, dans un contexte où les politiques européennes communes tiennent une place décisive dans ces secteurs, il est nécessaire de prévoir des délais plus longs pour leur permettre de s'adapter au renchérissement des dépenses énergétiques résultant de l'instauration de la taxe carbone ».

Alors que l'agriculture fera l'objet d'un remboursement des trois quarts de la taxe carbone en application de l'article 7 du présent projet de loi, le présent article prévoit d'appliquer à la pêche un tarif réduit de taxe carbone des trois quarts, dont les effets sont parfaitement identiques.

C'est la raison pour laquelle, dans le tableau du 1 du nouvel article 266 quinquies C du code des douanes, deux lignes spécifiques sont consacrées :

1) aux essences et supercarburants utilisés pour la pêche, dont le taux est fixé à 1,03 euro par hectolitre (soit 25 % du tarif de 4,11 euros applicable au supercarburant) ;

2) au gazole utilisé pour la pêche, dont le taux est fixé à 1,13 euro par hectolitre (soit 25 % du tarif de 4,52 euros applicable au gazole).

La perte de recettes de taxe carbone associée à ce tarif réduit est estimée à 12 millions d'euros14(*).

3. Le remboursement de TIPP en faveur du transport public routier en commun de voyageurs

L'article 265 octies du code des douanes prévoit que les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs peuvent obtenir, sur demande de leur part, le remboursement d'une fraction de la TIPP qu'ils acquittent sur le gazole. Ce remboursement s'obtient par la différence entre le tarif de TIPP applicable au gazole - soit 42,84 euros - et 39,19 euros. Il représentait une dépense fiscale de 26 millions d'euros en 2009.

Le C du présent article minore du montant de la taxe carbone applicable au gazole - soit 4,52 euros - le montant servant de base au calcul du remboursement partiel de TIPP, qui s'établit à 39,19 - 4,52 = 34,67 euros. La taxe carbone est ainsi intégralement remboursée aux exploitants de transport public routier en commun de voyageurs, mais sous forme de remboursement de TIPP.

Le coût de ce remboursement est évalué à 42 millions d'euros en 2010.

4. Les dispositions spécifiques au secteur du transport routier de marchandises

Le présent article prévoit enfin, en matière de transport routier de marchandises, un dispositif spécifique ayant pour objet de reporter la taxation vers l'aval. L'étude d'impact accompagnant le projet de loi de finances indique, en effet, que « s'agissant du transport routier de marchandises, la mise en place de la taxe carbone ne doit pas nuire à la compétitivité des entreprises françaises du secteur et favoriser le "tourisme à la pompe". Dans le cas du transport (routier), ajouter une taxe supplémentaire sans ajuster la compensation prévue par la directive ne ferait que marginaliser les opérateurs nationaux, sans limiter pour autant la consommation d'énergies fossiles ».

Le dispositif censé prévenir ces effets néfastes comprend deux volets consistant :

1) à rembourser intégralement aux transporteurs routiers la taxe carbone acquittée à la pompe, par le biais d'une majoration du remboursement de TIPP dont ils bénéficient actuellement ;

2) à créer un prélèvement de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) dû par tout preneur d'une prestation de transport routier de marchandises, utilisant des véhicules de 7,5 tonnes et plus de poids total autorisé en charge (PTAC), dans le cadre de son activité économique.

a) Le remboursement de TIPP en faveur du transport routier de marchandises

Selon un mécanisme analogue à celui du transport public routier en commun de voyageurs, le transport routier de marchandises bénéficie d'un remboursement partiel de TIPP, prévu par l'article 265 septies du code des douanes. Ce remboursement est octroyé aux entreprises15(*) propriétaires de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes et de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes. Son montant est calculé comme en matière de transport public de voyageurs et son coût pour 2009 est évalué à 330 millions d'euros.

Le a du B du présent article augmente le remboursement de TIPP actuellement applicable du montant de la taxe carbone sur le gazole, soit 4,52 euros. La taxe carbone acquittée à la pompe est ainsi intégralement rétrocédée, sous forme de remboursement de TIPP. Ce remboursement représentera une perte de recettes de taxe carbone de 414 millions d'euros en 2010, compensée par l'instauration de la TGAP applicable aux donneurs d'ordre.

En outre, le présent article (b du B) ouvre la possibilité, pour les bénéficiaires, de diminuer en tout ou partie leur demande de remboursement, à concurrence du tarif de la taxe carbone. Ils reçoivent alors un certificat d'une valeur égale à cette diminution. Cessible, ce certificat pourra être utilisé par les donneurs d'ordre pour acquitter la TGAP (cf. infra).

b) La TGAP due par les donneurs d'ordre

La répercussion vers l'aval de la taxe carbone, dans le secteur du transport routier de marchandises, se matérialise par la création d'une fraction supplémentaire de TGAP, visée au nouvel article 266 sexdecies du code des douanes (E du présent article).

(1) Les redevables

Cette TGAP sera due par « toute personne assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée en France au sens de l'article 256 A du code général des impôts », rédaction qui exclut les ménages, les personnes publiques et les donneurs d'ordre établis à l'étranger.

De même, cette TGAP ne sera pas due lorsque les services de transport seront effectués au moyen de véhicules autres que ceux visés à l'article 265 septies du code des douanes, dans la mesure où ceux-ci ne bénéficient pas du remboursement partiel de TIPP visé audit article. En somme, alors que les camions bénéficieront du remboursement de la taxe carbone imputé sur la TIPP, les fourgons ou autres camionnettes bénéficieront de l'exonération de TGAP, ce qui apparaît équitable. Le redevable devra toutefois justifier des caractéristiques du véhicule utilisé, en sollicitant du transporteur qu'il fournisse les documents de transport comportant la mention de l'immatriculation du ou des véhicules et du kilométrage effectué.

En dehors des cas qui viennent d'être évoqués, la TGAP sera due. Le tableau de synthèse qui suit résume les différentes configurations dans lesquelles s'appliquera cette nouvelle taxe.

Il montre que le mécanisme retenu, nonobstant sa complexité, permet de rendre la TGAP applicable à la quasi-totalité des configurations et de ne créer aucune distorsion de concurrence entre transporteurs routiers français ou étrangers.

Un seul « effet pervers » est à déplorer, figurant au cas n° 4. En effet, les prestations de transport routier transitant par la France, mais réalisées entre un vendeur et un acquéreur situés tous deux à l'étranger, ne seront pas redevables de la TGAP. Elles pourront pourtant bénéficier du remboursement de TIPP, dans la mesure où l'article 265 septies du code des douanes prévoit que « le remboursement est également accordé aux entreprises établies dans un autre Etat membre de la Communauté européenne qui sont en mesure de justifier qu'elles ont acquis du gazole en France au cours de la période couverte par le remboursement » et que ce gazole a été utilisé comme carburant dans des véhicules éligibles au dispositif.

L'application de la TGAP-TRM : principaux cas de figure

Cas 1 - Prestation de transport en France

 

Assure le transport

Recourt à une prestation de transport

Vendeur (assujetti TVA)

Paie la TGAP et répercute sur l'acquéreur

Acquéreur (assujetti TVA)

Paie la TGAP

Acquéreur (non assujetti TVA)

Paie la taxe carbone pour les consommations de carburant de son propre véhicule

Ne paie pas la TGAP, payée par le transporteur* et répercutée sur l'acquéreur

     

Cas 2 - Livraison intracommunautaire ou importation

 

Assure le transport

Recourt à une prestation de transport

Vendeur à l'étranger (non assujetti TVA)

Ne paie pas la TGAP, payée par l'acquéreur**

Acquéreur en France (assujetti TVA)

Paie la TGAP (idem cas 1)

   

Cas 3 - Expédition hors de France

 

Assure le transport

Recourt à une prestation de transport

Vendeur en France (assujetti TVA)

Paie la TGAP (idem cas 1)

Acquéreur à l'étranger (non assujetti TVA)

Ne paie pas la TGAP, payée par le vendeur

   

Cas 4 - Transit via la France

 

Assure le transport

Recourt à une prestation de transport

Vendeur à l'étranger (non assujetti TVA)

Ne paie pas TGAP, mais est
éligible au remboursement de TIPP

Acquéreur à l'étranger (non assujetti TVA)

* Le transporteur aura également payé la taxe carbone, mais se la fera rembourser sous forme de réduction de TIPP.

** Sauf si le vendeur est identifié à la TVA en France.

Source : commission des finances

(2) L'assiette de la TGAP

L'assiette de la TGAP est constituée par le volume de carburant consommé pour l'exécution du transport. Ce volume est évalué selon deux modalités distinctes, selon que la prestation de transport est réalisée soit par un transporteur, un intermédiaire pour les besoins du redevable, l'expéditeur ou l'acquéreur, soit pour compte propre ou pour les besoins d'un preneur résidant en France sans y être assujetti à la TVA (cf. tableau).


Les deux méthodes d'évaluation de l'assiette

 

Cas 1

Cas 2

Type de prestation

La prestation de transport est réalisée soit par un transporteur, un intermédiaire pour les besoins du redevable, l'expéditeur ou l'acquéreur.

La prestation de transport est réalisée pour compte propre ou pour les besoins d'un preneur résidant en France sans y être assujetti à la TVA.

Evaluation du volume de carburant

Le volume de carburant est forfaitairement égal au produit :

- de la distance minimale par route entre les points de départ et d'arrivée du transport pour la part parcourue en France ;

- du nombre minimal* de véhicules de 40 tonnes de PTAC requis pour la réalisation du transport ;

- d'un volume forfaitaire au kilomètre fixé** sur la base de la consommation kilométrique moyenne des véhicules de 40 tonnes de PTAC les moins performants sur le plan énergétique.

Le volume de carburant consommé est réputé forfaitairement égal au produit du kilométrage effectué en France et du volume forfaitaire au kilomètre fixé sur la base de la consommation kilométrique moyenne des véhicules de 40 tonnes de PTAC les moins performants au plan énergétique.

Le redevable peut toutefois substituer à l'évaluation forfaitaire le volume de carburant effectivement utilisé, sous réserve d'en justifier par tous moyens.

* Ce nombre est déterminé par le redevable compte tenu du poids ou de l'encombrement du chargement.

** Par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Comité national routier.

Source : commission des finances

Le fait de retenir la consommation des véhicules les moins performants au plan énergétique constitue une modalité de calcul relativement défavorable à l'assujetti, censée l'inciter à recourir à l'évaluation « au réel ». Par ailleurs, au prix d'une certaine complexité, le dispositif retenu dans le cas 1 permet de ne taxer que le carburant consommé pour les besoins du trafic effectivement réalisé en France. Le dispositif prévu au cas 2 sera vraisemblablement plus simple à mettre en oeuvre, dans la mesure où l'entreprise de transport, qui dispose de tous les documents de nature à justifier les consommations de carburant, privilégiera l'évaluation « au réel ».

(3) Le taux

Selon le nouvel article 266 sexdecies du code des douanes, « le montant de la taxe est égal au produit du volume de carburant consommé (...) par le tarif de la taxe carbone prévue à l'article 266 quinquies C pour le gazole d'indice 22 », soit 4,52 euros par hectolitre.

De la sorte, le tarif de la TGAP sera systématiquement identique au tarif de la taxe carbone, quand bien même celui-ci serait révisé dans le cadre de l'article 266 quinquies C. En revanche, si le montant de TGAP sera forcément égal au montant de la taxe carbone en cas d'évaluation « au réel », il pourra lui être supérieur en cas d'évaluation forfaitaire, compte tenu du caractère désavantageux de ce mode dévaluation.

(4) Fait générateur, exigibilité, déclaration, recouvrement et contrôle

Selon l'article 266 sexdecies, « le fait générateur de la taxe intervient lors de la réalisation du transport. La taxe est exigible à l'achèvement du transport en France ».

La taxe est déclarée et liquidée semestriellement, au plus tard le 30 avril et le 31 octobre de chaque année et la déclaration est accompagnée du paiement, le cas échéant au moyen des certificats obtenus par les redevables qui auraient diminué leur demande de remboursement de TIPP (cf. supra).

La forme de la déclaration et son contenu seront fixés par arrêté du directeur général des douanes et droits indirects, conformément au 4 de l'article 95 du code des douanes. La taxe sera recouvrée et contrôlée selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par ce code. Elle ne sera pas mise en recouvrement si son montant est inférieur ou égal à 61 euros.

Récapitulation des dérogations sectorielles et de leur coût
(hors crédit d'impôt en faveur des ménages)

Dérogations

Coût en millions d'euros

Exonération des industries sous quotas

Non chiffré

Exonération des secteurs intensifs en énergie

Non chiffré

Taux réduit en faveur des pêcheurs

12,00

Remboursement partiel en faveur du transport public routier en commun de voyageurs

42,00

Remboursement total en faveur du transport routier de marchandises (compensé par la TGAP)

414,00

-414,00

Remboursement partiel en faveur des agriculteurs (article 7 du projet de loi de finances)

114,00

Coût total des dérogations chiffrées

168,00

Source : commission des finances

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre un certain nombre de modifications rédactionnelles ou de précision, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements visant notamment à élargir le champ des exonérations de taxe carbone et à supprimer le dispositif de TGAP sur le transport routier de marchandises.

A. LA SUPPRESSION DE LA TGAP « TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES »

La principale modification apportée à l'article 5 par l'Assemblée nationale résulte d'une initiative du Gouvernement, consistant à remplacer le dispositif de TGAP sur les donneurs d'ordre par un remboursement partiel de taxe carbone au profit des transporteurs.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a reconnu que le mécanisme de TGAP était « mal compris par les milieux professionnels pour lesquels une application au stade du transport routier est perçue comme plus simple ». Un amendement du Gouvernement a, en conséquence, été adopté, afin de supprimer le dispositif de report vers l'aval et de faire supporter la charge de la taxe carbone par les transporteurs routiers eux-mêmes.

Néanmoins, ce secteur demeurant soumis à une concurrence exacerbée en raison des pratiques de tourisme à la pompe16(*), l'amendement du Gouvernement assortit la suppression de la TGAP d'un mécanisme de mise en oeuvre progressive de la taxe carbone applicable au gazole utilisé par les transporteurs routiers de marchandises.

En 2010, les transporteurs bénéficieront donc d'un remboursement de TIPP majoré de 1,60 euro par hectolitre, ce qui aboutira à ne leur faire payer que 65 % de la taxe carbone normalement due. Selon la ministre, une« montée en régime étalée sur quatre ans » sera ensuite mise en oeuvre, montée en régime que ne prévoit toutefois pas l'amendement adopté et dont la trajectoire n'a pas été précisée au cours des débats.

B. DE NOUVELLES EXONÉRATIONS

Au terme du vote de l'Assemblée nationale, deux exonérations de taxe carbone supplémentaires sont prévues par l'article 5.

1. Les entreprises de déshydratation de luzerne

Adoptée à l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, et sur avis favorable du Gouvernement, la première exonération concerne les produits destinés à être utilisés par les installations des entreprises mentionnées au 4  du 5 de l'article 266 quinquies B du code des douanes, soit les entreprises de valorisation de la biomasse. Cette exonération, calquée sur celle qui existe en matière de taxe intérieure de consommation sur les houilles, cokes et lignites, vise en fait les entreprises de déshydratation de luzerne.

Le bénéfice de cette exonération est conditionné au fait que lesdites entreprises réalisent, pour valoriser la biomasse, des achats de combustibles et d'électricité représentant au moins 3 % de leur chiffre d'affaires, et qu'elles soient soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre ou appliquent des accords volontaires de réduction de gaz à effet de serre permettant d'atteindre des objectifs environnementaux équivalents ou d'accroître leur rendement énergétique.

La perte de recettes associée à cette exonération n'a pas été chiffrée.

2. Les départements d'outre-mer

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement exonérant de taxe carbone les carburants et combustibles utilisés dans les départements d'outre-mer jusqu'au 30 juin 2010. Il s'agit donc de reporter de six mois l'entrée en vigueur de la taxe carbone dans ces départements, compte tenu de la récente crise qui y est intervenue, et qui donne actuellement lieu à un réexamen du mode de détermination des prix des carburants17(*).

C. L'AJOUT DE DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES

Deux dispositions complémentaires ont enfin été introduites au sein de l'article 5, relatives à la commission de suivi de la taxe carbone et à l'application de la « TGAP biocarburants » outre-mer.

1. La consécration législative de la commission de suivi de la taxe carbone

Ainsi que l'a déjà indiqué votre rapporteur général, l'évolution annuelle du tarif de la taxe carbone a vocation à être fixée « après avis d'une commission verte qui sera mise en place parallèlement à l'instauration de la taxe carbone ». Constituée d'experts, de représentants de l'Etat, des collectivités locales, et des organisations syndicales et patronales, la création de cette commission devait intervenir par décret.

L'Assemblée nationale a toutefois jugé opportun de donner un fondement législatif à l'existence de cette enceinte. Deux amendements identiques de la commission des finances et de notre collègue député François de Rugy ont donc été adoptés, avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoyant que « Dans les trois mois suivant l'entrée en vigueur de la loi (...) de finances pour 2010, une commission de suivi de la taxe carbone sera instituée. Elle aura notamment pour mandat d'évaluer l'efficacité de cette taxe et de donner un avis sur la détermination de son assiette et l'évolution de son taux ».

Un décret en Conseil d'Etat déterminera la composition et les missions de la commission.

2. L'application outre-mer de la « TGAP biocarburants »

Nos collègues députés ont enfin adopté un amendement de la commission, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, et retardant du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2013 l'entrée en vigueur, dans les départements d'outre-mer, de la taxe générale sur les activités polluantes dont sont passibles les distributeurs de carburants ne respectant pas les objectifs d'incorporation de biocarburants fixés par les pouvoirs publics (article 266 quindecies du code des douanes).

Cet amendement se justifie par l'absence de réel « décollage » de la production de biocarburants outre-mer, qui ne permet donc pas de respecter les objectifs d'incorporation. Dans cette mesure, l'application dès 2010 de la TGAP « sanction » aurait pour effet de renchérir encore le prix des carburants outre-mer, ce qui n'apparaît pas souhaitable compte tenu des difficultés structurelles constatées dans la formation de ces prix.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit à l'économie générale du dispositif proposé par le Gouvernement. Certes moins « ambitieuse » que les propositions issues de la conférence d'experts réunie à l'été 2009, la taxe carbone, telle qu'elle résulte du projet de loi de finances, est toutefois de nature à envoyer un signal-prix clair aux agents économiques, tout en s'établissant à un niveau compatible avec le caractère encore « convalescent » de notre économie. Il appartiendra au Parlement, dans les années qui viennent, d'adapter le tarif de cette fiscalité nouvelle pour en faire un instrument efficace de réduction des émissions de CO2.

Les modifications apportées par nos collègues députés ne sont pas de nature à bouleverser l'équilibre du dispositif proposé. Il convient toutefois de prendre acte de l'abandon de la TGAP sur les donneurs d'ordre du transport routier de marchandises, manifestement mal acceptée par ces derniers et fort complexe à appliquer pour les services fiscaux et douaniers. L'assujettissement des transporteurs à une taxe carbone allégée sera incontestablement plus simple à mettre en oeuvre, même si elle apparaît moins optimale du point de vue des distorsions de concurrence qu'elle pourrait susciter.

S'agissant du transport de marchandises, votre rapporteur général s'interroge sur le traitement dont doit faire l'objet le secteur fluvial. L'article 11 de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (n° 2009-967 du 3 août 2009) souligne le caractère « prioritaire » du développement du transport fluvial et la nécessité :

1) d'opérer un vaste mouvement de report modal vers les secteurs non routier et non aérien18(*) ;

2) de soutenir la création d'entreprises de batellerie et la modernisation de la flotte fluviale19(*).

S'il ne conteste pas la nécessité d'atténuer les effets de la taxe carbone en faveur d'un secteur routier en proie à une vive concurrence internationale, votre rapporteur général relève quelque paradoxe à afficher des objectifs ambitieux de report modal de la route vers le fluvial, tout en octroyant à la route des avantages fiscaux dont le fluvial serait privé. Dans ces conditions, il apparaît nécessaire de consentir au transport fluvial de marchandises une atténuation de taxe carbone au moins égale à celle dont bénéficie le transport routier.

L'article 6 du présent projet de loi de finances prévoit enfin une restitution de la taxe carbone aux ménages, modulée en fonction de la taille du foyer fiscal et du lieu de résidence (voir le commentaire de cet article). Compte tenu de l'impact proportionnellement plus important de la taxe carbone sur le budget des foyers modestes, votre rapporteur général juge nécessaire de compléter ce mécanisme de restitution par le report d'un an de l'application de la taxe carbone aux produits énergétiques utilisés par les réseaux de chaleur. Ce report est de nature à préserver les ménages à bas revenus d'un impact trop brutal de la hausse des prix énergétiques due à la taxe carbone, dans la mesure où l'habitat collectif social est fréquemment alimenté par ce type d'équipements.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 1 A l'exclusion de la tourbe reprise au code NC 2703 de la nomenclature douanière, conformément à l'article 2 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

* 2 77 % de la production est d'origine nucléaire.

* 3 Une lecture attentive de l'article 2 de la loi de programme relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement révèle que la contribution climat-énergie aura pour objet « d'intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles ».

* 4 Ces quotas seront mis aux enchères dès 2013.

* 5 Ces rachats ont coûté 927,5 millions d'euros par an, en moyenne, à EDF entre 2003 et 2008.

* 6 Le III de l'article 265 C du code des douanes prévoit la même mise hors champ pour les taxes intérieures de consommation.

* 7 Le b du 3 de l'article 265 bis du code des douanes prévoit la même mise hors champ pour les taxes intérieures de consommation.

* 8 Le cours des quotas a toutefois, entre février 2008 et juin 2009, connu une assez forte volatilité. La récession actuelle se traduit notamment par une baisse des émissions, et par conséquent de l'activité des marchés du carbone, qui pèse sur les cours.

* 9 Commission sur la valeur tutélaire du carbone, constituée dans le cadre du Centre d'analyse stratégique.

* 10 Cette commission s'inscrit également dans le prolongement de la conférence d'experts, qui préconisait qu'une « instance d'orientation et d'évaluation (suive) l'impact de la contribution au regard de l'évolution économique et environnementale et abord(e) notamment différents sujets identifiés, tels que : l'élargissement du dispositif à d'autres gaz à effet de serre ; la prise en compte du CO2 dans les tarifs régulés de détail de l'électricité ; l'articulation avec la tarification de l'usage des infrastructures de transports, pour orienter efficacement la mobilité, et les choix de localisation ; et bien sûr la définition d'une vision partagée du redéploiement fiscal à opérer à moyen terme, pour que l'impôt pèse plus sur la pollution et moins sur les facteurs de production et la croissance ».

* 11 Voir plus loin les commentaires de ces articles.

* 12 Hors carburant et pour les industries de plus de 10 salariés.

* 13 Cette solution a, au demeurant, été privilégiée par plusieurs autres Etats tels que la Suède, le Danemark, ou la province canadienne de Colombie britannique qui, soit suppriment totalement soit allègent considérablement la fiscalité carbone des secteurs soumis à un marché de quotas.

* 14 Pour mémoire, le carburant destiné à l'avitaillement des navires est également exonéré de TVA, en application de l'article 148 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée. De même, les produits énergétiques sont admis en exonération des taxes intérieures de consommation lorsqu'ils sont utilisés comme carburant ou combustible pour la navigation maritime dans les eaux communautaires, en dehors des bateaux de plaisance privés (article 265 bis du code des douanes). Cette exonération concerne donc la pêche.

* 15 Ou, en leur lieu et place, aux entreprises titulaires d'un contrat de crédit-bail ou d'un contrat de location de deux ans ou plus.

* 16 Pratiques que les instances communautaires ne parviennent pas à résorber, faute de progrès dans les négociations sur le rapprochement du niveau minimal de l'accise appliqué sur le gazole professionnel.

* 17 Le fonctionnement du marché du carburant dans les DOM est actuellement caractérisé par un défaut de concurrence imputable : 1) à la mutualisation de l'approvisionnement entre les importateurs, rendue nécessaire par les coûts fixes importants liés à l'étroitesse et aux caractéristiques du marché, mais qui aboutit de fait à une situation de monopole au profit d'un opérateur unique ; 2) à un monopole de fait, en matière de stockage, au profit de la Société Anonyme de la Raffinerie des Antilles (SARA) dans les départements français d'Amérique (DFA) et de la Société Réunionnaise des Produits pétroliers (SRPP) à La Réunion ; 3) à une très faible concurrence matière de distribution.

* 18« Les moyens dévolus à la politique des transports de marchandises sont mobilisés pour faire évoluer la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 25 % à l'échéance 2022. En première étape, le programme d'action permettra d'atteindre une croissance de 25 % de la part modale du fret non routier et non aérien d'ici à 2012. Cette augmentation sera calculée sur la base de l'activité fret enregistrée en 2006 ».

* 19« Dans ce cadre, le soutien de l'État à la batellerie sera maintenu et portera prioritairement sur la création d'entreprises et la construction et la modernisation de la flotte fluviale. »

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