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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 14 mars 2019

- Présidence de M. Mathieu Darnaud, Premier Vice-Président, chargé de la simplification des normes -

Audition de M. Nicolas Portier, Délégué général de l'Assemblée des Communautés de France (AdCF), portant notamment sur les résultats de l'enquête nationale de l'Association relative à la gouvernance politique des communautés

M. Mathieu Darnaud, président. - Je suis amené à présider cette audition en remplacement de Jean-Marie Bockel. Au préalable, je salue le retour de notre collègue Josiane Costes qui réintègre notre Délégation en remplacement de notre collègue Jacques Mézard, parti au Conseil constitutionnel.

L'audition de ce matin s'inscrit dans la continuité du rapport d'information que préparent nos collègues Antoine Lefèvre et Patricia Schillinger sur l'association des élus communaux au fonctionnement des intercommunalités. Je vous invite à auditionner aujourd'hui sur ce thème le délégué général de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), Nicolas Portier. Il s'agit d'un sujet important, peut-être essentiel, dans la mise en place de la gouvernance de ces intercommunalités que l'on qualifie de XXL de par leur taille et le nombre des communes qui les réunissent. Il s'agit d'un sujet important ; leur gouvernance est d'une redoutable complexité, qui concerne aussi des intercommunalités de plus petite taille. L'association des élus des plus petites communes participe de l'affirmation de l'identité intercommunale, ceci afin que chaque élu local soit partie prenante de cette intercommunalité.

Je cède donc la parole à Nicolas Portier, qui va nous présenter les travaux que l'AdCF a conduits sur ce sujet.

M. Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF. - Je suis très honoré de vous exposer les résultats de notre enquête. Elle s'inscrit dans le prolongement des travaux que nous avons conduits l'an passé sur ce sujet. La restructuration des intercommunalités à la suite du big bang territorial que nous avons connu a été conséquente, d'autant que les pouvoirs publics n'ont laissé que peu de temps aux collectivités territoriales pour s'adapter à cette nouvelle réalité. Nous savions que les fusions sont difficiles à préparer, cela prend du temps. Cette difficulté concerne tant l'amont que l'aval, surtout l'impact sur les gouvernances. Les fusions posent également la question de l'harmonisation fiscale. Vous comprendrez que les fusions exigent un travail important, du temps et beaucoup d'énergie. Se pose la question de l'atterrissage du remaniement de la carte territoriale. L'Assemblée générale de l'AdCF avait demandé de la stabilité aux pouvoirs publics à l'issue des élections législatives, ceci de façon à mettre sur pied dans les meilleures conditions possibles ces nouvelles intercommunalités, sachant que les pouvoirs publics ont fixé des rendez-vous, notamment le début des prochains mandats.

En juin dernier, notre association a travaillé, dans le cadre de son université d'été, sur la question des relations entre communes et intercommunalités. Il s'agissait d'analyser comment se réorganisent ces nouvelles intercommunalités, notamment en termes de gouvernance. Cette gouvernance est en voie de structuration, par le biais de la conférence des maires. Le Sénat a récemment voté une proposition de loi, déposée par M. Sueur, visant à généraliser la conférence des maires. Elle prend un statut semi-officiel, voire officiel, parce qu'elle est prévue dans les plans locaux d'urbanisme intercommunaux.

La conférence des maires devient en effet un outil essentiel. Nous avons réalisé des enquêtes à de nombreuses reprises, et nous assistons progressivement à sa généralisation. Le terme « XXL », que nous avons inventé, a été adopté et s'est répandu. Il reste à définir précisément à quoi il correspond. Les grandes intercommunalités regroupant plus de cinquante communes, qui étaient jusqu'alors l'exception, représentent 15% de l'effectif ; on ne peut donc plus parler de situations exceptionnelles.

La fixation des compétences a posé de multiples questions au sein de ces intercommunalités issues de fusions de groupements de catégorie urbaine et de groupements de catégorie rurale. On assistait déjà à la constitution d'intercommunalités dans le secteur rural, mais nous constatons en ce moment la généralisation d'un modèle d'intercommunalité mixte urbano-rural. Nous avons, lors de notre congrès d'octobre dernier, travaillé sur la meilleure façon d'agir ensemble. Je vous parlais de l'harmonisation des compétences. Elle concerne les élus, c'est-à-dire les maires au premier chef, mais aussi leurs adjoints. Il convient d'impliquer et de ré-impliquer les équipes municipales au sein des intercommunalités. Les enseignements de notre enquête vont vous permettre de constater que la situation varie de ce point de vue. Il est des endroits où la situation est bien en place et où les élus sont au travail, mais il en est d'autres où rien n'est encore opérationnel. Cette dernière situation concerne notamment le secteur rural. Paradoxalement, certains élus urbains peuvent se sentir isolés au sein d'une assemblée territoriale qui est constituée majoritairement d'élus ruraux. Dans d'autres cas, ce sentiment d'isolement touche des élus ruraux au sein d'une assemblée territoriale majoritairement constituée d'élus urbains.

N'oublions pas que certaines intercommunalités ont subi deux fusions successives. Les élus n'ont eu de cesse de s'occuper de ces sujets, regrettant de ne pouvoir s'occuper davantage de leurs administrés. C'est la raison pour laquelle il a été décidé, en 2016, que la nouvelle restructuration territoriale serait nécessairement suivie d'une période de stabilisation et au renforcement des intercommunalités avec les communes et leurs habitants. C'est ce à quoi nous essayons de travailler. Nous avons donc travaillé sur les conditions d'une bonne gouvernance en essayant d'identifier les bonnes pratiques. Je rappelle qu'il n'était pas possible, il y a quelques années, d'inclure juridiquement les élus municipaux non communautaires au sein des commissions. Cela a été rendu possible et cela s'est généralisé, même si certains résultats sont relativement mitigés ici ou là. Au-delà, la question était de comprendre comment l'on territorialise les compétences dans les secteurs, et comment on parvient à faire fonctionner cette subsidiarité.

Je vais demander à Simon Mauroux de vous présenter les résultats de notre enquête.

M. Simon Mauroux, conseiller aux Affaires juridiques et institutionnelles de l'AdCF. - Il s'agit d'une enquête qui a été conduite par l'AdCF en janvier et février 2019, à laquelle ont répondu 330 présidents d'intercommunalités représentant tous les types de territoires, que ce soit en nombre d'habitants ou en termes de fusions - 56% des répondants sont issus de fusions. Notre enquête s'est attachée à étudier le fonctionnement des instances politiques de ces intercommunalités. Les éléments que je vais vous présenter porteront tout d'abord sur la place des maires et sur la façon dont les élus municipaux sont associés à la gestion intercommunale. J'évoquerai des exemples de fonctionnement d'instances intercommunales « classiques » - je pense aux bureaux, aux conseils communautaires et aux commissions. J'aborderai enfin le sujet de la sectorisation. Mon propos ne reprendra que les enseignements généraux, mais une note plus détaillée sera à votre disposition.

S'agissant de la place des maires, nous avons interrogé les présidents d'intercommunalités pour savoir s'il y avait lieu de recueillir l'assentiment des maires avant l'engagement d'un grand projet intercommunal. Ils ont été 80% à répondre positivement, estimant qu'il convient effectivement de recueillir l'avis des maires avant tout lancement de grands projets structurants. Concernant la place des maires dans les instances : 39% des 330 répondants nous ont répondu que tous les maires siègent au sein des bureaux intercommunaux, et 64% nous ont dit réunir les maires de façon distincte. Ces bureaux sont constitués des maires et d'élus communautaires. Les présidents d'intercommunalités éprouvent le besoin de réunir les maires distinctement, les intercommunalités ne faisant pas ce choix ne représentent que 19%. L'enquête établit le bilan du fonctionnement de la conférence des maires : 47% des répondants disent la réunir une fois par trimestre, 37% disent qu'elle est réunie avant chaque session du conseil communautaire.

M. Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF. - Nous relevons d'ailleurs une intensification du rythme des réunions des instances par rapport à la décennie précédente. Elles se réunissent de façon beaucoup plus régulière.

M. Simon Mauroux, conseiller aux Affaires juridiques et institutionnelles de l'AdCF. - Ces réunions se déroulent sur la base d'un ordre du jour, lequel est établi, pour 60% des répondants, conjointement par le président et les maires. Dans une minorité de cas, l'ordre du jour est établi par le seul président. Quant à l'objectif de la conférence des maires, les répondants estiment majoritairement qu'elle a vocation à être un lieu de débat sur les projets communautaires en cours et à venir. Le bilan du fonctionnement de cette conférence est positif. Ceux qui estiment que ce fonctionnement pose problème sont très minoritaires. Les quelques difficultés relevées concernent l'articulation entre la conférence des maires et les autres instances intercommunales.

Nous avons également travaillé sur l'association des élus municipaux qui ne siègent pas au sein de ces instances communautaires. Nous avons notamment cherché à savoir si les présidents réunissaient périodiquement les élus municipaux de leurs territoires intercommunaux : 43% les réunissent régulièrement ; 25% les réunissent au moins une fois par an ; 57% ne les réunissent pas. Il s'agira de savoir pourquoi : s'agit-il d'un sentiment d'inutilité ? Il conviendra de le préciser. Se pose aussi la question de l'existence de secteurs géographiques. La communauté, ou la métropole, a-t-elle défini pour les réunir des secteurs géographiques permettant de favoriser la réunion des élus municipaux par le biais de l'intercommunalité ? 14% des répondants nous ont dit avoir mis en place de tels secteurs géographiques. On assiste à une délocalisation des instances intercommunales classiques. Ces délocalisations sont suffisamment régulières pour les conseils communautaires ou les commissions thématiques. Nous avons enfin interrogé les présidents d'intercommunalité pour savoir s'ils envisageaient la rédaction d'un bilan de leur action intercommunale, distincte du rapport rendu obligatoire par la loi. Ils nous ont répondu l'avoir déjà réalisé pour 13% d'entre eux, et 33% nous ont dit l'envisager très sérieusement.

La suite de l'enquête porte sur le fonctionnement des instances intercommunales classiques, notamment le conseil communautaire. S'agissant de cette dernière instance, nous avons cherché à savoir si les intercommunalités ont mis en place des outils permettant l'appropriation des logiques intercommunales par leurs élus, notamment dans le cadre des fusions. Il en ressort deux éléments. 45% affirment avoir organisé des réunions portant spécifiquement sur les territoires. Par ailleurs, des sessions de formation sont organisées et des guides sont édités pour aider les élus à bien appréhender leur mission intercommunale, indépendamment de leur mission municipale. Par ailleurs, il nous a semblé opportun de savoir si le président s'était présenté à l'élection à la tête de l'intercommunalité avec une équipe de vice-présidents et sur la base d'un projet. 12% nous ont indiqué l'avoir fait, notamment dans le cadre de fusions récentes. L'enquête permet aussi d'apprécier le degré de délégations et de subdélégations. 44% ont indiqué avoir délégué de nombreuses compétences aux membres de leur bureau afin de faciliter le fonctionnement et la prise de décision à l'échelon intercommunal. L'enquête a interrogé les présidents d'intercommunalité sur le choix qui les a conduits à désigner les vice-présidents de leur collectivité. Cette désignation s'est faite dans le souci du respect de l'équilibre des territoires et de la préservation de la représentation des différents types de territoires et, en cas de fusion récente, des anciens territoires constituant la nouvelle intercommunalité. Les présidents ont aussi été interrogés sur l'existence ou non de commissions thématiques. Ils ont été 80% à répondre avoir ouvert les commissions thématiques de leur assemblée aux élus municipaux. Les objectifs de cette ouverture sont multiples. Pour 66% des répondants, l'enjeu est de renforcer le lien entre intercommunalité et communes membres. L'enjeu est aussi le partage des informations et d'objectifs communs pour le territoire, pour la moitié des répondants. 57% des répondants nous ont dit avoir permis l'adoption d'avis par les commissions thématiques. Ce taux nous a étonnés, il nous semble qu'il reflète une volonté de donner un rôle à ces commissions thématiques, notamment pour favoriser la participation des conseillers municipaux.

Je termine mon propos par deux points relatifs au dialogue par secteur géographique. 20% des répondants ont dit avoir instauré des secteurs géographiques dans un souci d'optimisation de la gouvernance intercommunale. Cela rejoint le constat que nous avons dressé. Quant au rôle de ces secteurs, 63% considèrent que ce sont des instruments de dialogue qui contribuent à la mutualisation des compétences.

M. Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF. - Nous disposons d'une note plus complète que nous tenons à votre disposition et qui va être complétée par des focus qualitatifs, notamment par le biais de questions ouvertes.

M. Mathieu Darnaud, président. - Je vous remercie de votre présentation qui illustre la variété des situations rencontrées selon les territoires. Je cède la parole à nos deux rapporteurs.

M. Antoine Lefèvre. - Je vous remercie de votre présentation qui contribue à nourrir le rapport auquel ma collègue et moi-même travaillons actuellement. Elle illustre le fonctionnement de la démocratie au sein des intercommunalités et le niveau d'acceptation de cette nouvelle forme de démocratie au sein de ces intercommunalités. L'objectif n'est pas de légiférer de nouveau, mais d'établir un guide des bonnes pratiques qui pourrait déboucher sur la mise en place d'une « charte ». Ces bonnes pratiques peuvent aider les instances, notamment les conférences des maires, des grandes intercommunalités à s'organiser de la meilleure façon possible. Le mandat municipal en cours se caractérise par une désaffection forte des élus municipaux. Cela s'explique-t-il par une certaine forme d'usure ou par un désintérêt ? Notre rapport, qui sera présenté en mai prochain, permettra très certainement de le savoir. Si la désaffection pour l'engagement communal et intercommunal va croissant, la question se posera d'identifier les moyens permettant de redonner du sens à cet engagement. Il convient en effet que tous les élus se sentent parties prenantes, en particulier les élus ruraux. Ce n'est pas le sentiment que nous avons sur les territoires. Les élus ruraux nous disent passer davantage de temps dans les réunions d'instance plutôt qu'à gérer les problèmes de leurs territoires respectifs.

Mme Patricia Schillinger. - À l'occasion des déplacements que j'effectue, je constate à quel point la place de l'intercommunalité pose des questions. Tous l'ont dit et redit. Ce sont davantage les maires qui s'engagent, plus que les élus communautaires. Ils justifient cette attitude par le sentiment que les décisions sont essentiellement prises à l'échelon européen, et affirment que « c'est Bruxelles qui décide ». Les élus comparent l'intercommunalité à l'Union européenne. Se pose donc la question de la participation des délégués communautaires. Une réunion à laquelle j'ai participé lors d'un déplacement m'a aussi permis de mesurer à quel point il était tout à fait nécessaire de mieux communiquer avec les maires, notamment par le biais de la conférence des maires. Ces conférences ne donnent pas lieu à des votes, mais se limitent à des débats et à des discussions. Les conseils communautaires consistent, eux, en une succession de votes. Les maires attendent donc beaucoup de ces conférences.

Une autre question se pose. Elle concerne la capacité à convaincre les citoyens de l'opportunité de l'intercommunalité. Il n'y a, dans la plupart des cas, pas d'échanges avec ces derniers. Les maires privilégient les échanges avec les délégués territoriaux. La plupart du temps ils ne se déplacent d'ailleurs pas sur les territoires. Une autre remarque, très souvent faite, concerne la lourdeur administrative de l'intercommunalité, qui donne lieu à trop de réunions ou de déplacements. Les intercommunalités ne fonctionnent pas toutes de la même façon. Les maires sont très intéressés par l'établissement d'un « manuel de bonnes pratiques » pour leur permettre de mieux appréhender leur rôle dans le cadre de leur nouvelle intercommunalité. Des élections sont prévues en 2020. 75% des maires ne prévoient pas de se représenter. Faudra-t-il organiser des formations pour accompagner les nouveaux édiles ? La question se pose évidemment.

M. Dominique de Legge. - J'ai été très intéressé par votre compte rendu de cette consultation. Il exprime la difficulté du lien existant entre l'intercommunalité et la commune. En vous entendant j'ai été rassuré, mais je persiste à nourrir quelques inquiétudes. J'ai été rassuré par le fait que les intercommunalités prennent des initiatives pour maintenir ce lien avec les élus communaux. Pour autant - et pour l'avoir vécu lorsque nous avions la possibilité de siéger au sein d'un exécutif - le ressenti des maires, malgré ces initiatives, n'est pas toujours positif. Je pense qu'une des difficultés est la césure existant entre le lieu où se déroule le débat et le lieu où l'on prend la décision. Vous nous dites que 39% des maires siègent au sein des bureaux ; cela signifie que 61% ne siègent pas dans ces bureaux communautaires.

M. Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF. - Certes, mais ils siègent à la conférence des maires !

M. Dominique de Legge. - Oui, mais cette conférence des maires n'est qu'un lieu de débat et non pas un lieu de décision. Elle illustre le fait que les maires ne sont pas les acteurs de l'intercommunalité. Il sera toujours possible de mettre en oeuvre tous les outils que vous voulez, mais vous vous heurterez en permanence à cette question de fond qu'est la dissociation entre le lieu où se tient le débat et le lieu où la décision est prise.

M. Charles Guené. - Il convient de distinguer les intercommunalités de taille « classique » de celles de taille « XXL ». Les premières ne sont généralement pas confrontées à des enjeux de gouvernance, ce qui n'est pas le cas des secondes. J'ai siégé au sein du conseil d'une communauté de communes. Elle réunissait 54 communes représentées par 70 délégués pour 10 000 habitants. Vous ne pouvez pas réunir dans un bureau l'ensemble des maires, sauf à ce que ce bureau représente la quasi-totalité des communes. On constate que l'outil premier de gouvernance est le bureau. Il est l'instance qui décide. Quant à la conférence des maires, elle ne peut être réunie que sur des questions de stratégie. C'est pourquoi je pense que les intercommunalités « XXL » ne peuvent pas fonctionner normalement, en raison de la déconnexion existant les élus et les territoires. Il serait opportun de renforcer les outils de bonnes pratiques mis à la disposition des élus qui siègent au sein des conférences de maires. C'est ainsi que les communautés de communes « XXL » fonctionneront de la meilleure façon qui soit.

Se pose aussi la question de l'information sur les décisions prises dans le cadre du conseil communautaire. Les nouvelles technologies offrent de réelles possibilités, dont les intercommunalités doivent se saisir. Toujours concernant les communautés de communes « XXL », il apparaît que les réunions de secteur ne sont pas nécessairement d'heureuses initiatives, dans la mesure où elles viennent bien souvent fragmenter un esprit communautaire difficile à établir. L'instance ad hoc est la commission, je crois qu'elle est opportune pour certaines compétences, par exemple la voirie.

Mme Sonia de la Provôté. - Je retiens de votre propos - et nous le constatons sur le terrain - la difficulté qu'ont les élus à être présents dans toutes les instances au sein desquelles ils siègent. Pour ceux qui dirigent des villes-centres, il est tout de même compliqué de travailler de façon cohérente dans ces grandes instances où chacun n'a pas un intérêt particulier pour tous les sujets traités, d'autant que certains de ces sujets sont évoqués successivement dans l'ensemble de ces instances. L'avis ne sera pas plus éclairé au terme de toutes ces évocations ! Le cadre administratif de ces instances se caractérise par sa lourdeur. Est-il encore nécessaire de maintenir ces instances ? Se pose clairement la question de leur rationalité.

À cette question s'en ajoute une autre, qui concerne l'ordre du jour des commissions ainsi que l'accessibilité de cet ordre du jour pour tous les conseillers municipaux.

M. Philippe Dallier. - Je voudrais évoquer le ressenti dans les intercommunalités « XXL ». Je vais prendre l'exemple de mon territoire, qui réunit 14 communes. Tous les maires siègent au sein du bureau de l'intercommunalité, mais ce n'est pas pour autant que le sentiment d'appartenance territoriale à l'intercommunalité est prégnant. Nous constatons un sentiment de dépossession des élus municipaux : ils portent un jugement sévère sur l'intercommunalité dans la mesure où ils estiment que celle-ci les prive d'un certain nombre de leurs compétences. Le problème se pose sur mon territoire de façon d'autant plus criante que celui-ci a intégré la métropole du Grand Paris. Le sentiment de dépossession des élus municipaux est une réalité, et il est absolument dramatique. Je crains que cela ne se traduise lors des prochaines élections, où de nombreuses équipes municipales renonceront à se représenter, considérant que le rôle qui leur incombe est sans intérêt. Les problèmes résultant de la notion de « XXL » concernent autant les intercommunalités de très grande taille que celles de taille plus modeste.

M. Mathieu Darnaud, président. - Je veux évoquer, puisque nous parlions des communautés de communes « XXL », la communauté de communes du Pays basque. Le préfet des Pyrénées-Atlantiques a accepté la création de syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) au sein de cette intercommunalité afin de porter certaines compétences. Se pose la question de la cohérence de l'action de l'État.

M. Christian Manable. - Votre enquête s'est-elle intéressée à la couleur politique des communes représentées au sein de ces intercommunalités ? La « première génération » des intercommunalités s'est caractérisée par une absence de prise en compte de ces couleurs politiques. En est-il de même pour les nouvelles intercommunalités ?

Je veux enfin rappeler les différences de fonctionnement d'une intercommunalité à l'autre. Il convient de tenir compte de la place de l'humain. La politique est une affaire d'hommes et de femmes et non pas de robots.

M. Franck Montaugé. - Avez-vous, dans votre enquête, interrogé la relation entre l'EPCI, qu'il soit ou non de grande taille, et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ? Cette relation est-elle de nature à surmonter certaines difficultés propres aux EPCI et pouvant générer des conséquences sur la qualité de leur gouvernance ?

Mme Josiane Costes. - Vous avez beaucoup parlé de la représentativité des territoires dans les exécutifs des intercommunalités. Il conviendrait aussi de parler de la parité au sein de ces intercommunalités. Elle n'est pas toujours respectée, générant un certain découragement dans les communautés de communes. Il y a peu de maires femmes dans les communes rurales. Je veux aussi évoquer les intercommunalités « XXL » en termes géographiques. Certaines communes sont rattachées à ces communautés de communes mais, pour autant, elles ne partagent aucun projet commun. Elles se sentent démobilisées et souhaitent sortir de leur intercommunalité. Ces communes vivent et subissent ces intercommunalités. J'ai à l'esprit le cas de deux communes qui ont même demandé à sortir de leur intercommunalité actuelle. Cette démarche n'est pas anecdotique. Comment faciliter les sorties ?

M. Alain Richard. - Je me pose une question, puisque nous avons l'objectif de procéder à des ajustements à la loi NOTRe, quant à la possibilité qu'une communauté de communes puisse se scinder et constituer deux communautés de taille plus modeste respectant toutefois les critères en vigueur : elle est inenvisageable au terme de l'article 5210-1-1 - je crois toutefois que cette hypothèse peut survenir dans trois cas en France. Je souhaite savoir qu'elle est l'opinion de l'AdCF sur la possibilité d'ouvrir une telle possibilité. Je rappelle que la loi interdit même d'ouvrir le débat ! Pour réagir aux propos de Philippe Dallier, je tiens à dire que je continue à faire la promotion de l'article du livre 1 111-8 du Code général des collectivités territoriales, qui permet d'établir des conventions.

M. Charles Guené. - Dans l'hypothèse où la possibilité de sortir des intercommunalités est mise en oeuvre, il conviendra que les collectivités réintègrent un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR). Il s'agit, en effet, d'un outil très intéressant pour les compétences stratégiques, nous en avons établi un sur notre territoire.

Pour réagir aux propos d'Alain Richard, je crois que les conventions sont effectivement une bonne chose. Elles peuvent permettre d'établir un budget annexe.

M. Mathieu Darnaud, président. - Vous avez évoqué la capacité qui pourrait être offerte à certaines intercommunalités, notamment celles dites « XXL », de modifier leur organisation territoriale. C'est une préconisation que nous avons souhaité intégrer dans la proposition de loi que nous avons votée en juin dernier. Il ne s'agissait pas de démanteler les intercommunalités, mais de corriger à la marge certains territoires en raison de leur incohérence. Je crois qu'il s'agit d'une proposition qui permettrait d'ajuster réellement l'organisation territoriale et de rendre efficients certains territoires en termes intercommunaux. Antoine Lefèvre a raison de nous dire qu'il n'est pas nécessaire de légiférer aujourd'hui sur ces questions organisationnelles et de gouvernance. L'intercommunalité et le paysage intercommunal sont très variés et se traduisent par l'existence de très grandes intercommunalités « XXL » - qui sont loin d'être majoritaires - et de certaines autres à géométrie diverse, tant sur le plan territorial que sur le nombre d'élus constituant leur gouvernance.

Une de nos collègues, qui n'a pas pu assister à la présente audition, m'a demandé de vous interroger sur la communauté de communes. Pensez-vous qu'il s'agisse d'un outil permettant de résoudre les problèmes de gouvernance ?

M. Nicolas Portier, délégué général de l'AdCF. - Je vous remercie de vos questions. Certaines d'entre elles étant de nature politique, je m'abstiendrai d'y répondre. Dans les analyses que nous établissons, il est des points qui portent sur la réorganisation territoriale ou de l'intercommunalité, surtout sur la chronophagie du dernier mandat. Cette chronophagie impacte beaucoup d'élus, qui sont accaparés par la multiplicité des réunions. Cet accaparement pose des questions en ce qui concerne la conduite des politiques publiques, les élus éprouvent des difficultés à prioriser leurs missions de terrain. Vous avez évoqué une charte des bonnes pratiques. J'ai le sentiment que c'est une excellente initiative. Nous avons un rendez-vous pour réajuster la carte des EPCI. Il conviendra de correctement définir les rôles respectifs du préfet et de la chambre de commerce et d'industrie. Se pose aussi la question du seuil. Faute de fixer dans la loi des critères qualitatifs robustes, il a semblé opportun de définir des seuils. Mais l'idée d'intercommunalité renvoie à celle de bassin de vie. Nous aurons ce rendez-vous, qui est d'importance, mais pour ma part, je crois qu'il sera difficile qu'il survienne avant les prochaines élections locales. N'oublions pas non plus les contraintes en termes budgétaires qui ont contribué à alimenter le blues des élus locaux. Reste à savoir si l'intercommunalité dessine en pointillés une collectivité classique dont les communes ne seraient que des circonscriptions.

Quant aux réorganisations territoriales et de compétences, je veux rappeler qu'il existe un outillage théorique. Il n'a pas encore trouvé preneur. Pourtant il me semble nécessaire de rappeler que le législateur a créé cette boîte à outils. Dois-je rappeler qu'il y a dix ou quinze ans, il était impossible de mutualiser ? Entretemps, nous avons beaucoup progressé sur les assouplissements législatifs qui permettent d'organiser la délégation, même sur des compétences communautaires. L'enjeu est de rendre les intercommunalités plus agiles.

Vous avez évoqué tout à l'heure le rôle des conférences des maires. Je veux insister sur le fait que ces conférences sont fondamentales et essentielles pour les maires eux-mêmes. Elles sont pour eux des tribunes au sein desquelles ils peuvent s'exprimer à parts égales. C'est là que se préparent les orientations stratégiques. La conférence est un outil permettant aux maires de s'exprimer entre eux. S'agissant des quorums, je suis surpris des résultats de notre enquête : 90% des répondants nous ont affirmé ne pas rencontrer de problème en la matière, et je dois vous avouer que ce résultat m'étonne. La question des quorums est fondamentale, et celle de la présence dans les commissions l'est tout autant. Elle en pose une autre, relative au bon niveau d'animation des commissions. Il convient que cette animation s'organise de telle sorte que chacun se sente utile dans le cadre du processus électoral.

Nous aurions pu évoquer la question du lien entre le maire et ses administrés. Cette question aborde le rôle de l'intercommunalité : celle-ci ne doit pas perturber ces relations, ce qui suppose qu'elle ne communique pas trop à destination des habitants. Il serait nécessaire qu'une information sur l'actualité intercommunale soit faite dans les conseils municipaux. J'ignore si le législateur envisage de la rendre obligatoire. Pour notre part, nous pensons indispensable qu'il y ait davantage de communication et d'information de la part de l'intercommunalité à destination des élus communaux. Mais cette communication et cette information doivent également se faire - sous une forme restant à définir - à destination des citoyens. Cela nous renvoie à la question électorale. Nous avons pu constater, au travers d'un récent sondage réalisé avec l'IFOP, qu'il existe une très forte attente d'information des citoyens en la matière, ainsi que la demande d'une plus grande transparence de la part de ceux qui seront amenés demain à prendre des responsabilités au sein de ces intercommunalités. L'engagement des équipes va devoir se traduire au travers d'intentions qui devront être connues avant les élections, ceci afin que les citoyens puissent interpeller ceux qui veulent porter un projet intercommunal - quitte à ce qu'ils le construisent au fur et à mesure de leur mandat - et le mettre en oeuvre.

Charles Guéné a évoqué les intercommunalités « XXL ». Ainsi qu'il l'a rappelé tout à l'heure, l'articulation entre intercommunalités et PETR est une priorité. Je l'ai, pour ma part, toujours défendue. Dans certains territoires, notamment en milieu rural, il s'agit là du moyen ad hoc permettant de mutualiser des ingénieries. Certains territoires ont fusionné. Ce n'est pas le choix que tous ont fait. Le PETR peut être une équipe de projet qui permet de doter les territoires d'une ingénierie. Je crois que cet outil constitue un moyen adapté pour pacifier les relations entre les instances. Il est une bonne échelle de contractualisation. Cela permet de constituer une gouvernance de développement local, tout en contribuant, il est vrai aussi, à l'empilement des strates territoriales. Le mandat local est très exigeant en termes de compétences techniques et d'implication. Il nécessite un temps de concertation avec tous les partenaires, que ce soit la préfecture, le département ou la région.

Reste la question de la parité - nous avons eu une réunion avec la délégation sénatoriale aux droits des femmes sur ce sujet. La parité a progressé grâce au fléchage dans les conseils, mais elle ne progresse pas dans les présidences d'instances. Elle progresse en revanche sur les vice-présidences. Elle ne peut être améliorée qu'à la seule condition que l'on trouve davantage de maires femmes. Se pose la question de la suppléance : titulaires et suppléants devraient-ils être de sexe ?

En ce qui concerne le Grand Paris, nous constatons que la mise en place des EPT est sensiblement plus ardue là où il n'y avait pas d'intercommunalité préexistante. Je suis tout à fait disposé à en parler avec vous pour étudier la possibilité que la situation évolue et se réorganise. Il nous semble plus opportun d'établir des intercommunalités dès lors que le législateur voulait les généraliser, notamment en Île-de-France, à l'échelle de 14 communes plutôt qu'à 131. Une telle éventualité est inenvisageable.

Concernant les étiquettes politiques, nos études nous ont permis de constater que les gouvernances intercommunales sont pluralistes sur le plan politique, à telle enseigne que certains chercheurs ou intellectuels assimilent le travail de concertation que les élus de ces intercommunalités initient, ou le « pacte » qu'ils peuvent conclure entre eux, à de la « cuisine électorale ». Dans la plupart des territoires, les considérations territoriales prévalent par rapport aux considérations politiques. Ces équilibres territoriaux ont été prégnants à l'issue de la recomposition de 2017 parce qu'il convenait de redonner de la gouvernance aux différents sous-secteurs issus des anciennes intercommunalités.

Ce point m'amène à évoquer les groupes au sein des conseils communautaires. Ceux-ci sont très rarement marqués par un rapport de force entre opposition et majorité. L'opposition bénéficie d'une possibilité de communication qui prend la forme d'une tribune. Nous en sommes arrivés à une jurisprudence, voire une doctrine, selon laquelle toute personne, au nom du pluralisme, peut se déclarer opposant. Dès lors, elle a droit à sa tribune. La notion d'opposition dans l'intercommunalité n'a donc guère de sens. Il existe des groupes politiques qui vont se formaliser sans se structurer formellement dans une logique d'opposition. C'est d'ailleurs une des spécificités des conseils communautaires : les oppositions municipales continuent à y dialoguer avec les majorités. Il est possible que certaines oppositions se rapprochent de la majorité et travaillent avec elles. Ce n'est pas le cas dans d'autres enceintes !

Pour conclure, évoquons la question des entrées avant d'évoquer celle des sorties. Concernant les entrées, le principe est que toute commune - y compris les communes nouvelles - ait la possibilité de rejoindre une intercommunalité, sauf dérogation justifiée par l'existence d'un bassin de vie. Il convient toutefois de s'assurer que cette entrée est cohérente. Quant aux fusions, nous estimons qu'elles doivent être consenties et s'opérer en bloc. Concernant la possibilité de sortir d'une intercommunalité, il me semble qu'elles sont difficiles à mettre en oeuvre et préservent surtout le principe de la continuité territoriale, principe qui se traduit par l'absence d'enclaves.

M. Alain Richard. - Le principe de l'absence d'enclaves date de 1999 !

M. Mathieu Darnaud, président. - Je vous remercie vivement pour votre contribution ainsi que pour les réponses que vous avez apportées à nos collègues.