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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 4 octobre 2012

- Présidence de M. Simon Sutour, président -

Questions diverses

M. Simon Sutour, président. - Cette réunion de rentrée, que les journées parlementaires des semaines passées nous ont conduits à reporter, ne pouvait tarder davantage, étant entendu que nous avons à nous prononcer sur deux projets d'avis motivés touchant au contrôle de subsidiarité.

Nos collègues de l'Assemblée nationale ont adopté à l'unanimité, à l'initiative de M. Christophe Caresche, une proposition de résolution sur « l'ancrage démocratique du gouvernement économique européen », très proche, dans son esprit, de celle que nous avions adoptée en février dernier, également à l'unanimité, « pour un renforcement du contrôle démocratique de la gouvernance économique et budgétaire de l'Union européenne ». Les motivations sont identiques.

D'abord, rappeler la nécessité de renforcer le contrôle parlementaire. Les décisions économiques et budgétaires nationales sont de plus en plus encadrées à l'échelon européen, spécialement à l'échelon de la zone euro ; or, il n'existe pas d'instrument de contrôle parlementaire et de dialogue politique adapté.

Ensuite, affirmer la place des parlements nationaux dans ce contrôle renforcé. Le Parlement européen joue son rôle, bien entendu, mais son action ne peut suffire. D'une part, parce qu'il représente les 27 États membres et ne comporte pas de formation propre à la zone euro : c'est même une Britannique qui préside la commission économique et monétaire du Parlement européen. D'autre part et surtout, parce qu'il s'agit de coordonner des décisions économiques et budgétaires qui sont de la compétence des parlements nationaux. Il faut donc associer ces derniers à la gouvernance de la zone euro.

Ces principes suscitent un large consensus dans nos deux assemblées. Cela donne du poids à nos résolutions !

Nominations de rapporteurs

Mme Karine Claireaux est nommée rapporteur sur les textes relatifs à l'association des pays et territoires d'outre-mer.

Mme Bernadette Bourzai est désignée rapporteur sur les thèmes de la lutte contre le gaspillage alimentaire et de la lutte contre le virus Schmallenberger (SBV).

M. Jean-François Humbert est désigné rapporteur sur les nouveaux développements de la crise de la zone euro et la situation de Chypre.

M. Bernard Piras est nommé rapporteur de la proposition de résolution de M. Jean-François Humbert relative à la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet.

Demande de levée de la réserve d'examen parlementaire

M. Simon Sutour, président. - Nous sommes saisis en urgence d'un texte qui tend à préciser la position de l'Union européenne lors de la prochaine réunion, le 18 octobre au Monténégro, de la Communauté de l'énergie. Celle-ci a été créée en 2006 et réunit l'Union européenne et ses voisins des Balkans. L'objet de la réunion est d'étendre l'application des directives énergie. Le gouvernement, favorable au document présenté par Bruxelles, nous demande de lever la réserve d'examen parlementaire.

La commission unanime lève la réserve d'examen parlementaire.

Institutions européennes - Les décisions du Conseil constitutionnel
et de la Cour de Karlsruhe relatives au TSCG - Communication de M. Simon Sutour

M. Simon Sutour, président. - Le projet de loi autorisant la ratification du TSCG vient à l'ordre du jour de notre assemblée la semaine prochaine. La commission des finances en est saisie au fond - à l'Assemblée nationale ce fut la commission des affaires étrangères. Nous ne pouvons être saisis pour avis sur un projet de loi ; c'est regrettable. Nous serons cependant présents en séance et j'userai pleinement du temps de parole que me donne le Règlement.

Le Conseil constitutionnel a rendu, le 9 août, une décision très attendue, sur laquelle les spécialistes du droit constitutionnel étaient pour le moins partagés. L'article 88-1 de la Constitution précise : « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. » N'était-il donc pas requis, dès lors qu'intervenait un nouveau traité, de réviser la Constitution, pour y faire référence ? Le Conseil en a jugé autrement, considérant que le TSCG est un traité intergouvernemental, qui ne se situe pas au même niveau que les traités européens visés à l'article 88-1, et qui se définit lui-même comme devant être interprété et appliqué conformément aux traités sur lesquels l'Union est fondée, ainsi que comme un traité transitoire, dont le contenu est appelé à être intégré ultérieurement dans le droit de l'Union. Un texte qui se situe en quelque sorte à mi-chemin entre le droit européen ordinaire et les traités européens proprement dits. Il suffit au reste que douze États membres, et non vingt-sept, le ratifient pour qu'il entre en vigueur.

Une jurisprudence constitutionnelle bien établie veut qu'une révision soit nécessaire dès lors qu'un traité met en cause « les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ». Le Conseil a jugé que tel n'était pas le cas. Il s'était déjà prononcé dans ce sens, du reste, à quatre reprises, sur des traités européens comportant des règles contraignantes relatives au déficit budgétaire et à la dette.

Le juge constitutionnel souligne que le TSCG ne fait que reprendre, en les renforçant, des règles existantes. Celles qui concernent le déficit et la dette figurent déjà dans les traités. Le « six pack » de novembre 2011 limite déjà à 1 % le déficit structurel à moyen terme, le TSCG ne fait que ramener ce taux à 0,5 %. Il n'y a donc ni transfert de compétences vers l'Union, ni atteinte aux « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ».

L'aspect qui a le plus occupé le Conseil avait été fort peu évoqué. Le juge constitutionnel a considéré que la nouvelle règle limitant à 0,5 % le déficit structurel sur le moyen terme par des dispositions « permanentes et contraignantes » reviendrait à imposer un cadre pluriannuel contraire au principe constitutionnel de l'annualité budgétaire. Or, et c'est là que le raisonnement du Conseil constitutionnel devient subtil, à bien y regarder, le traité n'oblige pas absolument les États à prendre des mesures « contraignantes et permanentes » : il ouvre une alternative en évoquant des dispositions « dont le plein respect et la stricte observance sont garantis de quelque autre façon »... par exemple, par une modification appropriée du cadre organique des lois de finances sans modifier sa nature.

Le Conseil rappelle en outre que les traités ont, en vertu de l'article 55 de la Constitution, une autorité supérieure à celle des lois : les objectifs du TSCG s'imposeront au Parlement. Il conclut que la France n'a pas à introduire dans le droit national des dispositions « permanentes et contraignantes » pour respecter les engagements du TSCG.

Cette décision ouvre une alternative entre révision constitutionnelle et changement du cadre organique. Mais dès lors que l'on choisit, comme l'ont fait le président de la République et le Gouvernement, de réviser la loi organique, la voie est étroite. Si les dispositions de la loi organique sont très contraignantes, le Conseil constitutionnel les jugera contraires à la Constitution. Si elles le sont peu, c'est la Cour de justice de l'Union qui les jugera contraires au traité. Il faudra peser minutieusement les termes... mais nous connaissons la sagacité de nos collègues de la commission des finances.

J'en viens à la décision de la Cour de Karlsruhe. Elle porte à la fois sur le mécanisme européen de stabilité et sur le TSCG. Je précise que la Cour s'est prononcée uniquement sur des demandes de suspension de la ratification - rejetant les recours - sans cependant statuer au fond.

C'est surtout la décision concernant le mécanisme européen de stabilité (MES) qui était attendue. Elle s'inscrit, sans surprise, dans la continuité des décisions antérieures, qui avaient mis en avant le principe de la responsabilité budgétaire du parlement allemand. La Cour a jugé le MES compatible avec la loi fondamentale, sous deux réserves : le montant de la contribution allemande ne pourra être augmenté qu'avec l'aval du parlement allemand ; aucune disposition de l'accord ne pourra faire échec au droit à l'information des deux chambres.

Ces deux réserves ont été validées par l'Eurogroupe jeudi dernier, qui a déclaré qu'« aucune disposition du traité ne peut être interprétée comme conduisant à des obligations de paiement plus élevées que la part de capital correspondant à chaque État membre, sans accord préalable des représentants de chaque État membre et conformément aux procédures nationales » et que « rien ne devra entraver la fourniture d'une information exhaustive aux parlements nationaux, tel que prévu dans la législation nationale ». Cette déclaration de portée générale étend à tous les parlements le bénéfice de la décision de Karlsruhe, pour autant que leur législation nationale le prévoie.

La Cour n'a émis aucune réserve, en revanche, concernant la ratification du TSCG. Elle a estimé que la loi fondamentale allemande satisfait déjà aux exigences du traité et que celui-ci n'apporte pas de changement majeur au droit européen en vigueur.

Finalement, le TSCG n'a peut-être pas toute l'importance qu'on lui a prêtée - sinon symbolique. Les deux juridictions soulignent que la nouveauté de ce texte réside plus dans la forme que dans le fond et ne doit pas être surestimée. La discipline budgétaire s'imposait auparavant, les gouvernements ont voulu lui donner la solennité d'un traité. Cela mérite-t-il tant de débats ?  

Pour finir, je forme encore une fois le voeu que notre Règlement nous autorise à l'avenir à nous saisir pour avis d'un tel texte.

M. Jean Bizet. - Il me semble légitime que la Cour de Karlsruhe, l'Allemagne étant le plus gros contributeur au MES, renvoie au Bundestag la responsabilité de décider de tout nouvel appel. C'est un mécanisme démocratique dont nous pourrions nous inspirer.

Quant à l'avis du Conseil constitutionnel, il nous oblige. Ce n'est pas celui que j'aurais souhaité, je l'avoue. S'il est certes subtil, il nous place entre l'enclume et le marteau, entre un possible rappel à l'ordre du Conseil et un risque de saisine de la Cour de justice de l'Union européenne. Modifier la Constitution nous aurait évité bien des écueils. Mais je m'arrête là, puisqu'il paraît qu'il n'est pas permis de commenter les décisions du Conseil...

M. Alain Richard. - Elles s'imposent à tous, mais le commentaire est libre, même s'il reste, conformément à sa nature, impuissant...

L'arrêt de la Cour de Karlsruhe engage à réfléchir sur le rôle des parlements nationaux. Comment, avec une monnaie commune - la deuxième du monde - mener des politiques budgétaires dispersées ? Les décisions sont forcément prises par une conférence des exécutifs, Conseil européen ou conseils des ministres. Le rôle des parlements nationaux est antérieur : ils autorisent ou non un engagement budgétaire. Tous les parlements ou les peuples ont ratifié les traités qui nous engagent et qui entraînent un partage de souveraineté, y compris budgétaire. Pourquoi faire mine de découvrir la lune ?

Je compte examiner de plus près cette théorie d'un traité qui n'en est pas vraiment un, développée par le Conseil constitutionnel. La distinction entre traité intergouvernemental et traité international est une novation, en droit international...

M. Jean Bizet. - Avec une mise en oeuvre à partir de douze ratifications !

M. Alain Richard. - Et des effets contraignants ! L'autre aspect sur lequel s'arrête le Conseil me semble de l'ordre de l'alibi. Car il n'aura pas échappé aux Sages que la Constitution prévoit des lois pluriannuelles - triennales - en matière de finances publiques, avec des effets contraignants sur les lois de finances annuelles. Nous sommes déjà à l'ère des lois pluriannuelles contraignantes.

Ce qui demeure en revanche un sujet de débats infinis, c'est la manière de calculer l'équilibre. Nous avons tous voté des articles d'équilibre qui recouvraient un déficit. Il s'agit de s'inscrire dans une courbe qui tend vers l'équilibre. Mais de fait, le vote d'une programmation triennale nous oblige déjà à la cohérence.

M. Simon Sutour, président. - Nous n'irons pas à Versailles.

M. Éric Bocquet. - Mais au référendum, peut-être : n'anticipez pas sur le débat.

Culture - Gestion collective du droit d'auteur - Communication de Mme Catherine Morin-Desailly et proposition de résolution portant avis motivé

M. Simon Sutour, président. - C'est à l'initiative de notre groupe de travail sur la subsidiarité, réuni le 4 septembre, que nous examinons aujourd'hui deux projets d'avis motivés, et pour commencer, celui présenté par Mme Morin-Desailly.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Notre groupe de travail a estimé que la proposition de directive sur la gestion collective des droits d'auteur présentait des risques de non-conformité au principe de subsidiarité.

Ce texte poursuit un double objectif. Fixer des règles de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins. Et créer un cadre juridique favorable au développement, dans le domaine de la musique, de la délivrance de licences multi-territoriales et multi-répertoires par les sociétés de gestion collective. Un axe stratégique de développement de l'offre numérique a été fixé à l'horizon 2020, tandis que le marché musical en ligne est déjà très développé. Une réflexion est donc légitime pour organiser la distribution de biens et services que la Commission hélas semble se refuser à nommer « oeuvres ».

Cette proposition de directive suscite deux interrogations. D'abord, une harmonisation poussée des règles applicables aux sociétés de gestion collective des droits d'auteur ne paraît pas fondée. La proposition entend moderniser les sociétés de gestion collective comme la Sacem, la SACD ou la Scam, en renforçant leur transparence et leur efficacité. Il s'agirait en particulier de préciser les droits des sociétaires, d'exiger la communication d'informations spécifiques aux associés, d'accentuer le contrôle interne ou encore d'assurer un contrôle des organes dirigeants.

Affirmant un principe de non discrimination entre associés, la proposition indique également que les négociations doivent être conduites de bonne foi et que les tarifs des sociétés doivent refléter la valeur économique des droits négociés.

L'objectif de transparence et d'efficacité ne suscite aucune objection de principe, bien au contraire ! On voit mal en revanche ce qui justifie une harmonisation aussi poussée des règles de gestion. La Commission argue que les titulaires de droits étrangers seraient moins bien protégés que les nationaux, et estime « peu probable qu'à l'avenir, les États membres garantissent la transparence nécessaire pour que les titulaires exercent leurs droits à travers les frontières ». C'est plus une pétition de principe qu'un argument.

D'autant que les systèmes nationaux, en ce domaine, sont anciens et bien établis. Tel est le cas chez nous. Nos sociétés de gestion des droits d'auteur sont des sociétés civiles, soumises, à ce titre, aux règles du code civil ; elles sont régies par le code de commerce concernant les sociétés à capital variable et par les règles spécifiques du code de la propriété intellectuelle. Elles sont soumises au contrôle d'une commission permanente présidée par un conseiller maître de la Cour des comptes. Pour l'information des associés, des règles ont été prévues par la loi du 3 juillet 1985.

Le caractère très détaillé de la proposition ne manquera donc pas de poser des problèmes de transposition. Le texte européen prévoit l'institution d'une « fonction de surveillance ». Comment l'insérer dans un modèle structuré autour d'un directeur général gérant et d'un conseil d'administration, où sont représentés les auteurs ? Il n'y a pas de « fonction de surveillance » au sens de la directive ! De même, l'obligation de séparer les recettes d'exploitation des droits et les recettes propres de la société ainsi que les revenus tirés des services aura des effets importants sur la gestion des sociétés d'auteur et leur équilibre économique - mais pour quel bénéfice pour les ayants droit ? Enfin, l'extension à l'ensemble des secteurs culturels et créatifs du fractionnement des droits, pratiqué dans le secteur musical, prend mal en compte les spécificités de la gestion des droits cinématographiques et audiovisuels.

En deuxième lieu, la création d'une autorité spécifique pour l'application des normes européennes relatives à l'attribution de licences multi-territoriales ne semble pas nécessaire.

La Commission européenne entend faciliter l'octroi de licences multi-territoriales pour l'utilisation d'oeuvres musicales. Elle prévoit des règles afin que les sociétés de gestion collective des droits musicaux, lorsqu'elles délivrent de telles licences, se conforment à des normes européennes. Les États membres devront s'assurer que les sociétés ont la capacité technique, notamment informatique, de cette mission et qu'elles fournissent un certain nombre d'informations, en particulier sur l'identification de leur répertoire. Les sociétés autorisées devront conclure un accord de représentation avec les sociétés ne concédant pas de licences multi-territoriales. La proposition, également, encadre les relations entre les sociétés délivrant des licences multi-territoriales et les services de musique en ligne, les titulaires de droit et les autres sociétés de perception des droits.

Enfin, certains litiges pourront être soumis à un organe de règlement des différends indépendant et impartial. Les États membres désigneront les autorités compétentes pour traiter les plaintes et prononcer des sanctions en cas de non respect de la directive.

La mise en place de normes européennes pour l'attribution de licences multi-territoriales ne pose pas de problème de subsidiarité. Elle se justifie, si l'on admet le principe de telles licences, pour prendre en compte la diffusion sur le territoire de plusieurs États membres.

Mais pourquoi cette obligation de désigner dans chaque pays une autorité pour veiller spécifiquement à l'application de ces normes ? Il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'autoriser une diversité de modèles nationaux. En France, c'est le juge qui exerce ce contrôle.

D'où la proposition de résolution que je vous propose d'adopter.

M. Michel Delebarre . - A-t-on idée de ce que feront les autres pays européens ? Ont-ils eux aussi des réserves ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Difficile de le savoir, tout dépend des modes d'organisation et du fonctionnement des sociétés de gestion collective. En Europe de l'Est, elles ne semblent ni transparentes ni efficaces. Pour notre pays, il est préjudiciable qu'une telle directive entre dans ce luxe de détails.

M. Simon Sutour, président. - C'est tout le problème des directives pour les pays qui sont le plus en avance : elles peuvent conduire à un nivellement par le bas. Je rappelle en quoi consiste la procédure, nouvelle, du contrôle de subsidiarité : c'est celle du fameux « carton jaune ». Si plusieurs parlements prennent la même position, la Commission doit revoir sa copie, comme cela fut le cas pour le projet de règlement dit « Monti II », qui mettait à mal le droit de grève : la Commission a finalement retiré son texte.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Nous sommes les premiers à nous saisir de cette proposition, mais par exemple la Pologne et les Pays-Bas y travaillent.

M. Jean-René Lecerf. - Je suis assez réfractaire à la notion d'autorité spécifique, qui évoque nos autorités administratives indépendantes, dont la vertu n'est trop souvent que de masquer un démembrement de l'État.

Mme Catherine Tasca. - Je souscris globalement à cette proposition de résolution, qui relève à juste titre l'entame au principe de subsidiarité, mais mieux vaudrait à mon sens se garder de proclamer urbi et orbi l'excellence et la parfaite transparence de nos sociétés d'auteurs, dont bien des artistes, compositeurs ou interprètes contestent l'organisation - en tout cas celle de la Sacem et de la SACD, moins de la Scam. Au regard de quoi nous ne sommes guère fondés à lancer des « cocorico ».

M. Simon Sutour, président. - Merci à Mme Tasca, dont on connaît la grande maîtrise de ces questions, de cet avis éclairé.

M. Alain Richard. - À l'époque de la loi de 1985, à laquelle j'ai contribué comme rapporteur, beaucoup de représentants des milieux culturels étaient persuadés que jamais la conception française du droit d'auteur ne l'emporterait dans le champ européen. Ce fut pourtant le cas. Nos sociétés de gestion collective ont été conçues en quelque sorte comme des huissiers chargés de rapatrier dans la copropriété les droits individuels des auteurs, liés à toute forme de diffusion. J'observe que ceux qui les critiquaient n'en ont pas créé de concurrentes, comme la loi les y autorisait. C'est que la tâche est difficile...

La circulation des oeuvres en Europe a-t-elle ou non un sens ? Si l'on y croit, comme cela est mon cas, alors il faut des organismes, en Suède, en Sicile ou en Pologne, crédibles et efficaces. D'où la nécessité de normes communes : l'opposition qu'elles rencontrent est peut-être liée aux habitudes ou à l'autosatisfaction, qui trop souvent orientent la décision politique. Si la Sacem, si la SACD sont convaincues de leur transparence, en quoi sont-elles gênées ? La subsidiarité sert parfois de paravent à la fermeture du marché.

M. Simon Sutour, président. - Je rappelle que nous ne nous ne prononçons pas ici sur le fond, mais sur le respect du principe de subsidiarité.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je suis d'accord avec Mme Tasca. Des questions se sont posées concernant les méthodes de la Sacem, il y a deux ans. Il faut, de fait, une grande rigueur. Mais nous avons un organe de contrôle. Quant aux normes européennes, nous n'en remettons pas en cause le principe, mais les sociétés d'auteur estiment que le texte entre trop avant dans le détail.

Mme Catherine Tasca. - Nous défendons sur de nombreux sujets le principe d'une harmonisation. N'allons pas donner ici le sentiment que nous restons sur la défensive. Pourquoi ne pas ajouter à notre résolution un alinéa rappelant que le Sénat souhaite que les sociétés d'auteurs se rapprochent et harmonisent leurs méthodes de travail ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Tout à fait d'accord.

M. Yann Gaillard. - Écrire que « la proposition tend à promouvoir une harmonisation très forte sans que des justifications convaincantes soient apportées » me semble beaucoup trop dur. Je ne verrais pas d'un mauvais oeil la suppression de cet alinéa.

M. Michel Delebarre. - D'autant qu'il se poursuit ainsi : « Cette démarche ne paraît pas fondée dans un domaine où les systèmes nationaux sont anciens et bien établis ». Est-ce à dire que l'on ne veut toucher à rien ?

M. Simon Sutour, président. - Il s'agit plutôt de dire que le domaine de compétence de chacun doit être respecté.

M. Alain Richard. - L'auteur qui a des droits à percevoir en Pologne peut-il compter sur les sociétés de droits polonaises ? Si on ne leur demande jamais comment elles fonctionnent, on va au devant de difficultés...

Mme Catherine Morin-Desailly. - Nos sociétés d'auteurs se plaignent de n'avoir pas été suffisamment associées aux travaux préparatoires.

M. Jean Bizet. - Le problème est que toute l'harmonisation souhaitée par Mme Tasca est contenue dans ce paragraphe.

M. Simon Sutour, président. - Supprimons uniquement la deuxième phrase.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Et précisons à la place que nous approuvons l'harmonisation des normes et souscrivons pleinement à l'objectif de transparence.

M. Simon Sutour, président. - Bien.

La commission adopte la proposition de résolution portant avis motivé dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne
portant avis motivé

La proposition de directive poursuit un double objectif :

- fixer des règles de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins ;

- créer un cadre juridique favorable au développement, dans le domaine de la musique, de la délivrance de licences multi-territoriales et multi-répertoires par les sociétés de gestion collective.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat fait les observations suivantes :

- l'article 5 du traité sur l'Union européenne prévoit que l'Union ne peut intervenir, en vertu du principe de subsidiarité, que « si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » ; cela implique d'examiner non seulement si l'objectif de l'action envisagée peut être mieux réalisé au niveau communautaire, mais également si l'intensité de l'action entreprise n'excède pas la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif que cette action vise à réaliser ;

- l'objectif de promouvoir une harmonisation des normes dans ce domaine et d'assurer la transparence des sociétés d'auteurs doit être approuvé ; toutefois, la proposition tend à promouvoir une harmonisation très forte des règles de gestion des sociétés d'auteur sans que des justifications convaincantes soient apportées au fait d'aller aussi loin dans le détail ;

- la mise en place de « normes européennes » pour l'attribution de licences multi-territoriales ne pose pas de problème de subsidiarité puisqu'il s'agit de diffusion sur le territoire de plusieurs États membres. Toutefois, le texte prévoit, pour l'application de ces « normes européennes », la désignation obligatoire dans chaque pays d'une autorité spécifique. Or, il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'autoriser une diversité de modèles nationaux (par exemple, en France, le contrôle par le juge).

Le Sénat estime donc que la proposition de directive ne respecte pas, en l'état, le principe de subsidiarité.

Transports - Contrôle technique automobile - Communication de M. Jean-François Humbert et proposition de résolution portant avis motivé

M. Jean-François Humbert. - La proposition de règlement relative au contrôle technique périodique des véhicules à moteur et de leurs remorques, transmise par la Commission en juillet, vise à contribuer à la réduction de moitié du nombre de victimes de la route d'ici à 2020, fixé en 20 juillet 2010 par les autorités européennes. Elle tend également à réduire les émissions associées au mauvais entretien des véhicules.

La proposition de règlement étend en conséquence le contrôle technique obligatoire aux véhicules à deux et trois roues et aux remorques légères, et prévoit une augmentation de la fréquence des contrôles techniques pour tous les véhicules.

Aux yeux de la Commission, il existe une nette corrélation entre le nombre des défaillances techniques et le niveau de sécurité routière. Au terme d'une évaluation purement statistique - en considérant que les défaillances techniques contribuent aux décès proportionnellement à leur implication dans les accidents - elle estime à 2 000 le nombre de décès, sur un total de 35 000 en Europe en 2009, qui ont pour origine un défaut technique. Un sur deux aurait pu, selon elle, être évité par le contrôle technique.

Le texte vise particulièrement les deux et trois roues. Avec 5 100 motocyclistes tués sur les routes en 2008, cette catégorie serait surexposée, alors qu'elle ne représente que 2 % des usagers de la route. En moyenne 8 % des accidents seraient liés à une défaillance technique. La Commission propose donc d'étendre les contrôles techniques à ces véhicules. Seize États membres ont déjà mis en place un contrôle sur les deux roues, les scooters en étant parfois exempts.

Démonstration mathématique implacable ? Je me suis tout de même interrogé sur la pertinence de ces chiffres, en m'appuyant sur le rapport Maids, une étude approfondie sur les accidents des motocycles, publiée sous l'égide de l'Association des constructeurs européens de motocycles (Acem) avec le soutien de la Commission européenne. Sur 921 accidents étudiés dans cinq régions tests, moins de 0,5 % sont directement liés à une défaillance technique. Deux des cinq pays étudiés, la France et les Pays-Bas, n'ont pas de contrôle technique motocycliste. Est-il vraiment nécessaire de l'imposer ? L'Acem ne peut être suspectée de vouloir minorer l'impact des défaillances techniques, puisqu'elle est par ailleurs favorable à l'introduction des contrôles techniques, naturellement souhaitée par les concessionnaires. La principale cause de défaillance technique tient à l'usure des pneus.

De façon générale, aucun lien ne peut-être établi entre la réduction du nombre d'accidents et l'introduction du contrôle technique sur les motocycles. L'Espagne, l'Italie, la Suède ou la Slovénie, qui en ont fait l'expérience, ont même connu une augmentation du nombre de motards tués ces dernières années, avec en Italie, une situation encore plus troublante puisque le nombre de motocycles en circulation a diminué.

Une étude menée par deux chercheurs norvégiens en 2007 renverse la problématique. Selon Peter Christensen et Rune Elvik, les défaillances techniques jouent un rôle mineur dans les accidents. En outre, le taux d'accident des véhicules contrôlés a plutôt tendance à augmenter. Le lien entre défaillances techniques et accidents est donc remis en cause. Les accidents attribués à un défaut technique reflètent davantage une tendance des usagers à risquer leurs vies : MM. Christensen et Elvik soulignent que « ceux qui ne font pas attention à la sécurité ne font pas plus attention à l'entretien de leur véhicule ». La mise en place du contrôle technique n'y changera rien. En conséquence de quoi l'Observatoire national de la sécurité routière française (Onsir) estime inopportun d'étendre le contrôle technique aux motocycles.

Autre réserve : la Commission fonde son intervention sur trois rapports fournis par Dekra, l'un des leaders européens du contrôle technique. Il préconisait en 2010 une extension du contrôle technique aux deux et trois roues, un marché évalué à 1,5 milliard d'euros.

Enfin, la circulation transfrontalière de ces véhicules est trop limitée pour justifier une harmonisation européenne.

Pour la Commission, une part importante du total des émissions dues au transport routier provient d'une minorité de véhicules, mal entretenus ou fonctionnant mal : 25 % de la quantité totale des polluants seraient émis par 5 % du parc automobile. L'augmentation de la fréquence des contrôles techniques conduirait à une élimination plus rapide de ces véhicules et diminuerait le nombre d'accidents mortels.

Les contrôles techniques ont généralement lieu quatre ans après la première immatriculation, puis tous les deux ans, bien que seize États membres aient mis en place des dispositifs plus contraignants. La Commission préconise un contrôle annuel après les deux premiers contrôles, effectués quatre et six ans après la première immatriculation - mais dès la cinquième année pour les voitures et les véhicules utilitaires légers ayant parcouru plus de 160 000 kilomètres à la date du premier contrôle technique. En outre, ces contrôles devraient être plus poussés, incluant les systèmes électroniques modernes.

Le parc automobile n'est pas uniforme en Europe. Il reflète la situation économique et sociale de chaque pays : les véhicules anciens correspondent souvent à des revenus modestes. Dans la conjoncture économique difficile, l'intensification des contrôles ne risque-t-elle pas de fragiliser encore un peu plus ceux qui n'ont pas les moyens de changer de voiture au moins tous les six ans ?

Les centres de contrôle technique tels Dekra escomptent une hausse d'activité de 60 %. Pour les usagers, il en résultera des contraintes supplémentaires - l'immobilisation du véhicule - et un coût d'environ 60 à 80 euros en France.

Grâce à l'évolution technologique, les voitures vieillissent de mieux en mieux, ce qui ne plaide pas en faveur d'une intensification des contrôles. En France, le contrôle technique bisannuel ne recale plus que 20 % des véhicules. Dans 85 % des cas, il s'agit de défauts mineurs dus à l'absence d'entretien du véhicule, sans rapport avec la sécurité. En outre, le rapport Lebrun sur le contrôle technique des motos concluait en 2007 à la difficulté « d'établir une corrélation entre l'état des voitures et la survenance des accidents », en raison d'un trop faible nombre d'accidents liés à des défaillances techniques. Dans ces conditions, il paraît opportun de laisser à chaque État membre apprécier...

M. Simon Sutour, président. - Ce texte important peut avoir des conséquences très concrètes sur la vie de nos concitoyens.

M. Jean-François Humbert. - Il a suscité une réaction assez forte des motards.

M. Alain Richard. - Ce n'est pas forcément un bon argument !

M. Simon Sutour, président. - Un autre vous plaira davantage : nos homologues du Parlement suédois a jugé cette proposition contraire au principe de subsidiarité, alors qu'il existe déjà en Suède un contrôle technique.

Mme Fabienne Keller. - Le sujet qui me préoccupe relève-t-il de la réglementation française ou européenne ? À Noël dernier, dans tel supermarché de Strasbourg, des mobylettes chinoises, non conformes aux normes françaises sur la circulation, se vendaient à très bas prix, environ 90 euros. Or, le droit français distingue entre réglementation de la vente et réglementation de la circulation. On peut trafiquer un moteur de mobylette, non circuler avec un moteur trafiqué. C'est un système pervers. L'outil européen est-il le bon pour régler cette question ?

M. Simon Sutour, président. - Il y a plutôt matière à une proposition de loi, me semble-t-il.

Mme Fabienne Keller. - Doit-on autoriser l'importation de ces produits à très bas prix ?

M. Simon Sutour, président. - Quel que soit leur prix, les produits doivent être conformes à la réglementation.

Mme Fabienne Keller. - La réglementation concernant la vente, oui, mais pas la circulation. Cette schizophrénie mérite d'être étudiée. La question ne se pose pas seulement en France : l'Europe, l'Asie et les pays émergents sont concernés.

M. Michel Delebarre. - La démarche communautaire s'appuie sur une étude financée par un prestataire de contrôle technique : c'est un peu gênant ! Cela me rappelle ce qui s'est passé pour les ascenseurs.

Un détail enfin : vous affirmez que le trafic transfrontalier des motocycles est de faible ampleur : ce n'est pas le cas chez moi, où il n'y a ni montagnes ni fleuves. On file tout droit en Belgique et retour, les gamins pétaradent et s'en donnent à coeur joie.

M. Jean-François Humbert, rapporteur. - Comme franc-comtois, je n'y avais pas pensé. Le terrain est différent chez moi. Quand vous descendez la côte de Fournet-Blancheroche pour remonter ensuite à la Chaux-de-Fonds, il faut un sacré moteur...

M. Yann Gaillard. - Le projet d'avis motivé me paraît trop sévère. Ce n'est pas un avis motivé, mais démotivant !

M. Simon Sutour, président. - J'insiste sur la conclusion : « Le Sénat estime donc que la proposition de règlement ne respecte pas, en l'état, le principe de subsidiarité ».

M. Yann Gaillard. - Pour ma part, je m'abstiendrai.

La commission adopte à l'unanimité moins une abstention la proposition de résolution portant avis motivé dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne
portant avis motivé

La proposition de règlement (COM (2012) 380) poursuit un double objectif :

- contribuer à réduire de moitié le nombre de victimes de la route d'ici à 2020 ;

- réduire les émissions de carbone associées au mauvais entretien des véhicules.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat fait les observations suivantes :

- la proposition tend à promouvoir une harmonisation très poussée des règles en matière de contrôle technique sans que des justifications convaincantes soient apportées. Cette démarche ne paraît pas fondée tant l'impact des défaillances techniques des automobiles comme des motocycles sur les accidents de la route apparait résiduel ;

- l'influence des contrôles techniques sur la diminution des accidents de motocycles n'est pas non plus démontrée par les études scientifiques menées sur le sujet dans les pays appliquant déjà cette mesure ; les données utilisées par la Commission européenne paraissent provenir de sources ayant un intérêt dans l'adoption du texte ;

- le trafic transfrontalier des motocycles, étant globalement de faible ampleur, ne justifie pas non plus d'imposer un contrôle technique obligatoire à ce type de véhicule à l'échelle européenne ;

- l'augmentation de la fréquence des contrôles techniques pour les automobiles apparaît contradictoire avec leur évolution technologique qui les rend plus fiables plus longtemps ;

- les véhicules les plus anciens appartenant généralement à des conducteurs aux revenus modestes, l'intensification des contrôles qui est proposée constituerait une lourde charge pour leurs propriétaires, dont il devrait revenir à chaque État membre d'apprécier l'opportunité ;

Le Sénat estime donc que la proposition de règlement ne respecte pas, en l'état, le principe de subsidiarité.