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Rétroactivité fiscale et sécurité juridique

 

les préconisations en matière de rétroactivité

Le principe de sécurité juridique est une condition essentielle de bon fonctionnement des sociétés. Il implique que chaque citoyen puisse connaître, à l’avance et de manière précise, les avantages et les inconvénients de ses actes eu égard aux règles juridiques qui s’imposent à lui.

Concrètement, la sécurité juridique implique que la norme juridique soit accessible, claire et prévisible. Elle garantit donc la stabilité des situations juridiques, notamment en s’opposant à leur remise en cause par des normes rétroactives.

Or, la multiplication, au cours de ces dernières années, de dispositions fiscales soit rétroactives, soit rétrospectives, a contribué à développer un sentiment d’insécurité juridique fort parmi les contribuables.

 

Cette situation entraîne deux effets pervers.

D’une part, elle altère l’esprit d’entreprise des contribuables : si l’environnement juridique de l’entreprise ou du patrimoine devient instable, toute prévision tend à devenir impossible et les agents économiques ne sont plus encouragés à développer leurs activités.

D’autre part, l’utilisation intempestive de la rétroactivité affaiblit la crédibilité et l’efficacité de la politique fiscale. En effet, les contribuables sont moins réceptifs aux incitations fiscales de l’Etat dès lors que celles-ci peuvent être effacées ou remises en cause après quelques années.

Certes, l’article 2 du code civil pose le principe selon lequel la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a pas d’effet rétroactif. Toutefois, la simple valeur législative du principe de non rétroactivité, confirmée par le Conseil constitutionnel, ne permet pas de l’imposer au législateur.

C’est la raison pour laquelle il a paru utile de faire évoluer l’état du droit applicable en déposant deux propositions de loi.

Les principales mesures visant à limiter le recours aux dispositions fiscales rétroactives sont contenues dans la proposition de loi organique.

Toutefois, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant le domaine des lois organiques, une révision constitutionnelle préalable est apparue nécessaire.

En effet, le Conseil constitutionnel estime qu’une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la constitution.

Or, aucune disposition constitutionnelle ne fait allusion au principe de non rétroactivité des dispositions fiscales que nous souhaitons consacrer.

C’est la raison pour laquelle nous présentons une proposition de loi constitutionnelle dont l’article unique modifierait le sixième alinéa de l’article 34 de la constitution qui dispose que la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Il s’agit de préciser que les règles relative à l’assiette et au taux ne sont pas rétroactives sauf dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

Ladite loi organique constitue la seconde proposition de loi. Elle tend à circonscrire, en droit, les cas où le recours à une loi fiscale rétroactive est admissible tout en tenant compte, non seulement de la tradition juridique de la France, mais aussi de la spécificité de la technique fiscale. Ainsi, les règles d’application dans le temps des dispositions incluses dans les lois de finances sont maintenues.

Le vecteur juridique retenu est une loi organique afin que son champ d’application s’étende aux dispositions fiscales contenues non seulement dans les lois, mais également dans les lois de finances et dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Dans l’article premier, il est proposé de poser le principe de la non rétroactivité des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires afin de renforcer la sécurité juridique dont bénéficient les contribuables. Toutefois, ce principe est assorti d’exceptions afin de le concilier avec la tradition républicaine et de prendre en considération la jurisprudence du Conseil constitutionnel applicable en ce domaine.

Ainsi, la rétroactivité des dispositions relatives à l’impôt sur le revenu et à l’impôt sur les sociétés contenues dans les lois de finances est maintenue.

De même, et conformément aux décisions du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1986 et du 28 décembre 1995, la rétroactivité de la loi fiscale est acceptée lorsqu’elle se justifie par des raisons d’intérêt général.

Par ailleurs, l’annonce d’allégements prochains de certains droits indirects peut provoquer des reports d’opérations susceptibles d’avoir des conséquences dommageables sur l’économie. Afin d’éviter ce risque, il est prévu d’autoriser la rétroactivité des mesures d’allégement en matière de droits indirects.

En outre, les dispositions rétroactives intervenant en matière de procédure sont admises.

Dans l’article 2, il est proposé d’interdire toute rétroactivité dans le cours d’une procédure litigieuse déjà entamée. Cette disposition, en mettant un terme aux validations législatives, non seulement contribuera à réduire le sentiment d’injustice ressenti par les contribuables, mais responsabilisera également l’administration pour les erreurs qu’elle pourrait commettre.

Dans l’article 3, il est prévu de permettre à une opération engagée sous un régime fiscal déterminé de se poursuivre sous ce régime, quelles que soient les modifications législatives introduites postérieurement. Toutefois, le pouvoir du législateur de modifier la législation fiscale ne pouvant être restreint du seul fait de l’existence de droits nés sous l’empire de la loi ancienne, cette disposition ne s’appliquerait qu’en cas de bouleversement de l’équilibre financier des contrats dont l’exécution s’étend sur plus d’un an et sur moins de quinze ans.

Dans l’article 4, il est proposé que, si le Parlement décide la mise en œuvre d’incitations fiscales pendant une certaine durée ou jusqu'à une certaine date, aucun texte législatif ultérieur ne pourra remettre en cause ce dispositif avant la date prévue initialement.

Dans l’article 5, il est prévu de renforcer l’information du Parlement en exigeant que toute disposition à caractère rétroactif susceptible d’être discutée devant le Sénat ou l’Assemblée nationale soit accompagnée d’un exposé des motifs justifiant le caractère rétroactif de la mesure et évaluant ses conséquences financières pour les redevables.

 

Annexes

Texte de la proposition de loi constitutionnelle

Article unique

 Le 6ème alinéa de l’article 34 de la Constitution est ainsi rédigé :

" - l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; les règles relatives à l’assiette et au taux ne sont pas rétroactives sauf dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ; le régime d’émission de la monnaie. "

 

Texte de la proposition de loi organique limitant le recours aux dispositions rétroactives

Article 1er. - Les dispositions relatives à l’assiette et au taux des impositions de toutes natures ne s’appliquent que pour l’avenir.

Ont une portée rétroactive les dispositions qui s’appliquent  en matière d’impôts directs à des périodes d’imposition déjà closes et en matière de droits d’enregistrement à des opérations déjà réalisées.

En matière de règles d’assiette, des dispositions peuvent, à titre exceptionnel, avoir une portée rétroactive lorsque l’intérêt général l’exige.

En matière d’impôts indirects, les dispositions visant à diminuer l’assiette ou le taux de l’impôt peuvent s’appliquer rétroactivement.

Les dispositions en matière de règles de procédure d’imposition peuvent toujours avoir une portée rétroactive.

Article 2. - Aucune disposition rétroactive ne s’applique aux réclamations et litiges en cours.

Article 3. - Les dispositions modifiant l’assiette ou le taux d’une imposition de toutes natures et qui bouleversent l’équilibre financier de contrats dont l’exécution s’étend sur plus d’une année et sur moins de quinze ans, ne s’appliquent pas aux contrats antérieurement conclus, lesquels se poursuivent sous le régime en vigueur à la date de ce contrat.

Article 4. - Les dispositions à caractère incitatif instituées pour une durée déterminée, ou jusqu’à une date déterminée, ne peuvent ultérieurement être modifiées, sauf à les rendre plus favorables aux contribuables, avant le terme prévu.

Article 5. - Les dispositions auxquelles un projet de loi ou un amendement donne à titre exceptionnel un caractère rétroactif, doivent être accompagnées d’un exposé des motifs explicitant les raisons qui justifient ce caractère rétroactif et évaluant leurs conséquences financières pour les redevables.