M. François PATRIAT, rapporteur spécial

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 62
(Art. L. 5134-30-1 du code du travail)

Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d'insertion (CUI) pour les ateliers et chantiers d'insertion

Commentaire : le présent article vise à pérenniser le dispositif d'aide aux ateliers et chantiers d'insertion (ACI), adopté à titre transitoire en loi de finances pour 2010 et prolongé en 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 139 de la loi de finances pour 2010 a autorisé, à titre transitoire pour l'année 2010, la prise en charge des contrats uniques d'insertion (CUI) conclus avec les ateliers et chantiers d'insertion jusqu'au taux maximal de 105 % (au lieu de 95 %) du montant brut du SMIC. Cette disposition permet ainsi d'aligner le régime de financement des nouveaux CUI sur celui en vigueur pour les anciens contrats d'avenir. La loi de finances pour 2011 a prorogé d'un an ce dispositif qui arrive à son terme à la fin de l'année.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à pérenniser le dispositif d'aide aux ateliers et chantiers d'insertion (ACI), comme cela avait été prévu de manière transitoire en lois de finances pour 2010 et 2011. L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette mesure vise à soutenir les ACI dans leur mission d'insertion par l'activité économique des publics les plus défavorisés. L'avis favorable qui avait été donné à ce dispositif lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 a tout lieu d'être renouvelé. Ainsi pérennisé, le dispositif présenterait un coût estimé à 20 millions d'euros en 2012, pour 60 000 nouveaux contrats annuels (puis 35 millions d'euros en 2013 et 45 millions d'euros les années suivantes) au titre des crédits des contrats aidés.

Décision de la commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 bis (nouveau)
(Art. L. 5123-2 et L. 5123-7 du code du travail)

Suppression de l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE)

Commentaire : le présent article vise à supprimer l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE) destinée aux préretraites versées dans le cadre de plans sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi n°63-1240 du 18 décembre 1963, le Fonds national de l'emploi (FNE) contribue au financement de mesures destinées à remédier aux conséquences des mutations et des reconversions industrielles et a vocation à intervenir en cas d'urgence et de façon temporaire et ponctuelle. Dépourvu de la personnalité juridique, il regroupe, au sein du ministère de l'emploi, des crédits budgétaires, notamment ceux du programme 103 dédiés au financement de l'allocation spéciale versée à titre de pré-retraite dans le cadre de plans sociaux.

Aux côtés de la participation des partenaires sociaux (Unedic) et des entreprises, il apporte la part de l'Etat dans cette mesure de reclassement des salariés touchés par la crise. L'ASFNE permet à leurs bénéficiaires (salariés de plus de 57 ans, voire 56 ans à titre dérogatoire en cas de liquidation judiciaire ou de salariés peu qualifiés) de percevoir environ 65 % de leur salaire brut antérieur jusqu'à l'ouverture de leurs droits à retraite.

Les conditions restrictives d'entrée dans le dispositif ont conduit à une extinction progressive de la mesure. Une instruction de la DGEFP du 19 décembre 2007 a rappelé le caractère exceptionnel de son application. Alors qu'au cours des années 1990, près de 50 000 entrées dans le dispositif ont été comptabilisées en 1993 pour un volume de 180 000 bénéficiaires indemnisés, seulement 1 215 personnes y ont adhéré en 2010 23 ( * ) . Selon les derniers chiffres fournis par le Gouvernement, à la fin du mois d'août 2011, seulement 492 entrées dans le dispositif avaient été enregistrées depuis le début de l'année pour un nombre total d'allocataires de 5 675. Pour 2012, sur la base d'un rythme d'entrées égal à celui constaté sur la période allant de janvier à août 2011, le nombre moyen mensuel d'allocataires est estimé à 3 962.

La dotation budgétaire consacrée à l'ASFNE pour 2012 est fixée à 49,6 millions d'euros, le coût global de la mesure étant estimé à près de 69 millions d'euros d'allocations, également financées par des participations à hauteur de 11 millions d'euros pour les entreprises et 8 millions d'euros pour l'UNEDIC.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l' initiative du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui supprime « les allocations spéciales en faveur de certaines catégories de travailleurs âgés lorsqu'il est établi qu'ils ne sont pas aptes à bénéficier de mesures de reclassement » (2° de l'article L. 5123-2 du code du travail) et abroge en conséquence les dispositions relatives à la conclusion des conventions mettant en oeuvre ces allocations (article L. 5123-7 du code précité).

La suppression de toute nouvelle entrée dans le dispositif est fixée au 1 er janvier 2012. Les contrats souscrits avant cette date restant valable jusqu'à leur terme normal, les allocataires actuels du dispositif bénéficient du maintien de leur revenu de remplacement jusqu'à leur retraite.

Le Gouvernement justifie la mise en extinction progressive du régime des ASFNE par deux motifs :

- les faibles volumes d'entrées nouvelles dans le dispositif depuis 2007 pose des difficultés de gestion et remettent en cause l'égalité de traitement des salariés licenciés pour motif économique, dès lors que la mobilisation du dispositif n'est pas automatique mais soumise à des « considérations d'espèce » et des critères d'attribution très restrictifs qui donnent de « faux espoirs » aux impétrants ;

- le contrat de sécurisation professionnelle (CSP), qui remplace sur l'ensemble du territoire la convention de reclassement personnalisé (CRP) et le contrat de transition professionnelle (CTP) depuis le 1 er septembre dernier, a vocation à devenir le dispositif de droit commun en faveur des salariés des entreprises de moins de 1 000 salariés affectées par des restructurations.

L'économie liée à l'arrêt de nouvelles entrées est estimée à 7,56 millions d'euros dès 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Il ne s'agit pas d'une mesure anodine de suppression d'un dispositif en extinction. En effet, le faible volume actuel de bénéficiaires de l'ASFNE est directement causé par les restrictions d'accès mise en oeuvre par le Gouvernement.

D'autre part, il n'est remplacé par aucun dispositif car le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) n'a pas pour objet de financer des pré-retraites. Or le Gouvernement ne garantit pas que les personnes peu qualifiées, qui auraient pu prétendre à l'ASFNE, seront admises au bénéfice du CSP. D'ailleurs, les crédits affectés au CSP, qui s'établissent à 87,2 millions d'euros pour 2012, ne couvrent pas le niveau de consommation des crédits cumulés en 2010 par les CRP (59,47 millions d'euros) et les CTP (143,22 millions d'euros).

Aussi faut-il considérer l'arrêt de l'ASFNE comme la suppression pure et simple d'une mesure d'âge en faveur des salariés les moins reclassables.

Votre rapporteur spécial n'est certes pas opposé par principe à la simplification des dispositifs de reclassement professionnel lorsqu'ils sont redondants. Ainsi, le regroupement des CRP et des CTP au sein des CSP peut-il être considéré comme une bonne mesure d'administration et de gestion qui a été recommandée par la Cour des comptes et étudié en amont de son adoption en loi de finances rectificative pour 2011. Tel n'est pas le cas du présent article qui résulte d'un amendement déposé dans la précipitation, en séance publique, sans examen par la commission des finances de l'Assemblée nationale et sans concertation préalable avec les partenaires sociaux.

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 63

Prélèvement exceptionnel sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)

Commentaire : le présent article a pour objet de prélever une contribution de 300 millions d'euros en 2012, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et d'affecter cette somme à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) a succédé au fonds national de péréquation, dit fonds unique de péréquation (FUP). Il est géré par une association, régie par la loi de 1901, constituée paritairement entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au plan national et interprofessionnel.

L'affectation des ressources du fonds est déterminée par un accord conclu le 12 janvier 2010 entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel. Celui-ci a donné lieu à une convention-cadre, signée entre l'État et le FPSPP le 15 mars dernier, qui précise les missions du fonds. Quatre axes ont été définis au titre des actions de qualification et de requalification des salariés et des demandeurs d'emploi :

- faciliter le maintien dans l'emploi et la qualification ou requalification des salariés ;

- financer l'accès de demandeurs d'emploi à des formations répondant à un besoin du marché du travail identifié à court et moyen terme ;

- financer les formations permettant l'acquisition d'un socle de connaissances et de compétences pour l'ensemble des actifs, salariés ou demandeurs d'emploi ;

- financer des projets territoriaux interprofessionnels ou sectoriels.

Afin de remplir ses missions, le FPSPP dispose de deux ressources propres, en application de l'article L. 6332-19 du code du travail, pour un total de 830 millions d'euros :

- un pourcentage de la participation des employeurs compris entre 5 % et 13 % ;

- les excédents des organismes paritaires de collecte agréés (OPCA) au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans les mêmes conditions qu'en 2011, le présent article a pour objet de prélever une nouvelle contribution de 300 millions d'euros, en 2012, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d'affecter cette contribution à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle. Les fonds ainsi prélevés contribueront au financement de la politique publique conduite dans ce domaine. La contribution prélevée sur ce fonds sera affectée :

- d'une part, à l' Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour le financement de la mise en oeuvre des titres professionnels du ministère de l'emploi, à hauteur de 75 millions d'euros (dont 54 millions d'euros pour la mise en oeuvre des titres professionnels délivrés par le ministère chargé de l'emploi et 21 millions pour la participation de l'AFPA au service public de l'emploi ;

- d'autre part, à l' Agence de services et de paiements (ASP), pour le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, à hauteur de 200 millions d'euros ;

- enfin à Pôle emploi , pour le financement de l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation, à hauteur de 25 millions d'euros.

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette pratique des prélèvements effectués par l'Etat sur des fonds issus d'organismes paritaires s'inscrit donc dans une forme de continuité. Ainsi, en 2007 et en 2008, le FUP avait-il déjà subit des ponctions successives de 175 millions d'euros, transférés vers l'AFPA, puis de 200 millions d'euros au profit du fonds de solidarité.

Comme le précédent, le présent prélèvement vise à abonder les actions de formation professionnelle de l'AFPA, de l'ASP et de Pôle emploi. Il s'agit d'une débudgétisation de crédits qui auraient vocation à figurer au sein de la mission « Travail et emploi ».

Or, à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Carle, alors rapporteur, la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a instauré le principe selon lequel « les sommes dont dispose le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds » (article L. 6332-22-1 du code du travail).

L'article 63 du présent projet de loi de finances contrevient donc directement non seulement à cette disposition législative, mais aussi aux engagements que le Gouvernement a contractés avec les partenaires sociaux dans la convention-cadre Etat-FPSPP du 15 mars 2010.

Outre cette raison de principe, il apparaît que ce nouveau renouvellement fragilisera la situation financière du FPSPP entrainant un déficit de trésorerie de 283 millions d'euros fin 2012 .

Par ailleurs, le fléchage des fonds prélevés vers des actions qui relevaient auparavant de l'Etat met en évidence non seulement une forme de débudgétisation des dépenses de l'Etat mais aussi un transfert de charge de politiques publiques vers les partenaires sociaux.

Aussi, il apparaitrait plus approprié que le financement des actions de formation proposées soit effectué directement par le FPSPP dans le cadre d'un conventionnement plutôt que par le biais d'un prélèvement de l'Etat.

Pour ces raisons de principe et afin de ne pas remettre en cause le fonctionnement du FPSPP, il est proposé de supprimer l'article 63.

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 63 bis (nouveau)
(Art. 44 duodecies, 1383 H, 1466 A du code général des impôts et art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006)

Prorogation de deux ans des exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger de deux ans, du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2013, les exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser.

I. LE DROIT EXISTANT

Les contribuables et entreprises qui créent une activité, entre le 1 er janvier 2007 et le 31 décembre 2011, dans un des bassins d'emplois à redynamiser au sens de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire bénéficient d'une série d'avantages fiscaux et sociaux :

- exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés (article 44 duodecies du code général des impôts) ;

- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de cotisation foncière des entreprises (articles 1383 H et 1466 A du même code) ;

- exonération de charges sociales patronales (article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée nationale a adopté, sur un avis favorable du Gouvernement, un article tendant à proroger de deux ans, jusqu'au 31 décembre 2013, la date d'installation dans un bassin d'emploi à redynamiser ouvrant droit aux exonérations fiscales et sociales énumérées ci-dessus.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Selon le fascicule « Voies et moyens » consacré aux dépenses fiscales, le volet fiscal de l'exonération concerne quelque 110 entreprises et présente un coût pour l'Etat de deux millions d'euros répartis entre impôts sur le revenu et impôt sur les sociétés. L'exonération de cotisation patronale est compensée à la sécurité sociale par le programme 103 à hauteur de 5,52 millions d'euros pour 2012. L'effet de la prorogation de deux ans, avec effet dès 2012, n'est pas chiffré mais représente une perte de recettes certaine pour les collectivités territoriales et pour la sécurité sociale.

Par ailleurs, sans remettre en cause le bien fondé de cette initiative, il peut sembler discutable de procéder à une extension de la durée de niches fiscales et sociales sans qu'un véritable bilan du dispositif ait été présenté ni par l'auteur de l'amendement, ni par le Gouvernement.

A cet égard, le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales n'a attribué qu'un score de 1 (sur la note maximale de 3) à cette exonération ciblée. Il considère que le dispositif est attractif mais que les effets d'aubaines ne sont pas mesurables et que seulement deux zones en bénéficient. Outre le fait que cette mesure d'exonération est insuffisamment ciblée , il apparaît que l'outil fiscal se superpose à d'autres dispositifs « extrêmement proches » tels que la prime d'aménagement du territoire (40 millions d'euros par an) qui est une aide directe à l'investissement des entreprises. Le comité considère qu' une dépense budgétaire serait plus adaptée à l'objectif visé et invite à lancer une réflexion sur l'aménagement du régime des zones de revitalisation rurale (ZRR) et son extension aux bassins d'emploi à redynamiser .

Une telle réforme doit être mise en débat car elle dépasse le seul cadre de la politique de l'emploi et concerne au premier chef les politiques de la ville et des territoires. Aussi, compte tenu de l'arrêt au 31 décembre 2011 du dispositif actuel et pour donner le temps nécessaire à la réflexion, votre rapporteur spécial propose-t-il de limiter la prorogation à une année au lieu de deux, au 31 décembre 2012 .

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 63 ter (nouveau)
(Art. 9 de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971)

Adaptation de la réforme du taux de la taxe d'apprentissage applicable aux départements du Bas Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle

Commentaire : le présent article a pour objet d'adapter le mode de calcul du taux de la taxe d'apprentissage applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle afin de tenir compte de la réforme de la part quota de la taxe d'apprentissage.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe d'apprentissage est un prélèvement de 0,5 % sur les salaires brut. Elle est partagée en deux fractions dont les affectations diffèrent :

- la part « quota » de la taxe est obligatoirement consacré à l'apprentissage et représente 52 % de la taxe due ;

- la part « hors quota » bénéficie aux formations technologiques et professionnelles prévues à l'article 1 er de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelle. Le montant de cette fraction s'élève à 48 % de la taxe due en raison des salaires versés.

La proportion entre ces deux parts relève du domaine réglementaire dans la France « de l'intérieur ». En revanche, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, le taux de la taxe d'apprentissage, fixé par la loi du 16 juillet 1971 précité, est égal au montant de la part « quota », soit, en valeur, l'équivalent de 52 % de la taxe d'apprentissage pratiqué dans les autres départements.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le Gouvernement a prévu d'accroître progressivement, et par voie réglementaire, sur cinq ans la part du quota de la taxe d'apprentissage pour la porter à 59 % en 2015, afin d'augmenter les ressources fiscales affectées à l'apprentissage et d'atteindre à l'horizon 2015 l'objectif de 600 000 apprentis.

Or, l'augmentation de la part du quota reviendrait à accroître mécaniquement le taux de la taxe d'apprentissage en Alsace et en Moselle et à augmenter les charges pesant sur les entreprises concernées.

C'est pourquoi, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article tendant à fixer le montant du taux de la taxe d'apprentissage appliqué dans ces départements à 0,26 %, soit l'équivalent de 52 % de 0,5 % qui est le taux de la taxe d'apprentissage.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette mesure technique permet ainsi d'éviter la hausse, par effet collatéral, de la taxe d'apprentissage due par les entreprises en Alsace et Moselle. S'il n'y a pas lieu de s'y opposer, s'agissant d'une adaptation au droit local, le présent article doit être l'occasion de revenir sur la problématique plus globale de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage et de mieux informer le Parlement sur les orientations que le Gouvernement prendra par voie réglementaires sur la proportion des parts « quota » et « hors quota ».

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63 quater (nouveau)

Modalités fiscales de regroupement
des organismes collecteurs paritaires agréés

Commentaire : le présent article a pour objet d'exonérer de tout versement d'impôts, droits et taxes les transmissions effectuées entre organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA) dans le cadre de leurs regroupements.

I. LE DROIT EXISTANT

Les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA), au nombre de 96 en 2009, ont pour mission de collecter les contributions des employeurs au titre de la formation professionnelle et d'en assurer le financement.

La loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie prévoit un regroupement, à compter du 1 er janvier 2012, des OPCA qui n'atteignent pas le seuil de collecte de 100 millions d'euros afin d'atteindre cette capacité financière par la constitution de grands organismes de branches ou interbranches. Il s'agit de réduire le nombre d'organisme et d'en rationaliser la gestion.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent amendement vise à exonérer de tout versement d'impôts, droits et taxes les transmissions effectuées entre OPCA dans le cadre de leurs regroupements en cours ou à venir, afin d'éviter de grever les fonds collectés pour financer des actions de formation à destination des salariés et des demandeurs d'emploi.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Ce dispositif d'exemption fiscale est d'usage lorsque les transmissions de biens entre organismes entre dans le cadre d'une réforme législative. Tel a été le cas de la précédente campagne d'agrément des organismes collecteurs paritaires de 1995. Plus récemment, la réforme des réseaux consulaires a donné lieu à exemption, dans les mêmes conditions, pour les opérations de regroupement des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat.

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 23 Source : projet annuel de performances de la mission « Travail et emploi » pour 2012.