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Mission "Action extérieure de l'Etat"

MM. Richard YUNG et Roland du LUART

II. PRÉSENTATION DES TROIS PROGRAMMES

A. PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupe 1 856,6 millions d'euros d'AE et 1 865,7 millions d'euros de CP, soit 62,8 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 4,3 % en AE et de 4,7 % en CP par rapport à 2012.

Ce programme rassemble 8 168 ETPT, ces effectifs servant dans les directions et services suivants :

- état-major du ministère ;

- inspection générale, conseil des affaires étrangères, conseillers diplomatiques du Gouvernement, direction de la prospective, centre de crise ;

- direction générale des affaires politiques et de sécurité ;

- direction de l'Union européenne ;

- direction des affaires juridiques ;

- direction de la coopération de sécurité et de défense ;

- direction générale de l'administration et de la modernisation ;

- directions dont l'action « soutient et prolonge l'action diplomatique » (protocole, archives, etc.) ;

- experts nationaux détachés servant dans les institutions de l'Union européenne (UE) et diplomates d'échange, placés auprès des ministres des affaires étrangères d'autres pays de l'UE ;

- personnels du programme exerçant dans les ambassades bilatérales et les représentations permanentes ;

- personnels servant au support d'autres programmes du MAE (voire d'autres ministères) lorsque les nécessités locales du service l'exigent.

Ce programme est scindé en six actions (numérotées de 1 à 7, l'action n° 3 ayant été supprimée), dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2013 pour le programme 105

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement


(en euros)

En % des CP du programme

Coordination de l'action diplomatique

88 331 161

88 331 161

4,7 %

Action européenne

48 036 495

49 876 495

2,7 %

Contributions internationales

846 081 562

846 081 562

45,4 %

Coopération de sécurité et de défense

90 415 787

90 415 787

4,8 %

Soutien

225 116 914

232 462 914

12,5 %

Réseau diplomatique

558 578 192

558 578 192

29,9 %

Source : projet de loi de finances pour 2013, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de personnel

Le montant demandé pour ces dépenses, qui correspondent à la rémunération des emplois décrits précédemment, s'élève à 587,6 millions d'euros, soit 31,5 % des crédits du programme.

Cette charge est portée par l'ensemble des actions, à l'exception de l'action n° 4 « Contributions internationales ». La part de l'action n° 7 « Réseau diplomatique » est prépondérante : 349,1 millions d'euros, soit 59,4 % de l'ensemble.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 344,3 millions d'AE et 349,2 millions d'euros de CP pour 2013, soit 18,7 % des crédits du programme.

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 6 « Soutien », n° 7 « Réseau diplomatique » et, dans une moindre mesure, n° 1 « Coordination de l'action diplomatique ».

Elles comportent en particulier :

- pour le réseau diplomatique, les dépenses de fonctionnement des ambassades (70,4 millions d'euros). Après avoir diminué de 6,6 % l'année dernière, il est proposé que les charges de fonctionnement courant enregistrent une augmentation de 2,2% l'année prochaine afin de faire face à la hausse des dépenses d'énergie et d'autres dépenses contractualisées ;

- pour le réseau également, les frais de représentation (8,9 millions d'euros) et les voyages et missions statutaires (12,1 millions d'euros) sont stabilisés par rapport à 2012 ce qui, au vu des tendances inflationnistes constatées dans de nombreux pays ainsi que sur les prix des billets d'avion, représente un effort réel ;

- les dépenses de fonctionnement du réseau relatives à l'immobilier, qui se décomposent en frais d'entretien et de maintenance (3,6 millions d'euros), locations (22,5 millions d'euros) et loyers budgétaires (55,3 millions d'euros) ;

- toujours pour le réseau, les dépenses de sécurité à l'étranger, qui s'établissent à 31,1 millions d'euros. Il est à noter une nette progression des dépenses de sécurité passive, qui passent, en CP, de 10 millions d'euros à 16 millions d'euros. Selon le MAE, cela permettra de poursuivre et d'accélérer le plan de sécurisation dans un contexte sécuritaire dégradé, en particulier au Maghreb et au Sahel ;

- pour l'action « Soutien », un total de 50,7 millions d'euros en CP pour les dépenses d'immobilier pour les sites français du MAE (dont 34 millions d'euros de loyers budgétaires), 7,5 millions d'euros pour les dépenses de sécurité en France, 10,8 millions d'euros de CP pour les dépenses de fonctionnement courant et 6,1 millions d'euros de CP pour la valise diplomatique. De plus, une ligne de 32,2 millions d'euros est prévue pour l'informatique ;

- pour l'action « Coordination de l'action diplomatique », les montants atteignent 25 millions d'euros et comprennent les dépenses de protocole (13,5 millions d'euros), les dépenses d'état-major (6,5 millions d'euros), les dépenses de communication (3 millions d'euros) et les dépenses de fonctionnement courant du centre de crise du ministère (2 millions d'euros).

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement s'élèvent à 11,6 millions d'euros en AE et à 14,1 millions d'euros en CP, soit à peine 0,8 % des CP du programme. Ces crédits sont en forte diminution par rapport à 2012
(- 25,2 %).

Cependant, il convient de noter que les dépenses d'investissements immobiliers (entretien lourd), en France et à l'étranger, sont essentiellement financées par les produits de cessions immobilières alimentant le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Pour les immeubles situés en France, le « taux de retour » au MAE sur les produits de cessions est de 65 %, ce qui correspond au taux de « droit commun ». En revanche, ce taux est, à titre dérogatoire, de 100 % pour les produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger jusqu'au 31 décembre 2014 (cf. encadré ci-après). Votre rapporteur spécial Roland du Luart s'est tout particulièrement attaché à analyser ce mode de fonctionnement dans le cadre de ses travaux de contrôle de l'année.

Extrait de l'article 47 de la loi de finances pour 2006
(tel que modifié par l'article 61 de la loi de finances pour 2011)

« Les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat et des droits à caractère immobilier [...] sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % en 2014.

« La contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas :

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger, jusqu'à la même date [...] ».

Les crédits restants, essentiellement portés par l'action n° 6 « Soutien », correspondent notamment à des investissements sur différents projets visant à renforcer la sécurité informatique du MAE.

d) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 913,1 millions d'euros d'AE et 914,6 millions d'euros de CP, soit 49 % de l'ensemble des CP du programme.

Très majoritairement portés par l'action n° 4 « Contributions internationales » et, dans une moindre mesure, par l'action n° 2 « Action européenne »3(*), ces crédits correspondent, pour l'essentiel, au financement des quotes-parts de la France dans les organisations internationales auxquelles elle participe.

Ces dotations connaissent un fort dynamisme en 2013 (+ 42,6 millions d'euros), lié, pour l'essentiel (37 millions d'euros), à la dégradation du taux de change retenu pour le présent projet de loi de finances (1,32 dollar pour un euro, contre 1,40 en 2012), plus des trois quarts des contributions étant libellés en devises étrangères.

3. Objectifs et indicateurs

Les quatre objectifs du programme restent les mêmes que dans le projet annuel de performances 2012 : « Construire l'Europe », « Renforcer la sécurité internationale des Français », « Promouvoir le multilatéralisme » et « Assurer un outil diplomatique efficient et de qualité ».

Sur ces deux derniers objectifs, les modifications suivantes sont intervenues :

- sur l'objectif « Promouvoir le multilatéralisme », un nouvel indicateur intitulé « Assurer la paix dans le monde », en meilleure adéquation avec les activités de l'action diplomatique, a été mis en place. Il s'appuie sur le sous-indicateur « Evolution des mandats des opérations de maintien de la paix » permettant de mesurer la part des opérations de maintien de la paix clôturées, ou dont le mandat a été modifié à la baisse au cours de l'année, sur le nombre total d'opérations ;

- et sur l'objectif « Assurer un outil diplomatique efficient et de qualité », l'indicateur 4.1 « Taux de mise en place effective du contrôle de gestion » a été supprimé, les marges de progression ayant été atteintes jusqu'à 100%. Cependant, un nouvel indicateur propre aux achats ministériels et interministériels a été mis en place par la direction du budget dans le cadre des indicateurs transversaux à renseigner par les ministères.

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
a) Un programme à la forte proportion de crédits subis

La nette augmentation des crédits du programme (+ 4,7 % à périmètre constant) résulte de l'évolution de deux types de dépenses :

- d'une part, les dépenses de personnel (+ 32,6 millions d'euros), malgré une légère baisse des effectifs prévue en 2013 (- 67 ETPT, soit
- 0,8 %) et pour les raisons exposées dans la partie relative à l'ensemble de la mission ;

- d'autre part, les contributions financières de la France aux organisations internationales (+ 42,6 millions d'euros). Le présent programme porte les contributions obligatoires qui, par définition, ne sont pas modulables (même si des négociations existent au sein des organisations, tant pour l'élaboration du budget que pour la définition des quotes-parts des membres). Ces dépenses sont, de surcroît, très sensibles aux variations de change. Du point de vue du MAE, il s'agit donc de charges subies, dont il convient de rappeler l'importance budgétaire (plus de 70 % des crédits du présent programme hors dépenses de personnel). Vos rapporteurs spéciaux n'ont guère de commentaire à formuler sur ce plan, sauf pour se féliciter qu'après plusieurs exercices de sous-budgétisation manifeste au cours de la décennie précédente, les crédits demandés apparaissent sincères depuis quelques années.

Le reste, hormis les dépenses de sécurisation des postes à l'étranger, s'inscrit logiquement dans le cadre de la maîtrise des dépenses publiques mais ne suffit pas à compenser le dynamisme de ces deux lignes.

b) Les difficultés de financement des dépenses immobilières du ministère
(1) Le financement des acquisitions et de l'entretien lourd par le programme du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Comme cela sera détaillé dans le compte-rendu des travaux de contrôle de votre rapporteur spécial Roland du Luart, le mode de financement des opérations immobilières du ministère des affaires étrangères par le programme du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » peut poser des problèmes pratiques et budgétaires.

Cela se vérifie tout particulièrement pour les dépenses d'entretien lourd des postes (ce qui comprend les travaux relatifs aux clos et couvert des bâtiments, voiries et réseaux divers et aux mises aux normes techniques et réglementaires).

Sur le plan des principes, de par leur nature, ces travaux n'ont pas une vocation naturelle à être financés par le CAS, le MAE constituant d'ailleurs une exception de ce point de vue. En effet, ce type de dépense n'apporte pas de valeur ajoutée à proprement parler aux bâtiments ainsi rénovés mais évite plutôt une diminution de valeur.

Sur le plan opérationnel, ce mode de financement engendre de la lourdeur et de l'incertitude à des opérations qui gagnent à être à la fois régulières et planifiées.

Sur le plan budgétaire enfin, ce modèle ne saurait être pérenne, les crédits du CAS ayant vocation à servir avant tout à l'acquisition de biens immobiliers (et à être alimentés par le produit des cessions). L'année 2015 pourrait être « l'heure de vérité » car les produits des cessions des immeubles situés à l'étranger devraient rejoindre le « droit commun » et être affectés au désendettement à hauteur de 30 %.

Il ne sera alors plus possible de régler par ce canal les dépenses d'entretien lourd de ces immeubles, sauf à pénaliser gravement l'objet premier du CAS.

A cet égard, il n'est guère rassurant de constater que le projet de loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement ne prévoit pas de crédits budgétaires particulier à cet effet pour 2015.

(2) Les produits manquants de la cession d'un bâtiment parisien

Dans le cadre du projet de regroupement des services du ministère conduits depuis 2006, la vente d'un bâtiment situé boulevard Saint Germain devait dégager un produit de cession de 69 millions d'euros pour le MAE, que devait lui verser le nouvel occupant de l'immeuble, en l'occurrence le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Ce dernier devait lui-même récupérer cette somme de la cession de l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy, dont il était l'utilisateur principal au sens domanial.

Or, la décision prise par le Cabinet du Premier ministre en février 2011 d'implanter un centre de gouvernement sur le site de Ségur a privé le ministère de l'écologie de la ressource de cession espérée, et aucun dédommagement n'a été envisagé.

Le ministère de l'écologie n'a donc pu régler les 69 millions d'euros escomptés au ministère des affaires étrangères, qui a fait office de « variable d'ajustement » ultime de ces opérations.

La situation n'ayant pas évolué à ce jour, le MAE n'a pu utiliser cette somme pour le financement de son projet de regroupement, ce qui demeure encore aujourd'hui très pénalisant.

c) Un trop grand nombre d'ambassadeurs thématiques

Enfin, comme cela sera détaillé infra dans le compte-rendu des travaux de contrôle de votre rapporteur spécial Richard Yung, le grand nombre d'ambassadeurs thématiques, aux missions et aux profils particulièrement divers, pose question de plusieurs points de vue :

- en premier lieu, votre rapporteur spécial n'a pas été convaincu de l'utilité de l'octroi de la qualité d'ambassadeur aux titulaires de certaines de ces missions, et même dans certains cas, de l'utilité de la tâche qui leur est confiée ;

- en deuxième lieu, la régularité de cet octroi apparaît douteuse dans près de la moitié des cas.

C'est pourquoi, même si votre rapporteur spécial reconnaît que ce sujet ne représente qu'un enjeu budgétaire mineur, contrairement à ce que l'on pourrait imaginer a priori, il propose d'adopter un amendement de principe visant à diminuer de moitié les crédits de mission dévolus aux ambassadeurs thématiques.

L'adoption d'un tel amendement illustrerait la vigilance du Parlement et vaudrait surtout pour l'avenir, afin d'éviter tout risque de dérive en la matière.

 

Synthèse des principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme « Action de la France en Europe et dans le monde »

- Les crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » augmentent assez fortement (+ 4,7 % à périmètre constant), en raison de la progression de la masse salariale ainsi que de l'évolution des contributions aux organisations internationales, dépenses obligatoires représentant plus de 70 % des crédits hors personnels.

- S'agissant des autres dépenses du programme, seuls les crédits dévolus à la sécurisation des postes à l'étranger, particulièrement prioritaires, affichent une progression.

- Le maintien d'une ligne de crédit insuffisante (3,2 millions d'euros pour un besoin supérieur à 10 millions d'euros) au titre des travaux de rénovation et d'entretien lourd des postes à l'étranger met l'accent sur le financement de la plupart de ces dépenses par le compte d'affectation spéciale « Contribution aux dépenses immobilières ». Alors que ce canal de financement a vocation à disparaître fin 2014, il est préoccupant de constater que la programmation des finances publiques n'en tient nul compte pour 2015.

- Le non versement de 69 millions d'euros au ministère des affaires étrangères pour le dédommager de sa cession d'un immeuble situé boulevard Saint-Germain ne permet pas de finaliser l'opération de regroupement des services parisiens du ministère des affaires étrangères.

- Le Parlement doit manifester sa vigilance face à la forte augmentation du nombre d'ambassadeurs thématiques au cours des dernières années, dans des conditions parfois problématiques. Même si l'enjeu budgétaire associé est modeste, cette situation justifie le dépôt d'un amendement de réduction de crédits.

B. PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » regroupe 747,6 millions d'euros d'AE et de CP, soit 25,2 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une diminution de 0,8 % par rapport à 2012.

Il compte 973 ETPT, correspondant aux emplois :

- de la direction générale de la mondialisation et des partenariats ;

- de 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger ;

- de 34 établissements culturels pluridisciplinaires, dotés de l'autonomie financière ;

- de 7 centres de recherche, bénéficiant également de l'autonomie financière ;

-   du réseau des 61 « alliances françaises », établissements de droit local, dans lesquels le MAE affecte des agents expatriés ;

-   de l'assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires.

Il est scindé en six actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2013 pour le programme 185

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Animation du réseau

47 569 501

47 569 501

6,4 %

Coopération culturelle et promotion du français

77 314 600

77 314 600

10,3 %

Enjeux globaux

9 378 176

9 378 176

1,3 %

Attractivité et recherche

106 170 945

106 170 945

14,2 %

Agence pour l'enseignement français à l'étranger

425 000 000

425 000 000

56,8 %

Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence »

82 172 206

82 172 206

11 %

Source : projet de loi de finances pour 2013, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel sont portées exclusivement par une action ad hoc, dénommée « Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » ».

Le montant demandé pour 2013 s'élève à 82,2 millions d'euros, soit 11 % des CP du programme.

Les dépenses correspondent à la rémunération des 973 ETPT du programme, évoqués ci-dessus.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 525,3 millions d'euros d'AE et de CP, soit 70,3 % des crédits du programme.

Ces crédits sont portés par l'action n° 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » et, dans une moindre mesure, par les actions n° 1 « Animation du réseau », n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », n° 3 « Enjeux globaux » et n° 4 « Attractivité et recherche ».

Ils correspondent :

- à la subvention pour charges de service public aux opérateurs du programme, se répartissant entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à hauteur de 422,5 millions d'euros, l'Institut français pour 42 millions d'euros et le nouvel établissement public Campus France pour 4,2 million d'euros ;

- à la dotation aux établissements à autonomie financière culturels (EAF, 37 millions d'euros). Il est à noter qu'au titre des cinq nouvelles fusions de SCAC et d'EAF devant intervenir le 1er janvier 2013, ces dotations sont augmentées d'un montant de 3,4 millions d'euros correspondant au transfert de la masse salariale des 74 ETP transférés ainsi que des crédits de fonctionnement rattachés à ces emplois.

c) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 144,2 millions d'euros en AE et en CP, soit 19,3 % des crédits du programme.

Ces dotations regroupent notamment des moyens d'influence, dont :

- des bourses destinées, en particulier, à favoriser l'accueil en France d'étudiants étrangers (70,5 millions d'euros pour l'ensemble des bourses). Le ministère souligne que ces crédits doivent être stabilisés pendant toute la durée du triennal ;

- des subventions versées par les SCAC aux Alliances françaises locales pour soutenir leurs activités linguistiques et culturelles (5,9 millions d'euros) ainsi qu'à la Fondation Alliance française Paris et aux délégations générales de l'Alliance française (1,4 million d'euros) ;

- des programmes d'échanges scientifiques et des subventions à des acteurs dans le domaine de la coopération scientifique (16,1 millions d'euros) ;

- des dotations pour opérations aux EAF (10,9 million d'euros). Ces crédits financent la contribution des ambassades quand elles demandent aux EAF de porter une activité de coopération ponctuelle.

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs, qui avaient été assez sensiblement revus pour ce qui concerne le présent programme l'année dernière, n'ont pas été retouchés cette année.

Le MAE souligne que la maquette est désormais pleinement opérationnelle.

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
a) Un budget 2013 qui traduit des choix

Comme cela a été esquissé ci-avant, le présent projet de loi de finances traduit des choix dans le cadre de ce programme.

D'un côté, certains domaines considérés comme prioritaires ont été préservés sur le plan budgétaire. Outre l'AEFE, qui fera l'objet d'un examen particulier, tel a été le cas :

- des bourses de mobilité des étudiants étrangers en France dont la dotation, en augmentation de 1,2 % par rapport à 2012 (en raison de la réintégration des crédits de la Syrie) doit rester stable sur toute la période 2013-2015 ;

- et des échanges d'expertise et échanges scientifiques, dont les crédits ont été maintenus au niveau de l'année dernière. De fait, ces échanges constituent un vecteur de coopération souple et peu coûteux, essentiel pour la mobilité des jeunes chercheurs et la place des laboratoires français.

D'un autre côté, des lignes budgétaires ont été réduites conformément à la nécessité de maîtriser les dépenses publiques. Cela se vérifie pour :

- l'animation du réseau (communication, missions d'évaluation, informatique, formation des agents, frais de missions et de représentation en administration centrale, etc.), en baisse de 6,4 % ;

- les dotations de fonctionnement aux EAF (- 4 %), ce qui correspond à une diminution de 7 % du budget de fonctionnement et de 2,5 % de la masse salariale ;

- les dotations pour opérations des EAF et les subventions aux alliances françaises, invitées à augmenter leur autofinancement, qui affichent une baisse de 7 % par rapport à 2012 ;

- l'Institut français, auquel la même norme de - 7 % a été appliquée et qui est incité à développer les cofinancements d'opérations.

b) Un effort bienvenu en direction de l'AEFE

Comme cela a déjà été souligné par le passé par votre commission des finances, l'intégration de la pension civile dans les charges de l'AEFE depuis 2009 a modifié de manière substantielle le périmètre sur lequel reposait le budget de l'Agence. En effet, l'équilibre de ce budget a été fortement impacté par une dépense nouvelle de plus de 120 millions d'euros, soumise à une progression à la fois importante et incertaine (du fait de l'annualité de la détermination du taux de pension). Toutefois, afin de lui permettre de faire face à cette charge, l'Etat a intégré en base budgétaire du présent programme une subvention de 130 millions d'euros à compter de 2010.

Mais, à plus long terme, pour faire face au dynamisme de ses dépenses dont la pension civile est désormais un élément important, le conseil d'administration de l'AEFE a créé, à compter de 2009, une contribution de 6 % assise sur les frais de scolarité des établissements en gestion directe et conventionnés, destinée pour partie à contribuer au financement des pensions civiles.

En 2013, il est prévu que le coût de la part patronale de la pension civile augmente de 13 millions d'euros par rapport à 2012. Sur trois ans, de 2012 et 2015, la croissance de la pension civile est estimée à 25 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux approuvent donc le geste du Gouvernement, qui a décidé d'octroyer à l'AEFE une dotation supplémentaire de 5,5 millions d'euros en 2013 et 2014, puis de 10,5 millions d'euros en 2015, par rapport à 2012. Le ministère précise que l'effort supplémentaire à fournir pour absorber pleinement la charge pour pensions civiles sera financé grâce à « la dynamisation des ressources propres de l'Agence ».

De nouvelles méthodes de financement des investissements immobiliers après l'interdiction pour l'AEFE de s'endetter au-delà de douze mois

Jusqu'en 2010, le financement des opérations immobilières de l'AEFE sur les établissements en gestion directe était assuré par prélèvement sur le fonds de réserve de l'établissement concerné, par une aide de l'AEFE prélevée sur ses fonds propres et enfin par recours à l'emprunt bancaire, contracté par l'AEFE et remboursé par l'établissement.

Depuis lors, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a interdit aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) le recours à l'emprunt sur une durée de plus d'un an. Elle a donc mis un terme à la possibilité qu'avait l'AEFE d'emprunter.

Dès 2011, l'Agence, pour pouvoir poursuivre sa politique immobilière, a dû trouver un dispositif financier se substituant à l'emprunt qui lui permettait jusque là d'équilibrer les plans de financement de ses projets.

Pour cette première année, une dotation de l'Etat d'un montant de 9,5 millions d'euros a été accordée à l'Agence en lieu et place des sommes qu'elle avait prévu d'emprunter pour les projets de Berlin, Bruxelles et Amman.

Ce système ne pouvant guère être pérennisé sauf à grever le budget de l'Etat, en 2012, l'Agence a été autorisée à bénéficier d'avances de France Trésor pour un montant de 12,6 millions d'euros pour financer ses projets de Amman, Bruxelles, Le Caire, Nouakchott, Sousse et Tunis.

Selon les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, pour 2013, ce dispositif des avances de France Trésor devrait être reconduit pour le financement de nouveaux projets immobiliers identifiés, à hauteur de 12,5 millions d'euros.

c) Institut français : une expérimentation au milieu du gué

L'année à venir sera, pour l'Institut français, l'heure du bilan de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel.

Depuis le 1er janvier 2012, les douze postes diplomatiques retenus pour l'expérimentation constituent autant de « bureaux locaux » à l'étranger de l'EPIC Institut français.

Selon les éléments dont disposent vos rapporteurs spéciaux, cette mise en place a été précédée et suivie de réunions de concertation à Paris avec les conseillers de coopération et d'action culturelle (COCAC), devenus directeurs de bureau tout en conservant les fonctions de « conseiller de l'ambassadeur en matière de coopération et d'action culturelle ». A cette occasion, les conclusions des études juridiques ont été validées, qu'elles concernent la définition du statut des « bureaux » ou les modalités d'affectation des personnels expatriés et des agents de droit local relevant des SCAC et des EAF.

Du fait du caractère réversible que l'expérimentation devait avoir aux termes de la loi de 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat précitée, le détachement des agents est resté « au milieu du gué ». En effet, il a fallu maintenir le statut qu'offre la couverture de l'ambassade, ainsi que la création d'un bureau local de l'EPIC sans personnalité juridique locale propre, ce statu quo préservant les privilèges diplomatiques et fiscaux des personnels concernés. De même, les agents de droit local transférés des SCAC bénéficient de conditions de travail et de rémunération très proches de celles qu'ils connaissaient précédemment. Une grande variété dans les changements de statuts est observée, allant du simple avenant ou de la modification d'appellation de l'employeur à l'établissement d'un nouveau contrat, dans le strict respect des législations locales.

Vos rapporteurs spéciaux espèrent vivement que l'expérimentation, malgré ses imperfections, permettra d'aboutir à des conclusions tranchées et de sortir de l'ambiguïté actuelle.

d) La mise en place laborieuse mais en voie d'achèvement de Campus France

Vos rapporteurs avaient déploré, dans leur dernier rapport budgétaire, le retard que prenait la mise en place du nouvel établissement public Campus France, qui aurait initialement dû intervenir au 1er janvier 2011. Yvon Collin et Adrien Gouteyron avaient d'ailleurs fait part de leurs inquiétudes à ce sujet dans un rapport d'information4(*) consécutif à une enquête que votre commission des finances avait demandée à la Cour des comptes.

Depuis lors, l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) Campus France a été créé par le décret du 30 décembre 2011, en application de la loi du 27 juillet 2010. Sa « mise en place effective » est intervenue quatre mois plus tard, le 1er mai 2012 avec la dissolution de deux de ses composantes, le GIP CampusFrance le 28 avril 2012 et l'association Egide le 1er mai 2012. Quant au transfert des bourses gérées par le CNOUS, il a eu lieu le 1er septembre 2012, début de l'année universitaire.

Selon les éléments dont disposent vos rapporteurs spéciaux, une convention triennale d'objectifs et de moyens est en cours d'élaboration et sera signée entre le président du conseil d'administration de l'établissement, d'une part, et le MAE, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), le ministère de l'intérieur (chargé des questions d'immigration) et le ministère du budget d'autre part.

Enfin, une révision du système de bourses est actuellement à l'étude et devrait se concrétiser à la rentrée 2013. Selon le MAE, la réforme « nécessitera de nouvelles adaptations pour l'EPIC ainsi que pour le ministère dans le cadre de la programmation des crédits des services de coopération et d'action culturelle ».

Synthèse des principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence »

- Les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » diminueront de 0,8 % en 2013 en raison de la nécessité de maîtriser les dépenses publiques. Cela a conduit le MAE à préserver un nombre réduit de lignes prioritaires sur ce programme : Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), bourses à destination des étudiants étrangers et coopération scientifique.

- Les principales diminutions de crédits concernent l'animation du réseau culturel, les dotations aux établissements à autonomie financière (EAF) et aux Alliances françaises ainsi que la subvention octroyée à l'Institut français.

- La généralisation de la fusion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et des établissements à autonomie financière (EAF) dans 93 pays, engagée en 2011, sera achevée au 1er janvier 2013.

- L'accent mis sur les crédits de l'AEFE est une bonne chose, même si l'augmentation de 2013 (+ 5,5 millions d'euros) ne suffira pas à absorber pleinement la charge pour pensions civiles qui s'appliquera à l'Agence - ce qui nécessitera une nouvelle hausse du niveau de ses ressources propres.

- L'évaluation de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel de douze postes diplomatiques doit être finalisée en 2013. Les résultats devraient permettre de sortir de l'ambiguïté statutaire que subissent les agents concernés du fait du caractère réversible de l'expérimentation.

- La mise en place laborieuse du nouvel établissement public Campus France touche enfin à sa fin. Il importe désormais que le Gouvernement donne au plus vite sa « feuille de route » à Campus France et lui confère les moyens lui permettant de fonctionner normalement.

C. PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

1. Principaux chiffres

Ce programme regroupe 357 millions d'euros d'AE et de CP, soit 12 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Ces crédits diminuent de 3 % à périmètre constant.

Il compte des effectifs représentant 3 390 ETPT, correspondant aux emplois de la direction des français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) et du réseau consulaire.

Il est divisé en trois actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2013 pour le programme 151

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger

201 288 909

201 288 909

56,4 %

Accès des élèves français au réseau AEFE

110 300 000

110 300 000

30,9 %

Instruction des demandes de visas

45 379 858

45 379 858

12,7 %

Source : projet de loi de finances pour 2013, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel, portées par les actions n° 1 et n° 3, représentent 212,5 millions d'euros, soit 59,5 % des CP du programme.

Elles correspondent à la rémunération des 3 390 ETPT du programme (+ 29 ETPT à périmètre courant).

Ces dépenses augmentent de 6 % par rapport à l'année dernière. Les facteurs d'explication développés dans la partie de ce rapport relative à l'ensemble de la mission trouvent à s'appliquer sur ce programme.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les moyens demandés au titre de ces dépenses s'élèvent à 14,4 millions d'euros, soit 4 % des CP du programme.

Entièrement portés par l'action n° 1, ils visent à pourvoir au fonctionnement de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE, 3,4 millions d'euros), des services (7,4 millions d'euros) ainsi que du pôle télé-administration et accueil (1,4 million d'euros).

En 2013, 2,2 millions d'euros seront dévolus à l'organisation des élections à l'AFE.

En revanche, les crédits des services diminuent de plus de moitié par rapport en 2012, année exceptionnelle du fait des élections qu'il a fallu organiser, en particulier des premières élections législatives auxquelles ont participé les Français établis hors de France.

c) Les dépenses d'intervention

Ces dépenses s'élèvent à 130,1 millions d'euros, soit 36,5 % des CP demandés pour l'ensemble du programme.

Portées par les actions n° 1 et n° 2, elles correspondent :

- aux services publics administratifs offerts aux Français de l'étranger (19,8 millions d'euros), dont le montant est stable depuis 2011. Ce montant comprend notamment une ligne de 16,2 millions d'euros d'aide aux personnes ainsi qu'une subvention de 0,5 million d'euros à la Caisse des Français de l'étranger (CFE) au titre de l'aide à la prise en charge des déficits résultant des adhérents dits « de troisième catégorie » ;

- aux bourses d'aide à la scolarité attribuées sur critères sociaux aux élèves français scolarisés à l'étranger dans le réseau de l'AEFE (110,3 millions d'euros). En revanche, comme cela sera détaillé ci-après, la prise en charge des frais de scolarité dans les classes de lycée à été supprimée depuis la dernière rentrée en rythme Nord et disparaîtra tout à fait début 2013. Malgré le fort dynamisme des bourses, les crédits d'intervention de l'action n° 2 baissent donc globalement de 15,2 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012.

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et les indicateurs de ce programme restent les mêmes qu'en 2012, un peu de stabilité étant d'ailleurs nécessaire après les changements intervenus lors de l'exercice 2011.

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
a) La fin de la prise en charge et la montée en puissance programmée des bourses

Votre rapporteur spécial Richard Yung ne peut que se féliciter de la disparition de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français scolarisés dans des lycées français de l'étranger (PEC), très cohérente avec sa propre initiative de l'année dernière d'introduire des critères sociaux dans le fonctionnement de la PEC5(*).

Depuis lors, la PEC a été purement et simplement supprimée par l'article 42 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

Selon un tout premier bilan dressé par notre ancienne collègue Hélène Conway-Mouret, aujourd'hui ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, seuls 9 % des élèves qui bénéficiaient auparavant de la PEC ont déposé un dossier pour l'obtention d'une bourse, soit un « effet d'aubaine » d'au moins 91 % pour une dépense qui dépassait 30 millions d'euros.

Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs :

- d'une part, aux conditions des rentrées 2012 (en rythme Nord) et 2013 (en rythme Sud) suite à la disparition de la PEC. Le MAE souligne que des mesures d'accompagnement exceptionnelles ont été mises en place à l'adresse des familles qui connaitraient des difficultés du fait de cette suppression. Un bilan complet devrait être dressé au moment de l'examen de la prochaine loi de règlement du budget ;

- d'autre part, à la montée en puissance des bourses sur critères sociaux, dont les critères d'attribution doivent être revus, ce que permettra de financer la suppression de la PEC. Il conviendra de veiller à ce que le nombre de familles éligibles aux bourses et les quotités financées soient concrètement amliorés. La dotation correspondante devrait ainsi passer de 93,6 millions d'euros en 2012 à 125,5 millions d'euros en 2015.

Il importe que ces quelques années de montée en charge traduisent concrètement la priorité donnée par le Président de la République à l'éducation, en France comme à l'étranger.

b) Le fonds de roulement de la Caisse des Français de l'étranger doit lui permettre d'assumer une partie de la prise en charge des assurés de la troisième catégorie

Comme l'année dernière, le présent projet de loi de finances propose de limiter à 500 000 euros la prise en charge par l'Etat de la troisième catégorie (aidée) de cotisation maladie-maternité à la CFE, accessible aux Français dont les ressources n'excèdent pas 50 % du plafond de la sécurité sociale, le poids réel de cette charge étant de l'ordre de 2,5 millions d'euros.

De fait, aux termes de l'article 140 de la loi de finances pour 2011, le financement de cette action doit être assuré « par la Caisse des Français de l'étranger et par un concours de l'Etat », alors qu'auparavant prévalait le principe d'un financement intégralement imputé à l'Etat.

Vos rapporteurs spéciaux s'en étaient inquiétés l'année dernière, ne disposant pas de données relatives au fonds de roulement de la CFE. Selon les éléments qui leur ont été transmis à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances, il apparaît que ce fonds de roulement s'est élevé à 70,9 millions d'euros à fin 2009, 66,7 millions d'euros à fin 2010 et 76 millions d'euros en fin d'année 2011.

Le partage des charges défini en loi de finances pour 2011 ne semble donc pas affecter le profil financier de la CFE, qui paraît en mesure d'assumer sans dommage cette nouvelle dépense.

c) Une politique de visas dynamique

Enfin, l'évolution des crédits dévolus à l'action n° 3 du présent programme « Instruction des demandes de visas » montre un certain volontarisme en la matière, 25 postes d'agents devant être créés dans cette activité qui contribue, par l'accueil de visiteurs étrangers sur le sol de notre pays, à l'activité du secteur touristique national.

Selon les éléments dont disposent vos rapporteurs spéciaux, en 2011, l'activité visa a généré 116,4 millions d'euros de recettes pour le budget de l'État. Une fois déduite la masse salariale, l'activité a généré une « marge bénéficiaire » de 77,9 millions d'euros.

A cet égard, il est à noter que le coût unitaire d'un visa est estimé à 22 euros en moyenne. Les droits dont doivent s'acquitter les demandeurs s'élèvent à 60 euros pour un court séjour. Les recettes des droits de visas sont reversées au budget de l'État et ne sont pas conservées par le MAE.

Synthèse des principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme « Français à l'étranger et affaires consulaires »

- Les crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » affichent une baisse de 3 % à périmètre constant malgré une progression de sa masse salariale.

- Cette évolution s'explique en partie par la disparition des crédits liés à l'organisation des élections nationales de 2012 auxquelles ont participé pour la première fois les Français établis hors de France, que ne compensent pas les frais qui seront exposés, en 2013, pour les élections à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

- La baisse des crédits résulte surtout de la suppression bienvenue de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français inscrits dans le réseau de l'AEFE. Cette dépense de plus de 30 millions d'euros et au très fort effet d'aubaine doit maintenant être redéployée d'ici à 2015 au bénéfice des bourses de scolarité à caractère social pour les élèves français de l'étranger.

- L'évolution récente du fonds de roulement de la Caisse des Français de l'étranger (CFE) montre que la Caisse semble avoir les moyens de faire face au partage des dépenses relatives à l'inscription des Français de la « troisième catégorie » (catégorie aidée) entre l'Etat et la CFE défini en loi de finances pour 2011.

- Ce budget révèle un certain volontarisme en matière de politique d'octroi de visas, ce que montre l'augmentation des emplois dévolus à cette action (+ 25 ETPT). Cette activité est globalement rentable pour le budget de l'Etat (+ 77,9 millions d'euros de « marge »).


* 3 Cette action regroupe les contributions à des organisations internationales à vocation européenne, en premier lieu le Conseil de l'Europe (34 millions d'euros).

* 4 Rapport d'information Sénat n° 34 (2010-2011).

* 5 Pour mémoire, le Sénat avait approuvé cet amendement, introduisant un article 48 AA au sein du projet de loi de finances pour 2012, qui avait néanmoins été supprimé par la suite par l'Assemblée nationale.