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Mission "Egalité des territoires, logement et ville" et articles 64 ter et 64 quater rattachés

M. François REBSAMEN, rapporteur spécial

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le périmètre de l'ancienne mission budgétaire « Ville et logement », devenue la mission « Egalité des territoires, logement et ville » a été élargi aux crédits de l'urbanisme et de l'aménagement du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » dans l'objectif d'une meilleure cohérence des politiques en ces domaines ;

2. le projet de budget participe de la priorité accordée au logement et doit contribuer, en lien avec les autres initiatives du Gouvernement, à la réalisation de l'objectif de construction de 500 000 logements dont 150 000 logements sociaux ;

3. les dépenses fiscales rattachées à la mission sont toujours très importantes et représentent près de 14 milliards d'euros, mais entament une courbe décroissante ;

4. les circuits de financement de la politique du logement restent complexes et largement extra-budgétaires. Ils échappent de ce fait, en grande partie, à l'appréciation et au contrôle du Parlement. La baisse de 3 % des crédits de la mission par rapport à 2012, est compensée en partie par des apports extérieurs ;

5. la trajectoire de la mission, prévue par l'article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour 2013-2015, prévoit une diminution de 0,5 % des crédits en 2014 puis une stabilisation.

Au 10 octobre 2012, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 63 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

A cette même date, étaient disponibles :

- le « jaune budgétaire » évaluant l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements ;

- le « jaune budgétaire » sur la programmation des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction ;

- et le document de politique transversale « Ville »,

annexes au projet de loi de finances pour 2013.

II. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. UNE TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE QUI MODIFIE LES CIRCUITS DE FINANCEMENT DU LOGEMENT

1. Une trajectoire pluriannuelle exigeante qui se stabilise à compter de 2014

Les deux premières lois de programmation pluriannuelles des finances publiques ont engagé une réduction rapide et importante des crédits de la mission « Ville et logement », que les gouvernements successifs ont été dans l'incapacité de respecter, en raison de l'augmentation des crédits d'aides au logement et de l'hébergement d'urgence dans un contexte de crise.

Le nouveau projet de loi de programmation des finances publiques poursuit cette trajectoire de baisse en 2013 mais la stabilise pour les exercices 2014 et 2015.

Evolution des crédits (CP) pour 2013-2015

(en euros)

 

LFI 2012
au format 2013

PLF 2013

2014

2015

Plafond de la mission (hors contribution directe de l'État au CAS Pensions)

8 203 426 674

7 769 844 546

(- 5,29%)

7 728 723 134

(-0,53%)

7 726 219 559

(- 0,03%)

Source : projet annuel de performances

2. Les crédits budgétaires ne représentent qu'une des sources de financement de la politique du logement et de la ville
a) La part des crédits inscrits au budget est en diminution

Dans ce cadre pluriannuel strict, la mission « Egalité des territoires, logement et ville » enregistre une diminution de ses crédits qui porte essentiellement sur le programme relatif aux aides personnelles et, dans une moindre mesure, sur la politique de la ville.

Ces mouvements sont liés à une réforme des circuits de financement touchant à la fois les aides personnelles au logement, l'Agence nationale de l'habitat et Action Logement.

Evolution des crédits de la mission, AE et CP par programme

(en euros)

Programme

AE LFI 2012

AE PLF 2013

évolution

CP LFI 2012

CP PLF 2013

évolution

177 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes défavorisées

1 206 253 547

1 220 867 275

1,2%

1 206 253 547

1 220 867 275

1,2%

109 Aides à l'accès au logement

5 490 207 727

4 892 699 897

-10,9%

5 490 207 727

4 892 699 897

-10,9%

135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

558 139 124

628 797 717

12,7%

420 892 624

563 688 717

33,9%

147 Politique de la ville

527 440 722

504 603 000

-4,3%

539 982 832

504 685 298

-6,5%

337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

811 893 580

816 130 016

0,5%

811 893 580

816 130 016

0,5%

Total mission

8 593 934 700

8 063 097 905

-6,2%

8 469 230 310

7 998 071 203

-5,6%

Source : projet annuel de performances

b) D'autres financements contribuent à la mise en oeuvre de la politique du logement et de la ville

Depuis 2009, la majeure partie des actions de la politique du logement et de la ville, hors dépenses de guichet et compensations d'exonérations de cotisations sociales, n'est plus financée par des crédits inscrits sur la mission « Egalité des territoires, logement et ville », mais par des ressources extra budgétaires.

Les actions en cause sont les programmes confiés à l'Agence nationale de rénovation urbaine (programme national de rénovation urbaine - PNRU et programme national de requalification des quartiers anciens dégradés - PNRQAD), l'amélioration du parc ancien (confié à l'Agence de l'habitat - Anah), une partie des aides à la pierre.

On notera également que le « Grand Paris », bien que relevant formellement de la mission, ne fait l'objet d'aucune dotation budgétaire puisqu'il est financé par des taxes spécifiques (taxe spéciale d'équipement et taxe sur les bureaux) auxquelles sont assujettis les contribuables de la région Ile-de-France.

Ces apports de financement extra-budgétaires sont principalement constitués de la contribution d'Action logement en application de l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation tel que codifié par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion qui précise que : « La répartition des ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction entre chacune des catégories d'emplois mentionnées au présent article est fixée par un document de programmation établi pour une durée de trois ans par les ministres chargés du logement et du budget après concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales ».

A ce titre, Action logement a contribué, sur la période du premier triennal (2009-2011), au financement de l'ANRU (enveloppe de 770 millions d'euros annuelle représentant la part de l'Etat), du PNRQAD (à hauteur de 150 millions d'euros sur la période) et de l'amélioration de l'habitat privé (480 millions d'euros par an au profit de l'Anah).

Le second plan triennal pour la période 2012-2014 prévoit un financement de l'Anah et de l'ANRU à hauteur de 3,25 milliards d'euros sur la période.

Le précédent Gouvernement avait également, depuis la loi de finances pour 2011 (loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010), soumis les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM) à un prélèvement assis sur leur potentiel financier, dont le produit annuel, fixé à 175 millions d'euros, ajouté à une majoration de la part variable de la cotisation additionnelle qu'ils versent à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), plafonnée à 70 millions d'euros pendant trois ans, devait contribuer au financement :

- des aides à la pierre, essentiellement par le biais de crédits de paiement pour des opérations déjà engagées ;

- d'une partie de la « bosse » de l'ANRU, résultant de l'augmentation très forte de ses paiements sur la période 2010-2014.

Le présent projet de budget pour 2013 prend acte de la suppression du prélèvement HLM à compter de 2013. Il propose une réorientation de l'emploi de la contribution d'Action Logement et il innove par le recours à un financement fondé sur la vente des quotas de CO2.

Au total, ces ressources qui ne sont pas inscrites au budget stricto sensu de la mission, représenteront un apport de plus de 2 milliards d'euros de moyens complémentaires mis au service de la réalisation d'objectifs très ambitieux pour l'économie du logement et l'égalité des territoires.

Ainsi, 590 millions d'euros provenant de la vente des quotas carbone, devraient être affectés à l'Anah1(*) à compter de 2013.

En ce qui concerne Action logement, la lettre d'engagement mutuel fixant les modalités de sa participation à la politique nationale du logement entre l'Etat et le mouvement, signée le 12 novembre 2012 par le conseil de surveillance de l'ex 1 % logement, prévoit qu'Action Logement pourra emprunter à hauteur d'1 milliard d'euros par an sur les trois prochaines années, en ayant accès aux ressources des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts. Dans le même temps, la contribution du mouvement aux politiques de l'Etat est fixée à 1,2 milliard d'euros pour les années 2013, 2014 et 2015. Ce montant doit ensuite être réduit. Pour 2013, 800 millions d'euros au minimum seraient alloués au financement de l'ANRU, et 400 millions d'euros maximum devront servir à financer le FNAL, dans le cadre d'un « engagement exceptionnel »2(*).

Au-delà, la lettre d'engagement mutuel établit qu'Action Logement doit consacrer au moins 1,5 milliard d'euros par an sur les trois prochaines années - représentant 950 millions d'équivalent subvention - à la construction de logements sociaux.

En « contrepartie », l'Etat s'engage à revenir à un mode contractuel de gestion des emplois des fonds d'Action Logement comme le demandent les gestionnaires du mouvement. Cet engagement devrait être traduit dans la future grande loi « Logement » annoncée par le gouvernement pour 2013.

Votre rapporteur spécial note que ces mesures proposent une certaine clarification de ces circuits de financement, notamment en apportant de nouvelles ressources pérennes pour l'Anah.

Il reste cependant à poursuivre cet effort en ce qui concerne les relations entre l'Etat et Action logement sur la base des principes affirmés par le Premier ministre le 26 juillet 2012 selon lequel « il n'est pas dans les intentions du gouvernement de remettre en cause l'existence ou les modes de fonctionnement du dispositif paritaire que constitue Action Logement, mais au contraire de demander à Action Logement de prendre toute sa part à l'effort de construction de logements sociaux qui figure au titre des engagements du président de la République ».

B. LES DÉPENSES FISCALES STABILISÉES

Le projet annuel de performances de la mission estime, pour 2013, l'ensemble des dépenses fiscales qui lui sont rattachées, s'agissant des impôts d'Etat et des impôts locaux pris en charge par l'Etat, à 13,559 milliards d'euros, soit 192 % des crédits de la mission, hors titre 2.

Les principales dépenses fiscales sont concentrées sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et varient peu par rapport aux exercices précédents.

Dépenses fiscales liées à la mission

(en millions d'euros)

Dépenses fiscales sur impôts d'Etat

Programme

2011

2012

2013

177 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes défavorisées

25

25

25

109 Aides à l'accès au logement

53

56

55

135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

13 096

13 518

13 173

147 Politique de la ville

306

296

306

337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

0

0

0

Total

13 480

13 895

13 559

Dépenses fiscales sur impôts locaux pris en charge par l'Etat

Programme

2011

2012

2013

177 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes défavorisées

3

0

0

109 Aides à l'accès au logement

27

29

32

135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

47

59

60

147 Politique de la ville

165

128

128

337 Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

0

0

0

Total

242

216

220

       

Total général

13 722

14 111

13 779

Source : rapports annuels de performances et commission des finances

1. Les effets persistants des mesures passées

Malgré la suppression d'un certain nombre de dispositifs d'aide aux accédants à la propriété ou à l'investissement locatif (crédit d'impôt pour intérêts d'emprunt, niche « Scellier ») les dépenses fiscales qui leur sont liées continuent de peser durablement.

C'est ainsi que le crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunts supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale, qui s'est éteint (pour les nouvelles opérations) dans le cadre de la réforme des aides à l'accession à la propriété opérée en loi de finances initiale pour 2011, au profit du prêt à taux zéro plus (« PTZ + »), représentera, en 2013, une dépense de 1 465 millions d'euros contre 2 100 millions en 2012.

Il en est de même pour les dispositifs d'aide à l'investissement immobilier locatif dont le coût fiscal s'étale sur plusieurs années, après leur disparition.

La dépense fiscale liée aux régimes d'incitation passés

(en millions d'euros)

 

Fin du fait
générateur

Coût 2012

Coût 2013

Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003 : dispositifs Robien classique et Robien recentré

2009

455

455

Réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif : dispositif Scellier

2012

450

620

Réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif (sous conditions de loyer et de ressources du locataire) : Scellier intermédiaire

2012

225

310

Déduction spécifique sur les revenus des logements neufs à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire) : Dispositif BORLOO populaire

2009

60

60

Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale : Dispositif PERISSOL

1999

60

60

Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire) : Dispositif BESSON neuf

2003

37

37

Déduction sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale dans les zones de revitalisation rurale

2012

14

14

Total

 

1 301

1 556

Source : projet annuel de performances 2013

2. Des dépenses contenues malgré la création d'un nouveau dispositif

On observe cependant pour 2013, une stabilisation de ces dépenses fiscales, voire même un début de diminution de leur poids.

Cette évolution ne devrait pas être mise en cause par le nouveau dispositif d'incitation à l'investissement locatif proposé par l'article 57 du présent projet de loi de finances.

Selon l'évaluation préalable, il devrait, en effet, permettre la construction d'environ 40 000 logements par an pour un coût générationnel estimé à 1 308 millions d'euros, et une dépense fiscale de 35 millions d'euros en 2014 et 145 millions d'euros en 2015.

Sa montée en puissance doit donc coïncider avec l'arrêt des dépenses liées aux anciens dispositifs qui l'ont précédé.

Les caractéristiques du nouveau dispositif fiscal d'incitation à
l'investissement locatif proposé par le projet de loi de finances pour 2013

« - il prend la forme d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR) de 18 % applicable aux contribuables qui acquièrent ou font construire du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 des logements neufs ou assimilés qu'ils s'engagent à donner en location nue à usage d'habitation principale du locataire pendant une durée minimale de neuf ans ;

- la réduction d'impôt (RI) s'applique également aux souscriptions de parts de société civile de placement immobilier (SCPI) réalisant les mêmes investissements ;

- la RI est calculée, selon le cas, sur le prix de revient des logements, retenu dans la limite d'un plafond par mètre carré de surface habitable, ou sur 95 % du montant de la souscription, dans la limite d'un montant global annuel de 300 000 € ;

- les investissements ouvrant droit au bénéfice de l'avantage doivent être situés dans des zones limitées, qui présentent un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. Toutefois, dans les zones où ces besoins sont localisés (zone B2), la réduction ne s'appliquera qu'aux logements situés dans des communes ayant fait l'objet d'un agrément du Préfet de Région ;

- l'avantage fiscal est réservé exclusivement aux logements respectant la réglementation thermique entrant en vigueur au 1er janvier 2013 (RT 2012), ou bénéficiant du label « BBC 2005 », pour ceux non soumis au respect de cette réglementation, ou, pour les logements rénovés, de ceux justifiant d'un certain niveau de performance énergétique ;

- au titre d'une même année d'imposition, le contribuable ne peut bénéficier de la RI qu'à raison d'un seul logement, sans préjudice de la possibilité de bénéficier au titre de la même année de cet avantage fiscal au titre également de la souscription de parts de SCPI éligibles dans la limite du plafond global de 300 000 € précité ;

- pendant toute la période couverte par l'engagement de location, les loyers ne doivent pas excéder des plafonds réglementaires qui seront fixés à un niveau intermédiaire entre le parc social et le marché libre, afin de concentrer l'effort de l'Etat sur l'offre de logement en faveur des ménages modestes. Dans cette même logique, les locataires devront satisfaire à certaines conditions de ressources ;

- cette préoccupation sociale s'accompagne de la recherche d'une mixité sociale et de protection de l'investisseur qui passera par la forme d'une limitation du nombre de logements pouvant être éligibles à la RI au sein d'un même immeuble, sanctionnée par une amende à la charge des promoteurs cédant une proportion excessive de logements en vue d'un usage locatif ouvrant droit à l'avantage fiscal ;

- enfin, afin d'adapter au mieux l'offre locative aux caractéristiques locales et de garantir que le bénéfice de l'avantage fiscal s'accompagne du respect de plafonds de loyer véritablement intermédiaires, le Préfet de Région pourra, sur avis du comité régional de l'habitat, minorer les plafonds de loyers. »

Source : projet de loi de finances pour 2013. Exposé des motifs de l'article 57

C. L'ÉVOLUTION DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE

La mission a fait l'objet dans le cadre du projet de budget 2013 d'un important remaniement de sa structure. Trois changements par rapport à la maquette 2012 doivent être soulignés :

- la modification du programme 135, à la fois dans son intitulé et dans son contenu qui intègrent désormais l'urbanisme et les territoires, sous la forme d'une action complémentaire 07 « Urbanisme et aménagement » ;

- la création d'un nouveau programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville », programme dit de soutien, rassemblant les emplois et les crédits de titre 2 de la mission contribuant aux politiques publiques portées par les autres programmes de la mission ;

- la disparition de la référence au Grand Paris dans l'intitulé du programme 147 qui est formelle à double titre, dans la mesure où, d'une part, l'action 5 « Grand Paris » est supprimée du programme 147 et rattachée au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la même mission et, d'autre part, cette action ne comporte aucune inscription de crédits budgétaires.

Les changements de la maquette budgétaire visent à affirmer la cohérence d'une politique.

Cette appréciation positive doit cependant être nuancée par quatre observations :

- les modifications permanentes de la maquette budgétaire, qui rendent difficiles les comparaisons entre exercices budgétaires, ne facilitent pas l'exercice du contrôle de leur exécution par le Parlement ;

- comme le prescrit la loi organique sur les finances publiques, la maquette budgétaire ne doit pas être le reflet des attributions ministérielles, inévitablement mouvantes, mais le cadre cohérent d'une politique publique ;

- la création d'un programme de soutien aurait été plus cohérente si celui-ci avait regroupé l'intégralité des moyens de la mission, or il exclut le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », dont les fonctions support continuent d'être gérées par le ministère du travail, de l'emploi et de la santé ;

- la réorganisation de la maquette n'a pas été l'occasion de répondre à l'ensemble des demandes de clarification, souhaitées par la commission des finances comme par la Cour des comptes, concernant le programme 177.

Ces recommandations visaient en particulier à écarter du périmètre de la mission l'action 15 « Rapatriés » et une large partie des crédits des actions 11 « Prévention de l'exclusion » et 14 « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale ».


* 1 Voir le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi de finances (Tome I du rapport général).

* 2 Voir sur ce point, la présentation du programme 109.