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Maltraitance envers les personnes handicapées
(Commission d'enquête)
M. JUILHARD, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – La mise au jour récente d'actes de maltraitance envers des personnes handicapées accueillies en établissements a provoqué une vive émotion. Ces événements doivent être l'occasion de mettre fin au silence qui entoure trop souvent ces situations et qui jette la suspicion sur le travail du personnel des établissements accueillant enfants et adultes handicapés, qui, dans leur immense majorité, font preuve d'un grand dévouement.
La loi du 2 janvier 2002 a réaffirmé de façon opportune le droit à la dignité et à la sécurité des personnes accueillies dans les établissements sociaux et médico-sociaux. En pratique, la question de la maltraitance ne pourra être réglée que si les causes en sont étudiées et combattues, et si le dispositif de prévention, de signalement et de lutte qui existe en droit, ne reste pas lettre morte.
Dans cette perspective, la proposition de résolution présentée par M. de Raincourt tendant à la création d'une commission d'enquête distingue quatre pistes : dresser le bilan de l'ampleur de la maltraitance dans les établissements d'accueil ; évaluer l'efficacité du contrôle effectué par les autorités de tutelle ; évaluer l'efficacité des procédures d'écoute des inquiétudes ou d'enregistrement des plaintes et enfin élaborer des propositions de réponses adaptées et efficaces.
Votre commission a d'abord été frappée par la faiblesse de l'information disponible sur l'ampleur du phénomène.
Les derniers chiffres connus datent du 25 juin 1999. Ils font état, toutes catégories d'établissements confondues, de quatre-vingt une affaires signalées à la direction générale de l'action sociale, dont 42 % concernent des enfants handicapés accueillis en instituts médico-éducatifs. Ces chiffres sont d'autant plus inquiétants qu'ils ne reflètent sans doute que partiellement la réalité compte tenu de la difficulté, pour les intéressés, à signaler les mauvais traitements dont ils sont victimes.
Si la loi du 2 janvier 2002 a renforcé la protection des salariés et des médecins lorsqu'ils dénoncent des actes de maltraitance, il est encore difficile de mesurer l'impact de cette mesure, entrée en vigueur il y a moins d'un an.
Par ailleurs, l'exploitation de ces signalements reste simplement statistique : alors que la même enquête constate que le fonctionnement des établissements est mis en cause dans 70 % des cas, aucune typologie des dysfonctionnements n'est actuellement disponible pour permettre une amélioration de la prévention.
La faiblesse de l'information et l'absence d'évaluation de la sensibilisation des personnels à ces questions justifie donc parfaitement la création d'une commission d'enquête.
Votre commission a également constaté que l'analyse de l'efficacité des systèmes de prévention et de contrôle restait au stade embryonnaire. Un premier pas semblait avoir été franchi avec le lancement, en 2001, d'un programme pluriannuel d'inspection préventive, mais ce dernier n'a encore fait l'objet d'aucun retour ou bilan intermédiaire.
S'agissant ensuite du contrôle exercé par les autorités de tutelle, et malgré les améliorations sensibles apportées par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, la complexité de la répartition des compétences entre préfet et conseil général semble nuire à la rapidité et à l'efficacité des procédures de contrôle. Cette situation est particulièrement dommageable dans les cas de maltraitance, où l'urgence est la règle.
Un an après la parution de cette loi, votre commission estime donc souhaitable que le Parlement puisse examiner l'application de ce régime de contrôle et proposer toutes les améliorations nécessaires. Elle a toutefois tenu à préciser le champ d'investigation de la commission d'enquête, en visant expressément les « établissements et services sociaux et médico-sociaux », conformément à la terminologie désormais employée par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico- sociale.
Elle vous propose donc d'adopter la proposition de résolution dans la rédaction qu'elle a retenue. (Applaudissements à droite.)
M. BÉTEILLE, rapporteur pour avis de la commission des Lois. – La commission des Affaires sociales ayant été saisie au fond sur la présente proposition de résolution, je n'interviendrai que sur l'examen de sa recevabilité, conformément à l'article 11 de notre Règlement.
Il n'existe que deux types de commission d'enquête : celles qui portent sur des faits déterminés, et celles qui portent sur le contrôle des services publics ou des entreprises nationales, ce qui est le cas en l'espèce puisqu'il s'agit d'examiner les moyens et les procédures dont disposent les services de l'État, de la sécurité sociale et des collectivités locales pour assurer la sécurité et le respect des personnes handicapées accueillies en établissements sociaux et médico-sociaux. Je n'ai donc pas besoin d'aller plus loin pour vous dire que la demande est recevable. (M. About applaudit.) M. FISCHER. – Cette proposition de résolution ambitionne de mesurer l'ampleur de la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en établissements et services sociaux et médico-sociaux et d'évaluer l'efficacité des moyens publics de son contrôle et de sa sanction.
Elle répond de toute évidence à une attente de nos concitoyens, la récente affaire des disparus de l'Yonne ayant révélé combien l'absence d'attention des autorités compétentes pouvait provoquer des drames effroyables.
Il ne s'agit d'ailleurs pas un coup de tonnerre dans un ciel serein. Relatées dans les quotidiens les maltraitances envers les populations les plus vulnérables commencent a être connues. Elles sont de plus en plus nombreuses et les témoignages proviennent de tout l'hexagone.
Nous devons faire la lumière sur ces agissements afin qu'ils ne se reproduisent plus jamais. Nous devons aussi aux personnels de ces établissements de lever le voile de suspicion qui s'abat sur leur travail et leur personne, alors même qu'ils exécutent leur mission avec une grande conscience.
Le groupe communiste, républicain et citoyen approuve donc la proposition de résolution de notre collègue, qui cherche à mesurer, à prévenir et à contrôler des agissements inqualifiables.
La relative faiblesse de l'information dont nous disposons empêche les pouvoirs publics de prendre des mesures ciblées et d'envergure à l'encontre des fautifs.
En 2001, 151 affaires de maltraitance de personnes handicapées seulement sont parvenues au ministère des Affaires sociales par l'intermédiaire des DDASS, mais les associations estiment qu'il y en a plusieurs centaines par an. Les affaires restent, pour la majorité d'entre elles, non résolues ou elles sont classées, au détriment des victimes.
Nous encourageons donc la commission d'enquête à constituer un observatoire des maltraitances de personnes handicapées.
Toutefois, la loi du 2 janvier 2002 relative à la rénovation de l'action sociale et médico-sociale a donné aux pouvoirs publics les moyens d'intervenir contre les responsables d'actes de maltraitance afin de restaurer la dignité des personnes qui sont victimes.
Les articles 6 et 7 instaurent une charte déontologique nationale afin de défendre le droit de ces personnes. Les articles 38 et suivants définissent les conditions de contrôle de ces établissements pouvant aller jusqu'à leur fermeture par le représentant de l'État, accompagnée de sanctions pénales à l'encontre des responsables. L'article 48, enfin, protège les salariés dénonçant de tels faits notamment en prévoyant la réintégration des salariés licenciés. L'arsenal juridique permet donc aux pouvoirs publics d'intervenir en cas de maltraitance de personnes handicapées.
Alors pourquoi cette loi n'est-elle pas appliquée ? Il ne s'agit pas d'une simple confusion des compétences entre État et collectivités territoriales ou de l'inaction des services de contrôle mais plutôt de la façon dont la politique nationale de traitement du handicap est menée.
Dès lors, il n'est pas incohérent de s'attarder sur tous les enjeux de la commission d'enquête.
Certes, il faut évaluer l'efficacité du dispositif de veille, de prévention et de contrôle de la maltraitance, afin d'éradiquer ce fléau.
Mais, il est surtout nécessaire de bien définir la notion de maltraitance.
Pour le sens commun, la maltraitance est synonyme de la violence qui s'étale le plus souvent dans les journaux, et qui est particulièrement odieuse parce qu'elle s'attaque à des personnes le plus souvent incapables de s'opposer à ces attaques physiques ou psychiques.
Il est indispensable d'intervenir dans les plus brefs délais pour mettre un terme à ce genre de maltraitances.
Bien que plus médiatisées que d'autres formes de maltraitances, ces violences ne sont ni les plus importantes, ni les plus nombreuses, car la maltraitance est aussi synonyme de non-traitance, de non- application des traitements, des soins et des attentions nécessaires à la prise en charge et à l'épanouissement de la personne handicapée.
Il s'agit alors d'une autre forme de lecture de la maltraitance provoquée par le désengagement progressif de l'État, malgré quelques initiatives nationales ou locales. L'effort de la nation en faveur du handicap a chuté de 2,1 à 1,7 point du P.I.B. entre 1985 et 2001, d'où la contraction des financements affectés aux établissements sociaux et médico-sociaux.
Cette attitude purement comptable conduit à réduire quasi systématiquement les propositions de budgets faites par ces établissements, ce qui les empêche de remplir leurs missions les plus élémentaires.
Ainsi, ils ne peuvent acquérir de lits adaptés aux personnes lourdement handicapées, ils n'ont pas les moyens de rénover les locaux sanitaires afin de les adapter aux pathologies des pensionnaires, ils ne peuvent embaucher et former du personnel qualifié ni développer de véritable gestion des ressources humaines.
Ainsi, le célèbre foyer Saint Nicolas de Villeneuve-sur-Yonne a vu son budget global amputé de 0,107 million d'euros en 1999 et il n'a pu rémunérer un médecin au-delà de neuf heures par semaine alors qu'il aurait fallu un temps plein.
En 2000, face aux demandes d'inscription, le nombre de lits a augmenté mais à budget constant ! Dans ces conditions, comment assumer la charge de travail dans de bonnes conditions ?
La presse s'en est fait l'écho. De multiples exemples prouvent les conséquences désastreuses d'une politique de restriction budgétaire sur le fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Pour autant, il n'est pas question d'excuser des faits avérés et injustifiables. Mais ce constat permet de comprendre les raisons du climat délétère qui peut régner dans ces établissements. Pour les associations, « l'absence de moyens suffisants explique l'essentiel des dérapages de la profession ».
Mais il ne faut pas non plus rendre les DDASS responsables. Empêtrées dans des contradictions comptables, elles allouent les financements en fonction des moyens dont elles disposent et qui ne couvrent pas l'ampleur des besoins des personnes handicapées.
Sur le fond, la non-traitance révèle l'absence d'une véritable volonté politique nationale en ce domaine.
M. ABOUT, président de la commission. – Ça va enfin changer !
M. FISCHER. – Nous verrons ! Au-delà des déclarations présidentielles, il va falloir s'engager résolument à combattre la maltraitance et la non- traitance.
En restreignant son champ d'investigation, la commission d'enquête limite sa possibilité d'apporter une contribution complète. S'engager dans la voie d'une grande politique nationale du handicap suppose aussi de considérer que la notion de maltraitance dépasse le seul périmètre de l'institution sociale et médico- sociale.
Malheureusement, la commission d'enquête n'envisage pas de traiter cette dimension alors qu'elle devrait se donner les moyens de son ambition.
Voilà donc pourquoi le groupe C.R.C. soutient la création de la commission d'enquête proposée par la proposition de résolution. Mais il s'inquiète de certaines insuffisances qui mériteraient d'être examinées dans l'intérêt des personnes handicapées et du grand chantier gouvernemental. (Applaudissements à gauche.)
M. ABOUT, président de la commission. – Ce sera fait !
M. LE PRÉSIDENT. – Je vais mettre aux voix l'article unique.
M. CHABROUX. – Cette proposition nous incite à poursuivre les efforts réalisés depuis plusieurs années afin de mettre un terme aux actes de maltraitance envers des personnes handicapées.
Comme le rappelle à juste titre notre rapporteur, le gouvernement précédent n'est resté ni insensible ni inactif face à ce problème. Un programme pluriannuel d'inspection préventive a été lancé en 2001.
De même, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a réaffirmé les droits fondamentaux des personnes accueillies. Les articles 8 à 13 prévoient, afin de garantir l'exercice effectif des droits de ces personnes et de prévenir tout risque de maltraitance, la remise d'un livret d'accueil.
Outre une charte des droits et libertés de la personne, ce livret comprend un contrat de séjour élaboré avec la personne ou son représentant légal, qui définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l'accompagnement.
Les principes déontologiques et éthiques, et des recommandations de bonne pratique sont également rappelés. Enfin, la liste et la nature des prestations offertes doivent être mentionnées.
Pour faire valoir ses droits en cas de difficulté, toute personne prise en charge peut faire appel à une personne qualifiée choisie sur une liste établie par l'administration et les services du conseil général. Cette dernière rendra compte de ses interventions aux autorités chargées du contrôle des établissements.
Dans chacun d'entre eux, un projet d'établissement ou de service fixe les objectifs, les modalités d'organisation, la qualité des prestations et l'évaluation des activités. En outre, un conseil de la vie sociale doit permettre aux personnes accueillies de participer au fonctionnement de l'établissement.
Un règlement complète ce dispositif : il définit les droits de la personne et les obligations et devoirs nécessaires au respect de la vie collective.
Enfin, la protection des médecins et des salariés qui dénoncent des actes de maltraitance est renforcée.
Il s'agit donc d'un dispositif juridique complet et équilibré qui a été mis en place avec la loi du 2 janvier 2002, même si nous ne disposons pas encore d'une évaluation des résultats obtenus.
Les derniers chiffres sont inquiétants, même s'ils datent de 1999, soit une période antérieure à la loi et à la création de la mission d'inspection.
Les instruments administratifs de contrôle et les dispositions juridiques sanctionnant la maltraitance existent. Cependant, le plus difficile, est d'avoir connaissance des dérives qui se produisent dans certains établissements. Nous sommes en présence d'un continent opaque, où le plus grand dévouement peut côtoyer les plus terribles agissements.
Nul ne conteste la nécessité de faire le point sur l'efficacité de la loi que nous avons votée. C'est même l'un de nos premiers et plus impérieux devoirs que de nous pencher sur les conditions de vie des plus fragiles de nos compatriotes.
Espérons surtout que nous sortirons aussi de cette commission mieux armés pour prévenir les actes de maltraitance. Il importe, dans l'intérêt des personnes accueillies et de l'immense majorité du personnel que nous puissions proposer des améliorations, touchant certes à la détection et au contrôle, mais aussi améliorer la formation et la préparation psychologique du personnel. Sans doute cela demandera-t-il quelques moyens.
C'est dans cet esprit que des représentants du groupe socialiste participeront à cette commission d'enquête. (Applaudissements à gauche.)
M. Gérard LARCHER. – J'apporte bien sûr mon total soutien à la création de cette commission d'enquête. À l'aube de l'année du handicap, il serait bon que nous nous préoccupions aussi de la « bientraitance ». Responsable d'une fédération qui accueille 17 000 handicapés chaque jour, je n'oublie pas les 13 000 handicapés de la vie qui, âgés de moins de soixante ans, sont dans des structures inadaptées à leur situation.
Il ne s'agit pas, je le sais bien, de maltraitance, mais de dignité, de qualité des soins… L'hôpital public accueille certes ces personnes mais un neurovégétatif mérite autant qu'un autre malade des conditions d'accueil conformes à la dignité humaine.
Prenez garde aux chiffres, monsieur Fischer ! Le nombre de places d'accueil a augmenté de 54 % quels que soient les gouvernements, cette progression doit être corrélée avec la croissance des besoins car les handicapés vieillissent. Naguère, un trisomique n'atteignait pas trente ans, il peut désormais arriver à cinquante. S'il y a moins de places en internat pour les enfants, c'est qu'ils sont mieux accueillis en ambulatoire en famille, ce qui est une chance en termes de dignité et d'insertion.
La maltraitance doit être combattue, je le répète, mais on doit aussi s'intéresser à la bientraitance durant cette année 2003 qui sera celle du handicap. (Applaudissements au centre et à droite.)
M. PLASAIT. – Des témoignages effrayants révèlent les comportements inadmissibles de certains individus à l'égard de personnes vulnérables, les personnes handicapées placées en établissement. L'opacité de la gestion de nombreux établissements, l'absence des contrôles fréquents que devrait exercer l'État, autorisent les rumeurs au détriment des institutions respectables.
Qu'en est-il réellement ? Que se passe-t-il dans ces établissements ? C'est l'objectif de cette commission d'enquête: lever le voile sur la vérité et dégager des solutions. L'État a le devoir de comprendre comment de tels actes – coups, viols, maltraitance morale, sadisme – peuvent être commis. Comment se fait-il que des personnes ayant particulièrement besoin d'être protégées se retrouvent victimes ? Comment la société peut-elle tolérer une telle impunité ? C'est à ces questions qu'il faudra répondre.
Depuis quelques années, ce dossier tabou évolue, trop lentement hélas, sous la pression des parents, des associations de personnes handicapées ainsi qu'à la demande de certaines directions d'établissement qui remplissent leur difficile devoir de dénonciation.
La loi rénovant l'action sociale et médico-sociale a amélioré le respect des droits et libertés des usagers.
Début 2002, un vaste programme quinquennal d'inspection des établissements sociaux et médico-sociaux a été mis en place ; il doit visiter 2 000 structures. Une formation à la prévention des maltraitances devait également être organisée pour les inspecteurs, médecins inspecteurs et les directeurs d'établissements. L'objectif est louable mais la procédure est longue et sans résultat concret immédiat.
L'actualité sordide exige donc une action plus immédiate et efficace. C'est pourquoi l'U.M.P. votera cette proposition de résolution.
L'article unique de la proposition de résolution est adopté à l'unanimité.
