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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

IX. LE PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER »

Rapporteur spécial : Gérard Miquel

A. LE CHAMP DU PROGRAMME EST AFFECTÉ PAR LA MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

Dispositif support de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le programme 217 est placé sous la responsabilité du Secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

L'évolution du champ de la mission a des conséquences sur celui du programme 217. Ainsi, la politique publique de sécurité et d'éducation routières est désormais conduite par le ministère de l'intérieur. En conséquence, l'action « miroir » n° 9 du programme 217, portant les rémunérations des agents contribuant à cette politique, fait l'objet d'une adaptation sémantique.

En outre, à la suite de la nouvelle composition des périmètres ministériels intervenue en mai 2012 et en vue de la préparation du budget triennal 2013-2015, les moyens de personnel inscrits en loi de finances initiale pour 2012 sur la mission « Ecologie, développement et aménagements durables » ont été répartis entre le ministère de l'égalité des territoires et du logement, et le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Le premier dispose ainsi, également, d'un plafond d'emplois qui lui est propre.

Les crédits de rémunérations et charges sociales correspondants ne sont plus inscrits sur le programme 217 mais sur le nouveau programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville », de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ».

Toutefois, compte tenu de la polyvalence des agents actuellement rémunérés sur le programme 217, les crédits de l'action 1 du programme 337 seront transférés en gestion sur l'action 15 « personnels relevant du ministère de l'égalité des territoires et du logement » du programme 217, non dotée en loi de finances. Les moyens de personnel portés par l'action 2 du programme 337 seront transférés vers l'action 7 du programme 217.

Le programme 217 restera donc le support d'exécution de l'ensemble de ces dépenses. Il s'agit de garantir une politique unifiée des ressources humaines, prenant en compte le rattachement aux deux ministères de nombreux services communs tant en services déconcentrés qu'en administration centrale.

Le programme 217 est composé de vingt actions, dont douze « actions miroirs ».

B. L'ÉVOLUTION DES MOYENS DU PROGRAMME PAR RAPPORT À 2012

1. Des crédits en baisse de 6,5 %

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation de 2,5 milliards d'euros en AE et CP, ce qui représente une régression respective de 8,2 % et de 6,5 % (à périmètre constant). Cette évolution confirme et amplifie celle constatée depuis deux ans.

Par ailleurs 185,9 millions d'euros de fonds de concours sont attendus en 2013, montant très légèrement inférieur à celui de l'an dernier. Ils ont notamment vocation à rembourser la masse salariale des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) mis à disposition dans le cadre des transferts des parcs de l'équipement aux départements.

Les actions prioritaires du programme 217 en 2013 s'inscriront dans le cadre de la nouvelle stratégie ministérielle de maîtrise des dépenses publiques, en lien avec les engagements du Gouvernement. Le budget 2013 sera contraint par la nécessité de dégager des économies permettant de réduire globalement le montant des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'intervention.

A ce titre, les dépenses de soutien de l'ensemble des programmes font ainsi l'objet d'un plan d'économies substantiel engagé lors du précédent triennal, qui repose sur la rationalisation des emprises immobilières et la mutualisation des prestations de soutien, notamment des achats.

2. La répartition des dépenses entre les titres et les différentes actions du programme

Plus de 86 % des crédits de paiement - 2,2 milliards d'euros - relèvent du titre 2 « Dépenses de personnel ». Celles-ci sont ventilées dans des actions miroirs correspondant aux différents programmes de politique publique portés par le ministère.

En outre, 316,7 millions d'euros de CP sont consacrés aux dépenses de fonctionnement, soit 12,4 % de la dotation du programme, en hausse de 0,3 % par rapport à 2012 (à périmètre constant).

Enfin, la part des dépenses d'intervention (17,3 millions d'euros) et d'investissement (17,7 millions d'euros) demeure marginale, inférieure à 1 % des ressources totales du programme support. Vos rapporteurs spéciaux relèvent la baisse des dépenses d'intervention, jugées plus modulables que les autres postes du programme 217. Cette évolution devrait notamment affecter les activités du Commissariat général au développement durable, qui devra recentrer et mieux cibler ses aides.

Le programme 217 revêt un champ très vaste. Au-delà des douze actions « miroirs », il compte huit actions, qui subissent pour la plupart une réduction de leurs moyens, du fait de l'attrition imposée aux dépenses de fonctionnement et d'intervention, à l'exception de la politique des ressources humaines et de formation, dont les crédits augmentent de plus de 6 % :

- l'action 1 « Stratégie, expertise et études en matière de développement durable » est dotée de 58,9 millions d'euros (-1,17 % par rapport à 2012), soit 2,4 % des crédits du programme ;

- l'action 2 « Fonction juridique » est abondée à hauteur de 2,9 millions d'euros (- 1,6 %), soit 0,1 % de la dotation du programme ;

- l'action 3 « Politique et programmation de l'immobilier et des moyens de fonctionnement » bénéficie de 171,8 millions d'euros (+ 2 %), soit presque 5 % des moyens totaux ;

- l'action 4 « Politique et gestion des systèmes d'information et des réseaux informatiques » est dotée de 22 millions d'euros (+ 1,2 %), soit 0,8 % des crédits du programme ;

- l'action 5 « Politique des ressources humaines et formation » est abondée à hauteur de 212,5 millions d'euros (+ 6,4 %), pour une proportion de 8,5 % ;

- l'action 6 « Action européenne et internationale » dispose de 9,1 millions d'euros (- 3,8 %), soit 0,4 % des crédits du programme 217 ;

- l'action 25 « Commission nationale du débat public » bénéficie de 2,3 millions d'euros (+ 0,1 %), pour une proportion de 0,1 % ;

- l'action 26 « Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires » (ACNUSA) dispose de 1,5 million d'euros (+ 4 ,25 %), soit 0,1 % des crédits du programme.

Les deux actions totalisant la part la plus importante des crédits de personnel sont l'action 8 (personnels oeuvrant pour les politique du programme « Infrastructures de transport), à hauteur de 645,9 millions d'euros, en baisse de 21 % par rapport à 2012, et l'action 7 (personnels oeuvrant pour la politique du programme 217, à hauteur de 525,7 millions d'euros (+ 4,2 % par rapport à 2012).

3. Le plafond d'emplois

A périmètre constant, le plafond d'emplois du programme 217 était de 44 529 ETPT en loi de finances initiales pour 2012. Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une régression de son plafond d'emplois de 6 326 ETPT soit 38 203 ETPT. D'après le projet annuel de performances pour 2013, cette évolution s'explique par :

- l'effet en année pleine (ETPT) du schéma d'emplois mis en oeuvre en 2012 (ETP), soit - 234 ETP et l'effet en année courante (ETPT) du schéma d'emplois pour 2013, soit - 427 ETPT ;

- le solde des transferts d'emplois internes au budget de l'Etat (transferts entre missions) établi à - 1 448 ETPT et le solde des transferts d'emplois entre l'Etat et d'autres personnes morales (transferts entre le programme 217 et des opérateurs) établi à - 4217 ETPT.

Les tableaux ci-dessous présentent l'évolution et la répartition du plafond d'emplois par service et par action.

Répartition du plafond d'emplois par service

Service

ETPT LFI 2012

ETPT PLF 2013

Administration centrale

4 477

3 841

Services régionaux

17 156

14 715

Services départementaux

14 225

11 526

Opérateurs

1

 

Services à l'étranger

47

47

Autres

8 623

8 074

Total

44 529

38 203

Source : projet annuel de performances pour 2013

Répartition du plafond d'emplois par action

Numéro et intitulé de l'action

ETPT

7 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 217

8 433

8 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 203

11 657

9 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 207

732

11 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 205

2 959

13 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 113

3 144

14 - Personnels oeuvrant dans le domaine de la recherche et de l'action scientifique

2 442

16 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 181

3 199

22 - Personnels transférés aux collectivités territoriales

4 785

23 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme « Énergie, climat et après-mines »

791

24 - Personnels oeuvrant dans le domaine des transports aériens

42

25 - Commission nationale du débat public

7

26 - ACNUSA

12

Total

38 203

Source : projet annuel de performances pour 2013

La diminution des effectifs du ministère doit permettre de réaliser des économies en matière d'action sociale et de prévention. La dotation dédiée au financement de ces dépenses régressera de l'ordre de 4 %, pour un montant de 20,3 millions d'euros en 2013.

C. UNE SITUATION TOUJOURS PRÉOCCUPANTE DU POINT DE VUE DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L'année dernière, votre rapporteur spécial avait souligné la situation préoccupante du programme 217, dont la gestion 2011 s'était avérée particulièrement tendue. Il semblerait que l'exécution 2012 soit également très contrainte, ayant subi différents aléas de gestion ainsi que des annulations de crédits, à hauteur de 14 millions d'euros.

D'après les informations transmises par le Secrétariat général du ministère, bien que l'exercice 2012 ne soit pas achevé, les prévisions de consommation laissent à penser que le programme 217 hors titre 2 connaîtra une impasse estimée à 9 millions d'euros, en dépit de la levée de réserve de précaution, qui ne pourra pas être compensée par un mouvement de fongibilité asymétrique. L'examen des dépenses de personnel ne permet en effet pas de dégager une quelconque marge.

Dans ce contexte qui annonce une fin de gestion très difficile, le Secrétaire général du ministère a pris des mesures palliatives afin d'éviter que des situations de cessation des paiements n'affectent le fonctionnement des services. Il estime que la levée de la mise en réserve résiduelle (6,68 millions d'euros en AE et 6,94 millions d'euros en CP) sera nécessaire.

Par ailleurs, en ce qui concerne les crédits du titre 2, la gestion des crédits de personnel est exposée chaque année au risque de non recouvrement d'une partie des fonds de concours liés au remboursement de la masse salariale des OPA mis à disposition dans le cadre du transfert des parcs de l'équipement. En 2012, le calendrier de la procédure de rattachement des fonds de concours a été anticipé afin de limiter les risques de rattachement tardifs.

Cette situation appellera donc de nouvelles clarifications de la part de la Ministre.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer »

1) Le programme 217 est le dispositif support de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Depuis la création du ministère de l'égalité des territoires et du logement, un plafond d'emplois propre à celui-ci a été créé (programme 335). Toutefois, en gestion, le programme 217 restera le support d'exécution des dépenses, afin de garantir une politique unifiée des ressources humaines.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation de 2,5 milliards d'euros, ce qui marque une forte régression par rapport à l'année dernier, à périmètre constant. Le programme sera contraint par la nécessité de dégager des économies sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention. Cette évolution devrait affecter les activités du Commissariat général au développement durable, qui devra recentrer et mieux cibler ses aides.

3) Plus de 86 % des crédits du programme constituent des dépenses de personnel, ventilées dans des « actions miroirs » correspondant aux différents programmes de politique publique portée par le ministère. Les économies pèseront donc avant tout sur les dépenses de soutien (informatique, communication...).

4) A périmètre constant, le plafond d'emplois du programme 217 régressera très fortement, à hauteur de 6 326 ETPT. La diminution des effectifs du ministère affectera notamment le programme 203 « Infrastructures de transport ».

5) Enfin, le programme 217 a de nouveau fait face à une exécution tendue en 2012, affecté par des aléas de gestion et des annulations de crédits. La fin de gestion hors titre 2 s'annonce très difficile, et des mesures palliatives ont été prises pour éviter des situations de cessation de paiement. Par ailleurs, s'agissant du titre 2, il conviendra de rester vigilant sur le rattachement des fonds de concours pour le remboursement au titre du transfert des parcs de l'équipement.