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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mercredi 12 décembre 2018

- Présidence de M. Éric Woerth, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2019

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2019 s'est réunie le 12 décembre 2018.

Elle a tout d'abord procédé à la désignation de son bureau constitué de M. Éric Woerth, député, président, de M. Vincent Éblé, sénateur, vice-président, de M. Joël Giraud, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale et de M. Albéric de Montgolfier, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

M. Éric Woerth, député, président. - L'Assemblée nationale a été saisie d'un projet de loi qui comprenait 86 articles. Elle en a ajouté 163 et supprimé 1, adoptant le texte en première lecture le 20 novembre dernier.

Le Sénat, pour sa part, a adopté hier le texte en première lecture. Il a supprimé 32 articles, en a modifié 94 et en a ajouté 115. Il a par ailleurs adopté 122 articles conformes et a maintenu la suppression d'un article.

Notre commission mixte paritaire est donc chargée d'élaborer un texte sur les 241 articles restant en discussion.

Si vous en êtes d'accord, je donnerai d'abord la parole au président Vincent Éblé, puis nous entendrons Albéric de Montgolfier, rapporteur pour le Sénat, et Joël Giraud, rapporteur pour l'Assemblée nationale, qui nous diront s'il leur paraît envisageable, et dans quelles conditions, que la commission mixte trouve un accord sur un texte.

M. Vincent Éblé, sénateur, vice-président. - Je serai bref car je ne vois rien à ajouter ni à retrancher à cette introduction.

M. Albéric de Montgolfier, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le Sénat a achevé en première lecture hier l'examen du projet de loi de finances pour 2019 et nous nous retrouvons déjà, mais nous devrions conclure assez vite....

Nous étions en désaccord sur la baisse des prélèvements obligatoires, sur l'insuffisance de la maîtrise des dépenses publiques et l'engagement des réformes structurelles.

Comme ce budget devait être selon le Gouvernement le « budget du pouvoir d'achat », nous avons essayé d'être conformes à ses intentions et nous avons d'emblée supprimé les hausses de la fiscalité énergétique prévues dès l'an dernier, suppression à laquelle s'est ensuite rallié le Gouvernement.

Nos points de désaccord portent aussi sur l'impôt sur la fiscalité immobilière et la suppression de la taxe d'habitation.

Nous avons également rejeté un certain nombre de missions : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Cohésion des territoires, Écologie, développement et mobilité durables, Immigration, asile et intégration, Sécurités et Sport, jeunesse et vie associative.

Au-delà, le Sénat a modifié bon nombre de dispositions du projet de loi en première lecture, qui sont des sujets de désaccord. Nous avons aussi adopté un amendement portant article additionnel pour acter le gel de la hausse des taxes sur les carburants, dès le 14 novembre en commission des finances et le 26 novembre en séance publique. Pour mémoire, nous avions déjà refusé la trajectoire de la fiscalité énergétique présentée dans le projet de loi de finances pour 2018, pour 2019 et les années suivantes, et notre collègue Jean-François Husson, rapporteur spécial, avait évoqué le risque de « bonnets rouges » et parlé de fiscalité « punitive ». Le Sénat a donc confirmé son vote de l'année dernière et alerté le Gouvernement depuis longtemps. Il faudrait donc remercier le Sénat, sans évoquer les atermoiements du Gouvernement, qui dispose désormais de l'article 18 terdecies, permettant de stabiliser la fiscalité pesant sur les carburants.

En termes de fiscalité énergétique, nous avons aussi adopté des amendements tendant à créer une franchise de taxe générale sur les activités polluantes à hauteur de ce qui ne peut être recyclé et sur le gazole non routier (GNR).

Le Sénat a également adopté un article additionnel afin de faire échec à l'arbitrage des dividendes, à la suite d'un article du Monde, à l'initiative de la quasi-totalité des groupes politiques et sur un avis de sagesse du Gouvernement. L'Assemblée nationale pourra sans doute le conserver, car nous considérons que ce dispositif « tourne ».

Afin d'inscrire ce budget dans une trajectoire favorable au pouvoir d'achat, le Sénat a adopté d'autres mesures comme le relèvement du quotient familial.

Parmi les autres mesures, figurent notamment l'extension de l'exception aux conditions de déductibilité des charges de copropriété pour la détermination du revenu net foncier imposable de 2018 aux dépenses afférentes aux travaux subventionnés, le refus de la prise en charge du coût des exonérations de la taxe d'habitation par les collectivités territoriales à hauteur de 75 %, l'extension du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital aux gains constatés lors d'une sortie anticipée d'un plan d'épargne en actions et l'introduction d'une franchise de 10 000 euros en deçà de laquelle le plafond de la réduction d'impôt au titre des dépenses de mécénat ne s'applique pas - je crois qu'il y a un accord sur ce dernier point. En outre, le Sénat a amélioré le « pacte Dutreil », s'est opposé au relèvement du seuil d'imposition sur les revenus des non-résidents, a supprimé des petites taxes - comme celle sur les radioamateurs, dont la collecte est quatre fois plus coûteuse que son rendement - et exonéré de fiscalité les sommes misées dans le cadre du loto du patrimoine.

En seconde partie, le Sénat a étendu le crédit d'impôt pour la transition énergétique pour les fenêtres, est revenu sur la suppression de l'exonération de taxe spéciale sur les conventions d'assurances, dont l'effet aurait été de renchérir le coût des emprunts, a supprimé la réforme des valeurs locatives des locaux industriels, a proposé des améliorations à la réforme de la taxe de séjour et est revenu sur des suppressions de dépenses fiscales. À la suite des conclusions d'une mission d'information sur Alstom, le Sénat a également conditionné le bénéfice du crédit d'impôt recherche à l'engagement de l'entreprise de maintenir son activité sur le territoire national pendant trois ans. Enfin, le Sénat a intégré en seconde délibération l'une des annonces du Président de la République sur la revalorisation de la prime d'activité, malgré le flou qui entoure encore actuellement ce dispositif.

Ceci n'est qu'un panorama, non exhaustif, des mesures adoptées par le Sénat, le président Éric Woerth ayant rappelé le nombre d'articles modifiés, supprimés ou ajoutés par le Sénat. Si la commission mixte paritaire ne devait pas aboutir, beaucoup de dispositions adoptées par le Sénat pourraient être reprises sans difficulté, ce que m'a confirmé le rapporteur général de l'Assemblée nationale, Joël Giraud, et je l'en remercie. Cependant, il y en a bien d'autres pour lesquelles un accord avec la majorité de l'Assemblée nationale est difficile à envisager.

En tout état de cause, je crois que nous avons tous le sentiment de quelque chose d'inachevé. Avec les différentes annonces, les grands équilibres financiers vont être fortement modifiés par rapport au projet de loi de finances de départ. Nous ne savons pas aujourd'hui quel sera le montant exact du déficit, s'il y aura des mesures en recettes ou un nouveau projet de loi de finances rectificative, quelle sera la nouvelle trajectoire des finances publiques. Malheureusement le délai constitutionnel d'examen des lois de finances ne nous permet pas de travailler plus longuement sur ce budget, ce qui aurait été nécessaire dans ce contexte. Je crains que nous ne trouvions pas d'accord dans le peu de temps qui nous reste : nous ne sommes pas d'accord sur la dégradation du solde budgétaire et sur l'absence d'économies sur les dépenses publiques.

M. Éric Woerth, député, président. - Les positions des deux assemblées me semblent assez éloignées. Le travail du Sénat a été important. M. le rapporteur pour l'Assemblée nationale, pouvez-vous trouver des points de conciliation ?

M. Joël Giraud, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - C'est notre seconde commission mixte paritaire sur un texte budgétaire cette année et nous sommes très heureux de vous accueillir ici. Je pense que cette réunion va connaître le même sort que la première puisqu'un accord paraît davantage hors de portée que sur le projet de loi de finances rectificative mais je tiens à souligner que le temps d'échange a été extrêmement fructueux et que la discussion entre les représentants de nos deux assemblées est très utile.

Cette réunion permet de constater nos convergences, qui sont plus nombreuses qu'il y paraît. Je remercie en particulier mon homologue Albéric de Montgolfier, avec lequel nous avons effectivement eu une réunion de travail ce matin. Ce temps d'échange permet aussi de prendre acte de nos divergences.

Comme l'an dernier, cette commission mixte paritaire ne me semble pas pouvoir être conclusive, et en grande partie pour les mêmes raisons.

En effet, le Sénat a rejeté les crédits de six missions du budget général et les crédits d'un compte d'affectation spéciale. Il a ainsi amélioré de près de 57 milliards d'euros le solde budgétaire de l'État au détriment de la suppression de tous les crédits de missions telles que Agriculture, Sécurités, Écologie, développement et mobilité durables, Cohésion des territoires... Cette amélioration est donc largement formelle car elle résulte d'un budget pour lequel l'État renoncerait à assurer certaines de ses missions.

Par ailleurs, le nombre record d'articles en discussion et sur lesquels il subsiste des désaccords, parfois majeurs, rend totalement improbable la possibilité qu'un texte puisse être adopté et encore plus improbable qu'il soit adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat, et ce d'autant plus que des amendements du Gouvernement, sans doute significatifs, restent à venir.

Sans reprendre la liste de nos désaccords, qui sont nombreux, j'aimerais souligner que nous aurions pu, si nous avions eu plus de temps, arriver à des conclusions positives sur certains d'entre eux.

Je le redis, nous sommes saisis cette année d'un nombre record d'articles. Cela s'explique principalement par le fait que le projet de loi de finances rectificative de fin d'année n'a comporté aucune disposition fiscale, ce qui est plus conforme à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, comme je l'avais souligné, ainsi que mon homologue au Sénat.

Le projet de loi de finances adopté en Conseil des ministres comportait 86 articles, y compris l'article liminaire.

En première lecture, l'Assemblée nationale en a ajouté 163. Le Sénat devait donc examiner 249 articles dont un article que nous avions supprimé, l'article 26 relatif à la taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions.

En première lecture, le Sénat a, à son tour, ajouté 115 articles.

Ce sont donc au total 364 articles qui ont été examinés durant les premières lectures devant nos deux assemblées.

Il y a eu, il faut le souligner, 123 votes conformes du Sénat, en comptant la suppression conforme de l'article 26. Autrement dit, le Sénat a adopté en des termes identiques 122 articles, soit un tiers des articles discutés.

Il reste donc 241 articles en discussion dans le cadre de cette commission mixte paritaire, au lieu de 150 l'année dernière. C'est près d'une centaine de plus.

L'an dernier, la commission mixte avait constaté un échec pour 150 articles en discussion. Il est donc très probable qu'un désaccord soit à nouveau constaté dès lors que le nombre d'articles à examiner atteint 241.

Sur ces 241 articles, à ce stade, j'envisage de proposer à la commission des finances de l'Assemblée nationale de retenir, pour 90 d'entre eux, la position du Sénat, et cela ne concerne pas seulement ceux dont le Gouvernement est à l'origine. Il en est ainsi par exemple, bien évidemment, de l'article 18 terdecies relatif au gel de la trajectoire carbone.

En revanche, pour 150 articles, je n'envisage pas à ce stade de proposer de retenir la version adoptée par le Sénat. Plus en détail, j'envisage de proposer :

- la suppression de 77 articles, dont l'article 19 sur le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques pour le GNR ;

- le rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale pour 44 articles ;

- une rédaction alternative pour 29 articles.

Cela signifie qu'au total, je proposerai de conserver plus du tiers des articles insérés par le Sénat.

Si mes avis sont tous suivis, le texte que l'Assemblée nationale adoptera en nouvelle lecture contiendra au total 280 articles dont 206, soit les trois quarts, auront été adoptés en des termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Ces chiffres démontrent l'utilité de la navette parlementaire et l'enrichissement indéniable du texte qu'elle a permis. Nos divergences sont cependant encore nombreuses, ce qui ne nous empêche pas de poursuivre ce dialogue institutionnel, particulièrement fécond cette fois-ci. Nous ne pouvons donc pas conclure sur un accord cette commission mixte.

M. Albéric de Montgolfier, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Sans revenir sur vos propos, le Sénat regrette de ne pas avoir plus de temps pour travailler en amont. Pour des textes aussi spécifiques que les projets de loi de finances, qui comprennent plusieurs parties dissociables, il serait souhaitable de pouvoir conclure des accords partiels en commission mixte paritaire. Il est regrettable de rejeter 200 articles alors que nous pourrions alléger la nouvelle lecture.

M. Éric Woerth, député, président. - Je partage votre point de vue. Peut-être faudrait-il introduire cette possibilité dans la prochaine révision constitutionnelle.

Mme Véronique Louwagie, députée. - À l'instar du rapporteur général du Sénat, je m'interroge sur le calendrier qui va nous être proposé.

M. Éric Woerth, député, président. - J'étais ce matin, avec le rapporteur général, à la Conférence des présidents : nous en avons profité pour interroger le Gouvernement, mais nous n'en savons pas plus sur le calendrier. Le Gouvernement a annoncé qu'il éclaircirait la situation aujourd'hui. Il semble que le projet de loi de finances serait moins impacté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Je ne sais pas s'il s'agirait d'un PLFSS rectificatif ou si la discussion pourrait s'engager selon la procédure prévue à l'article 10 de la Constitution. Nous sommes également dans l'incertitude quant aux modalités de financement des mesures annoncées.

M. Joël Giraud, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous avons effectivement soulevé la question du calendrier en Conférence des Présidents ce matin. La langue française comprend deux mots : « éclaircir » et « régler ». Nous devrions avoir des éclaircissements mais la situation ne sera pas réglée dans l'après-midi. La seconde délibération au Sénat sur l'article relatif à la prime d'activité permet de pouvoir travailler sur ce sujet à l'Assemblée nationale. Les autres dispositions annoncées relèvent du PLFSS. Nous ne devrions pas être concernés par une réouverture de la session entre Noël et le jour de l'An. En matière de recettes, je ne sais pas si tout sera réglé d'ici à la séance publique : il pourrait y avoir un projet de loi de finances rectificative en tout début d'année 2019.

M. Albéric de Montgolfier, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Pour être encore plus précis, en seconde délibération, le Sénat a accepté de revenir sur la question de la prime d'activité. Reste à savoir notamment si le PLFSS peut régler la question de la défiscalisation des heures supplémentaires, en même temps que celle de leur désocialisation.

En revanche, il me semble qu'il y a trois sujets qui peuvent être difficilement réglés sans projet de loi de finances rectificative ou en tout cas sans texte financier spécifique.

D'abord, il y a la question de l'éventuelle prime qui pourrait être accordée volontairement par les entreprises et qui serait défiscalisée, dite « prime de Noël » : je ne vois pas d'article de rattachement à ce stade. Ensuite, comme le disait M. Giraud, il s'agit des éventuelles mesures de recettes - je ne sais pas ce que le Gouvernement envisage pour les grandes entreprises et les autres, vous êtes comme moi parfaitement au courant des idées qui circulent : là, objectivement, je ne vois pas d'article ouvert, notamment concernant l'impôt sur les sociétés et même en étant bienveillant, donc cela semble a priori impossible. Et il reste la question de l'équilibre général du budget : on va, de manière importante, dégrader le solde, même si cela passe par un PLFSS, de telle sorte qu'on sortirait très largement des données initiales du tableau d'équilibre.

Voilà donc les trois éléments qui, à mon sens, peuvent difficilement être rattachés, soit au projet de loi de finances, qui est encore en discussion à l'Assemblée nationale, soit au projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui est déjà voté.

M. Éric Woerth, député, président. - L'article liminaire sera fortement impacté, en effet, ainsi que les tableaux d'équilibre.

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2019.