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Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

ARTICLE 10 (DEVENU ARTICLE 36 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2012)
COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS PAR ATTRIBUTION D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS (TIPP)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Le tableau du I de l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par le tableau suivant :

«

RÉGION

Gazole

Supercarburant
sans plomb

 

 

Alsace

4,69

6,65

 

 

Aquitaine

4,39

6,21

 

 

Auvergne

5,72

8,10

 

 

Bourgogne

4,12

5,82

 

 

Bretagne

4,72

6,67

 

 

Centre

4,27

6,05

 

 

Champagne-Ardenne

4,82

6,83

 

 

Corse

9,63

13,61

 

 

Franche-Comté

5,88

8,30

 

 

Île-de-France

12,05

17,04

 

 

Languedoc-Roussillon

4,12

5,84

 

 

Limousin

7,98

11,27

 

 

Lorraine

7,23

10,21

 

 

Midi-Pyrénées

4,68

6,61

 

 

Nord-Pas-de-Calais

6,75

9,55

 

 

Basse-Normandie

5,08

7,20

 

 

Haute-Normandie

5,02

7,11

 

 

Pays-de-Loire

3,97

5,63

 

 

Picardie

5,29

7,50

 

 

Poitou-Charentes

4,19

5,94

 

 

Provence-Alpes-Côte d'Azur

3,92

5,56

 

 

Rhône-Alpes

4,13

5,84

»

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il tire ainsi les conséquences des mesures réglementaires suivantes :

- la réforme du diplôme d'État d'infirmier (arrêté du 31 juillet 2009) ;

- la réforme du diplôme d'État d'ergothérapeute (arrêté du 5 juillet 2010).

Ces deux mesures ont entraîné une augmentation des charges engagées par les régions en modifiant l'exercice de leur compétence en matière de financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.

Cet article met donc en oeuvre le dispositif de compensation des transferts aux régions, tel qu'il résulte de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 et qui repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d'une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté.

Pour rappel, la TIPP n'étant pas perçue dans les régions d'outre-mer, la compensation de ces collectivités est versée sous forme de dotation globale de décentralisation, dont les montants sont retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions »).

I.- L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D'ÉTAT D'INFIRMIER

A.- LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS

Les étapes qui ont mené à la détermination du coût du transfert initial de la compétence de financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et instituts de formations paramédicales et de sages femmes ont été présentées en détail dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 (1(*)). Le développement suivant se contentera donc de préciser les conditions d'application du principe de la compensation supplémentaire, ajustée par le présent article, au titre de la modification des conditions d'exercice de la compétence transférée.

À l'issue de nombreuses concertations et de certaines demandes de réajustement, la loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) avait prévu un ajustement pérenne portant le droit à compensation total des régions au titre de la compétence transférée à 564 millions d'euros.

En parallèle, le Gouvernement a pris la décision d'intégrer la formation des infirmiers dans le système universitaire LMD (licence-master-doctorat), modifiant ainsi le programme des 28 000 étudiants entamant cette formation chaque année, ainsi que le fonctionnement des 334 écoles et instituts qui en ont la charge.

La section des régions de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a reconnu lors de ses séances du 30 juin et 26 novembre 2009 que cette réforme entraînait un surplus de charges pour les régions qui devait être compensé en application de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la DGD ».

Le coût de la réforme, entrée en vigueur le 1er septembre 2009 et s'étalant sur trois années (trois promotions d'infirmiers devant se succéder pour déterminer le coût annuel définitif de la nouvelle licence d'infirmier), a été évalué selon une méthode, présentée à la CCEC le 2 décembre 2009, consistant à comparer et à valoriser la structure des enseignements et des stages tels qu'ils étaient organisés avant la réforme et tels qu'ils sont prévus dans le nouveau référentiel.

Quatre principaux postes de dépenses ont ainsi été étudiés :

- l'enseignement théorique, dont le volume global d'heures diminue (passant de 2 240 heures à 1 800 heures), mais se trouve enrichi par un quota d'heures assurées par des enseignants universitaires (727 heures) ;

- les stages, dont la durée diminue également ;

- le suivi pédagogique des étudiants assuré par des formateurs ;

- les équipements et investissements nécessaires (notamment le matériel informatique).

Comme cela avait été le cas pour le calcul de la compensation du transfert de la compétence, les besoins immobiliers supplémentaires que suscite cette réforme, n'ont pas été pris en compte dans la détermination de la compensation supplémentaire du fait de l'absence de données fiables. En dehors de ce point, la présente méthode a été accueillie favorablement par la CCEC.

B.- LES MONTANTS ARRÊTÉS POUR LES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES

En application de la méthode d'évaluation présentée ci-dessus, le montant de compensation supplémentaire au titre de la première année d'application de la réforme était de 6,8 millions d'euros par an (article 50 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010).

La compensation de la mise en oeuvre de la réforme pour les étudiants de première année de la promotion 2009-2012 passant en deuxième année, ainsi que pour une nouvelle promotion d'étudiants 2010-2013, a été de 8,1 millions d'euros.

Enfin, la compensation de la mise en oeuvre de la réforme pour les étudiants de la promotion 2009-2012 au titre de leur troisième année (2011-2012), les étudiants de la promotion 2010-2013 au titre de leur deuxième année et les étudiants de la promotion 2011-2014 au titre de leur première année, soit 71 000 étudiants au total, est évaluée à 7 millions d'euros en 2012. Ce montant constitue la compensation définitive de la réforme aux régions.

RÉCAPITULATIF DU COÛT DES TROIS ANNÉES DE FORMATION EXPRIMÉ EN DROIT À COMPENSATION POUR LES RÉGIONS (MÉTROPOLE ET ROM)

(en millions d'euros)

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

6,9

8,2

7

La diminution sensible du coût de la réforme au fil des trois années de formation s'explique par la concentration des cours théoriques, plus coûteux, sur la première année et par la baisse du temps de stage les deux années suivantes.

Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.

MONTANTS PRÉVISIONNELS DE LA COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER

TIPP (hors ROM)

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

6 805 267 €

1 303 947 €

- 1 113 461 €

Répartition du droit à compensation des régions
au titre de la réforme LMD du cursus infirmier (TIPP et DGD)

 

Gazole

Supercarburant

Total

ILE-DE-FRANCE

48 090 110

18 343 379

66 433 489

CHAMPAGNE-ARDENNE

12 724 721

3 344 003

16 068 725

PICARDIE

14 807 131

4 403 411

19 210 542

HAUTE-NORMANDIE

14 954 772

5 020 282

19 975 054

CENTRE

22 177 705

7 321 988

29 499 693

BASSE-NORMANDIE

12 768 268

4 477 628

17 245 896

BOURGOGNE

16 380 507

5 901 816

22 282 323

NORD-PAS-DE-CALAIS

25 406 727

7 505 820

32 912 547

LORRAINE

15 805 419

5 710 642

21 516 061

ALSACE

13 518 508

5 784 303

19 302 811

FRANCHE-COMTÉ

9 265 218

3 095 053

12 360 270

PAYS DE LA LOIRE

29 428 961

9 909 485

39 338 445

BRETAGNE

26 995 262

9 021 741

36 017 003

POITOU-CHARENTES

0

0

0

AQUITAINE

26 638 090

9 077 286

35 715 376

MIDI-PYRÉNÉES

22 655 264

8 439 690

31 094 954

LIMOUSIN

6 173 332

2 239 097

8 412 429

RHÔNE-ALPES

46 916 393

17 547 618

64 464 011

AUVERGNE

12 277 507

4 544 984

16 822 491

LANGUEDOC-ROUSSILLON

20 761 731

8 487 409

29 249 140

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

34 332 049

17 769 214

52 101 263

CORSE

0

0

0

TOTAL

432 077 675

157 944 847

590 022 523

II.- L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D'ÉTAT D'ERGOTHÉRAPEUTE

L'ajustement proposé par le présent article vise également à compenser les charges financières nouvelles liées à la réforme du diplôme d'État d'ergothérapeute (en application de l'arrêté du 5 juillet 2010).

Cette réforme concerne, au titre de l'année universitaire 2011-2012, 1 018 étudiants ergothérapeutes (en première et deuxième années de formation).

Seules sept régions (2(*)) participent, dans des proportions hétérogènes, au financement d'au moins un institut de formation en ergothérapie. Il a donc été proposé d'estimer le droit à compensation national à partir de la moyenne des taux de financement des budgets de ces instituts par les conseils régionaux concernés, pondérée par le nombre d'étudiants inscrits dans chaque région. Ce calcul a permis de déterminer que les régions financent le budget de ces structures à hauteur de 26,4 % en moyenne. Par conséquent, la compensation financière correspond à cette proportion des charges nouvelles constatées.

En application de cette méthode, la compensation provisionnelle ouverte au titre de l'année universitaire 2010-2011 était de 106 869 euros. Le présent article tend à l'augmenter de 241 765 euros au titre de l'année universitaire 2011-2012. Enfin, ce montant devrait être à nouveau ajusté en loi de finances pour 2013 à hauteur de 102 259 euros afin de couvrir les dépenses supplémentaires de l'année scolaire 2012-2013. La compensation pérenne de cette réforme s'élèvera donc à 344 024 euros.

Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.

MONTANTS PRÉVISIONNELS DE LA COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE
AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER

   

LFR 2011

LFI 2012

LFI 2013

LMD ergothérapeute

Inscription en base

Montants provisionnels

Montant définitif

106 869 €

241 765 €

344 024 €

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS ERGOTHÉRAPEUTE

AQUITAINE

40 120 €

BRETAGNE

7 726 €

ILE-DE-FRANCE

16 224 €

LANGUEDOC-ROUSSILLON

8 498 €

LORRAINE

39 787 €

NORD-PAS DE CALAIS

14 756 €

RHÔNE-ALPES

7 786 €

Total métropole

134 897 €

III.- LES FRACTIONS DE TIPP TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2012

A.- LA FIXATION DES TARIFS DE TIPP PRODUISANT LA COMPENSATION ATTENDUE EN 2012

La répartition région par région est issue du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) qui a fixé les règles de calcul des fractions de TIPP transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l'assiette de la taxe à compter de 2006 :

« La fraction de tarif (...) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »

Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d'établir la liste des fractions de tarifs fixée par le présent article. Ces fractions s'appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants dans chaque région en 2012.

B.- LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2012

1.- Les choix des régions en 2008, 2009 et 2010

Depuis 2007, les régions se sont substituées à l'État pour exploiter les marges de réduction différenciée de la TIPP concédées par l'Union européenne.

La réglementation en matière de carburants faisant l'objet d'un encadrement communautaire relatif, notamment, à la fixation de tarifs minima, la France a dû engager auprès de ses partenaires européens des négociations poussées, afin d'obtenir l'autorisation d'appliquer des tarifs de TIPP différents entre chaque région. Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l'Union européenne a autorisé la France à appliquer, pour une durée de trois ans et de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L'article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l'article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.

Jusqu'en 2008, la capacité de modulation était doublement encadrée par la loi :

- par la fourchette de réduction autorisée par l'Union européenne (2,30 euros/hl de gazole et 3,54 euros/hl de super sans plomb), la modulation ne pouvant donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb ;

- par une deuxième fourchette se rapportant à leur propre droit à compensation, chaque région ne pouvant moduler le tarif de TIPP qu'à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée au titre de la compensation.

En 2008, sur 22 régions, deux ont renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leurs fractions de tarif jusqu'aux valeurs maximales autorisées, à l'exception de la Franche-Comté, qui les a augmentées dans des limites inférieures aux plafonds.

En 2009, sur 22 régions, une seule a renoncé à la modulation (la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leur fraction de tarif jusqu'aux valeurs maximales autorisées, à l'exception de la région territoriale de Corse, qui l'a augmentée dans des limites inférieures aux plafonds.

En 2010, la région Poitou-Charentes et la région Corse ont à nouveau renoncé à la modulation.

Appliquées aux consommations régionales enregistrées, ces modulations ont permis, en 2010, de dégager, par une surtaxation du carburant dans les régions, les surcroîts de recettes retracés dans le tableau suivant.

PRODUIT DE LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2010

 

Gazole

Supercarburant

Total

ILE-DE-FRANCE

48 090 110

18 343 379

66 433 489

CHAMPAGNE-ARDENNE

12 724 721

3 344 003

16 068 725

PICARDIE

14 807 131

4 403 411

19 210 542

HAUTE-NORMANDIE

14 954 772

5 020 282

19 975 054

CENTRE

22 177 705

7 321 988

29 499 693

BASSE-NORMANDIE

12 768 268

4 477 628

17 245 896

BOURGOGNE

16 380 507

5 901 816

22 282 323

NORD-PAS-DE-CALAIS

25 406 727

7 505 820

32 912 547

LORRAINE

15 805 419

5 710 642

21 516 061

ALSACE

13 518 508

5 784 303

19 302 811

FRANCHE-COMTÉ

9 265 218

3 095 053

12 360 270

PAYS DE LA LOIRE

29 428 961

9 909 485

39 338 445

BRETAGNE

26 995 262

9 021 741

36 017 003

POITOU-CHARENTES

0

0

0

AQUITAINE

26 638 090

9 077 286

35 715 376

MIDI-PYRÉNÉES

22 655 264

8 439 690

31 094 954

LIMOUSIN

6 173 332

2 239 097

8 412 429

RHÔNE-ALPES

46 916 393

17 547 618

64 464 011

AUVERGNE

12 277 507

4 544 984

16 822 491

LANGUEDOC-ROUSSILLON

20 761 731

8 487 409

29 249 140

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

34 332 049

17 769 214

52 101 263

CORSE

0

0

0

TOTAL

432 077 675

157 944 847

590 022 523

Source : DGDDI

2.- La marge de manoeuvre des régions en 2012

Le mécanisme de modulation s'applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracées dans le tableau du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.

Les délibérations que les régions peuvent prendre, si elles souhaitent moduler, avant le 30 novembre 2011 s'appliqueront donc aux fractions résultant du présent article. Il faut souligner que le pouvoir de modulation demeure théoriquement encadré par les mêmes règles qu'à l'origine.

Cependant, depuis 2008, compte tenu de l'ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n'emporte plus aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire est davantage sévère.

À cet égard, la dérogation accordée à la France en faveur de la modulation par le Conseil de l'Union européenne est arrivée à échéance le 31 décembre 2009. À la suite des négociations en vue de la reconduction du dispositif, une proposition de directive a été présentée par la Commission européenne le 13 avril 2011 qui valide les pratiques de modulations au niveau régional de la TIPP (3(*)) dans la limite d'un plafond ne pouvant dépasser de 15 % le niveau de taxation national.

Pour rappel, une deuxième possibilité de modulation de la TIPP a été introduite en 2010

Issue de l'article 94 de la LFI pour 2010, elle prévoit que les régions de métropole peuvent engager une modulation supplémentaire des tarifs de la TIPP pour le financement de grands projets d'infrastructures de transport alternatifs à la route dans le cadre du Grenelle de l'environnement.

*

* *

La Commission adopte l'article 10 sans modification.

*

* *


* (1) Voir le rapport n° 2857 (octobre 2010), tome II, commentaire de l'article 24 (devenu l'article 54 de la loi de finances pour 2011)

* (2) Aquitaine, Bretagne, Île-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Nord-pas-de-Calais et Rhône-Alpes.

* (3) Des difficultés demeurent néanmoins au regard des modulations départementale et communale de taxe locale d'électricité comme le souligne le rapport d'information n° 3469 de la commission des affaires européennes sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive modifiant la directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.