Mission "Sécurité"

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M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

V. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Gendarmerie nationale »^31(*). Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

+ 125 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 12,5 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 94,5 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 14,3 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 3,7 millions d'euros.

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2010

Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,777 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 2,2 %, et 7,665 milliards d'euros en CP^32(*), soit une légère progression de 0,7 %.

Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient, toutefois, à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint.

B. LA DIMINUTION DU PLAFOND D'EMPLOI : 1.354 ETPT EN MOINS

Comme le programme « Police nationale », le programme « Gendarmerie nationale » connaît une baisse de ses effectifs en 2010, avec la disparition de 1.354 ETPT (- 1,4 %). Il présente, au final, un plafond d'emploi fixé à 98.155 ETPT.

Cette baisse, qui fait suite à celles de 2008 (- 965 ETPT) et de 2009 (- 1.625 ETPT), s'inscrit dans une programmation triennale portant sur la période 2009-2011 et prévoyant, à son terme, la suppression de 3.000 ETPT de gendarmes.

L'effort de réduction des effectifs concerne essentiellement les sous-officiers, dont les effectifs passent de 76.368 ETPT en 2009 à 74.505 ETPT en 2010 (- 1.863 ETPT).

En sens inverse, le nombre d'officiers augmente de 212 ETPT, à 7.040 ETPT. De même, les personnels techniques et administratifs voient leurs effectifs croître, respectivement, de 131 ETPT et de 359 ETPT.

Suite au rapport « Police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » réalisé par un « groupe de travail intérieur - défense » entre janvier et mars 2008^33(*), le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) a été revu. Ainsi, le volume du corps des officiers a été redimensionné à la baisse avec 6.887 militaires (au lieu de 9.200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3.300 majors au lieu de 1.900, et 6.950 adjudants-chefs au lieu de 5.500).

Par ces modifications visant à la mise en place de « carrières types » comparables, il s'agit de permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale. La réalisation du PAGRE rénové débouchera sur un équilibre « police - gendarmerie » en 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

Au total, ces mesures se traduisent par une augmentation modérée des dépenses de personnel du présent programme : + 1,2 %.

Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,701 milliards d'euros en 2010 au lieu de 2,657 milliards d'euros en 2009 (+ 1,6 %). Cette enveloppe comprend, en 2010, 2,677 milliards d'euros pour les personnels militaires et 23,4 millions d'euros pour les personnels civils.

Au titre des dispositions prises afin d'assurer la parité globale « police - gendarmerie », l'entrée en vigueur de nouvelles grilles indiciaires pour les militaires est prévue pour un montant de 10,5 millions d'euros. Par ailleurs, 20 millions d'euros sont consacrés à la rénovation du PAGRE en 2010.

C. UNE PROGRESSION DE 9,7 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » progressent de 9,7 % (+ 4,6 % en 2009), en passant de 990 millions d'euros en 2009 à 1.086 millions d'euros en 2010.

Ces dépenses recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.

S'agissant des systèmes d'information et de communication, un budget de 67,5 millions d'euros en CP est réservé. Cette enveloppe recouvre tant le fonctionnement courant (43,4 millions d'euros) que le maintien en condition opérationnelle (24,1 millions d'euros).

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 206 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et déplacements et à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, à l'entretien du matériel et au maintien en condition opérationnelle des hélicoptères. Leur budget est de 137,8 millions d'euros en CP.

L'équipement individuel (habillement, achats et locations de matériels, achat de munitions, de tenues de l'homme et de petits matériels non immobilisables) repose sur un budget de 93,4 millions d'euros en CP.

En matière d'immobilier, une enveloppe de 581,1 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie.

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes, le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

Pour 2010, le montant des loyers est prévu à hauteur de 432 millions d'euros. Ce poste de dépense présente une importance d'autant plus grande pour le programme qu'il découle de l'organisation de la gendarmerie : le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service.

D. LA REPRISE DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT EN DÉPIT D'UN RECUL EN TROMPE L'OEIL

1. Une augmentation de 7,1 % des autorisations d'engagement (AE) à périmètre constant

En 2009, les dépenses d'investissement du programme « Gendarmerie nationale » avaient enregistré une chute de 23 % en CP et de 50,2 % en AE. Votre rapporteur spécial s'était alors inquiété que, au sein du programme, un arbitrage ait été réalisé entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement^34(*). Plus précisément, il avait déploré que le fonctionnement ait été privilégié au détriment de l'investissement, renouant ainsi avec une logique déjà à l'oeuvre dans le cadre de l'application de la LOPSI I.

De ce point de vue, l'exercice 2010 se caractérise par un effet d'illusion d'optique budgétaire. En effet, au niveau comptable, les CP consacrés aux dépenses d'investissement enregistrent une réduction drastique de 42,1 %, tandis que les AE diminuent de 12,3 %.

Toutefois, ces évolutions à la baisse résultent d'un changement de principe d'affectation des catégories de dépenses entre le titre 3 (dépenses de fonctionnement) et le titre 5 (dépenses d'investissement) du présent programme. Ainsi, le titre 3 comprend, comme par le passé, le maintien en condition opérationnelle des hélicoptères et des systèmes d'information et de communication (SIC), l'habillement, les munitions, les petits matériels non immobilisables ainsi que la maintenance courante immobilière. Mais, en 2010, son périmètre est élargi aux terminaux informatiques, aux véhicules de brigade et de police de route, à l'armement, aux matériels de protection, aux matériels techniques et au mobilier.

En parallèle, le titre 5 se réduit aux gros équipements et aux moyens mobiles divers (véhicules lourds, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), aux programmes SIC (dont la vidéoprotection en LOPPSI 2) et aux opérations immobilières domaniales.

La politique d'investissement de la gendarmerie nationale ne peut donc plus se réduire au titre 5. Il faut également prendre en considération des dépenses relevant du titre 3, en dehors des dépenses de fonctionnement courant, ainsi que les dépenses d'intervention (titre 6) qui participent directement au renouvellement du parc immobilier locatif^35(*).

Au total, à périmètre constant et après retraitement des affectations de dépenses, une reprise de la politique d'investissement est constatée. En dehors des opérations immobilières en autorisation d'occupation temporaire (AOT) et des moyens dédiés à la reprise du dispositif de souveraineté outre-mer, l'enveloppe globale dédiée à l'investissement s'élève en effet à 292 millions d'euros en AE, contre 272,5 millions d'euros en 2009, soit une hausse de 7,1 % des AE.

Certes, le montant des CP consacrés à l'investissement est dans le même temps réduit, passant de 376 millions d'euros à 297,2 millions d'euros (- 20,9 %). Mais la gendarmerie nationale pourra néanmoins accroître sa capacité d'engagements en 2010, dans la mesure où l'année 2009 a permis de régler une grande partie du reste à payer des engagements antérieurs à 2009.

Votre rapporteur regrette cependant les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses. En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme.

2. Les principaux programmes d'investissement

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2010, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 50,1 millions d'euros en CP.

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 12,6 millions d'euros d'AE et 51,9 millions d'euros de CP. Au sein de l'enveloppe de CP, un montant de 44,3 millions d'euros sera consacré à l'acquisition, différée en 2009 du fait de la réduction des crédits d'investissement, des derniers hélicoptères EC135 affectés à la composante « surveillance - intervention » de la flotte de la gendarmerie. Cette composante est constituée d'appareils de type Ecureuil, devant être renouvelés par des appareils EC 135. Sur ces engins, il est essentiel de s'assurer que le coût de maintenance reste bien inférieur au coût de renouvellement.

Les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent, enfin, à 192,7 millions d'euros en AE et à 70,2 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

- la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

- les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP), via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA)^36(*).

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements, en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d'un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.

E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES : LES SURCOÛTS LIÉS À L'OPÉRATION EN AFGHANISTAN

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme. Aux termes du PAP, elle permet de « prendre en compte les missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie, tant sur le territoire national, qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle. Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des représentations diplomatique ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1^er juillet 2009, la gendarmerie nationale déployait 432 militaires en opérations extérieures (OPEX), dont un escadron de gendarmerie mobile au Kosovo et un autre en République de Côte d'Ivoire.

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (116,1 millions d'euros en CP, soit 1,5 % des CP du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile.

Le PAP pour 2010 prévoit une stabilisation du « nombre de jours OPEX » à 250.000 jours-gendarme (prévision actualisée pour 2009, prévision pour 2010 et cible pour 2012).

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance.

Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme.

En particulier, en accompagnement des forces françaises présentes en Afghanistan, la gendarmerie nationale a d'ores et déjà déployé 2 officiers et 8 sous-officiers dans le cadre du volet militaire de l'OTAN. S'agissant du volet civil de l'Union européenne (UE), elle y participe via 3 officiers et 3 sous-officiers. Toutefois, sous mandat de l'OTAN, la gendarmerie nationale participera également à la formation de la police afghane par l'envoi de 150 personnels.

L'opération en Afghanistan explique d'ailleurs, pour une très large part, les surcoûts prévisionnels des OPEX pour la gendarmerie nationale en 2009. Alors que l'autorisation initiale de dépense était fixée à 15 millions d'euros, un surcoût de 21,7 millions d'euros est à déplorer. A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente 2,3 millions d'euros en dépenses de personnel, 3,3 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 10,5 millions d'euros en dépenses d'investissement, soit un budget total de 16,1 millions d'euros.

Ce surcoût, comme d'ailleurs l'ensemble des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement relatives aux OPEX, est supporté par l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du présent programme. L'action n° 5 « Exercice des missions militaires » ne comprend en effet que les dépenses de personnel des OPEX (y compris les primes) et son budget reste quasi stable par rapport à 2009 (116,2 millions d'euros contre 118,7 millions d'euros en 2010).

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* ³¹ Y compris fonds de concours et attribution de produits.

* ³² Dont 24 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ³³ Les conclusions de ce rapport ont fait l'objet d'un avis, rendu par MM. Eric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées (mai 2008). Tout en mettant en garde contre les limites d'une telle comparaison, l'avis indique que la parité globale entre les militaires de la gendarmerie et les fonctionnaires de la police est une réalité, à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l'application de la réforme des  « corps et carrières » de la police nationale.

* ³⁴ Cf. Rapport spécial n° 99 (2008-2009), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* ³⁵ Une enveloppe de 16 millions d'euros est prévue en 2010 au titre des dépenses d'intervention. En effet, en application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* ³⁶ La LOPSI I a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.