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Articles additionnels
M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 38 rectifié, présenté par M. Vasselle au nom de la commission des Affaires sociales. Après l'article 15, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les sommes servies au titre de la prestation spécifique dépendance ne font pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire.
La perte de recettes correspondante est compensée pour les départements par une augmentation à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement et corrélativement pour le budget de l'État par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du Code général des impôts.
M. DELANEAU, président de la commission. – Nous en arrivons au dernier point sensible de cette discussion.
L'Assemblée nationale a prévu à l'article L. 232-19 du Code de l'action sociale et des familles que les sommes servies au titre de l'A.P.A. ne feraient pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire. Cependant, elle a refusé d'étendre cette mesure à la P.S.D., estimant que le maintien de la récupération sur succession pour cette prestation serait de nature à rendre l'A.P.A. plus attractive et à accélérer le passage de la P.S.D. à l'A.P.A.
Pour sa part, votre commission considère que rien ne justifie de pénaliser les personnes actuellement bénéficiaires de la P.S.D. et qui sont susceptibles de rester soumises au régime de cette prestation jusqu'à leur accession à l'A.P.A., au plus tard le 1er janvier 2004. Il paraît logique d'aligner la situation des bénéficiaires de la P.S.D. sur celle des bénéficiaires de l'A.P.A. pendant toute la période de transition d'une prestation vers l'autre.
Cet article additionnel prévoyant que les sommes servies au titre de la prestation spécifique dépendance ne font pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire.
Le deuxième alinéa de l'amendement institue en outre une compensation financière pour les départements, la D.G.F. étant augmentée à due concurrencer des sommes non recouvrées sur les successions.
Mme GUINCHARD-KUNSTLER, secrétaire d'État. – Avis défavorable. Il me paraît plus important de faire très rapidement bénéficier les actuels titulaires de la P.S.D. de la nouvelle prestation.
M. DE RAINCOURT. – J'ai fait partie de ceux qui, la semaine dernière, ont opté pour le maintien du recours sur succession. Par logique et par cohérence, j'émettrai aujourd'hui, sur le même sujet, pour la P.S.D. finissante, un vote négatif de coordination.
J'avoue avoir du mal à comprendre comment le gouvernement, favorable à la suppression du recours sur succession pour l'A.P.A., s'y oppose pour la P.S.D., au motif que ce serait une incitation à entrer plus rapidement dans le dispositif de l'A.P.A. (M. Lassourd : « Ah ! ») S'il fallait une preuve supplémentaire de la manière dont ce texte a été préparé et concocté par le gouvernement, nous en aurions ici une ô combien éclatante !
M. CHÉRIOUX. – Mon intervention va un peu dans le même sens que celle de M. de Raincourt. Je condamne la mesquinerie du gouvernement. La hargne qu'il manifeste à l'encontre de la P.S.D. est attristante. Les malheureux bénéficiaires de cette prestation sauront apprécier la façon dont il les traite !
L'amendement n° 38 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 80 rectifié bis, présenté par Mmes Heinis, Bardou, MM. Jean-Léonce Dupont, Ambroise Dupont et Pintat.
Après l'article 15, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – L'article L. 351-2 du Code de la construction et de l'habitation est complété par un 7°) ainsi rédigé :
Les chambres occupées par des personnes âgées hébergées en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.
II. – La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant du I est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du Code général des impôts.
Mme HEINIS. – Afin de garantir une égalité de traitement entre A.P.A. à domicile et A.P.A. en établissement hospitalier accueillant des personnes âgées dépendantes, il est proposé que toute personne âgée hébergée dans un tel établissement puisse demander à bénéficier de l'allocation personnalisée au logement.
C'est une affaire d'égalité de traitement. Je pense aussi en particulier aux couples dont l'un des membres est hospitalisé et l'autre demeure à la maison : lorsque l'essentiel des revenus est absorbé par les frais d'hébergement en établissement, que reste-t-il pour l'autre conjoint ?
M. DELANEAU, président de la commission. – La commission estime l'amendement équitable. La suppression de l'A.P.L. pour les personnes qui quittent leur domicile pour un hébergement en établissement est particulièrement mal ressentie, d'autant que les frais sont bien plus élevés.
Mme GUINCHARD-KUNSTLER, secrétaire d'État. – Le problème n'est pas niable. Cependant la réforme de la tarification est entamée, avec le plan de médicalisation qui mettra en jeu six milliards sur cinq ans, ce qui entraînera une baisse sensible des frais dans les établissements qui ont signé une convention tripartite.
À l'Assemblée nationale, où la même question s'est posée, le gouvernement a pris l'engagement, que je confirme ici, de remettre à plat l'ensemble des aides aux personnes âgées hébergées en établissement. Mais il nous faut le temps de la réflexion.
Je précise que la loi comporte déjà un dispositif de reste à vivre pour les couples dans le dénuement.
Je vous demande donc de retirer votre amendement.
M. DELANEAU, président de la commission. – Voilà des paroles apaisantes et pleines d'espoir mais nous voici à la fin de la session et bientôt à la fin de la législature, je souhaiterai savoir quand, exactement, vous entendez aménager l'aide personnalisée au logement ?
Mme GUINCHARD-KUNSTLER, secrétaire d'État. – Le travail vient de commencer, il est difficile d'avancer une date précise ; mais nous reparlerons de tout cela dans la discussion budgétaire.
Mme HEINIS. – Je me réjouis que vous envisagiez d'étudier à bref délai cette question qui est importante pour les personnes âgées mais, vu l'imprécision du délai, je ne maintiens pas mon amendement.
L'amendement n° 80 rectifié bis est adopté et devient un article additionnel.
L'article 16 est adopté.
L'article 17 est adopté.
M. LE PRÉSIDENT. – Je vais mettre aux voix l'ensemble du projet de loi.
M. JOLY. – La France, dans vingt ans, comptera 1 200 000 personnes âgées. Mais le vieillissement s'accompagne parfois de la perte de l'autonomie. Notre société doit donc apporter à cette évolution les réponses qui s'imposent.
Une d'elles était la P.S.D., créée il y a quatre ans à l'initiative de notre commission des Affaires sociales, mais partielle, puisque ses bénéficiaires ne sont qu'au nombre de 140 000 alors que la future A.P.A. en touchera 800 000 – preuve que trop de cas étaient restés en marge.
Reste que, si la finalité des mesures qui nous sont proposées fait l'objet d'un large consensus, elles pêchent par le financement. (M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, approuve.)
Les difficultés engendrées par la rédaction du temps de travail n'ont pas servi de leçon : la diffusion de NorLevo se heurte au manque de moyens humains, un peu comme les tribunaux depuis l'adoption de la loi sur la présomption d'innocence. Il est inconséquent de mettre en place des dispositifs dont d'autres auront à supporter le coût ! Si rien n'est fait rapidement l'A.P.A., appelée à une forte expansion, trouvera vite ses limites, tout comme la P.S.D. Notre société doit se préparer à assumer les charges liées au grand âge.
La majorité du R.D.S.E. votera ce texte enrichi par nos commissions. (Applaudissements au centre.)
M. HUGUET. – Ce matin, M. Vasselle disait, je le cite, qu'entre la P.S.D. et l'A.P.A., il n'y avait « pas photo », bref qu'il s'agissait de la même allocation. Pour M. Chérioux, au contraire, il y a entre les deux une différence énorme puisque l'une concernait 130 000 personnes et l'autre 800 000, tout le problème tenant au financement.
En tant que parlementaire de terrain, nous sommes régulièrement interpellés par les personnes âgées, leurs familles, les associations. Ce texte apporte des réponses de qualité à tous ceux qui œuvrent au bien-être des personnes âgées et nous vous remercions, madame la Secrétaire d'État, de l'avoir soutenu avec compétence.
Nous voulons tous traiter de la perte d'autonomie de façon à garantir la dignité des personnes qui en sont affectées. C'est sur les moyens que nous divergeons. Pour nous, l'A.P.A. est fondamentalement différente de la P.S.D., car elle crée un droit universel qui bénéficiera à plus de 800 000 personnes.
M. Michel MERCIER, rapporteur pour avis. – Tiens ! Cela a augmenté depuis ce matin !
M. HUGUET. – Nous verrons bien en 2003.
En outre, le projet de loi a le mérite de définir une politique nationale pour l'aide à domicile.
Sur le financement de l'A.P.A., nos conceptions s'opposent. Nous prônons une gestion à parité entre l'État, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale, partenariat qui se traduit dans le plan de financement : le recours à la C.S.G. permettra d'assurer l'équilibre financier de cette nouvelle prestation qui fait appel à la
solidarité nationale, dont la C.S.G. en est la meilleure expression, du fait de son universalité, aussi son affectation au fonds de financement est-elle tout à fait logique. Certes, nous n'aurons pas créé une nouvelle branche de la sécurité sociale mais nous aurons relevé ce nouveau défi social.
Un certain nombre de modifications votées donnent une meilleure lisibilité au texte, mais nous ne pouvons accepter le système de financement retenu par la majorité du Sénat. Pourquoi ne pas avoir attendu le rendez-vous de 2003 pour retenir, après une année d'expérimentation, une forme pérenne de financement ?
À la fin de la discussion générale, j'avais dit que le groupe socialiste voterait ce texte s'il n'était pas trop dénaturé par la Haute Assemblée. Ce n'est pas le cas. Nous voterons donc contre.
M. DE RAINCOURT. – À l'issue de nos travaux, je me sens conforté dans l'analyse que j'avais développée dans la discussion générale.
À mes yeux, l'A.P.A. est une P.S.D. élargie et non financée. (M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, approuve.) Cela pose un problème considérable. Ce texte, que l'Assemblée nationale adoptera probablement sous peu, sera la troisième bombe à retardement de ce gouvernement, après les trente-cinq heures et les emplois jeunes, et toutes exploseront, comme par hasard, après les échéances électorales de 2002 !
Nos commissions des Affaires sociales et des Finances se sont efforcées d'améliorer le dispositif afin qu'il soit financièrement plus supportable. Hélas, la sagesse ne l'emportera sans doute pas à l'Assemblée nationale et tout notre travail, fin et intelligent, sera balayé d'un revers de vote. La tenue de nos débats le laisse augurer. Rarement un texte aura eu, ces dernières années, d'aussi lourdes conséquences pour les départements ; or le gouvernement n'a visiblement aucune intention de donner le moindre écho aux remarques et propositions du Sénat. Tout au long de la discussion, je me suis efforcé de poser des questions concrètes. Je n'ai obtenu aucune réponse ! Comment conjuguer la prestation forfaitaire avec la place d'aide individualisée ? Pas de réponse ! Comment harmoniser la réforme dynamique de tarification avec le versement pour les personnes ? Aucune réponse non plus !
Tout est révélateur d'approximations qui ne déboucheront sur rien. Il faudra reprendre tout le débat : autant de temps perdu au détriment des personnes âgées et de leurs familles. Car, je mets en fait que, dans les deux ans qui viennent, l'A.P.A. ne tiendra pas la distance.
Je suis désolé de le dire à mes amis Delaneau et Mercier : je persiste dans ce que je disais lors de la discussion générale, on ne s'en sortira que par le cinquième risque. Voilà pourquoi je ne voterai pas non plus le texte modifié par les amendements de nos commissions.
Il est dix-sept heures ; je dois me rendre à une réunion de coordination de la majorité sénatoriale ; nous sommes quittes. (Sourires.)
M. Michel MERCIER. – Je voterai bien entendu le texte amendé par le Sénat et je remercie MM. Delaneau et Vasselle pour la qualité des relations qu'ils ont tissées avec la commission des Finances. C'est peut-être le seul point positif de toute cette discussion ! Je dois dire au gouvernement mon immense déception de voir les choses se dérouler aussi mal. Pour la première fois, le gouvernement n'a pas montré le début d'une ébauche de volonté d'accord, si partiel soit-il, avec le Sénat – lequel est, en vertu de l'article 24 de la Constitution, le représentant des collectivités locales sur qui va peser l'application de ce texte ! C'est un vice majeur de ce projet de loi, dont on ne discutera plus puisque vous avez déclaré l'urgence.
Dans ce texte, tout est promis et rien n'est financé. On atteindra vaille que vaille 2002 mais sûrement pas 2003 et encore moins 2004, même avec les efforts très importants que les départements auront consentis. Le dispositif ne fonctionnera pas, parce que vous n'avez pas prévu de financement pérenne.
Naguère, le gouvernement discutait décentralisation et voici qu'il nous propose un droit universel, une grille d'évaluation, une tarification nationale, des dépenses obligatoires. Que restera-t-il aux collectivités locales ? (Plusieurs voix au centre et à droite : « Payer ! ».) Être les prestataires de ces services.
Le 29 mai 1990, le Conseil constitutionnel avait accepté que le législateur mette des obligations à la charge des collectivités locales mais à condition qu'il en définisse clairement l'objet et la portée et qu'il respecte le principe de libre administration. On en est loin !
La discussion de la C.M.P. est-elle encore ouverte ou tout est-il déjà ficelé ? Le gouvernement peut- il laisser entendre que, sur certains points, les positions du Sénat sont intéressantes ou faut-il comprendre que le jeu législatif est déjà terminé et que nous n'avons plus d'autre recours que le Conseil constitutionnel ? (Applaudissements au centre et à droite.)
Mme TERRADE. – Le bilan de notre débat est loin d'être positif. Pourtant, il était nécessaire pour parfaire le texte qui, enrichi à l'Assemblée nationale, représente un progrès par rapport aux dispositions actuellement en vigueur concernant la P.S.D. Certains n'ont pas manqué de défendre le bilan de la P.S.D., pourtant jugé calamiteux par les associations membres du comité de vigilance de la P.S.D.
La majorité sénatoriale s'est agrippée aux articles actuellement en vigueur orchestrant la P.S.D., qui ont aggravé la situation des personnes âgées bénéficiaires. Aucun progrès n'a été enregistré pour assurer un traitement équitable entre les personnes demeurant à domicile et celles vivant en établissement. Sous couvert d'éviter toute entrave à la liberté de choix des bénéficiaires de l'A.P.A., on a réduit les dispositions garantissant la qualité et la continuité des interventions à domicile et professionnalisant le secteur.
L'argument du financement, aspect du texte qui pose effectivement problème, a été avancé pour éviter de construire une prestation sociale uniforme et universelle. Autre point d'achoppement : la suppression du recours sur succession votée par l'Assemblée nationale pour l'A.P.A.
Nous avons pris acte de l'engagement du gouvernement de remettre à plat l'ensemble des règles de récupération ; les questions concernant l'hébergement, le retour à meilleure fortune pour les personnes handicapées demeurant posées. Pour autant, nous avons été de ceux qui, pour faire évoluer rapidement la situation, ont pris le contre-pied de ce qui a été acquis lors de discussions antérieures relatives à l'A.P.A. ainsi que dans le projet de loi de modernisation sociale ; nous avons donc voté contre les amendements visant à réintroduire ou à relever le plafond au-delà duquel s'exerce la récupération.
Décidés à voir se créer une prestation effectivement universelle, sans barrière d'âge, gérée et financée par la sécurité sociale, nous ne pouvons qu'être défavorables au dispositif amendé par la majorité sénatoriale.
M. ESNEU. – En 1997, à l'initiative du Sénat, le Parlement a proposé une première réponse, sans doute imparfaite, à la population âgée dépendante, jusqu'à cette date plutôt mal prise en charge par l'A.C.T.P. Dans un contexte budgétaire difficile, la majorité de l'époque avait centré la nouvelle prestation sur les plus démunis et les plus dépendants. Ce texte se voulait provisoire et responsable, dans l'attente d'une autre loi et surtout d'une amélioration de la conjoncture économique.
Cette future loi pouvait soit revenir sur les acquis de la P.S.D. et créer une nouvelle branche de la sécurité sociale, soit s'inscrire dans la démarche entreprise lors de la création de la P.S.D., une prestation en nature gérée par les départements sous condition de ressources. Telle est la voie qui a été empruntée par le présent gouvernement ; ce n'était pas acquis au premier abord.
Toutefois, l'A.P.A. sera différente sur plusieurs points. Nous approuvons la tentative d'égalisation de la prestation sur tout le territoire : à chaque besoin correspondra une prestation différente. L'extension de la prestation aux G.I.R. 4, est un autre point positif, tout comme le montant, plus élevé, de la prestation. Mais il y aussi des points négatifs. Nous déplorons l'avenir compromis de la réforme de la tarification des établissements, qui demeure extrêmement complexe, et, surtout, le financement qui repose essentiellement sur les départements et la sécurité sociale, au détriment des rares réserves constituées par le gouvernement pour les retraites.
M. Vasselle a exposé très clairement les techniques employées par le gouvernement pour faire financer sa politique sociale par d'autres.
Son rapport a mis en évidence les tuyauteries imaginées pour rendre opaque ce financement ; il a dénoncé un mécanisme d'équilibrage mis à la charge des départements.
Notre groupe approuve le remodelage de la nouvelle prestation et de ses modalités de financement. L'État est désormais financièrement responsable de sa politique sociale : c'est désormais lui et non la sécurité sociale qui payera. Il compensera également le surcoût engendré par la nouvelle prestation à la charge des départements. Notre groupe adoptera donc ce texte tel qu'amendé par notre Haute Assemblée.
M. NOGRIX. – Tant d'années de travail, de concertation, de rencontres, pour aboutir à une réforme mi-figue mi-raisin ! Aucun problème n'est réglé ; tout le monde le sait ou le sent. Mais il ne fallait rien changer, le paquet était ficelé ! Pendant ce temps, les personnes âgées et leurs familles attendent les simplifications qui devraient les aider à y voir clair. Au lieu de quoi, nous ne leur apportons que des chicaneries sur le surcoût ! Quel recul que de considérer que la solidarité doit être payée par les collectivités locales ! Nos collègues qui soutiennent le gouvernement ne peuvent qu'être mal à l'aise ! Ils ont eu la probité de le reconnaître…
Au terme de nos débats, je regrette que l'on n'ait pas étudié plus avant la proposition formulée par M. de Raincourt. Il fallait peut-être créer un cinquième risque.
Cependant, la commission des Affaires sociales ayant fourni un travail acharné, je voterai le texte amendé par le Sénat.
M. MACHET. – Très bien !
M. DELANEAU, président de la commission des Affaires sociales. – Je souhaite faire une mise au point.
Je ne comprends pas le procès intenté à la commission des Affaires sociales, car elle a maintenu l'accès le plus large à cette prestation, qui permet de faire face à la perte d'autonomie induite par l'âge – et l'on sait ce qu'il en est de l'espérance de vie. Ainsi, nous avons accepté l'extension au G.I.R. 4.
La commission a donc été fidèle à l'esprit qui l'avait conduite à proposer la P.S.D. Rappelez-vous : M. Teulade en avait parlé, Mme Veil avait fait de même. Sans la commission des Affaires sociales du Sénat, présidée par M. Fourcade, rien n'aurait été fait.
En revanche, nous contestons le fait que les départements soient obligés à verser leur contribution à un fonds dont nous ignorons qui le contrôlera et comment il répartira ses ressources entre les départements. La responsabilité financière est du ressort de l'État, premier acteur de la solidarité nationale. Sans nous opposer à une participation des départements, nous refusons de les engager dans une aventure dont il est aisé de prévoir l'issue : quel que soit le gouvernement en place, les départements supporteront la charge !
De nombreux parlementaires souhaitent créer un cinquième risque, mais il appartient au gouvernement d'indiquer la voie qu'il veut suivre…
Je souhaite que le Sénat adopte le projet de loi en l'état avec les amendements, votés à l'initiative de vos commissions des Affaires sociales et des Finances, qui ont étroitement collaboré. (Applaudissements au centre et à droite.)
Mme GUINCHARD-KUNSTLER, secrétaire d'État. – Je perçois un consensus de la Haute Assemblée en faveur d'une A.P.A. conçue comme un droit égal pour tous, géré de façon décentralisée. N'oublions pas que le nombre des bénéficiaires passera de 140 000 à 800 000. Certains, à gauche, souhaitent dépasser un jour cette étape. Je fais confiance à leur pragmatisme et à leur volonté d'une justice sociale immédiate.
Un sénateur a mentionné la création d'un « cinquième risque par défaut ». Mais je ne crois pas que les départements souhaitent échapper à leurs responsabilités envers les personnes âgées, d'autant que le présent dispositif leur permettra de conduire une véritable politique sociale envers les personnes âgées.
De nombreux membres de la majorité sénatoriale souhaitaient réécrire le texte pour marquer sa filiation avec la P.S.D. Certes, on distingue une véritable continuité, avec la coordination, l'individualisation et la gestion par les départements. Mais restent les différences : l'universalité, l'égalité, les moyens mis en œuvre pour l'assurance maladie en faveur des soins, la péréquation entre départements, la professionnalisation de l'aide à domicile, la souplesse dans l'utilisation des moyens et la régulation institutionnelle.
Le gouvernement respecte les engagements pris envers les conseils généraux. Dans le courrier adressé à Mme Guigou le 15 février, M. Puech a demandé une « compensation significative » de charges induites par l'extension de la population éligible et l'accroissement des prestations. Cet objectif est atteint, avec un fonds doté de cinq milliards alors que les estimations de dépenses oscillent entre huit et onze milliards.
Indexées sur la C.S.G., les ressources du fonds sont dynamiques, plus que la D.G.F. Elles permettront d'atteindre sans surprise le rendez-vous de 2003.
Je souhaite préciser dans la loi les critères de la péréquation. En outre, la concertation se poursuivra avec les départements pour la rédaction des textes réglementaires. En 2003, nous pourrons constater que le dispositif donne satisfaction.
Monsieur Delaneau, les personnes âgées et leurs familles, les institutions et leur personnel savent que la nouvelle prestation conserve les aspects positifs de la P.S.D., avec un volet financier différent.
Les intéressés savent que nous avançons !
M. DELANEAU, président de la commission des Affaires sociales. – Je n'ai pas dit le contraire !
L'ensemble du projet de loi, modifié, est adopté.
M. LE PRÉSIDENT. – M. le Président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d'une commission mixte paritaire sur le texte que nous venons d'adopter.
Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l'article 12 du Règlement.
La séance est suspendue à 17 h 30.
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