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Juridictions financières
M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 297, 1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le Code des juridictions financières.
Je salue la présence dans nos tribunes du premier président de la Cour des comptes et je lui souhaite la bienvenue.
Mme PARLY, secrétaire d'État au budget. – Ce projet de loi tend à reconnaître, sur le plan statutaire, le rôle des magistrats des chambres régionales des comptes.
Comme vous le savez, son origine est la loi du 25 mars 1997 qui a refondu le statut des magistrats des tribunaux administratifs. La similitude du recrutement et des carrières suggère d'appliquer le même traitement aux magistrats des chambres des comptes.
Le projet de loi, présenté en décembre 1999 au Conseil des ministres, a été adopté par l'Assemblée nationale en mars 2000. Il modifie le Code des juridictions financières afin que le nouveau statut applicable aux conseillers des chambres régionales des comptes et aux magistrats de la Cour des comptes soit cohérent avec l'évolution de la charge de travail.
En effet, le nombre d'organismes publics contrôlés par les chambres régionales s'est considérablement accru pour deux raisons : le seuil du simple apurement administratif a baissé, la coopération intercommunale s'est développée. Leur nombre s'est accru de 7 % entre 1991 et 1998, pour atteindre 4 500.
Parallèlement, la procédure suivie a été sensiblement modifiée par de nombreux textes adoptés ces dix dernières années, qui ont renforcé le rôle des juridictions régionales et accentué le caractère contradictoire de la procédure. Ainsi, la loi du 15 janvier 1990 sur les dépenses électorales a rendu communicables les observations définitives des chambres régionales. La loi du 6 février 1992 permet au représentant de l'État, et à l'ordonnateur, de demander un examen de gestion par la chambre régionale. La loi de janvier 1993 relative à la lutte contre la corruption inclut les chambres dans le nouveau dispositif. La loi du 8 février 1995 accroît les moyens d'investigation pour le contrôle des délégations de service public. Enfin, le décret du 23 août 1995 institue une audience publique pour toute condamnation définitive.
Globalement, le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes est élargi et approfondi. Ce constat éclaire le projet statutaire, fondé sur trois axes.
Le premier porte sur la pérennité d'un recrutement de qualité. Cette exigence manifeste suppose de garantir aux intéressés une carrière attractive et linéaire, par la réduction du nombre de grades et la réévaluation de la grille indiciaire, désormais analogue à celle applicable aux magistrats des tribunaux administratifs par la loi du 25 mars 1997. Simultanément, le recrutement sera plus diversifié. Il est donc proposé d'élargir les détachements, notamment en provenance de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière. Ainsi, les chambres régionales pourront s'attacher les services d'agents aux parcours professionnels diversifiés.
Le deuxième axe est le renforcement des liens entre les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes par une meilleure osmose entre les corps de magistrats. Les conseillers des chambres régionales bénéficient des droits spécifiques pour accéder à la Cour des comptes : chaque année, un conseiller référendaire sera choisi parmi les magistrats régionaux, de même qu'un conseiller-maître sur dix-huit. En outre, les magistrats régionaux présideront au moins la moitié des chambres régionales – au lieu du tiers actuellement.
L'âge requis passera de 45 à 40 ans. La fonction de président de la chambre régionale d'Ile-de-France et la nouvelle fonction de vice- président de cette chambre seront dotées d'un statut d'emploi. Enfin, la présidence d'une chambre régionale sera limitée à sept ans, pour faciliter la mobilité.
Le troisième axe consiste à renforcer l'indépendance des chambres régionales et la concertation dans leur gestion.
À cette fin, le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes comportera quatre représentants des magistrats, contre six aujourd'hui. Ses compétences comporteront désormais les présidences des chambres régionales et l'accès à la Cour des comptes par le tour extérieur.
Tels sont les principaux objectifs de ce projet de loi. Dans ce cadre, le gouvernement soumettra cinq amendements à votre examen. Le premier portera sur la mobilité. Comme de nombreux élus, le gouvernement souhaite la développer. Je rappelle qu'elle touche environ un cinquième du corps chaque année. Les conseillers recrutés par la voie de l'E.N.A. sont déjà soumis à l'obligation statutaire de mobilité, mais le gouvernement ne souhaite pas conserver la disposition introduite par les députés, qui limite à sept ans l'exercice des fonctions de magistrats dans une même chambre. Cette mesure susciterait de grandes difficultés au sein d'un corps comptant 328 membres. L'amendement que je vous proposerai tend à imposer la mobilité lors de l'accès au grade de président, à l'instar de ce qui existe pour les magistrats de tribunaux administratifs.
Un amendement tend à introduire un article premier bis, qui étend l'accès aux fonctions de rapporteur à la Cour des comptes aux agents des fonctions publiques territoriale ou hospitalière.
Deux amendements à l'article 16 modifient l'accès aux présidences des chambres régionales. En particulier, les premiers conseillers ne pourront plus être nommés à cette fonction, déjà réservée en pratique aux présidents de section.
Enfin, le régime d'incompatibilité prendra en compte l'extension des établissements publics de coopération intercommunale depuis la loi de 1982.
Avant de conclure, je souhaite aborder la procédure applicable devant les chambres régionales des comptes.
Il y a un an, j'avais déclaré ici que le projet de loi statutaire pourrait fournir l'occasion d'aborder la procédure, dans l'esprit de la proposition déposée par MM. Oudin et Amoudry. Mais j'avais précisé que l'aménagement des procédures ne devait en aucun cas faire reporter l'adoption du statut.
Aujourd'hui, cette condition ne peut être satisfaite, puisqu'un accord des deux Assemblées paraît en vue pour les dispositions statutaires, alors qu'une discussion approfondie s'impose à propos de la procédure.
J'ai conscience de l'acuité des questions soulevées, mais il est indispensable de trouver un autre cadre pour leur examen, car si le nouveau statut n'est pas adopté avant la fin de l'année, il ne pourra entrer en vigueur de façon rétroactive dès le 1er janvier 2000. Un tel retard défavoriserait les intéressés par rapport aux autres membres de la haute fonction publique.
Je vais donc chercher un texte d'accueil d'ici la fin de la législature, pour examiner les questions procédurales que vous mettez en avant. C'est pour cette seule raison de cohérence que je m'opposerai à vos amendements sur ce point. (Applau-dissements à gauche.)
M. HŒFFEL, rapporteur de la commission des Lois. – Un an après son adoption par l'Assemblée nationale le 30 mars 2000, nous sommes saisis en première lecture de ce projet de loi qui poursuit trois objectifs : assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et renforcer les moyens des chambres régionales des comptes ; accroître les liens entre les magistrats de la Cour et ceux des juridictions régionales ; mettre en place une gestion plus concertée du corps. Le retard pris par le gouvernement dans l'inscription à l'ordre du présent projet de loi est regrettable, car il a conduit à une situation de malaise dans les chambres régionales des comptes. Considérant qu'une telle réforme des conditions d'exercice du contrôle de la gestion locale est essentielle, la commission vous proposera d'adopter ce projet de loi, très attendu par les magistrats financiers, tout en l'enrichissant des dispositions de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 11 mai 2000. Votre projet de loi est en effet le meilleur texte d'accueil possible. (M. Oudin approuve.)
Le fonctionnement actuel des chambres régionales des comptes suscite un certain malaise chez les magistrats comme chez les élus. L'extension des compétences des chambres régionales des comptes s'est traduite par un net alourdissement de leur charge de travail. Comme vous le savez, la loi du 2 mars 1982 a confié trois grandes missions aux chambres régionales des comptes : le jugement des comptes, qui est leur seule attribution juridictionnelle ; le contrôle des actes budgétaires ; l'examen de la gestion, donnant lieu à des observations qui, en l'état actuel du droit, sont réputées ne pas faire grief. À la suite d'évolutions législatives, les chambres régionales des comptes ont connu un accroissement sensible de leur charge de travail.
Les membres des chambres régionales des comptes constituent un corps de magistrats inamovibles, structuré en quatre grades. Les présidents de chambre régionale des comptes sont ès qualité membres de la Cour des comptes. Au 31 décembre 2000, les chambres régionales des comptes comprenaient 309 magistrats, auxquels il convient d'ajouter les 26 présidents de chambres qui sont membres de la Cour des comptes ; 86 autres magistrats n'étaient pas en service dans les chambres régionales. En principe, les conseillers de deuxième classe sont recrutés par la voie de l'École nationale d'administration, un accès au corps par le biais du tour extérieur étant également prévu. En pratique, le corps des magistrats des chambres régionales des comptes a été très largement constitué par des procédures de recrutement exceptionnel, dictées par la nécessité de donner rapidement une consistance à ces nouvelles juridictions. Les recrutements, plus importants dans les grades d'avancement que par la voie de l'E.N.A. et le vieillissement démographique du corps ont progressivement déséquilibré la répartition des magistrats par grades. La pyramide du corps s'est ainsi retrouvée inversée. Dès lors, nombre de magistrats des chambres régionales des comptes souffrent d'un blocage de leur avancement.
Jusqu'en 1997, le statut du corps des magistrats des chambres régionales des comptes était largement comparable à celui des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Cependant, la loi du 25 mars 1997 a restructuré le corps des magistrats administratifs. Parallèlement à la réforme législative, un rééchelonnement judiciaire a été effectué. Un rapprochement des deux statuts, sous réserve de la reconnaissance de spécificités propres aux magistrats des chambres régionales des comptes, apparaît donc nécessaire.
Comme vous avez présenté, madame la Ministre, le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat, je ne reprends pas la présentation de ses différentes dispositions, lesquelles présentent un caractère exclusivement statuaire. Je concentrerai mon propos sur les ajouts apportés par l'Assemblée nationale, et sur les dispositions de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 11 mai 2000, tendant à rénover les conditions de l'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes.
L'Assemblée nationale a renforcé les liens entre la Cour des comptes et les chambres, en instituant en faveur des présidents de section des chambres régionales des comptes un accès spécifique au grade de conseiller maître à la Cour des comptes. Elle a institué une mobilité obligatoire tous les sept ans pour l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes, alors que le projet de loi réservait aux seuls chefs de juridiction l'interdiction d'exercer leurs fonctions plus de sept années au sein d'une même chambre régionale. L'Assemblée nationale a tiré les conséquences du statut d'emploi des présidents de chambre régionale des comptes en étendant le principe du détachement à l'ensemble des chefs de juridiction nommés dans les emplois de président de chambre régionale des comptes, qu'ils soient issus de la Cour ou des chambres régionales. Enfin, elle a élargi les possibilités de recrutement au tour extérieur de conseillers de chambre régionale des comptes aux agents titulaires de la fonction publique hospitalière. Étendant le champ du projet de loi, à l'origine exclusivement statutaire, l'Assemblée nationale a aussi modifié les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes afin d'en renforcer le caractère contradictoire. Elle a donc estimé que ce projet de loi pouvait être un bon texte d'accueil pour des questions procédurales. (M. Oudin : « Très bien ! »)
L'Assemblée nationale a ainsi institué un délai de deux mois pour adresser une réponse écrite aux lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes. D'autre part, elle a prévu que les observations définitives arrêtées par les chambres régionales des comptes seraient adressées sous la forme d'un rapport d'observation comportant la réponse écrite de la personne mise en cause et faisant l'objet d'une diffusion auprès de l'assemblée délibérante intéressée.
Ces nouvelles dispositions m'amènent à présenter la proposition de loi du Sénat, dont le double objectif est de renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités locales et d'améliorer les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes. Lors de la séance publique du 11 mai 2000, le Sénat a adopté la proposition de loi de MM. Oudin, Amoudry, Marini, Gélard, Bourdin, Paul Girod et Gaillard, dont les dix-neuf articles définissent l'objet de l'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes.
Nous avons ainsi prévu que les observations que la chambre régionale des comptes formulerait à cette occasion devraient être hiérarchisées selon leur importance relative. La procédure de l'apurement administratif serait étendue aux communes de moins de 2 500 habitants et groupements de moins de 10 000 habitants dont le montant des recettes ordinaires n'excéderait pas sept millions, contre deux actuellement.
La Cour des comptes devrait homogénéiser les procédures mises en œuvre par les différentes chambres régionales en matière de contrôle de gestion. La règle de non-communication, déjà en vigueur pour les documents provisoires de la Cour des comptes, serait étendue à ceux des chambres régionales des comptes. La présentation de ses conclusions par le ministère public avant l'arrêt par la chambre régionale des comptes des observations définitives sur la gestion serait systématisée. Le ministère public apprécierait la légalité de la procédure suivie au cours de l'examen de la gestion.
L'ordonnateur mis en cause dans une lettre d'observations définitives devrait être en mesure de présenter une réponse écrite ; il disposerait d'un délai d'un mois pour le faire. Cette réponse serait annexée aux observations définitives de la chambre régionale des comptes. Une mesure comparable figure à l'article 32 du texte adopté par l'Assemblée nationale.
La proposition de loi suspend en outre la publication des observations définitives sur la gestion dans la période de six mois précédant des élections, dite « délai de neutralité ». Les dirigeants des personnes morales contrôlées ou de toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause pourraient demander la rectification d'observations définitives sur la gestion par une chambre régionale des comptes.
La proposition de loi reconnaît aux observations définitives sur la gestion le caractère d'actes faisant grief, susceptibles d'être déférés devant la juridiction administrative. Elle aménage enfin le régime de la gestion de fait ; le régime des inéligibilités serait notamment modifié afin de supprimer la démission d'office de l'élu déclaré gestionnaire de fait.
La commission se félicite de l'adoption de ce projet de loi et du rapprochement qu'il opère avec le statut des magistrats administratifs. Mais l'amélioration du fonctionnement des chambres régionales des comptes et le rétablissement ou la consolidation de la confiance entre élus locaux et magistrats financiers exigent également de rénover les conditions d'examen de la gestion locale.
En premier lieu, la commission approuve la réforme du statut des magistrats de chambre régionale des comptes sous réserve de certaines modifications. Il faut en effet saisir l'occasion de l'examen au Parlement, à des dates rapprochées, des trois statuts des magistratures françaises pour tenter de les rapprocher. En particulier, l'obligation de mobilité tous les sept ans, prévue par l'Assemblée nationale pour l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes, n'est pas applicable. Elle ne trouve d'équivalent dans aucun autre corps de fonctionnaires en général ou de magistrats en particulier. Une telle obligation pourrait entraîner de graves difficultés de gestion, s'agissant d'un corps relativement restreint. Les conseillers ne sont d'ailleurs pas dans la même situation que les présidents de juridiction, qui exercent des fonctions et des responsabilités spécifiques, en particulier les contacts avec les élus locaux. La commission proposera donc de remplacer l'obligation statutaire de mobilité par un avancement sous condition de mobilité au grade de président de section.
En deuxième lieu, la commission des Lois souhaite attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité d'un statut des magistrats de la Cour des comptes. Ces magistrats sont sans doute le seul corps de fonctionnaires français n'ayant pas de statut global. À titre d'exemple, la cour n'a ni comité, ni tableau d'avancement. La commission propose d'introduire une disposition relative aux sanctions disciplinaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes, par analogie avec le régime applicable aux conseillers d'État. Il semble que la cour travaille actuellement à l'élaboration d'un projet de texte statutaire, de nature législative, qu'elle devrait soumettre prochainement au ministre du Budget. La commission des Lois s'en félicite et souhaite être saisie rapidement d'un tel texte.
En dernier lieu, la commission proposera d'enrichir le contenu du projet de loi par les dispositions de la proposition de loi votée le 11 mai 2000. Chacun, magistrat comme élu, reconnaît la nécessité d'une réforme des procédures des chambres régionales des comptes et des conditions d'examen de la gestion des collectivités locales et de leurs établissements publics. L'urgence d'une telle réforme est d'ailleurs soulignée par les évolutions jurisprudentielles récentes. Mais la proposition de loi, adoptée par le Sénat voilà un an, n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Lors des débats, vous aviez, madame la Ministre, indiqué que le projet de loi statutaire, qui venait alors d'être discuté à l'Assemblée nationale, pouvait apparaître comme « le meilleur vecteur » d'une réforme des missions et des procédures des chambres régionales des comptes. Le texte est là, profitons-en. Le gouvernement avait d'ailleurs donné un avis favorable aux deux articles introduits par l'Assemblée nationale dans le présent texte, tendant à accentuer le caractère contradictoire de la procédure applicable devant les chambres régionales des comptes et dont l'un s'inspire d'un article de la proposition de loi du Sénat.
Dès lors, la commission propose de compléter le projet de loi par le dispositif de la proposition votée le 11 mai 2000, et de modifier en conséquence l'intitulé du projet de loi.
Sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, la commission vous propose d'adopter le présent projet de loi. (Applaudissements au centre et à droite.)
M. LE PRÉSIDENT. – J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la Conférence des Présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République 31 minutes Groupe socialiste 25 minutes
Groupe communiste, républicain et citoyen 10 minutesM. Jacques LARCHÉ, président de la commission des Lois. – Vos propos introductifs, madame la Ministre, m'inquiètent quelque peu. Vous nous avez dit, en substance, que vous rejetiez l'essentiel des propositions de la commission des Lois et du travail approfondi effectué par le groupe de travail conjoint commission des Lois-commission des Finances. À mes yeux vous avez plus avancé des prétextes que des raisons. Vous attendiez un texte d'accueil ? Il est là ! Et nous l'utiliserons, soyez-en persuadée.
Les magistrats sont pressés, dites-vous, pressés de voir leur statut adopté. Mais les élus locaux, eux aussi, sont pressés, ils attendent des modifications profondes du fonctionnement des chambres régionales des comptes, un fonctionnement qui, et c'est normal, n'a pas donné entière satisfaction. Ne croyez pas que vous gagnerez du temps en fuyant nos propositions, vous savez comme moi que l'encombrement du travail parlementaire ne vous permettra pas de présenter un autre texte d'ici la fin de la législature.
Vous me rappelez un fâcheux précédent, il est vrai que vous êtes à bonne école. M. Jospin, alors ministre de l'Éducation nationale, avait la légitime ambition de revaloriser les traitements des enseignants et, en contrepartie, d'obtenir des aménagements substantiels de l'enseignement. Les enseignants ont manifesté dans la rue pour réclamer la « revalo », ils ont eu la « revalo », mais rien n'a bougé. Il va se passer la même chose : les magistrats financiers auront satisfaction, et on ne touchera pas au fonctionnement de l'institution. Nous ne pouvons l'accepter.
Quant au statut des magistrats de la Cour des comptes… J'ai eu l'honneur d'appartenir à un grand corps qui vivait très bien sans statut ; nous ne savions pas si nous étions fonctionnaires ou magistrats et je dois dire que c'est parfois bien commode. La Cour des comptes aura un statut, on verra bien si elle y gagnera. (Applaudissements au centre et à droite.)
M. BRET. – Adopté par l'Assemblée nationale l'an dernier, le présent projet de loi devait, initialement et essentiellement, répondre aux revendications statutaires des magistrats financiers, mises en lumière lors de leur mouvement de grève en octobre 1999. Il était ainsi prévu d'assurer la pérennité d'un recrutement de qualité, d'accroître les liens entre les magistrats de la Cour des comptes et ceux des chambres régionales, enfin de mettre en place une gestion plus concertée du corps et de renforcer l'indépendance des dites chambres.
Ce texte technique ne nous posait aucun problème, il aurait dû être adopté depuis longtemps, à la satisfaction de la profession.
Or, dès son passage devant la commission des Lois de l'Assemblée, certains députés, craignant de se faire damer le pion par le Sénat, ont souhaité étendre son objet à la procédure applicable devant les chambres régionales, renforçant son caractère contradictoire. Aujourd'hui, notre commission ajoute des dispositions issues de la proposition de loi de nos collègues MM. Oudin et Amoudry, adoptée en mai 2000 et à laquelle le groupe communiste s'opposait.
Nous sommes favorables à l'instauration d'un véritable droit de réponse des élus aux lettres d'observation, dans un délai d'un ou deux mois ; à l'annexion de la réponse écrite à la lettre d'observation ; à la présentation par le Ministère public de ses conclusions avant l'arrêt des observations définitives sur la gestion par la C.R.C. Mais nous demeurons hostiles au bouleversement du contrôle de gestion que nous propose la majorité de la commission.
Les amendements de la commission des Lois restreignent les compétences des chambres davantage qu'ils ne répondent à leurs difficultés. L'existence même du contrôle financier est mise en cause par ces propositions de définir très étroitement le champ et la nature de l'examen de la gestion ; par ce recours contentieux devant les juridictions administratives contre les observations des chambres, qui permettrait d'en retarder la publication ; par l'interdiction de publier les observations définitives six mois avant toute élection générale.
Ajoutez la mobilité géographique obligatoire, et la boucle est bouclée ! En 1982, le législateur a clairement inscrit, dans le Code des juridictions financières, le principe d'inamovibilité des magistrats financiers, principe consacré par notre Constitution pour les magistrats du siège.
L'obligation de mobilité, telle que proposée initialement par M. Dosière, réduisait la portée de ce principe, elle aurait aussi diminué l'attractivité de la magistrature financière, alors que le gouvernement entend renforcer l'indépendance des magistrats financiers comme l'attractivité de ce corps – sans parler des conséquences financières de cette obligation.
Notre commission propose une condition d'avancement à la mobilité : ce serait un encouragement, les professionnels n'y sont pas hostiles puisque le premier président de la Cour des comptes en a fait la proposition à notre rapporteur. Toutefois, pourquoi ne pas inclure la mobilité fonctionnelle, comme pour les énarques ? Nous avons déposé un amendement dans ce sens.
Les chambres sont des institutions jeunes, parfois incertaines sur leur rôle et leurs moyens ; les relations entre élus et juges souffrent du manque de concertation des procédures ; ces questions demandent une réflexion d'ensemble, au-delà du seul statut des magistrats financiers, elles ne peuvent certainement pas être réglées au détour d'un texte portant diverses dispositions statutaires !
Nous avons déjà engagé le débat sur les relations entre élus et les chambres des comptes, lors de l'examen de la proposition de loi de nos collègues Oudin et Amoudry, dont on ne peut que regretter que l'Assemblée nationale ne l'ait pas inscrite à son ordre du jour.
Mais faut-il hypothéquer le sort d'une réforme statutaire attendue par la profession, en contrariant le rapprochement des trois magistratures ? N'y a-t-il pas, de plus, une certaine forme de chantage à prétendre revaloriser le statut des magistrats financiers, en contrepartie d'un recul de leurs compétences ?
Le Parlement doit, fortement, confirmer le rôle des chambres régionales dans la démocratie locale, chacune d'elle, comme l'a souhaité le législateur en 1982, étant l'instrument indispensable pour aider le contrôle parlementaire sur les finances publiques ainsi que la transparence de la vie publique.
Les chambres régionales, corollaires de la disparition de la tutelle de l'État sur les collectivités locales, indépendantes du pouvoir exécutif comme du pouvoir législatif, ont démontré leur utilité et leur efficacité. C'est la raison pour laquelle nombreux, en particulier le Sénat, sont obsédés par les idées de réforme. Leur rôle est d'autant plus important qu'elles contrôlent les dépenses des collectivités locales, lesquelles avec des sommes représentant la moitié du budget de l'État, 70 % des investissements publics sont devenus un acteur essentiel de l'économie. Il est possible d'aménager par règlement leurs compétences, pour améliorer les conditions du contrôle de gestion – en attendant une réforme plus profonde, liée à une réflexion sur la démocratie locale.
Or, mes Chers Collègues, les propositions de notre commission, en réduisant les missions et les moyens des chambres régionales, dévalorisent le métier de magistrat, menaçant la qualité du recrutement que le gouvernement entend pourtant conforter. Et la place laissée par un juge financier amoindri ne manquera pas d'être occupée par le juge pénal, ce qui n'est pas souhaitable.
Le groupe C.R.C. était réticent devant le texte venu de l'Assemblée, il est clairement hostile à celui issu des travaux de notre commission : les propositions de celle-ci ne satisferont ni les élus, ni les magistrats, ni les citoyens, qui peuvent pourtant « demander compte à tout agent public de son administration ».
Les deux textes doivent être disjoints, ne confondons pas le statut des magistrats financiers avec la question plus vaste des liens qu'entretiennent avec les élus les chambres régionales, outils d'une saine gestion des dépenses publiques locales dans un État de droit ! (Applaudissements sur les bancs du groupe C.R.C.)
M. MAHÉAS. – La décentralisation, grande réforme du gouvernement Mauroy, a bouleversé notre paysage institutionnel. Installées en 1983, les chambres régionales des comptes ont atteint l'âge de la majorité mais elles sont perfectibles. Ce projet de loi, technique, transpose statutairement des évolutions intervenues dans la procédure et l'accroissement du rôle des chambres dans le même esprit que la réforme du statut des conseillers auprès des tribunaux administratifs, intervenue en mars 1997.
Le gouvernement précédent n'a pas profité de cette réforme pour régler la question des magistrats financiers.
Les chambres régionales sont un élément de transparence, principe essentiel de ce gouvernement.
Elles assument avec succès leur mission de contrôle juridique des comptes, de contrôle budgétaire et d'examen de la gestion des collectivités territoriales. Leurs travaux éclairent les collectivités locales sur leurs choix de gestion, dans l'esprit de l'article 15 de la déclaration des droits, aux termes duquel « la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration ». Les C.R.C. participent de la modernisation de l'État : le magistrat financier contrôle les comptes en toute indépendance du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, il est impartial, il permet la transparence de l'utilisation des deniers publics.
Cependant, les C.R.C. ont vu leurs missions s'accroître considérablement, imposant aujourd'hui de rationaliser leur statut.
Il s'agit, d'abord, d'assurer la pérennité de leur recrutement, de renforcer l'attractivité de cette magistrature : c'est le sens de la diminution du nombre de grades et de la revalorisation de la grille indiciaire. Nous approuvons tout à fait ce premier point.
Il s'agit en deuxième lieu de consolider les liens entre Cour des comptes et chambres régionales. Enfin, de renforcer l'indépendance de ces chambres régionales et d'accroître l'intervention du Conseil supérieur et d'une Commission consultative dans la gestion des deux corps.
Sur l'article 9 bis qui généralise à l'ensemble des magistrats des chambres régionales une mobilité obligatoire tous les sept ans, je me réjouis qu'un amendement gouvernemental propose une solution plus réaliste.
La partie additionnelle ajoutée par l'Assemblée nationale traite du fonctionnement même des chambres régionales en renforçant le caractère contradictoire des procédures d'examen de la gestion locale. Un des articles additionnels institue un délai de deux mois pour adresser une réponse écrite aux lettres d'observations provisoires des chambres régionales ; l'autre prévoit la publication de la réponse de l'ordonnateur en même temps que les observations définitives, de façon à permettre une confrontation équilibrée des points de vue. Ces deux articles nouveaux, qui ont reçu l'accord du gouvernement, invitent le Sénat à reprendre certaines dispositions de la proposition de loi Oudin qu'il avait votée le 11 mai 2000.
Le fonctionnement des chambres régionales des comptes, après vingt ans d'exercice, méritait d'être revu et c'est pourquoi le groupe socialiste approuve certains des amendements déjà présentés lors de l'examen de la proposition de loi précitée, et sur lesquels il n'avait pas de désaccord de fond. Ainsi est-il opportun de ramener à une durée plus raisonnable le délai – fixé à trente ans – de la gestion de fait, d'éviter que la lettre d'observations n'interfère avec une campagne électorale ou de supprimer la démission d'office de l'élu déclaré comptable de fait.
Toutefois, madame la secrétaire d'État a promis de présenter un texte d'accueil avant la fin de la législature.
M. Jacques LARCHÉ, président de la commission des Lois. – C'est une plaisanterie…
M. MAHÉAS. – Il permettrait d'appliquer rapidement ces dispositions en évitant les allers et retours des commissions mixtes paritaires. C'est pourquoi le groupe socialiste, tout en étant favorable à certains aspects de la proposition de M. Oudin, est prêt à travailler sur le texte que présentera le gouvernement. En cartésien que je suis, je souhaiterais seulement que ce texte d'accueil préserve l'unicité du statut de la fonction publique et ne multiplie pas les dispositions spécifiques.
Comme beaucoup d'élus locaux je souhaite également voir les chambres régionales des comptes investies d'une mission de conseil aux collectivités locales. Ces chambres sont trop souvent perçues comme des organes de censure et leur participation à des pôles de compétences préfectoraux serait la bienvenue…
Tout cela nous éloigne d'un texte qui se voulait exclusivement statutaire. Nous serons attentifs à vos réponses à nos questions et à l'accueil que vous ferez aux amendements.
En ce jour anniversaire de l'accession au pouvoir de François Mitterrand (M. de Gaulle s'exclame), comment ne pas saluer les lois de décentralisation dont il fut l'initiateur avec Pierre Mauroy et Gaston Defferre ? En tant que député, j'ai à l'époque passé de longues nuits à les élaborer dans un hémicycle où l'opposition à cette décentralisation était alors bien forte… Ces lois ont mis en place une architecture institutionnelle complexe dont les chambres régionales des comptes furent des rouages principaux et novateurs.
Ce projet de loi ne nous pose pas de problème particulier, même si nous ressentons tous la nécessité d'un texte plus global. Le groupe socialiste le votera tel que modifié par les amendements du gouvernement. (Applaudissements sur les bancs socialistes.)
M. OUDIN. – Le Sénat a toujours été particulièrement attentif au bon fonctionnement des collectivités locales et aux garanties de procédure dont elles doivent pouvoir disposer.
Considérant que le renforcement du contrôle financier des collectivités locales constitue le corollaire indispensable de la décentralisation et de la libre administration des collectivités, mais aussi que les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux ne présentent pas toujours le degré de sérénité souhaitable, Jacques Larché, président de la commission des Lois et Christian Poncelet, à l'époque, président de la commission des Finances avaient décidé, en avril 1997, de constituer un groupe de travail commun en vue de dresser un bilan.
Le 23 juin 1998, ce groupe de travail présidé par M. Amoudry et dont j'ai été le rapporteur, a déposé son rapport intitulé « chambres régionales des comptes et élus locaux, un dialogue indispensable au service de la démocratie locale ».
Loin de remettre en cause la nécessité d'un contrôle a posteriori des collectivités locales, inscrit dans le droit fil de l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, laquelle dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », ce document contient les grands principes qui doivent guider notre réflexion sur l'amélioration du fonctionnement des chambres régionales et la clarification nécessaire de leurs relations avec les collectivités locales.
C'est dans cette optique que nous avons déposé, le 18 novembre 1999, une proposition de loi cosignée par M. Amoudry et certains membres de l'ancien groupe de travail et qui tendait à traduire sur le plan législatif les propositions formulées dans ce rapport. Ce texte, aboutissement d'un travail de longue haleine, a été adopté par la Haute Assemblée, le 11 mai 2000.
À l'époque, le gouvernement n'y avait pas souscrit. Un an plus tard, votre position est la même. C'est surprenant. Vous dites préparer un texte d'accueil, alors qu'il est là, et que vous pouvez y souscrire. Votre position n'est pas crédible !
La revalorisation du statut des magistrats des chambres régionales des comptes est indispensable. Nous l'avions préconisée dans notre rapport car une différence avec les magistrats des tribunaux administratifs est injustifiée. Ce texte vient donc à son heure et notre groupe y est favorable.
Toutefois, cette occasion aurait pu être saisie par le gouvernement pour approfondir sa réflexion sur le fonctionnement des chambres régionales et tenir compte, même partiellement, du travail effectué par la Haute Assemblée. Quand celle-ci évoque le problème des collectivités territoriales, tout gouvernement, quel qu'il soit, a intérêt à écouter ses suggestions.
La proposition de loi que nous avions adoptée, le 11 mai 2000, comportait un ensemble de dispositions cohérentes et coordonnées.
Cohérentes, elles répondaient aux difficultés rencontrées tant par les élus locaux, à la recherche d'une plus grande sécurité juridique de leurs actes, que par les magistrats financiers qui doivent pouvoir travailler dans un cadre bien défini par la loi. Ce texte apportait des garanties aux élus locaux contrôlés dont les droits doivent être respectés à tous les stades de la procédure, conformément aux principes généraux de notre droit. Car pourquoi les principes qui régissent les autres juridictions ne s'appliqueraient-ils pas pleinement aux juridictions financières régionales ?
Cohérent, notre dispositif était également mesuré parce que, à l'exception d'une ou deux questions de fond telles que le contenu de l'examen de la gestion et la possibilité de recours pour excès de pouvoir, nous avions adopté des mesures avant tout techniques qui étaient, soit demandées, soit préconisées par les diverses personnes que nous avions auditionnées. Ce qui était vrai il y a un an l'est encore aujourd'hui !
À titre d'exemple, l'aménagement du régime de la gestion de fait est ardemment souhaité par les magistrats, qui hésitent à déclarer certains élus comptables de fait, car cela revient à rendre inéligible des personnes qui n'ont manifestement rien commis de véritablement répréhensible.
Au total, il s'agissait d'un texte qui permettait, non seulement de normaliser les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux, mais aussi de moderniser les conditions d'exercice du contrôle financier.
Le gouvernement aurait tiré un grand avantage à s'inspirer de notre dispositif, guidé par le souci d'améliorer le fonctionnement de nos institutions, et donc de notre démocratie.
Certes, il ne s'est pas totalement désintéressé des missions et des procédures des chambres régionales des comptes puisqu'il a accepté l'introduction de deux articles et de divers amendements. Nous ne saurions, cependant, nous satisfaire de ces trop modestes avancées.
Nous vous proposerons donc de compléter ce projet par les mesures que nous avions adoptées l'année dernière, mesures qui, par leur pertinence et leur sérieux, peuvent contribuer à améliorer l'État de droit.
Il vous revient, madame la Secrétaire d'État, d'accepter que le contrôle financier puisse permettre, enfin, un véritable dialogue constructif entre les collectivités territoriales et les organismes chargés de leur contrôle. Seul l'établissement de relations de confiance entre contrôleurs et contrôlés conférera, en effet, au contrôle financier toute sa légitimité démocratique et, partant, toute son efficacité au service de la transparence de la gestion publique locale.
Rappelons les trois grandes orientations qui avaient guidé notre réflexion et justifié les mesures adoptées.
Le premier objectif était d'accroître la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales. La mise en place d'un droit d'alerte sur les difficultés de gestion les plus fréquemment rencontrées par les collectivités est nécessaire. En les recensant, les chambres régionales et la Cour des comptes pourraient éclairer les réflexions du gouvernement et du Parlement sur l'indispensable évolution du cadre législatif et réglementaire.
Le second objectif était d'améliorer les conditions dans lesquelles les magistrats financiers exercent leur mission.
À part la revalorisation du statut des magistrats, le Sénat avait voulu réviser le partage entre l'apurement administratif et la compétence des chambres régionales des comptes, mieux définir le champ de compétence des chambres en matière d'examen de la gestion, et, enfin, renforcer la légitimité des observations formulées par les chambres régionales par un rappel systématique des dispositions qui auraient été méconnues par les élus locaux, mesure hautement pédagogique.
Le troisième objectif consistait à renforcer le droit des personnes contrôlées : garantir le respect des règles de procédure, renforcer leur caractère contradictoire et limiter l'instrumentalisation des chambres régionales des comptes, mesures de bon sens conformes à nos traditions juridiques et renforçant les garanties des personnes contrôlées. Certaines, comme le double caractère contradictoire, ont d'ailleurs été reprises par l'Assemblée nationale.
Je me félicite que la commission des Lois ait repris la totalité des dispositions adoptées par le Sénat, le 11 mai 2000, et je retirerai donc tous les miens, identiques aux siens. Nous avons voté un texte ensemble et il est normal que la commission ait la priorité.
Ma troisième observation porte sur le contexte dans lequel évoluent les collectivités territoriales. Le mouvement de décentralisation engagé depuis le discours du général de Gaulle à Quimper en 1966, développé en 1982 par les lois Defferre auxquelles nous reconnaissons des qualités évidentes, accentuées dans les années 90 par MM. Balladur et Juppé va connaître dans les mois ou les années qui viennent de nouvelles avancées. Le rapport de M. Delevoye comme celui de M. Mauroy montrent la voie. Certes, tout n'en sera pas retenu, mais l'évolution est inévitable. Le Président Chirac à Rennes, le 4 décembre 1998, a défini les contours d'une nouvelle ambition pour la réorganisation territoriale de notre pays.
Dans ce contexte, les chambres régionales des comptes auront un rôle majeur à jouer. Encore faut-il qu'elles puissent disposer d'un cadre juridique adapté. Sans cadre juridique clair, pas de bon contrôle financier efficace.
Or, l'environnement juridique local est complexe et parfois incertain. L'inflation normative ne connaît pas de limite : 8 000 lois, 90 000 décrets 20 000 circulaires, 25 000 règlement européens ! Cette inflation des règles et leur fréquente modification ont pour conséquence une grande insécurité juridique et une complexité accrue dans l'application. Ainsi de la D.G.F. : quel parcours pour parvenir à la calculer et à la notifier ! Et que dire de l'instruction comptable M14 qui, après seulement deux ans d'application, a été totalement refondue ? Les collectivités assument cette situation avec difficulté mais sérénité.
Autre conséquence de cette inflation normative, la judiciarisation des comportements, et notamment ceux des services de l'État et des magistrats financiers, qui semblent considérer que tout ce qui n'est pas autorité est interdit. C'est inacceptable en démocratie !
Enfin, dernière observation, la gestion financière des collectivités territoriales est vertueuse par rapport à celle de l'État, qui leur impose des règles financières qu'il serait bien en peine de respecter.
Ainsi, les budgets des collectivités sont en équilibre, parfois même en excédent, leur fiscalité est maîtrisée, leurs dépenses d'investissement et d'infrastructure comblent les insuffisances de l'État comme pour les collèges, les lycées ou les routes, leur endettement se réduit comme le démontre une récente enquête de Dexia, leurs dépenses de fonctionnement progressent moins vite que le P.I.B. et leur comptabilité patrimoniale se met en place. L'État aurait vraiment intérêt à prendre exemple sur les collectivités territoriales ! En fait, leur situation saine l'incite à leur transférer de plus en plus de charges, et je ne suis pas contre…
M. MAHÉAS. – Voilà qui est nouveau ! C'est très bien !
M. OUDIN. –… mais à condition qu'il transfère aussi des ressources.
Cela mériterait d'être souligné au moment où, sous la pression du Parlement, la refonte des dispositions de l'ordonnance organique de janvier 1959 sur les lois de finances semble progresser. La commission des Finances vous a reçue hier, madame la Secrétaire d'État. Vous avez en la circonstance manifesté d'excellentes dispositions d'esprit ; souhaitons qu'il en soit de même pour les chambres régionales des comptes.
En guise de conclusion, je formulerai trois souhaits. Que le gouvernement écoute le Parlement – c'est nécessaire ! Que, du sommet à la base, la même rigueur financière s'applique – ne donnez pas aux collectivités des leçons que vous ne suivez pas vous- même ! Enfin, que les contrôles financiers, de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, s'effectuent sereinement, en impartialité et en équité, et que leurs observations soient écoutées et suivies d'effets.
Le groupe R.P.R. votera le texte proposé par la commission des Lois qui est raisonnable, cohérent et efficace. (Applaudissements à droite et au centre.)
Mme PARLY, secrétaire d'État. – J'ai été très intéressée par votre rapport, monsieur Hœffel, et je partage nombre de vos points de vue.
Je me réjouis du consensus réalisé sur les questions statutaires. Je ne voudrais pas que l'on oppose de façon quelque peu manichéenne statut des magistrats des chambres régionales des comptes et conditions de fonctionnement des collectivités locales, même si, comme M. Bret, j'estime que les deux questions ne sont pas liées : elles ne peuvent donner lieu à je ne sais quel donnant-donnant.
En ce qui concerne les chambres régionales des comptes, leur rôle et leur place sont indissociables de cette grande avancée démocratique qu'a été la décentralisation, comme l'a rappelé M. Mahéas. Il ne faudrait pas que les ajustements, sans doute nécessaires, se fassent à la hâte et d'une manière intempestive. Une réflexion approfondie s'impose.
Quant au présent texte, qui apporte aux collectivités locales des garanties sur leur contrôle, plus vite nous en aurons achevé l'examen, et plus il nous sera facile de réorganiser ensuite clairement les rapports des élus locaux avec les juges des comptes.
Cette contrainte du calendrier peut d'ailleurs se transformer en élément dynamique de façon à régler le problème d'une façon apaisée et pour longtemps.
Je répondrai au président Jacques Larché que le gouvernement s'attache à trouver le vecteur législatif qui soit le plus rapide, et il n'est pas convaincu que ce vecteur soit l'inscription à l'ordre du jour parlementaire de la proposition de loi du Sénat. (Applaudissements à gauche.)
La discussion générale est close.
M. LE PRÉSIDENT. – Monsieur Oudin, confirmez-vous le retrait de tous vos amendements ?
M. OUDIN. – Oui, au profit de ceux de la commission.
M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 5, présenté par M. Hœffel au nom de la commission des Lois.
Avant l'article premier, insérer une division additionnelle ainsi rédigée : Titre premier Dispositions statutaires relatives aux magistrats financiers
M. HŒFFEL, rapporteur. – La création de cette division est destinée à permettre d'insérer la proposition de loi du Sénat.
Mme PARLY, secrétaire d'État. – Avis défavorable. Le gouvernement ne désire pas ajouter une partie procédurale à ce texte statutaire.
L'amendement n° 5 est adopté.
Article premier
L'article L. 111-10 du Code des juridictions financières est ainsi rédigé :
La Cour des comptes est chargée d'une – fonction permanente d'inspection à l'égard des chambres régionales et territoriales des comptes. Cette fonction est confiée à une mission – présidée par un magistrat de la Cour des comptes ayant au moins le grade de conseiller maître.
M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 6, présenté par M. Hœffel au nom de la commission des Lois.
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 111-10 du Code des juridictions financières par un alinéa ainsi rédigé :
Dans le cadre de cette fonction permanente, la Cour des comptes peut être saisie des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la procédure d'examen de la gestion prévue par l'article L. 211-8, avant l'adoption des observations définitives, soit par le président de la chambre régionale des comptes, soit par les dirigeants des personnes morales contrôlées ou par toute autre personne mise en cause nominativement ou explicitement dans les observations provisoires de la chambre. Elle formule des recommandations destinées à assurer le bon déroulement de la procédure. La saisine de la cour ne suspend pas la procédure d'examen de la gestion.
M. HŒFFEL, rapporteur. – C'est l'article 3 de notre proposition de loi.
Mme PARLY, secrétaire d'État. – Avis défavorable. Formuler ces recommandations est le rôle du ministère public, non de la mission permanente d'inspection.
L'amendement n° 6 est adopté.
L'article premier, modifié, est adopté.
