Vous êtes ici : Travaux parlementaires > Comptes rendus > Compte rendu analytique

Retour

DDOSEC

(Urgence)

      M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

Discussion générale

      M. HASCOËT, secrétaire d'État à l'économie solidaire. – Ce projet comporte un certain nombre de dispositions dont la mise en œuvre requérait une certaine urgence et dont la spécificité appelait le regroupement dans un tel texte. Mon intervention portera sur l'ensemble de ces dispositions. Mes collègues interviendront plus tard dans le débat.

      Le titre premier porte sur l'indemnisation du chômage et sur les mesures d'aide au retour à l'emploi.

      Au terme d'une longue négociation, les partenaires sociaux ont conclu le 19 octobre 2000 une nouvelle convention. Depuis lors, une réforme des statuts de l'Unedic a été adoptée, à laquelle ont adhéré l'ensemble des organisations syndicales représentatives, garantissant ainsi la gestion véritablement paritaire du nouveau régime d'assurance chômage. Je me réjouis de cet apaisement des tensions auxquelles avait donné lieu la négociation de la nouvelle convention.

      L'État a pris une part active à ce difficile processus en manifestant son attachement à quatre objectifs : l'amélioration de l'indemnisation des chômeurs ; le développement de l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi, dans le respect des droits et obligations fixés par le Code du travail et sans préjudice du droit à indemnisation ; la baisse mesurée et progressive des cotisations, garantissant l'équilibre à moyen terme du régime d'assurance chômage ; la clarification des relations financières entre l'Unedic et l'État.

      Dans la mesure où la convention, dans son état final du 19 octobre 2000, ne contrevenait plus au Code du travail et prenait en compte ces quatre principes, elle a été agréée par arrêté du 4 décembre 2000 et publiée au Journal officiel du 6 décembre 2000.

      Les règles de l'assurance chômage ont été modifiées de façon substantielle.

      Je rappelle qu'entre les conventions antérieures non agréées (29 juin et 23 septembre 2000) et celle qui l'a été : la signature du P.A.R.E., conçue au départ comme un contrat d'adhésion et une condition de droit à l'indemnisation, est devenue une formalité sans conséquence sur le versement des allocations ; la baisse des cotisations, d'abord fixée à 71,4 milliards de francs sur trois ans, a finalement été ramenée à 28,4 milliards de francs, les autres baisses éventuelles n'intervenant que si la situation le permet ; enfin, toute prétention de contrôle et de sanction de l'obligation de recherche d'emploi par l'Unedic a été abandonnée, seul le service public de l'emploi restant habilité à y procéder.

      La nouvelle convention améliore significativement l'indemnisation des demandeurs d'emploi, en supprimant la dégressivité des allocations. Les fins de contrats précaires sont mieux prises en compte, puisque les demandeurs d'emploi sont indemnisés dès lors qu'ils ont travaillé quatre mois au cours des dix-huit derniers mois, au lieu des huit derniers auparavant. Au total, près de 200 000 personnes supplémentaires pourront être indemnisées par le régime d'assurance chômage.

      L'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi est renforcé, comme le gouvernement l'avait souhaité. Les programmes « nouveau départ » mis en œuvre par l'A.N.P.E. pour les chômeurs les plus en difficulté ou « Trace » pour les jeunes, ont fortement contribué à une baisse générale du chômage. La nouvelle convention élargit le bénéfice de l'accompagnement personnalisé vers l'emploi, grâce à des moyens supplémentaires apportés par le régime d'assurance chômage. Le « P.A.R.E. » informe le demandeur d'emploi de ses droits et obligations et le « P.A.P. » récapitule les actions convenues avec l'A.N.P.E. Les conditions mises à la perception des allocations d'assurance chômage sont inchangées. Le refus du demandeur d'emploi de signer ces documents ne constitue donc pas un motif de refus ou de suppression des allocations de chômage. L'obligation de mener une recherche active d'emploi, déjà prévue par la loi, demeure. La mise en œuvre de l'accompagnement des chômeurs, le contrôle de la recherche d'emploi et les sanctions éventuelles restent du ressort exclusif du service public de l'emploi.

      Sur trois ans, les mesures en faveur des chômeurs (indemnisation et aide personnalisée) représenteront environ 45 milliards de francs. La convention du 19 octobre, contrairement aux textes antérieurs qui n'avaient pas été agréés, réserve explicitement 15 milliards de francs à la mise en œuvre de l'accompagnement personnalisé.

      La baisse des cotisations sera mesurée et progressive. La première baisse, en 2001, représentera 28 milliards de francs. Les baisses envisagées pour 2002 n'interviendront que sous la condition de l'équilibre financier du régime. La diminution des cotisations bénéficiera aux entreprises comme aux salariés.

      Depuis la publication de l'arrêté d'agrément, nous avons activement travaillé à la préparation des conventions de partenariat entre l'État, l'A.N.P.E. et l'Unedic, qui doivent appliquer les projets d'action personnalisés, en précisant les modalités d'accompagnement du retour des chômeurs à l'emploi, et les relations opérationnelles et financières entre les acteurs.

      Le service public de l'emploi sera seul responsable de l'accompagnement de l'ensemble des personnes privées d'emploi, quels que soient leur statut et leurs modalités d'indemnisation. En posant cette exigence, l'État veille à ce que le traitement de tous les demandeurs d'emploi soit égalitaire, et il conforte le rôle pivot dévolu au service public de l'emploi, principal garant de l'impartialité et de la non- discrimination des services offerts à l'ensemble des demandeurs d'emploi.

      Les moyens de l'A.N.P.E. seront renforcés, au-delà de dispositions prévues dans le contrat de progrès triennal (2000/2002). J'ai déjà autorisé l'Unedic à financer 1 000 emplois nouveaux pour que l'A.N.P.E. soit en mesure, dès le 1er juillet prochain, de répondre à ces nouveaux enjeux.

      Je prépare aussi un deuxième programme de lutte contre les exclusions qui comportera des mesures encore plus actives en faveur des chômeurs les plus éloignés de l'emploi, et en particulier les bénéficiaires du R.M.I. dont la possibilité de cumuler l'allocation et le revenu d'activité sera étendue, et les jeunes, pour lesquels un programme « Trace » renforcé permettra à 160 000 d'entre eux, contre 60 000 aujourd'hui, de bénéficier d'un accompagnement dans un itinéraire d'insertion professionnelle.

      J'ai rappelé les étapes récentes de la reconfiguration de notre politique de lutte contre le chômage et en faveur du retour à l'emploi, pour fixer le cadre dans lequel s'inscrit le Titre premier du projet de loi et pour lui donner tout son sens.

      Ce titre premier vise à donner une base législative au financement, par l'Unedic, des dispositifs d'aide au retour à l'emploi alors que l'Unedic n'est aujourd'hui habilitée, selon le Code du travail, qu'à financer les allocations de chômage des demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance chômage.

      L'article premier décrit l'ensemble des mesures d'aide au retour à l'emploi, prévues par la convention du 1er janvier 2001, à l'exception du financement des contrats de qualification des adultes (C.Q.A.), qui font l'objet de l'article 2.

      Il s'agit de l'aide à la mobilité des demandeurs d'emploi qui reprennent un emploi ; de l'aide dégressive à l'employeur qui embauche un demandeur d'emploi indemnisé par le régime d'assurance chômage depuis plus de douze mois ; de l'aide à la formation des demandeurs d'emplois qui en suivent une ; du financement d'actions d'évaluation des compétences professionnelles et du financement des actions d'accompagnement ou de reclassement des demandeurs d'emploi.

      Toutes ces mesures sont destinées à favoriser le retour rapide des chômeurs à l'emploi. Elles devraient permettre de réduire la durée moyenne des périodes de chômage, donc renforcer la forte baisse du chômage engagée grâce à la politique économique menée par ce gouvernement. Le taux de chômage, je le rappelle, est passé de 12,6 % en juin 1997 à 8,7 % en mars 2001. Il devrait avoisiner les 8,4 % à la fin de cette année.

      L'article 2 réforme le financement du contrat de qualification des adultes. La convention signée par les partenaires sociaux prévoit de ménager un accès privilégier à ce contre pour les salariés involontairement privés d'emploi. Les coûts de formation correspondants seront pris en charge par le régime d'assurance chômage. Cette intervention financière doit être expressément autorisée par la loi, car elle déroge au principe suivant lequel les ressources de l'Unedic doivent être exclusivement utilisées pour indemniser les salariés involontairement privés d'emploi.

      L'article 3 crée une allocation de fin de formation (A.F.F.). Aux termes de la même convention, les chômeurs bénéficiant d'une formation prescrite par l'A.N.P.E. continueront à percevoir l'allocation de retour à l'emploi dans la limite de la durée d'indemnisation. L'allocation de formation-reclassement (A.F.R.) est supprimée à compter du 1er juillet 2001, de même que l'allocation de formation de fin de stage (A.F.F.S.), qui avait vocation à prendre le relais de l'A.F.R. à l'issue des droits au titre de l'assurance chômage. Alors que la nécessité de renforcer la qualification de la population active n'est pas contestée, il serait peu opportun de limiter la durée des formations à celle des droits à l'indemnisation en assurance. L'allocation créée dans l'article 3 répond à ce besoin. Un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'attribution de cette allocation.

      L'article 4 a pour objet d'harmoniser la base légale du régime de prescription des prestations et contributions du régime d'assurance chômage avec celle de la sécurité sociale, et de valider des dispositions de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 1997 plus favorables aux employeurs comme aux allocataires.

      Enfin, les signataires de la convention du 1er janvier 2001 ont prévu, à l'article 9 de verser à l'État, au titre de la clarification financière entre ce dernier et le régime d'assurance chômage, 7 milliards de francs en 2001 et 8 milliards de francs en 2002. L'article 5 autorise l'UNEDIC à procéder à ces versements, destinés à soutenir des actions de politique de l'emploi.

      Ces mesures doivent permettre, à compter du 1er juillet prochain, d'offrir à tous les demandeurs d'emploi, sans distinction, des possibilités plus grandes d'accéder à l'emploi à travers un accompagnement plus personnalisé et plus complet. Vous permettrez, en les adoptant, de conforter la marche engagée depuis juin 1997 pour le retour au plein emploi, et vous donnerez aux deux millions de chômeurs l'espoir de bénéficier de la croissance.

      J'en viens au fonds de réserve des retraites, lequel est essentiel à la pérennité à long terme de nos retraites par répartition. Notre ambition est de restaurer la capacité financière de nos régimes de retraite et de consulter tous les acteurs sur la méthode à suivre.

      La politique économique conduite depuis quatre ans permet d'envisager avec sérénité l'avenir des régimes par répartition. Amélioration du taux d'activité, croissance qui permet d'augmenter les recettes, telles sont les premières réponses du gouvernement pour régler le problème. Je rappelle qu'en 1997 le déficit de la branche vieillesse du régime général atteignait cinq milliards de francs, tandis que son excédent a été de deux milliards en 2000…

      Cet assainissement nous donne le temps d'étudier les mesures complémentaires qui permettront d'assurer, à long terme, l'équilibre financier des retraites. Ce travail exigeant concertation et transparence, le gouvernement a créé le conseil d'orientation des retraites, où siègent partenaires sociaux et parlementaires. En la matière, il n'y aura, en effet, de solutions durables que discutées sereinement, de façon approfondie, et comprises par tous les acteurs.

      Le conseil est un espace de débat, et le colloque du 5 avril sur le thème « âge et travail » a confirmé qu'une des priorités était de relever le taux d'activité en fin de carrière.

      La démarche du gouvernement est cohérente, qui concilie donc l'amélioration immédiate des régimes et l'anticipation des difficultés démographiques auxquelles ils seront confrontés à long terme.

      Le rôle du fonds de réserve sera d'apporter une garantie pour le long terme, puisque sa mission sera d'accumuler des réserves financières jusqu'en 2020, et de les faire fructifier. Ces réserves faciliteront le financement des retraites par répartition dans les années qui suivront : les spécialistes parlent de « lissage » des besoins de financement. L'objectif du gouvernement est d'atteindre un montant de réserves de 1 000 milliards en 2020. Cela suppose bien sûr des ressources importantes. Ce projet de loi en énumère plusieurs, mais cela ne fera pas obstacle à ce que d'autres viennent s'y ajouter ultérieurement.

      Il est vrai que les excédents de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (C.N.A.V.), qui doivent être affectés aux Fonds de réserve seront sans doute moins important que prévus, du fait du ralentissement de la population active et de la revalorisation des pensions. Il est vrai aussi que le Fonds de solidarité vieillesse (F.S.V.) sera mis à contribution pour assurer le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (A.P.A.).

      M. DELANEAU, président de la commission des Affaires sociales. – Entre autres prélèvements !

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Cet objectif de 1 000 milliards en 2020 sera atteint, malgré de moindres excédents de la C.N.A.V. et le financement de l'A.P.A. En effet, l'amélioration plus rapide que prévu de l'emploi augmentera les excédents du fonds de solidarité vieillesse d'ici 2020. Améliorant aussi le niveau moyen des pensions, cela réduit le nombre d'allocataires du minimum vieillesse. La croissance permet enfin de meilleures recettes. L'écart structurellement favorable entre dépenses et ressources du F.S.V. se trouve donc renforcé. La disposition de la loi de financement de la sécurité sociale prévoyant la prise en charge progressive des avantages familiaux de retraite par la branche famille de la sécurité sociale, et qui ne figurait pas dans les projections initiales, conduira également à renforcer la capacité de financement du fonds de solidarité.

      M. VASSELLE. – Ce n'est pas exact.

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Les hypothèses économiques sur lesquelles sont fondées les projections du gouvernement sont raisonnables. Il a en effet retenu une baisse progressive du taux de chômage qui atteindrait 4,5 % en 2010 pour se stabiliser à ce niveau. Je comprends que certains puissent être désappointés par les succès du gouvernement dans la lutte contre le chômage, mais les faits sont là : nous sommes désormais sous les 9 %.

      M. DELANEAU, président de la commission. – Vous ne pouvez pas dire cela ! Personne ne se réjouit du chômage !

      M. VASSELLE. – Les taux établis par Bercy sont purement optiques.

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Le taux de chômage a baissé d'environ quatre points depuis quatre ans. Pourquoi ne baisserait-il pas de quatre points supplémentaires d'ici 10 ans ? Il n'y a là aucune extrapolation irréaliste.

      Les hypothèses de rendement du placement des ressources du fonds sont également prudentes : un taux de 4 % est en effet nettement inférieur à la moyenne constatée sur les cinquante ou les trente dernières années.

      Le financement à court terme du fonds de réserve ne sera que très marginalement affecté par les retards constatés dans la cession des licences de téléphonie mobile, dite licences U.M.T.S. Le fonds de solidarité vieillesse est doté aujourd'hui de 38 milliards. Une part importante de la vente des licences U.M.T.S. sera affectée au fonds de réserve, lui permettant d'approcher le montant prévu de 50 milliards à la fin 2001.

      La gestion du fonds sera caractérisée par la transparence.

      M. DELANEAU, président de la commission des Lois. – Là, d'accord !

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Cet établissement public spécifique permettra d'individualiser très précisément les comptes.

      La transparence, c'est aussi l'association des partenaires sociaux et des parlementaires à la gestion du fonds. Celui-ci aura en charge l'épargne collective des Français. C'est pourquoi le projet de loi institue un conseil de surveillance du fonds, dont seront membres les parlementaires, les partenaires sociaux et des personnalités qualifiées, et qui contribuera à la définition de la politique de placement, contrôlera les résultats et établira un rapport annuel public sur la gestion du fonds. Il sera par ailleurs consulté sur la nomination des membres du directoire, l'organe exécutif du fonds, lequel devra rendre compte régulièrement au conseil de surveillance de la politique de placement.

      La transparence s'exercera enfin avec les procédures de contrôle. Ainsi, des commissaires aux comptes seront chargés de certifier les comptes du fonds et de vérifier la sincérité de l'évaluation de ses actifs. Le fonds sera également soumis au contrôle de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires sociales.

      L'efficacité exige de s'appuyer sur des professionnels compétents et de mettre en place des procédures permettant d'assurer la sécurité des fonds. C'est pourquoi le projet de loi associe étroitement la Caisse des dépôts et consignations à la mise en œuvre du fonds de réserve. Depuis 1816, date de sa création, cette caisse a fait la preuve de sa capacité à gérer l'épargne collective dans le cadre de missions de service public. Le projet de loi lui confie donc une nouvelle mission de service public : assurer la gestion administrative du fonds de réserve c'est-à-dire effectuer la conservation et le dépôt des titres, contrôler les risques, assurer la bonne tenue des opérations comptables, participer à la définition de la politique d'investissement.

      Le souci d'efficacité et de sécurité a également conduit le gouvernement à préciser les grands principes qui devront guider la politique d'investissement. Les dirigeants du fonds devront respecter l'objectif et l'horizon d'utilisation de ses ressources : un investissement pour une durée de vingt ans n'obéit pas aux mêmes règles qu'un placement réalisé à l'horizon de quelques mois. Les dirigeants du fonds devront aussi respecter les principes de prudence et de répartition des risques. Le fonds de réserve n'a évidemment pas vocation à spéculer sur les marchés financiers, mais bien à faire prospérer dans les meilleures conditions l'épargne des Français.

      L'efficacité du fonds suppose également qu'il dispose d'une réelle indépendance, et ne soit pas soumis aux aléas politiques, aux contingences budgétaires, ou aux intérêts des opérateurs financiers. Sur ce point, les dispositions du projet de loi sont très précises. Le directoire, organe exécutif du fonds de réserve, composé de trois personnes chargées d'élaborer, en concertation avec le conseil de surveillance, la politique d'investissement et de la mettre en œuvre, aura une grande indépendance. Il ne sera pas composé de représentants des administrations, – lesquels siégeront au conseil de surveillance – mais de professionnels à la compétence reconnue ; ses membres devront déclarer les intérêts ou les fonctions qu'ils peuvent détenir et exercer dans toute personne morale et ils ne pourront pas délibérer dans une affaire où ils ont un intérêt.

      Transparence, efficacité, sécurité, indépendance, tels sont donc les maîtres-mots sur lesquels le gouvernement entend instituer le fonds de réserve des retraites. Je ne doute pas que nous pourrons nous rejoindre sur ces principes.

      J'en viens à l'article 7 qui opère la ratification de l'ordonnance du 19 avril 2001 portant réforme du Code de la mutualité, et marque l'aboutissement de cette réforme, qui touche un secteur majeur de la vie sociale de notre pays, couvrant plus d'un Français sur deux et gérant 1 300 institutions sanitaires et sociales.

      Lorsqu'il a demandé au Parlement l'autorisation de procéder à cette réforme par voie d'ordonnance, le gouvernement s'était engagé à procéder rapidement à sa ratification : la loi d'habilitation du 3 janvier 2001 prévoyait qu'un projet de loi en ce sens devait être déposé avant le 30 juin prochain. Tel est précisément l'objet de cet article.

      Le gouvernement est en effet soucieux de mener cette réforme à son terme dans les meilleurs délais, pour mettre fin à la situation d'incertitude juridique dans laquelle se trouve le monde mutualiste, à la suite de la condamnation de la France pour la non-transposition à ce secteur des directives « assurances » de 1992. Cette situation critique avait conduit le gouvernement à choisir la voie de l'ordonnance, vu sa rapidité. Le Parlement a approuvé ce choix, fait en accord avec le monde mutualiste. La loi d'habilitation du 3 janvier 2001 donnait au gouvernement un délai de quatre mois pour publier ce texte. Conformément aux engagements pris, l'ordonnance a été publiée au Journal officiel le 22 avril dernier.

      Comme le gouvernement l'avait indiqué à l'occasion de la loi d'habilitation, cette ordonnance reprend les dispositions du projet de loi qu'il avait préparé au printemps 2000.

      Ce texte transpose les directives « assurances » dans ce secteur, tout en respectant sont identité propre. Ce résultat, nous le devons d'abord au travail réalisé par Michel Rocard dans le cadre de la mission que lui avait confiée le Premier ministre en 1998. Il a montré qu'il était possible de transposer ces directives tout en confortant les valeurs de solidarité et de démocratie sociale qui animent le monde mutualiste. Il a défini, notamment, comment les mutuelles pourraient continuer à gérer des œuvres sanitaires et sociales, préoccupations communes au mouvement mutualiste et au gouvernement.

      Le texte assure à la mutualité la sécurité juridique dont elle a besoin et l'ouvre sur l'Europe. Il lui offre un cadre législatif modernisé et adapté à ses besoins, en transposant les directives de 1992 sans remettre en cause les valeurs mutualistes.

      Il met ainsi en œuvre le principe de spécialité qui prévoit que toute entreprise entrant dans le champ des directives « assurances » doit se limiter à cette activité, à l'exclusion de toute autre activité commerciale. Les mutuelles santé devront distinguer dans deux structures séparées leurs activités d'assurance et leur action sanitaire et sociale.

      Mais, tout en respectant l'esprit et la lettre des directives, le futur code préserve les solidarités institutionnelles du mouvement mutualiste : il prévoit comment une mutuelle santé peut continuer à gérer des œuvres sanitaires et sociales, dès lors que celles- ci sont accessoires par rapport à son activité d'assurance.

      Il encadre les transferts financiers entre la mutuelle d'assurance et la mutuelle gestionnaire de réalisations sanitaires et sociales ; il garantit les droits et assure la protection des intérêts des membres des organismes mutualistes, par le renforcement des règles prudentielles. Il assure de ce fait l'harmonisation des règles techniques et financières applicables à l'ensemble des organismes qui pratiquent des opérations d'assurance.

      Cette ordonnance modernise aussi le Code de la mutualité.

      M. DELANEAU, président de la commission. – Intéressant…

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Elle assure la consécration législative des principes de solidarité et de démocratie sociale sur lesquels ce secteur s'est bâti. Elle définit les principes mutualistes qui encadrent les pratiques tarifaires des mutuelles, notamment en interdisant aux mutuelles de santé de moduler leurs cotisations en fonction de l'état de santé de leurs adhérents.

      Elle entend favoriser la démocratie mutualiste moyennant plusieurs mesures symboliques, comme la création d'un statut de l'élu mutualiste et le renforcement du rôle de l'assemblée générale des organismes. Précisant le rôle des fédérations mutualistes, elle consacre la place du conseil supérieur de la mutualité.

      Fruit d'une longue concertation avec l'ensemble des parties concernées, ce texte marque l'aboutissement des efforts du gouvernement sur un dossier que chacun savait délicat, et que beaucoup pensaient insoluble. Ce résultat prouve la justesse de notre méthode, le dialogue et la concertation. C'est pourquoi je comprends d'autant moins l'accusation de « méthode expéditive » que votre commission des Affaires sociales formule dans son rapport…

      M. DELANEAU, président de la commission. – Vous venez de rappeler les engagements du gouvernement et la large concertation à laquelle vous avez procédé pour aboutir au texte figurant sous le titre III. Vous avez pourtant oublié l'engagement que vous aviez pris personnellement, ici-même comme à l'Assemblée nationale, et qui a déterminé la commission des Affaires sociales à s'opposer à la commission des Finances dans des conditions difficiles, à savoir que vous discuteriez avec la représentation nationale. Or, nous n'avons rien vu venir… jusqu'à la publication de l'ordonnance au Journal officiel ! Était-ce mépris pour vos engagements, ou pour la représentation nationale ?

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Je comprends ce commentaire. Nous avons été obligés d'inclure la ratification dans ce texte plus large…

      M. DELANEAU, président de la commission. – Nous avons été floués !

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Sans doute un débat plus large eût-il été préférable, mais le calendrier était là, ainsi que certaines impatiences, et je ne suis maître, ni du temps, ni de l'ordre du jour.

      M. DELANEAU, président de la commission. – Voilà le Sénat victime des impatiences ! Où va-t-on ?

      M. HASCOËT, secrétaire d'État. – Quand un sujet comme celui-ci flotte dans le flou juridique depuis sept ou huit ans, l'urgence de conclure est un paramètre à prendre en considération.

      En ratifiant cette ordonnance, vous contribuerez à clore la phase d'incertitude et à offrir aux mutuelles un code rénové et modernisé, qu'elles puissent affronter avec confiance les enjeux des années à venir.

      Les dispositions en matière d'éducation populaire et de jeunesse sont très attendues par l'ensemble des acteurs de ce secteur. Mme Buffet a tenu à les proposer à la représentation nationale dans les plus brefs délais afin de répondre à de réels besoins exprimés sur le terrain. Les articles 8 à 11 visent d'abord à moderniser les modalités et les conditions de l'agrément que le ministère de la Jeunesse et des Sports peut accorder aux associations de ce secteur, agrément qui conditionne les subventions du ministère.

      Pour les nouvelles associations, nous proposons une aide financière en attendant qu'elles demandent leur agrément, cela pour répondre avec souplesse et rapidité à l'expression de modes d'engagement qui pourront déboucher sur de véritables projets associatifs.

      Le projet de loi vous propose également de conforter les instances de concertation dans le champ de la jeunesse et de l'éducation populaire. C'est pourquoi nous vous proposons d'introduire dans la loi le Conseil national de la jeunesse et de l'éducation populaire, qui existe depuis 1944 sous différentes appellations. Nous vous proposons également d'accorder cette reconnaissance législative au Conseil national de la jeunesse mis en place au début de l'année 1998 pour répondre à la demande des jeunes de participer à l'action publique.

      Enfin, il s'agit d'améliorer le contrôle exercé dans le but de protéger la santé et la sécurité physique et morale des mineurs accueillis hors du domicile des parents durant les congés professionnels ou scolaires, où à l'occasion des loisirs. Il s'agit également de reconnaître, dans le même temps, la fonction éducative de ces accueils lorsqu'ils sont réalisés dans le cadre de centres de vacances ou de centres de loisirs sans hébergement. C'est ainsi que seront écartées de toutes fonction auprès des mineurs accueillis dans ce cadre, les personnes condamnées pour crime ou pour des délits dont la définition suppose qu'elles présentent un danger pour ces mineurs. Les incapacités d'exercice et les mesures de police administrative sont renforcées et élargies en conséquence.

      Les organisateurs de centres de vacances et de loisirs doivent élaborer, mettre en œuvre et évaluer un projet éducatif. À cela s'ajoutent des propositions d'harmonisation avec la loi du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives concernant l'obligation pour les organisateurs et les exploitants de locaux de souscrire une assurance en responsabilité civile ; la possibilité pour les agents du ministère de la Jeunesse et des Sports d'être assermentés et de se voir ainsi confier des pouvoirs de police judiciaire les renforçant dans leurs missions de contrôle ; et les sanctions pénales à l'égard de deux qui ne respecteraient pas les obligations fixées par le texte ou qui n'exécuteraient pas les décisions prises par l'autorité administrative.

      Toutes ces mesures sont très attendues par les acteurs du secteur de la jeunesse et de l'éducation populaire, que Mme Buffet a consulté au préalable.

      Le dernier volet du projet de loi traite d'éducation et de communication. L'article 12 clarifie le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les conventions passées par l'Institut d'études politiques de Paris avec certains lycées classés en zones d'éducation prioritaire ou en réseau d'éducation prioritaire, avec l'objectif de concourir à la diversification des voies d'accès à cet établissement. Cette nouvelle voie d'accès s'inscrira dans la tradition des entrées parallèles dans les écoles : il y a déjà à l'I.E.P. de Paris pour l'entrée en deuxième année et dans les écoles de commerce et d'ingénieurs. L'établissement augmentera le nombre de places ouvertes en première année : il n'y aura donc aucun préjudice porté à la voie d'accès principale par concours. Cette initiative expérimentale de la direction de l'I.E.P. de Paris, pleinement encouragée par M. Lang, constitue un enrichissement pour notre société : elle permettra, à la fois, de diversifier les voies d'accès à un diplôme ouvrant à des secteurs professionnels à hautes responsabilités, et elle constituera un signal fort à destination d'élèves souvent marginalisés en dépit de leur parcours scolaire excellent.

      Enfin, l'article 13 a pour objectif d'assouplir la règle qui limite à 49 % la part du capital d'une chaîne de télévision que peut détenir un même actionnaire. L'enjeu consiste à faciliter le lancement de la télévision numérique de terre. La présence d'une offre privée conséquente, à côté de l'offre publique, importe évidemment. Les discussions engagées à l'occasion du vote, le 1er août dernier, de la loi sur la liberté de communication, ont conduit le gouvernement à souhaiter faire évoluer un dispositif qui, appliqué de manière trop générale dans un paysage audiovisuel appelé lui-même à être profondément modifié, pouvait freiner le développement de la technologie numérique. Le dispositif ne vise donc pas à revenir sur un principe général qui préserve le pluralisme, mais il permet, selon des modalités simples et conformes aux principes généraux du droit, de ne pas soumettre à la règle des 49 %, d'une part, les chaînes dont l'audience est inférieure à 2,5 % et, d'autre part, les chaînes qui ne sont que la duplication d'un programme principal. Le seuil des 2,5 % concerne les petites chaînes, en particulier les chaînes thématiques, et plus généralement toutes les chaînes nouvelles pendant la phase de démarrage du numérique.

      L'article 15 renforce le rôle des collectivités locales dans l'établissement des réseaux de télécommunications, afin de favoriser l'essor du haut débit, dont la disponibilité devient un facteur déterminant du développement équilibré de l'activité économique et de l'emploi sur l'ensemble du territoire.

      Enfin, nous complétons le dispositif d'encadrement des cartes d'abonnement illimité au cinéma. La loi sur les nouvelles régulations économiques, comportait des mesures en faveur des ayants-droit et des petits exploitants, pour éviter que ces pratiques commerciales ne menacent l'équilibre général du secteur. Aujourd'hui, nous proposons d'y ajouter une disposition adaptée au secteur de la moyenne exploitation.

      Parmi les dispositions introduites à l'Assemblée nationale, certaines concernent des validations de concours.

      Le nouvel article 21, enfin, inséré à mon initiative, a pour objet la création, dans le cadre de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, d'une entreprise ayant un but social : la société coopérative d'intérêt collectif (S.C.I.C.). Ce nouveau statut diffère du statut général des sociétés coopératives par sa finalité altruiste. La S.C.I.C. n'a pas pour but la seule satisfaction de ses propres adhérents ou associés, mais celle d'un plus large public ; c'est pourquoi elle doit être régie par des règles spécifiques d'organisation et de fonctionnement visant à instaurer une nouvelle logique de partenariat entre usagers, bénévoles, salariés et financeurs. Des collectivités locales et des entreprises privées pourront en être membres, afin de combiner ressources publiques et privées en faveur d'initiatives économiques et citoyennes. Les sociétaires seront organisés par collèges et le principe « une personne, une voix » garantira l'efficacité de la société et son caractère démocratique.

      Une association pourra se transformer en coopérative sans perdre la personnalité morale puisqu'elles auront la non-lucrativité en commun. Pour autant, le rôle des associations dans le champ économique n'est pas contesté : la S.C.I.C. n'a pas vocation à s'y substituer : elle complète les outils juridiques qui sont à la disposition de ceux qui développent des projets d'économie sociale et solidaire.

      Ce projet de loi a mobilisé deux commissions et sept rapporteurs. J'ai conscience de l'important travail que vous avez dû accomplir dans des délais très brefs et vous en suis reconnaissant.

      M. DELANEAU, président de la commission. – Il n'est pas d'usage que le président d'une commission s'exprime avant les rapporteurs, je les prie donc de ne pas m'en tenir rigueur, mais j'ai quelques observations liminaires à formuler.

      Notre commission, jusqu'à hier, menait conjointement l'examen de deux projets de loi portant diverses dispositions d'ordre social.

      Le premier, intitulé un peu pompeusement projet de loi de modernisation sociale comportait, dans sa version examinée par l'Assemblée nationale en janvier dernier, 48 articles ; mais, au moment où les députés s'apprêtaient à la voter en deuxième lecture, ce nombre avait passé à 237 ! Certes, il est naturel que le Parlement soit désireux d'enrichir les textes soumis à son examen. Il est beaucoup plus surprenant que le gouvernement soit l'auteur direct ou pas – car il n'est pas exclu qu'il ait inspiré certaines initiatives parlementaires – de 59 articles additionnels ! C'est véritablement un deuxième projet de loi qui a été inséré par le gouvernement dans le premier en cours de navette !

      L'autre texte qui nous occupe aujourd'hui s'annonce sous le titre bénin de « projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social éducatif et culturel ». Il se caractérise, en fait, par la mise bout à bout de plusieurs projets de loi dont chacun aurait mérité une discussion approfondie, mobilisant les compétences des différentes commissions permanentes du Sénat et de leurs spécialistes. N'est-il pas significatif que, pour un texte comportant à l'origine 13 articles, votre commission ait dû nommer quatre rapporteurs et la commission des Affaires culturelles saisie pour avis, trois ?

      Le texte initial comportait en réalité sept projets de loi successifs : la transcription de l'importante convention UNEDIC du 19 octobre 2000 ; le statut du fonds de réserve des retraites, la ratification des 223 articles du nouveau Code de la mutualité ; un important dispositif de réglementation des centres de loisirs accueillant des mineurs relevant de la ministre de la Jeunesse et des Sports ; un volet concernant l'institut d'études politiques de Paris, introduit à la demande du ministre de l'Éducation nationale ; une réforme de la loi relative à la liberté de communication, à laquelle la ministre de la Culture et de la Communication ne saurait rester indifférente.

      Et pourtant, le texte n'est présenté que par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité !

      À l'Assemblée nationale, sont venus s'y ajouter, indépendamment des dispositions diverses relatives au covoiturage, au remplacement des pharmaciens d'officine – étrangement inscrites dans le titre relatif au fonds de réserve des retraites – ou aux libertés des comités d'entreprises, un véritable projet de loi nouveau qui modifie profondément la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et crée une nouvelle catégorie de sociétés anonymes ou de sociétés à responsabilité à capital variable, les « sociétés coopératives d'intérêt collectif » régies par le Code du commerce, sans parler des douze articles que comporte l'amendement déposé en séance par le gouvernement ; et aussi un dispositif concernant l'intervention des collectivités territoriales en matière de réseaux de télécommunications, et modifiant le Code général des collectivités territoriales tel qu'il résulte de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, qui avait été renvoyée pour examen au Sénat à une commission spéciale ; et enfin une modification substantielle au Code de l'industrie cinématographique, déjà modifié par la loi relative aux nouvelles régulations économiques à l'encre à peine sèche, puisque promulguée le 15 mai – deux semaines plus tard, on revient dessus. Il n'est guère étonnant qu'un député ait pu parler de « panique législative », comme celle des gens qui, contraints à un prochain départ, entassent dans leur valise ce dont ils n'avaient pas eu le temps de se préoccuper et qui meublera leur longue absence…

      La commission déplore ce climat délétère qui nuit au respect des prérogatives les plus élémentaires du Parlement. Non seulement, le gouvernement multiplie – dans l'impréparation ! – des projets de loi dont il impose ensuite au Parlement la discussion précitée mais il truffe encore ces textes, en cours de navette, de dispositifs qui sont eux-mêmes des projets de loi à part entière, sauf qu'ils n'ont été, ni délibérés en Conseil des ministres, ni soumis à l'avis du Conseil d'État. Il n'est guère étonnant que parfois la machine s'enraye, comme cela a été le cas hier à l'Assemblée nationale…

      De ce point de vue, le parcours législatif de l'« économie solidaire » apparaît particulièrement exemplaire. La réforme du Code de la mutualité a fait l'objet d'une demande d'habilitation à la va-vite. En dépit des assurances du gouvernement, le débat de ratification des 223 articles de ce code va être conduit à la hussarde.

      Poursuivant cette méthode expéditive, c'est un nouveau projet de loi sur les sociétés coopératives que vous prétendez, monsieur le Secrétaire d'État, faire enregistrer par le Parlement sous la forme d'un amendement déposé en séance à l'Assemblée nationale.

      Votre commission a décidé de se désolidariser de cette méthode, incompatible avec un travail législatif sérieux. Elle attire l'attention du gouvernement, avec solennité, sur les dangers de l'hypertrophie législative et les risques d'insécurité juridique qui résultent de l'improvisation et de la précipitation.

      Les parlementaires représentent, selon l'article 3 de la Constitution, la souveraineté du peuple, lorsque celui-ci ne l'exerce pas directement par voie référendaire. À ce titre, et parce que c'est la mission à eux confiée par le suffrage universel, ils ont le devoir d'accomplir un travail sérieux et réfléchi, parce que la loi qu'ils voteront s'imposera à tous.

      Le Sénat et ses commissions ne sont pas responsables des états d'âme, des palinodies, des chantages qui perturbent la majorité plurielle.

      M. FISCHER. – Aïe, aïe, aïe !

      M. DELANEAU, président de la commission. – Ils n'ont pas à épouser les querelles de famille, les impatiences ou les faiblesses des ministres qui veulent satisfaire leurs partenaires ou calmer les exigences de telle ou telle fraction, comme aux plus beaux temps de la IVe République.

      C'est pourquoi, soit nous refuserons de discuter des parties du projet de loi qui nous sont présentées comme à prendre ou à laisser, soit nous consacrerons tout le temps nécessaire à l'examen des amendements qui font partie du droit réservé des parlementaires.

      La commission des Affaires sociales a fait un énorme effort pour éviter tout blocage, mais elle n'est pas prête à accepter n'importe quoi pour des intérêts qui ne la concernent pas. (Vifs applaudissements à droite et au centre.)

      M. SOUVET, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – Le titre premier de ce projet de loi vise à donner une base légale à la convention du 1er janvier relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage. Une telle habilitation législative est en effet nécessaire à son application pleine et entière à compter du 1er juillet prochain. Avant d'en présenter en détail les articles, il n'est pas inutile de revenir sur la négociation et le contenu de cette convention.

      Ces négociations ont en effet constitué un « étrange feuilleton », selon l'expression de l'un des commentateurs les plus avisés en droit social. Ouvertes le 17 mars 2000, elles ont été marquées par « maints rebondissements » et ont donné lieu « aux péripéties les plus extravagantes ». Les partenaires sociaux ont ainsi, à deux reprises, conclu une convention que le gouvernement a d'abord refusé d'agréer, avant de se résoudre, dans un troisième temps, à prendre en considération les propositions issues du dialogue social.

      La convention a finalement été agréée le 6 décembre. Mais les péripéties n'allaient pourtant pas en rester là. Le gouvernement, sans doute marqué par ses anciennes réserves, n'a déposé que le 25 avril ce projet de loi, dont l'adoption est pourtant un préalable nécessaire à l'application de l'ensemble de la convention à compter du 1er juillet prochain.

      Reste que le feuilleton n'est toujours pas achevé. Deux étapes doivent encore être affranchies d'ici le 1er juillet : l'adoption du présent projet de loi, et la signature des deux conventions nécessaires à la mise en œuvre de la convention du 1er janvier. Ces deux conventions sont aujourd'hui finalisées et leur signature semble imminente.

      Ces négociations, fort mouvementées, ont néanmoins permis d'aboutir à une convention très novatrice.

      Notre commission avait estimé, dès novembre, que « la nouvelle convention d'assurance chômage constitue une avancée décisive dans la lutte contre le chômage structurel ». Elle ne peut que réitérer cette analyse, d'autant que l'UNEDIC estime que ces mesures devraient permettre de réduire le nombre de chômeurs de 125 000 par an sur la durée de la convention.

      Elle présente en effet quatre caractéristiques principales, qui manquent autant d'évolutions positives.

      En premier lieu, elle permettra une réelle activation des dépenses d'indemnisation du chômage en faveur d'un retour rapide à l'emploi des chômeurs. Il faut en effet que les dépenses d'assurance chômage servent par priorité au retour à l'emploi et non à une indemnisation, certes nécessaire, mais pas forcément très incitative à la réinsertion professionnelle. Les partenaires sociaux se sont déjà engagés, depuis quelques années, dans un tel processus d'activation des dépenses passives d'indemnisation, avec l'accord du 8 juin 1994 sur les conventions de coopération et celui du 6 septembre 1995 sur l'allocation de remplacement pour l'emploi (A.R.P.E.).

      La convention du 1er janvier s'inscrit dans cette ligne, mais va beaucoup plus loin : elle propose un élargissement notable des mesures d'activation et prévoit un accompagnement immédiat et personnalisé de chaque demandeur d'emploi dans sa démarche de retour à l'emploi.

      Elle va permettre la mise en place, à compter du 1er juillet, de nouvelles aides à l'emploi directement financées par l'UNEDIC, mais prescrites par l'A.N.P.E. Ce sont : une aide dégressive à l'employeur qui embauche un demandeur d'emploi rencontrant des difficultés spécifiques de réinsertion, versée pendant trois ans maximum ; une aide à la mobilité géographique pour le demandeur d'emploi qui accepte un travail dans un autre bassin d'emploi que celui où il était précédemment occupé, une aide à la formation, avec un accès privilégié des demandeurs d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification particulière, aux contrats de qualification adulte et un financement d'actions d'évaluation des compétences professionnelles et d'actions d'accompagnement en vue du reclassement.

      Est également prévu un soutien personnalisé et immédiat pour tout demandeur d'emploi indemnisé dans sa démarche de retour à l'emploi : le fameux P.A.R.E., plan d'aide au retour à l'emploi.

      Le P.A.R.E., souvent diabolisé, généralise et approfondit, en fait, les dispositifs d'accompagnement individualisé déjà existants, comme le programme « nouveaux départs » ou le programme « Trace » (trajet d'accès à l'emploi).

      Par parenthèse, je ne peux que déplorer la polémique, aux très forts relents idéologiques, sur la nature, obligatoire ou non, du P.A.R.E. Je regrette que le gouvernement ait choisi la voie bien inutile de la dramatisation. Il n'appartient certes pas au législateur d'interpréter la convention, mais il est vain de multiplier les prises de positions les plus ambiguës, alors que la lecture de la convention suffit, à elle seule, à dissiper tout doute à ce sujet.

      Le P.A.R.E. améliore les dispositifs actuels d'accompagnement : il est immédiat au lieu d'intervenir au bout d'un an de chômage dans le cadre du programme « nouveaux départs » par exemple ; il est à la fois progressif et continu ; il bénéficie enfin de moyens renforcés, 15 milliards de francs étant dégagés à cet effet par l'UNEDIC.

      Votre commission ne peut donc qu'adhérer à cette initiative des partenaires sociaux.

      En second lieu, l'indemnisation des demandeurs d'emploi sera améliorée. Le nombre de chômeurs indemnisés augmentera. La convention prévoit une révision de la durée minimale d'affiliation exigée pour ouvrir droit à indemnisation, la durée d'activité minimale étant ramenée de quatre mois pendant les huit derniers mois à quatre mois pendant les dix-huit derniers mois. Elle prévoit également une prise en charge spécifique des créateurs d'entreprise si l'entreprise doit cesser son activité dans les trois ans suivant sa création.

      De même, le niveau de l'indemnisation sera amélioré, la dégressivité des allocations introduite en 1992 par le dispositif de l'allocation unique dégressive étant supprimée.

      En troisième lieu, les cotisations d'assurance chômage pourraient baisser de 43,5 milliards de francs entre 2001 et 2003, si l'évolution de la situation financière de l'UNEDIC le permet, passant ainsi d'un taux de 6,18 % en 2000 à 5,40 % en 2002. Votre commission ne peut que s'en féliciter. La diminution des charges qui en résultera pour les entreprises favorisera l'emploi, la compétitivité, la croissance et le pouvoir d'achat des salariés.

      En quatrième et dernier lieu, pour contribuer à la réussite de la nouvelle convention d'assurance chômage, les partenaires sociaux ont décidé de mobiliser des moyens financiers considérables – mais réalistes – grâce au recyclage des excédents financiers de l'UNEDIC : 113 milliards de francs seront ainsi dégagés sur trois ans, 50 en faveur des chômeurs, 43 en faveur de la baisse des cotisations et 20 au profit de l'État.

      Il faut souligner l'ampleur de l'effort réalisé par les partenaires sociaux, tout comme leur sens des responsabilités. Ils ont, en effet, prévu une clause de sauvegarde afin de garantir l'équilibre financier du régime d'assurance chômage pour la durée de la convention. Si cet équilibre n'était plus assuré, des mesures de sauvegarde – notamment une révision de l'échéancier des baisses de cotisations – pourraient être prises.

      Mon jugement sur la convention du 1er janvier 2001 est donc très positif. Et je me félicite qu'après tant d'occasions manquées depuis quatre ans – les emplois jeunes, les 35 heures, le financement de l'alternance, les licenciements – le gouvernement et la commission des Affaires sociales parviennent enfin à une analyse commune même si les réserves du gouvernement à l'égard de cette convention demeurent fortes, comme l'atteste sa conversion tardive et ambiguë.

      Encore faut-il que la convention du 1er janvier soit appliquée. Cela dépend, pour partie, de l'adoption de mesures législatives, car le Code du travail n'autorise pas l'utilisation des ressources de l'UNEDIC pour autre chose que l'indemnisation des chômeurs. Il est donc nécessaire de modifier la loi, comme on le fit en février 1995 pour donner une base légale aux conventions de l'UNEDIC à financer le dispositif A.R.P.E. Dans les deux cas, le Sénat avait adopté le texte à l'unanimité.

      L'article premier autorise donc le financement par l'UNEDIC des mesures d'aide au retour à l'emploi prévues par la convention du 1er janvier 2001 : aide à la mobilité, aide dégressive à l'employeur, aide à la formation, actions d'accompagnement personnalisées, toutes prescrites par l'A.N.P.E.

      L'article 2 autorise le régime d'assurance chômage à financer les contrats de qualification adulte et reporte le délai ouvert aux partenaires sociaux pour pérenniser le dispositif au 30 juin 2002. Ce dispositif expérimental avait été introduit par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Il est utile, car il permet à des chômeurs très éloignés de l'emploi d'acquérir une qualification reconnue par la voie de l'alternance, mais il fonctionne mal : alors que le gouvernement tablait sur un objectif de 25 000 contrats en 2000, moins de 7 000 ont été effectivement signés. La convention du 1er janvier devrait permettre une relance de ce programme : l'UNEDIC prévoit en effet d'apporter un milliard de francs par an pour financer les coûts de formation. J'ajoute que les partenaires sociaux semblent également très proches d'un accord sur la pérennisation du dispositif ; qui pourrait être signé en juin ou juillet prochain.

      L'article 3 institue une allocation de fin de formation afin de permettre aux demandeurs d'emploi de continuer à être indemnisés au-delà de la durée des droits à l'assurance chômage si la formation qu'ils ont engagée sur prescription de l'A.N.P.E., n'est pas achevée. Il serait, en effet, absurde de devoir limiter la durée des formations proposées aux chômeurs, en l'alignant sur la durée de leurs droits à l'assurance chômage.

      L'article 4 – très technique –, vise à donner une base légale au nouveau régime de prescription applicable aux contributions et aux allocations de l'assurance chômage, ce nouveau régime ayant été fixé par la convention.

      L'article 5 autorise l'UNEDIC à verser à l'État 15 milliards de francs entre 2001 et 2002. La convention d'assurance chômage aborde en effet la question dite de « la clarification des relations financières UNEDIC-État ». Celles-ci sont, il est vrai, sinon opaques, du moins complexes.

      L'aggravation du chômage au début des années 90 avait provoqué une dégradation rapide des comptes de l'UNEDIC. L'État avait alors été dans l'obligation de soutenir financièrement le régime d'assurance chômage. La situation financière de celui-ci s'étant très sensiblement redressée depuis 1995 et les perspectives étant devenues favorables, l'État a souhaité que les partenaires sociaux introduisent dans la nouvelle convention une « clause de retour à meilleure fortune ». Notons au passage que les deux conventions que le gouvernement a refusé d'agréer étaient moins explicites et moins généreuses pour l'État…

      L'article 9 de la convention – article qui n'a pas été agréé par l'arrêté du 4 décembre dernier –, fixe les règles de la clarification des relations financières entre l'UNEDIC et l'État. Il prévoit le versement par l'UNEDIC à l'État de 7 milliards de francs en 2001, puis de 8 en 2002, ainsi que le renoncement par l'UNEDIC au versement d'une subvention de 5 milliards de francs en octobre 2002 afin de rembourser les emprunts contractés par le régime d'assurance chômage.

      Le présent article vise à donner une base légale à cet article 9 de la convention. L'UNEDIC n'est en effet, en l'état actuel de la législation, pas autorisée à verser une contribution au budget de l'État. En conséquence, le présent article autorise – mais n'oblige pas – l'UNEDIC à verser à l'État 7 milliards de francs en 2001 et 8 en 2002.

      Ces cinq articles ont été adoptés par l'Assemblée nationale sans véritable modification, mais dans un climat souvent houleux. La commission des Affaires sociales vous proposera de faire de même, dans un climat que nous espérons plus apaisé.

      J'exprimerai un premier souhait. La mise en œuvre des mesures prévues par la convention et par le projet de loi repose sur la seule A.N.P.E. Tout dépendra donc de la capacité de celle-ci à se mobiliser. La commission espère donc que l'agence pourra bénéficier du soutien de l'État pour faire face à ses nouvelles missions dans les meilleures conditions ; il apparaît notamment nécessaire de revoir le contrat de progrès signé avec l'État pour la période 1999- 2003, car son équilibre sera profondément modifié par la nouvelle convention.

      Un autre souhait concerne, plus largement, la politique de l'emploi menée par le gouvernement. En signant la convention, les partenaires sociaux ont consenti un effort tout particulier en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance – et même des autres, en élargissant le champ des personnes indemnisées par l'UNEDIC. En cela, les partenaires sociaux ont largement épuisé le champ de leurs compétences.

      Reste qu'aujourd'hui 58 % des demandeurs d'emploi relèvent, non de l'assurance chômage, mais de la solidarité nationale. À l'État, donc, de prendre ses responsabilités et d'intervenir vigoureusement en faveur du retour à l'emploi et de l'amélioration de la situation des chômeurs non indemnisés par l'UNEDIC. La convention du 1er janvier 2001 lui en donne les moyens, grâce à la clarification des relations financières. Souhaitons, par conséquent, que l'effort consenti par les partenaires sociaux s'accompagnera d'un effort de même ampleur de l'État en faveur des chômeurs non indemnisés. Ainsi, les agents contractuels des collectivités locales et autres frontières publiques ne sont pas affiliés, sauf exception au régime d'assurance chômage. Espérons qu'ils bénéficieront cependant des mesures d'aide au retour à l'emploi.

      Mes souhaits sont tempérés par des craintes. La convention du 1er janvier se traduit par une substitution progressive des partenaires sociaux à l'État pour le financement de la politique de l'emploi. Ainsi, en matière de formation des chômeurs, l'aide à la formation se substituera à l'actuelle allocation-formation-reclassement financée à 41 % par le budget de l'État. De la même manière, s'agissant du soutien personnalisé, l'UNEDIC financera l'A.N.P.E. en lieu et place de l'État, soit 3,1 milliards de francs en année pleine à la charge d'une agence dont le budget est actuellement d'environ 8 milliards de francs ! Je crains donc un désengagement budgétaire de l'État. Il ne faudrait pas que la politique de l'emploi du gouvernement se résume au problème du financement des 35 heures !

      Et quelle sera l'affectation des 15 milliards versés par l'UNEDIC ? Les partenaires sociaux ont inscrit dans la convention leur souhait que « cette ressource exceptionnelle soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emplois relevant du régime de solidarité ». Je ne doute pas des louables intentions du gouvernement, mais aucune mesure d'affectation n'est prévue. Mme la ministre nous avait annoncé, lors de son audition, qu'elle n'envisageait pas de créer un fonds de concours. Pourtant, c'est le seul moyen d'assurer l'affectation de recettes non fiscales, dans la plus totale transparence et dans le respect du cadre fixé par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ? Aussi, à titre conservatoire, votre commission vous présentera-t-elle un amendement visant à préciser l'usage du versement de l'UNEDIC, afin qu'il soit conforme au vœu exprimé par les partenaires sociaux.

      Si l'examen de ce projet de loi attise quelques craintes, il alimente aussi des regrets. Le premier tient aux procédures retenues, lourdes de conséquences pour les demandeurs d'emploi. Le gouvernement a ainsi par deux fois, refusé d'agréer les conventions conclues par les partenaires sociaux, reportant par là-même de six mois l'application des nouvelles mesures en faveur du retour à l'emploi. Il a également attendu près de cinq mois avant de déposer le présent projet de loi, alors que celui-ci doit être définitivement adopté avant la fin de la session. Enfin, il a choisi de noyer ces dispositions dans un D.M.O.S. alors qu'elles méritaient un projet de loi spécifique. Sans doute faut-il y voir le souci de s'assurer du soutien de certains groupes de la majorité plurielle. Il reste qu'un texte distinct aurait peut-être permis une adoption conforme par les deux assemblées dès la première lecture, et, partant, une entrée en vigueur de la convention dans de bien meilleures conditions.

      Mon second regret touche à l'interprétation restrictive de la convention que traduisent les dispositions de ce texte. La chose est tout particulièrement évidente pour les conditions d'attribution des mesures d'aide au retour à l'emploi. La convention renvoyait leur définition au dialogue social, tandis que le gouvernement a introduit dans le projet de loi de nouveaux critères d'attribution : nature des contrats de travail, conditions de cumul avec d'autres aides à l'emploi, situation de l'employeur vis-à-vis de l'emploi et du licenciement… Or ces critères, parfois en contradiction avec l'esprit et la lettre de la convention, n'apparaissent guère pertinents. Ainsi, l'aide à la mobilité et l'aide dégressive à l'employeur sont réservées aux seules embauches en C.D.I. ou en C.D.D. de 12 mois. Pourquoi exclure les embauches en contrat temporaire d'au moins 12 mois ?

      S'agissant de l'aide dégressive, la condition de non-cumul avec d'autres aides à l'emploi apparaît si curieuse que même la commission de l'Assemblée nationale avait envisagé, dans un premier temps, de la supprimer.

      Pour autant, soucieuse d'une application rapide de la convention, et après avoir entendu l'ensemble des partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC, votre commission n'a pas jugé utile de vous proposer une nouvelle rédaction du titre premier, dont les interprétations restrictives, à l'évidence abusives, ne conduisent cependant pas à dénaturer les propositions issues du dialogue social.

      La commission des Affaires sociales vous propose d'adopter conformes les quatre articles conditionnant l'application des nouveaux dispositifs de retour à l'emploi dès le 1er juillet prochain, à l'exception d'un amendement de précision sur les syndicats. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. VASSELLE, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – L'article 6 insère neuf articles dans le Code de la sécurité sociale. Son importance est certaine, puisqu'il crée le fonds de réserve pour les retraites qui n'existait, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, que sous la forme provisoire d'une « deuxième section » comptable du fonds de solidarité vieillesse.

      La commission des Affaires sociales considérait urgent dès l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, de doter le fonds de réserve d'un véritable statut et M. Domeizel avait déposé un amendement dans ce sens, c'est dire le consensus !

      M. DOMEIZEL. – Ça arrive !

      M. VASSELLE, rapporteur. – C'est vrai ! Et nous nous félicitons du titre II de ce texte, même si le sujet mérite un projet spécifique.

      Toutefois, le fonds de réserve ne règle pas le problème du financement des retraites, en témoignent les difficultés du gouvernement pour l'abonder. De plus, des questions fondamentales restent à trancher.

      «Gouverner, c'est prévoir », mais, pour la réforme des retraites, on a enterré le triptyque « diagnostic, dialogue, décision ». (Protestations à gauche.) Les « grandes orientations » que le Premier ministre, a fait connaître le 21 mars 2000, ne répondent pas au défi lancé par le financement des retraites.

      Sous la pression du diagnostic posé par le rapport Charpin, lequel confirmait ceux formulés en 1991 et 1995, le gouvernement se devait de prendre des initiatives, sauf à déclarer qu'il renonçait sur les retraites. La vigilance demandée au nouveau « conseil d'orientation des retraites », pas plus que son rapport prévu en 2002, n'ont paru suffire : un rapport tous les trois ou quatre ans de 1991 à 2002, cela n'est pas une médecine efficace !

      La création d'un fonds de réserve représente ainsi la seule mesure concrète du gouvernement depuis 1997.

      M. DOMEIZEL. – Caricature !

      M. VASSELLE, rapporteur. – L'affichage de 1 000 milliards de francs par M. Lionel Jospin doit frapper l'opinion, et donner l'illusion que, de rapport en rapport, de concertation en concertation, le gouvernement a engagé une réforme des retraites.

      Mais ce montant, à supposer qu'il soit atteint, ne correspond en rien aux besoins de financement des régimes. Tels que le conseil d'orientation des retraites les a rappelés le 17 mai, en se fondant notamment l'hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 %, ces besoins sont bien supérieurs. Le déficit de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (C.N.A.V.T.S.) par exemple, atteindrait 71,6 milliards de francs en 2020 et son déficit cumulé entre 600 et 920 milliards de francs !

      Vous vous félicitez, monsieur le Ministre, que la C.N.A.V.T.S. soit passée d'un déficit de 5 milliards de francs en 1997, à un excédent de 3 milliards aujourd'hui…

      M. DOMEIZEL. – C'est vrai !

      M. VASSELLE, rapporteur. –… mais vous oubliez de dire que ce bon résultat est principalement l'effet mécanique de la démographie, les nouveaux retraités appartenant aux tranches d'âges peu nombreuses, tandis que l'effet de l'amélioration économique est secondaire – c'est ce que reconnaissent les responsables de l'assurance vieillesse.

      Le rapport de contrôle sur le fonds de réserve, que j'ai eu l'honneur de présenter devant la commission le 19 avril, a démontré que des besoins évalués à 1 000 milliards de francs correspondent à des hypothèses macro-économiques favorables et à une stricte indexation des pensions sur les prix. Ce rapport a analysé également les « ponctions » effectuées sur le fonds de solidarité vieillesse, principal « contributeur » du fonds de réserve, pour financer les trente-cinq heures, l'allocation personnalisée d'autonomie et le règlement de la dette de l'État à l'égard des régimes complémentaires AGIRC- Arrco.

      La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a fait prendre en charge par la branche famille les majorations de retraite pour âge jusqu'alors financés par la branche vieillesse ; mais les « ponctions », de l'ordre de 540 milliards de francs, dépassent les « compensations », qui sont environ de 415 milliards de francs. Vous avez déshabillé Pierre pour habiller Paul, déplacé la charge vers la branche famille qui sera pourtant elle-même en déficit dans l'avenir. Il manque des ressources pour le fonds de solidarité vieillesse, donc pour le fonds de réserves.

      Dans mon rapport, j'insistais sur le retard du fonds de réserve par rapport aux prévisions des lois de financement de la sécurité sociale pour 2000 et 2001, puisqu'il manquera, fin 2001, plus de 15 milliards de francs, en raison notamment des espoirs déçus à propos des licences U.M.T.S. Or, le retard ne se rattrape jamais.

      Vous nous dites que la C.N.A.V.T.S. sera fin 2001 en excédent de 50 milliards de francs, au lieu de 38 milliards prévus initialement ; mais il faut comparer avec les 78 milliards de francs annoncés par Lionel Jospin en mars 2000 pour la fin 2001 ! Ce retard dans l'abondement du fonds a des conséquences sur les produits financiers, qui baissent de 10 milliards de francs.

      Or, comme par miracle, vous nous annoncez que les excédents du F.S.V. passent de 400 à 650 milliards de francs !

      Mme Guigou, devant la commission, a maintenu la perspective d'un besoin de mille milliards de francs, alors que le chiffre présenté au conseil d'orientation des retraites est de 1 180 milliards.

      Les hypothèses économiques ont-elles changé, dans un sens plus favorable encore ?

      Les excédents du F.S.V. auraient-ils été sous-estimés en mars 2000 ? Leur clef de répartition au fonds de réserve serait-elle secrète ? Devant la commission, j'ai demandé à Mme Guigou de communiquer ces données, elle s'y est engagée pour plus tard et j'espère, monsieur le Ministre, que vous nous les exposerez dès ce soir.

      Pour seule réponse, le gouvernement nous renvoie aux excédents du F.S.V., comme s'ils pouvaient croître à l'infini, se multiplier comme des pains !

      UNE VOIX À DROITE. – Ce serait plutôt des pains secs !

      M. VASSELLE, rapporteur. – À l'article 6, les lacunes sont inhabituelles pour un projet soumis au Parlement.

      Seuls le régime général et les régimes alignés Organic et CANCAVA bénéficieraient du fonds. L'exclusion des autres régimes d'assurance vieillesse ne repose sur aucun fondement constitutionnel, au regard notamment des ressources du fonds. Le gouvernement répond que ces régimes ont engagé une réforme en 1993, si l'on peut se féliciter de cet hommage tardif à la loi de 1993, ce critère est-il pertinent ?

      Les relations entre le directoire et le conseil de surveillance sont placées sous de curieux auspices. L'article L. 135-8 prévoit que sur proposition du directoire, « le conseil de surveillance fixe les orientations générales de la politique de placement des actifs du fonds ». Si le conseil de surveillance n'est pas d'accord, le directoire présente une nouvelle proposition, et, si elle n'est pas approuvée, « le directoire met en œuvre les mesures nécessaires à la gestion du fonds ». Ceci ne convient pas pour garantir le contrôle ! En fait, le conseil de surveillance ne contrôle et ne décide pas : l'a-t-on prévu par simple souci d'affichage ? Rien n'assure au fonds de réserve un statut indépendant des contingences politiques : le directoire – qui a de fait tous les pouvoirs – est composé de trois membres nommés par le gouvernement, le conseil de surveillance comprend notamment des représentants de l'État.

      Le respect des règles de déontologie imposées aux membres du directoire constitue à l'évidence un monument. L'article L. 135-12 prévoit ainsi, de manière sage, qu'aucun « membre du directoire ne peut délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat ou a un intérêt ». Comme le président du directoire est par ailleurs le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, il lui sera particulièrement difficile d'exercer pleinement ses fonctions ; les deux autres membres risquent, dans la plupart des cas, de délibérer seuls, sans qu'il puisse participer au débat.

      Mais surtout, grave incohérence de ce texte, le président du directoire s'informera lui- même des intérêts qu'il détient ou vient à détenir et des fonctions qu'il exerce ou vient à exercer dans une activité économique et financière. Enfin, le respect des obligations et interdictions est du ressort du président du directoire : il devra contrôler lui-même s'il s'est informé correctement et suffisamment à temps !

      La notion de « gestion administrative », dans l'acception que lui donne le gouvernement, est particulièrement impropre. Ce dernier mélange visiblement gestion interne de l'établissement (gestion informatique, gestion des ressources humaines), gestion budgétaire, gestion comptable et conservation des titres. Il importe de clarifier cette notion, afin d'apprécier en toute transparence le champ de l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations.

      Le texte frappe également par ses absences. Il n'aborde pas la question centrale de la répartition entre régimes bénéficiaires, à partir de 2020, des sommes capitalisées dans le fonds de réserve : les 1 000 milliards de francs seront-ils répartis en fonction des besoins des régimes, ou au prorata de l'importance des régimes dans le système français de retraite ? Cette question pourra être utilement précisée d'ici 2020 : le projet est un texte d'attente.

      Le texte ne précise pas les règles prudentielles auxquelles doit obéir le fonds, ce qui paraît particulièrement grave. On fait l'impasse sur l'exercice des droits de vote du fonds de réserve, alors qu'elle est décisive à partir du moment où le fonds gérera « 1 000 milliards de francs » et sera nolens volens un « investisseur institutionnel » important.

      La commission des Affaires sociales propose un schéma alternatif, garantissant au fonds de réserve son indépendance et sa transparence. Les quinze amendements que nous avons déposés permettent de répondre à la plupart des questions laissées pendantes par le texte du projet. Ce dispositif sera utilement précisé, sur un certain nombre de points, par des amendements particulièrement pertinents que notre excellent collègue Chérioux a déposés ce matin.

      Le fonds serait un établissement spécial, placé comme la Caisse des dépôts et consignations sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative, se substituant à la tutelle ministérielle qui caractérise les établissements publics administratifs. Sans aller jusqu'à une loi constitutionnelle, à laquelle faisait référence M. Chérioux, évoquant la caisse d'amortissement de 1926, un statut spécial semble le moins que l'on puisse faire pour un fonds qui doit garantir les retraites des Français à compter de 2020.

      Dans nos amendements, les régimes bénéficiaires ne seraient pas précisés, afin de n'interdire a priori à aucun Français la possibilité de bénéficier du concours du fonds de réserve. Le directoire serait nommé de manière solennelle, en raison de leur expérience et de leurs compétences professionnelles, par le Président de la République et les Présidents des Assemblées. Le conseil de surveillance bénéficierait de véritables pouvoirs de contrôle.

      La notion de gestion administrative serait précisée et confiée à la Caisse des dépôts et consignations, établissement placé depuis 1816 sous le sceau de la « foi publique ». Nous nous félicitons de ce choix opéré par le gouvernement, qui est de nature à rassurer les Français. Dans ces conditions, la caisse ne pourrait pas participer aux appels d'offres portant sur la gestion financière des ressources du fonds : une « muraille de Chine » pleinement efficace, serait explicitement prévue.

      La description des règles prudentielles serait renvoyée à un décret en Conseil d'État, tandis que le texte législatif préciserait une notion de « ratios d'emprise », empêchant que le fonds ne puisse détenir plus de 5 % des actions en provenance du même émetteur, afin d'éviter qu'il ne se transforme en un actionnaire trop zélé du capitalisme français. Le fonds ne doit servir qu'à une seule mission : contribuer au financement des retraites des Français. Il ne doit servir à rien d'autre, quels que soient les arguments utilisés pour faire des « exceptions » à cette règle d'or.

      J'espère vous avoir convaincu qu'il faut adopter le dispositif de la commission. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. JOURDAIN, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – Le titre III est composé d'un seul article, l'article 7, qui propose de ratifier l'ordonnance du 19 avril 2001, relative à la transposition des directives assurances aux mutuelles et à la réforme du Code de la mutualité. Cette transposition a été un « long chemin semé d'embûches ».

      En effet, le secteur de la mutualité a demandé dès l'origine son assujettissement aux « directives assurance » de 1992. Ces directives ont été transposées dès 1993 et 1994 aux compagnies d'assurance et aux institutions de prévoyance, mais n'avaient toujours pas été transposées à la mutualité.

      Les gouvernements successifs ont tenté à de nombreuses reprises de transposer ces directives aux mutuelles, en demandant des rapports : le rapport Bacquet (avril 1994), puis le rapport Rocard (avril 1999) ont étudié les pistes d'une transposition adaptée à la spécificité mutualiste, mais respectant les règles édictées par Bruxelles.

      Le choix d'une transposition « sèche » des directives a été écarté au bénéfice d'une refonte globale du Code de la mutualité, permettant de prendre en compte, par le même texte, des demandes anciennes émanant du secteur mutualiste. Alors qu'un projet de loi avait été enfin préparé par le gouvernement et présenté au Conseil d'État début juillet 2000, la présentation de ce projet s'est transformée in extremis en une « communication relative à la réforme du Code de la mutualité », précisant que le gouvernement choisissait de procéder par ordonnance.

      Le projet portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire, dont je fus le rapporteur pour avis, a été discuté à l'automne au Sénat, puis à l'Assemblée nationale, avant de faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire. L'ordonnance a été prise ainsi en application de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001.

      Suivant les conclusions de la commission des Affaires sociales, le Sénat avait adopté l'article autorisant l'habilitation. Notre commission avait estimé qu'il convenait de privilégier « l'impératif de rapidité ». Cet accord s'appuyait sur une condition expresse : l'engagement d'un véritable débat lors de la ratification. En outre, la commission des Lois et son rapporteur, M. le président Hœffel, avaient été à l'origine d'un amendement à l'article 5 du projet (devenu article 6 de la loi), portant de six mois à quatre mois le délai prévu pour prendre l'ordonnance. Enfin, selon la loi, « des projets de lois de ratification des ordonnances (devaient) être déposés devant le Parlement au plus tard le dernier jour du deuxième mois » à compter de l'expiration des quatre mois précédemment prévus.

      Le gouvernement a respecté les délais fixés par la loi du 3 janvier 2001, puisque l'ordonnance a été prise le 19 avril 2001. Cette ordonnance comprend neuf articles. L'article premier, qui renvoie à la partie législative du Code de la mutualité, présentée en annexe de l'ordonnance. Les articles 4 et 5, précisent les conditions d'entrée en vigueur du Code de la mutualité. Les articles 6 et 7 comprennent des dispositions relatives aux entreprises d'assurance régies par le Code des assurances et aux institutions de prévoyance régies par le Code de la sécurité sociale, qui sont dotées d'une nouvelle procédure de liquidation spéciale et d'un fonds de garantie propre au secteur paritaire. Ces articles instituent en outre une taxe pour financer les frais de contrôle de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance.

      Le nouveau code est composé de six livres qui comprennent à la fois certaines dispositions actuellement en vigueur et de nouveaux articles réformant en profondeur le régime juridique des organismes mutualistes. La lecture des 223 articles du code montre que ce texte mériterait d'être enrichi, précisé et modifié par le débat parlementaire…

      MM. DELANEAU, président de la commission des Affaires sociales et

      VASSELLE, rapporteur. – Très bien !

      M. JOURDAIN, rapporteur. – La commission des Affaires sociales doute d'abord de la stricte conformité du texte de l'ordonnance aux directives assurances au regard du principe de spécialité, de la liberté de réassurance et de la notion de contrat de substitution. La délimitation précise des « dérogations » aux règles communautaires, et plus particulièrement la définition des activités « accessoires », que pourraient continuer d'assurer les mutuelles d'assurance, relève du pouvoir réglementaire. Or, ces décrets, actuellement en cours de rédaction, n'ont pas été transmis à Bruxelles. Nous n'avons aucune assurance sur leur « euro- comptabilité ».

      Monsieur le Ministre, vous avez indiqué lors de votre audition devant la commission que ces décrets « devraient traduire très pragmatiquement le dispositif législatif retenu » : cela risque d'être difficile, en l'absence de travaux parlementaires.

      Deux dispositions m'apparaissent hautement critiquables : la procédure d'agrément et la tenue du registre national des mutuelles par le Conseil supérieur de la mutualité.

      L'article 5 de l'ordonnance du 19 avril 2001 prévoit ainsi que les mutuelles, unions et fédérations créées avant la publication de la présente ordonnance et qui n'auront pas accompli, dans un délai d'un an, les démarches nécessaires à leur inscription au registre national des mutuelles, tenu par le secrétariat général du Conseil supérieur de la mutualité, seront purement et simplement dissoutes. La sanction est à l'évidence disproportionnée. Il aurait été préférable de prévoir un mécanisme simplifié, précisé par décret en Conseil d'État, pour l'agrément de mutuelles parfois plus que centenaires. Il est, de plus, curieux de confier cette tâche au Conseil supérieur de la mutualité, organe consultatif : la tenue d'un registre national au niveau du greffe des tribunaux de grande instance était une solution juridiquement plus sûre.

      Enfin, la composition du nouveau conseil supérieur de la mutualité est fixée par décret en Conseil d'État. Il aurait été préférable de préciser cette composition dans la loi, compte tenu notamment du nouveau rôle confié à ce conseil.

      L'articulation entre les « systèmes fédéraux de garantie » et le fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d'assurance m'apparaît complexe. S'agissant du fonctionnement des mutuelles, l'article L. 114-19 marque une confusion entre la notion de dirigeants salariés et celle de mandataires sociaux. La limite d'âge – 70 ans – apparaît étrange compte tenu du mode d'élection, par l'assemblée générale, des administrateurs. L'article L. 114-26 semble « professionnaliser » à l'excès les administrateurs, en prévoyant de très larges dérogations au principe de gratuité des fonctions.

      Enfin, et c'est une absence regrettable, le nouveau Code de la mutualité ne comporte aucune disposition relative à la fiscalité des mutuelles. La question de leur assujettissement à la taxe sur les conventions d'assurance, ou de l'exonération des compagnies d'assurance sous réserve d'engagements de non discrimination, reste posée. D'autres exonérations fiscales sont en cause, comme l'a montré la lettre du 14 février dernier adressée par la commission au gouvernement français. Monsieur le Ministre, il serait bon de préciser vos intentions sur ce sujet sensible.

      La ratification de l'ordonnance du 19 avril 2001 nécessite un accord sur le principe de cette procédure « à la hussarde » et un assentiment sur le fond. Sur le principe, M. Queyranne nous avait expliqué lors du débat sur le projet de loi d'habilitation : « naturellement, au terme de la procédure, le Parlement sera amené à se prononcer sur les projets de loi de ratification que le gouvernement déposera. Ces projets regrouperont les ordonnances par matière, ce qui permettra, lors de leur discussion, d'aborder les questions de façon plus précise encore. À cette occasion, chaque parlementaire pourra, bien sûr, exercer son droit d'amendement ». Vous-même, monsieur le Ministre, n'étiez pas avare de promesses : « Le recours à la procédure de l'ordonnance s'accompagne d'un engagement du gouvernement à déposer et à inscrire à l'ordre du jour des Assemblées un projet de loi de ratification donnant ainsi au Parlement la possibilité d'exercer son droit d'initiative pour réformer le code ».

      M. VASSELLE, rapporteur. – C'est mal parti !

      M. JOURDAIN, rapporteur. – Au vu de la présence dans un nouveau texte fourre-tout, immédiatement assorti de l'urgence et traitant d'un grand nombre d'autres sujets, d'un article autorisant cette ratification, la commission des Affaires sociales est fondée à douter du respect du « cahier des charges » de M. Queyranne – un projet de loi par thème ! – ainsi que de vos promesses, monsieur le Ministre.

      Sur le fond, le dispositif fixé par l'ordonnance du 19 avril, apparaît éminemment perfectible.

      Dès lors, la commission des Affaires sociales en était réduite soit à demander au Sénat de supprimer purement et simplement cet article 7, soit à proposer une série d'amendements sur des articles « stratégiques » du code. Mais cette dernière option aurait avalisé le « mauvais coup » fait au Sénat, et conduit à adopter conformes certains articles passés inaperçus. En effet, compte tenu des délais qu'impose le gouvernement au Parlement, et plus singulièrement aux commissions des Affaires sociales, notre commission n'a pu auditionner l'ensemble des partenaires du monde de la prévoyance complémentaire. Aussi a-t- elle été contrainte de revenir à la première solution, protestant contre cette atteinte aux droits du Parlement et affirmant sur le fond, son scepticisme quant à la réforme engagée.

      Telles sont les raisons qui conduisent la commission des Affaires sociales à proposer au Sénat un amendement de suppression de l'article 7. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. Jean-Louis LORRAIN, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – Le titre IV du présent projet de loi traite de la jeunesse et de l'éducation populaire, le titre V de l'éducation et de la communication. Par ailleurs, en première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, dans le titre V, de nouvelles dispositions extrêmement variées.

      Certains des articles des titres IV et V ont été délégués, au fond, à votre commission des Affaires culturelles : notamment l'article 12, relatif aux compétences du conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris et l'article 13, aménageant le dispositif anti-concentration applicable à la télévision numérique hertzienne terrestre.

      Votre commission des Affaires sociales est saisie, quant à elle, des articles 11, 15, 19, 20, 21 et 22, un ensemble hétéroclite qui, interdisant toute tentative de synthèse, favorise, malheureusement, une énumération peut-être fastidieuse.

      L'article 11, unifie et actualise, dans le Code de l'action sociale et des familles, la législation concernant l'ensemble des centres de loisirs accueillant des mineurs. L'organisation et le fonctionnement de ces centres étant actuellement régis par des textes réglementaires parcellaires, et souvent différents selon la catégorie des centres, il était opportun de moderniser cette réglementation. Les modifications proposées concernent à la fois les centres de vacances et de loisir, qui hébergent les mineurs, et les centres de loisirs sans hébergement.

      À l'exception des garderies périscolaires, ces centres de vacances ou de loisirs devront ainsi se doter d'un projet éducatif. Par ailleurs, les personnes organisant l'accueil des mineurs seront soumises au régime de la déclaration préalable, auprès du représentant de l'État dans le département. Elles devront également, ainsi que les personnes exploitant les locaux où se déroule l'accueil, souscrire obligatoirement une assurance. Elles seront, de même, tenues d'informer les responsables légaux des mineurs de l'intérêt de souscrire un contrat d'assurance couvrant les dommages corporels.

      L'article 11 élargit, en outre, la définition des incapacités professionnelles interdisant à une personne d'organiser ou de participer à l'organisation d'un centre d'accueil pour mineurs. Les infractions concernées sont définies de manière plus précise et plus étendue que dans les textes réglementaires actuels. De plus, ces incapacités professionnelles sont applicables dorénavant à toute personne intervenant, à quelque titre que ce soit, dans l'accueil des mineurs.

      Par ailleurs, cet article renforce les sanctions pénales applicables en cas de non-respect de la réglementation. À l'instar de ce qui est déjà en vigueur en matière de contrôle des activités physiques et sportives, les inspecteurs de la jeunesse et des sports pourront être assermentés afin de constater les infractions éventuelles, en liaison, le cas échéant, avec un magistrat de l'ordre judiciaire, et dans le respect des principes généraux protégeant le domicile privé.

      Enfin, l'article 11 donne une base légale aux pouvoirs de police administrative du représentant de l'État dans le département, qu'il s'agisse de prononcer une interdiction d'exercice à l'encontre de personnes participant à l'accueil des mineurs, ou de décider la fermeture de locaux.

      En première lecture certains députés ont protesté contre les contraintes ainsi imposées aux personnes ou aux organismes, responsables de centres d'accueil pour les mineurs. À l'examen, une telle appréciation paraît exagérée, ce dispositif législatif reprenant en grande partie, des textes réglementaires déjà en vigueur. Par ailleurs, en donnant davantage de cohérence aux règles applicables, cette législation répondra aux exigences croissantes des parents. La commission des Affaires culturelles partage d'ailleurs cette analyse puisqu'elle soumettra au Sénat d'excellents amendements visant à améliorer cet article 11.

      L'article 15 traite du régime juridique des réseaux de télécommunication à haut débit, installés par les collectivités locales. Pour favoriser l'installation d'entreprises sur leur territoire, et compte tenu de l'absence d'offres par les opérateurs traditionnels, diverses collectivités territoriales ont décidé, ces dernières années, d'installer elles- mêmes des réseaux de télécommunication à haut débit. Il s'agit d'infrastructures dites de fibres noires, c'est-à-dire installées par les collectivités territoriales, mais dont l'exploitation est ensuite confiée à des opérateurs de télécommunication.

      Afin de donner à ces infrastructures une base juridique incontestable, le Sénat avait adopté, lors du débat sur le projet de loi d'aménagement du territoire en 1999, et sur proposition, notamment, de nos collègues Gérard Larcher et Pierre Hérisson, un dispositif organisant ces installations de façon équilibrée. L'Assemblée nationale, malheureusement, avait préféré une autre solution, limitant singulièrement les initiatives des collectivités territoriales. Devant les difficultés suscitées par cette réglementation, le comité interministériel sur la société de l'information, a donc proposé, le 10 juillet 2000, de modifier, dans le cadre du projet de loi sur la société de l'information, ce dispositif dans un sens moins restrictif et contraignant. Sans attendre, le gouvernement a déposé, lors de la première lecture de ce projet de loi, un amendement pour procéder aux modifications nécessaires. Ainsi présentée comme une initiative gouvernementale, cette nouvelle rédaction s'inspire directement de la dispositioin adoptée par le Sénat en 1999. Néanmoins, deux précisions sont introduites : les collectivités territoriales ont le droit de déduire, du coût de location facturé aux opérateurs, les subventions publiques qui peuvent être consenties dans certaines zones géographiques. Par ailleurs, elles pourront mettre les infrastructures concernées à la disposition des opérateurs mais aussi d'utilisateurs finaux.

      Les autres articles, adoptés par l'Assemblée nationale à la fin du titre V, forment un ensemble pour le moins disparate. Pour y mettre de l'ordre, je vous proposerai de les regrouper au sein d'un nouveau titre VI, intitulé, sans aucune prétention à l'originalité, dispositions diverses. (Sourires.)

      Le premier article de ce nouveau titre sera l'article 19 qui autorise la prise en compte, dans le Code du travail, des accidents survenus à l'occasion d'un covoiturage régulier. Il s'agit d'une précision qui, sans être indispensable, n'est pas contradictoire avec les dispositions du Code du travail ou la jurisprudence de la Cour de cassation. En outre, le concept du covoiturage a reçu une consécration législative dans le cadre de la loi de 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Votre commission vous propose donc d'adopter cet article.

      Elle vous proposera également d'insérer, après l'article 19, le dispositif initialement prévu à l'article 6 bis du projet de loi. Par souci de cohérence, notre collègue, Alain Vasselle, rapporteur du titre II vous en proposera la suppression car cet article relatif aux modalités du remplacement temporaire des pharmaciens titulaires d'officine, n'a aucun rapport avec l'objet du titre II, à savoir le fonds de réserve des retraites. En revanche, le dispositif prévu est utile et répond aux vœux des professionnels.

      En revanche, votre commission estime inopportun d'autoriser, comme le prévoit l'article 20, les comités d'entreprise à verser, sur les ressources qui leur sont affectées, des subventions à des associations à caractère social ou humanitaire. Cette disposition ne pourrait que susciter les réserves, sinon la franche hostilité, des salariés dont le comité d'entreprise ne dispose pas de moyens financiers abondants. Elle pourrait, en outre, placer les entreprises et leurs responsables dans des situations parfois délicates.

      L'article 21, résultant d'un amendement du gouvernement, déposé lors de la discussion générale à l'Assemblée nationale, vise à créer une nouvelle catégorie de société coopérative, la société coopérative d'intérêt collectif. Cet article, complexe et volumineux, introduit douze nouveaux articles dans la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, qui en compte, actuellement, quarante- cinq. Faute de pouvoir procéder à l'examen approfondi d'une innovation aussi importante pour le mouvement coopératif et associatif, et compte tenu de la désinvolture ainsi manifestée par le gouvernement, à l'égard du Parlement, votre commission vous proposera de supprimer cet article.

      L'article 22, enfin, procède à la validation législative de mesures individuelles, concernant des enseignants ou des étudiants des écoles d'architecture, dont le fondement juridique, à savoir divers actes administratifs, a été annulé pour vice de forme. Il s'agit d'une mesure technique que votre commission vous propose d'adopter.

      Ainsi se termine la présentation des titres IV et V de ce projet de loi. (Applaudissements au centre et à droite.)

      La séance est suspendue à 19 h 50.

*

	Haut de page