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Prévention des risques technologiques et naturels

      M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Discussion générale

      Mme BACHELOT-NARQUIN, ministre de l'Écologie et du Développement durable. – Le Président de la République a souligné, lors de ses vœux à la nation, que le gouvernement s'était attaché en 2002, avec succès, à rétablir dans l'esprit des Français et dans les faits l'autorité de l'État et à mieux garantir la sécurité de nos concitoyens.

      Le présent projet de loi est indissociable de cet esprit nouveau et l'un des instruments que le gouvernement entend déployer pour mieux assurer cette sécurité.

      On peut en relier les dispositions aux événements marquants, et souvent meurtriers, de notre histoire récente. Le titre I, qui traite des risques industriels, tire ses caractéristiques de l'expérience de la catastrophe de Toulouse du 21 septembre 2001. Le titre II trouve son origine dans l'analyse des dernières catastrophes naturelles enregistrées en France : avalanches et coulées de lave torrentielles dans les départements alpins, mouvements de terrain en Seine- Maritime et, surtout, inondation de 1995 dans le nord et l'ouest de la France, de 1999 dans l'Aude ou de 2002 dans le Gard, l'Hérault et la Vaucluse. Reviennent aussi en mémoire les drames de Vaison-la- Romaine, en 1992, et Nîmes, en 1988.

      Pourtant, ce n'est pas un texte de circonstance. Ses dispositions ont été mûrement réfléchies. Et elles sont pragmatiques. L'accident de Toulouse et les inondations du Gard ont peut-être créé une occasion, ils n'ont pas créé le besoin.

      Cette loi donne de la force et de la perspective aux mesures techniques, méthodologiques et financières que j'ai arrêtées dès mon arrivée, sur le double front des risques technologiques et naturels.

      Elle vient d'abord conforter le plan d'action global sur les risques industriels que j'ai engagé d'emblée.

      Dans ce domaine, l'essentiel des progrès à réaliser n'est pas du domaine de la loi. Il en est ainsi de la très grande majorité des propositions du rapport parlementaire Loos – Le Déaut ou du rapport de la mission Essig. En particulier, les actions de réduction à la source du risque, primordiales pour éviter des accidents comme celui de Toulouse, sont du domaine du règlement, voire, dans certains cas, de la simple bonne pratique.

      Le plan d'action global que j'ai lancé comporte plusieurs volets. Dans le domaine de la prévention des risques, je me suis ainsi attachée au réexamen complet des conditions de sécurité de l'ensemble des sites Seveso, dans le cadre de la directive Seveso 2, comme à l'harmonisation des méthodes d'évaluation des risques conduites à l'échelon régional. Je sais que vous y tenez, à juste titre : il ne peut y avoir de différence dans la pratique des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) selon que l'on se situe en Alsace ou en Bretagne. (M. Gérard Larcher, président de la commission des Affaires économiques, approuve.) Je me suis aussi attachée à introduire comme pour la sûreté nucléaire, la notion de probabilité, alors que l'approche française était strictement déterministe.

      Dans le domaine du contrôle des installations industrielles, le gouvernement s'est engagé au renforcement pluriannuel de l'inspection des installations classées : en plus des 150 agents qui arriveront courant 2003, le gouvernement a décidé de créer, dans les DRIRE, 400 postes budgétaires dédiés au risque d'ici à 2007 : au total, les effectifs de l'inspection passeront d'environ 800 à plus de 1 400 fin 2007.

      Dans le registre de l'information et de la transparence, plus de 80 commissions locales expérimentales autour des sites Seveso, préfigurant ce que seront les commissions locales d'information et de concertation (C.L.I.C.) prévues par la loi, ont été créées. J'ai demandé aussi la publication sur internet des arrêtés d'autorisation des usines Seveso et, à terme, des résultats des inspections qui y seront menées.

      Enfin, j'ai pris l'initiative, avec M. de Robien, de lancer une réflexion sur la sécurité des nœuds de transports, comme les ports ou les gares de triages, sur lesquels tous les rapports, notamment ceux du Sénat, attiraient notre attention, sans que l'on se soit pourtant penché sérieusement sur ce sujet primordial. Peut-être sera-t-il possible, lors d'une prochaine lecture de ce texte, d'intégrer des dispositions issues de ce travail.

      J'ai la ferme intention de donner suite à la majorité des recommandations faites par les uns et les autres à la suite de la catastrophe de Toulouse. C'est un chantier de très grande envergure, dont les dispositions législatives que nous allons discuter sont l'un des aspects.

      Dans le domaine des risques naturels, l'idée est aussi de renforcer par la loi des actions déjà lancées.

      À propos des inondations, la loi vient renforcer la portée du plan de prévention que j'ai présenté au mois de septembre et qui comportait deux volets : un financement pour 130 millions d'euros des initiatives locales tendant à réguler les débits des rivières ou des fleuves en amont des bassins versants ; et la réforme du système de prévention des crues, à laquelle plusieurs d'entre vous sont attachés. Elle consistera, d'une part, en la reformulation des missions des services, qui devront mieux connaître les caractéristiques des bassins versants, et en leur regroupement, pour obtenir des unités mieux dotées en agents capables de se spécialiser.

      J'ajoute que le système français de prévision des crues sera renforcé par la création, dans quelques semaines, du centre hydro-météorologique de Toulouse, que j'ai chargé d'une part d'harmoniser et surveiller les méthodes des services de prévision des crues, et d'autre part de jouer le rôle de « second rideau » des services de prévision des crues dans les bassins à réaction rapide, sujets aux orages cévenols. Ce centre à vocation nationale sera bien évidemment ouvert aux collectivités locales ou à leurs groupements qui souhaiteront développer des services de prévision des crues. Il leur apportera l'aide méthodologique nécessaire.

      Les mesures techniques et législatives se renforcent mutuellement. Ainsi, alors que je mets en œuvre une réforme en profondeur de la prévision des crues, le projet de loi contient de nombreuses dispositions tendant à développer la conscience du risque parmi les populations exposées, afin qu'elles réagissent mieux aux informations qu'elles reçoivent en temps de crise.

      Ainsi encore, alors que je mets en œuvre un plan de soutien de 130 millions d'euros aux initiatives locales tendant à réguler les débits en tête de bassin, en amont des zones urbanisées, par le développement de zones d'expansion des crues, le projet de loi contient des dispositions tendant à faciliter la construction d'ouvrages de régulation des débits qui auront pour conséquence de créer des zones d'expansion des crues, et à limiter l'érosion des sols en amont des bassins versants. Car si les conséquences se situent le plus souvent en aval, les solutions sont à trouver en amont.

      J'en viens maintenant au cœur même du projet de loi, qui s'attaque à la source des problèmes. C'est sa caractéristique fondamentale.

      Le titre I vise à accroître la place des salariés dans la politique de prévention des risques technologiques menée par chaque entreprise. En effet, les plus exposés aux accidents, ne sont pas associés à la gestion des risques. Le projet de loi inclut ainsi un volet social, préparé et négocié, par M. Fillon et moi-même, avec les partenaires sociaux.

      Le rôle du C.H.S.C.T. (comité d'hygiène, de sécurité, et des conditions de travail) sera renforcé : il pourra faire appel à un expert en risques technologiques et alerter les inspecteurs des installations classées, il sera mieux associé à la procédure d'autorisation par l'État et consulté sur les moyens de secours.

      Le recours à la sous-traitance avait été fortement décrié après l'accident de Toulouse, car il peut occasionner des risques supplémentaires. Mais la sous-traitance est indispensable pour les spécialités que l'entreprise utilisatrice ne maîtrise pas.

      Notre texte ne tend pas à pénaliser les entreprises : il faut être réaliste, non écraser le système sous les règles. Le projet de loi contient des dispositions de bon sens. Ainsi, une liste des fonctions qui ne pourront être confiées à des salariés précaires (C.D.D. et intérim) par des sous-traitants sera négociée avec le C.H.S.C.T. ; l'entreprise utilisatrice et le sous-traitant devront définir ensemble les mesures de précaution et de sécurité à respecter. Si l'employeur du sous-traitant est responsable en première instance du comportement de ses employés, l'entreprise utilisatrice n'en devra pas moins veiller au bon respect des règles ainsi définies ; tous les salariés sous-traitants recevront une formation d'accueil sur les risques spécifiques de l'installation Seveso 2 ; enfin, le C.H.S.C.T. disposera de deux formations : l'une – dite d'établissement – est identique à l'actuelle ; l'autre – dite de site – associera les principaux sous- traitants et des représentants de leurs salariés. Je sais que ce dispositif a suscité des interrogations de la part de la commission des Affaires sociales. Il a pourtant été longuement discuté avec les partenaires sociaux, afin que les sous-traitants soient associés à la gestion du risque, sans que la charge soit par trop lourde pour les entreprises.

      Le titre II fournit aux pouvoirs publics les moyens d'intervenir sur les terrains à la source du risque et non plus seulement sur les terrains exposés – c'est-à-dire les zones urbanisées.

      Le projet de loi complète l'arsenal en ce qui concerne les zones exposées ; l'un de ses apports fondamentaux est cependant de donner aussi aux pouvoirs publics les moyens de prévenir le risque en amont. La construction d'ouvrages de régulation des débits trouve ainsi un cadre juridique.

      Mon plan de prévention des inondations prévoit le financement de petits ouvrages de régulation des débits en tête de bassin – neutres quand le débit est faible, ils retiennent l'eau dans les zones d'expansion des crues lorsque le débit est anormal. Il s'agit de briser la crue, de réduire sa valeur extrême, de ralentir le rythme d'écoulement des eaux vers les zones urbanisées.

      Afin de résoudre les problèmes fonciers, les collectivités maîtres d'ouvrage pourront instituer une servitude de surinondation sur des terrains d'expansion des crues. Le projet de loi facilitera donc la construction et le fonctionnement des ouvrages prévus dans le plan de prévention.

      Le gouvernement a négocié avec le monde agricole le principe et les modalités d'une indemnisation de cette servitude. Il est en effet indispensable d'inciter les propriétaires et exploitants de l'amont à contribuer à l'effort et normal d'indemniser les pertes éventuelles de culture occasionnées. L'indemnisation des propriétaires devra se faire en une fois, et celle des exploitants interviendra en fonction de la réalisation du risque, selon le barème des indemnités de pertes de culture en vigueur dans le régime des calamités agricoles.

      Deux débats ont été ouverts en commission autour de cette servitude de surinondation. Le premier a porté sur le délai d'exécution du droit de délaissement par lequel le propriétaire peut mettre en demeure la collectivité qui a institué la servitude d'acheter le terrain. Le gouvernement avait songé à un délai de trois ans. Après des négociations avec la profession agricole, il a porté ce délai à cinq ans. Je suis, à cet égard, comptable d'un équilibre et ne souhaite pas que les finances des collectivités locales subissent une trop longue incertitude. Le second débat touche la dérogation au droit de fermage instituée par la loi. Le souci qui nous inspire, là encore, est de conférer aux collectivités locales un droit en rapport avec leur degré d'implication financière. La combinaison d'un délai trop long pour l'exécution du droit de délaissement et d'une absence de dérogation au droit de fermage en cas d'achat par une collectivité publique conduirait les collectivités locales ou leurs groupements à hésiter avant de se lancer dans une entreprise pourtant si nécessaire à la sécurité de nos concitoyens. C'est pourquoi la proposition de votre rapporteur – dont je salue le travail remarquable – consistant à étendre le délai à dix ans, mais assortis d'une dérogation, limitée, au droit de fermage, nous intéresse.

      Il convient de rétablir partout le caractère naturel du lit des cours d'eau. Les aménagements qui calibrent trop le cours d'eau et qui empêchent la rivière ou le fleuve de se répandre sur les terres riveraines provoquent en effet une élévation du niveau de l'eau en même temps qu'une augmentation de sa vitesse d'écoulement. Le projet de loi a pour objectif de limiter, voire de faire disparaître ces aménagements aux points stratégiques. Les méthodes les plus douces et efficaces sont aussi les plus durables !

      Le titre II comporte également une disposition tendant à lutter efficacement contre l'érosion des sols. Celle-ci accélère les ruissellements, favorise les avalanches et les mouvements de terrain. Or, diverses bonnes pratiques agricoles sont susceptibles de la ralentir ou de la limiter. Dans l'Ouest de la France, par exemple, il peut s'agir de maintenir la couverture végétale des sols afin que l'eau de pluie pénètre mieux dans la terre, au lieu de s'écouler en surface trop rapidement. Il peut aussi s'agir d'empêcher l'arrachage des haies et l'érosion mécanique des talus, ces « barrages naturels ». En zone montagneuse ou semi-montagneuse, il faudra éviter la disparition des murets. Partout en France, sur les coteaux, il sera bon de labourer les terres dans le sens perpendiculaire de la pente afin de limiter les phénomènes de ruissellement.

      Le respect de ces pratiques doit être obtenu par la concertation. Mais il peut être nécessaire de donner aux représentants de l'État dans les départements le pouvoir de les imposer, en dernier ressort.

      Il conviendra bien sûr de limiter les zones d'érosion au strict nécessaire. Mais à l'intérieur de ces zones, les bonnes pratiques devront être respectées.

      Cette disposition innovante a été négociée avec les représentants du monde agricole. Elle marque une rupture dans la politique de prévention des risques naturels. Elle conjugue préservation des milieux naturels et prévention des risques.

      Ce projet de loi s'attache aussi à développer la conscience du risque dans l'esprit des décideurs publics et des citoyens les plus exposés. Le risque ne sera jamais supprimé, quels que soient les efforts déployés pour le réduire. Il faut donc développer l'information préventive et la conscience du risque. La meilleure prévision des crues, les services de secours les plus entraînés et réactifs ne suffiront jamais : la population doit être cogestionnaire du risque. Pour cela, elle doit en connaître les caractéristiques, savoir la conduite à tenir pour s'en préserver.

      Le projet de loi constitue une rupture, en ce qu'il tend à promouvoir des comportements responsables chez les décideurs publics et les citoyens, parfois victimes de l'illusion du « risque zéro ».

      Le texte institue la mention obligatoire du risque naturel ou technologique dans les contrats de location ou de vente portant sur un immeuble dans une zone à risque. Les grandes crues torrentielles de l'Aude en 1999, ou du Gard en 2002, nous ont enseigné que les citadins qui s'installent en milieu rural ignorent tout ou presque des risques naturels. La mention obligatoire contribuera à la généralisation des comportements préventifs. C'est un problème de conscience. (M. Courteau approuve.)

      S'agissant des seuls risques naturels, le projet de loi rend obligatoire la pose de repères de crues sur les édifices publics. Les maires devront s'en charger sur le fondement d'informations fournies par les services de l'État. Il s'agit de perpétuer la mémoire du risque.

      L'obligation d'information des populations, dans les communes les plus exposées aux risques naturels, est également prévue. Tous les deux ans, dans les communes dans lesquelles un plan de prévention des risques a été prescrit ou approuvé, le maire devra assurer, avec l'assistance des services de l'État et des représentants du monde des assurances, une information des habitants. Le maire sera libre du moyen : réunion publique ou information écrite, par le moyen d'un bulletin municipal.

      Cette disposition est à mon sens protectrice pour les maires. Il ne faut pas oublier que l'article 2212 du Code général des collectivités locales leur confère une grande responsabilité en cas de catastrophe naturelle. Tout ce qui permettra de diffuser dans la population une meilleure connaissance du risque rendra cette dernière plus réceptive et réactive aux injonctions que le maire sera amené à délivrer en cas de crise.

      Sur les risques technologiques, il faut apporter l'information au citoyen sans attendre qu'il la cherche. Deux dispositions vont dans ce sens. D'abord la création de comités locaux d'information et de concertation autour de chaque site à risque, sur le modèle de ce qui existe pour le nucléaire ou les déchets. Ces comités disposeront de budgets et de capacités d'expertise, pour justifier le « C » de concertation, ce à quoi j'attache une grande importance, et qui les différencie des « C.L.I.S. » (information et surveillance) des déchets par exemple. Partant du principe que la concertation ne se décrète pas, je n'ai souhaité fermer aucune porte, ni sur la composition des comités, ni sur leur présidence, ni sur leur nécessaire articulation avec les structures déjà créées dans certaines régions très industrielles.

      Ensuite, une réunion publique sera obligatoirement organisée lors de l'enquête publique des usines Seveso, afin de rendre claires pour le public des données techniques, souvent volumineuses et complexes.

      Le projet de loi traite enfin de l'urbanisme hérité du passé. Le titre I répond à deux questions : comment empêcher les situations de s'aggraver ? Comment remédier aux situations déjà graves ?

      Un premier principe est posé : celui de l'indemnisation, par l'industriel, de la servitude créée par toute augmentation du risque de son fait. Il s'agit de l'extension d'une usine Seveso. Jusqu'à présent, ces servitudes n'étaient pas indemnisées.

      Pour maîtriser l'urbanisation, des plans de prévention des risques technologiques (P.P.R.T.) seront mis en place au voisinage des usines Seveso. Ces plans détermineront, en fonction du danger, les zones inconstructibles, et celles dans lesquelles il est possible d'imposer des travaux de bon sens aux riverains, comme la pose de fenêtres résistantes aux explosions, ou de dispositifs de ventilation spécifiques.

      Ces plans pourront, et c'est là une nouveauté majeure par rapport au projet du gouvernement précédent, utiliser les outils de l'expropriation et du délaissement. Dans ce dernier cas, le propriétaire d'un bien en zone de délaissement se voit offrir la possibilité de quitter sa maison et d'être indemnisé, ou de rester. Il s'agit de se donner les moyens, petit à petit, de reconquérir les zones soumises à un risque important. Les frais occasionnés par le délaissement et l'expropriation seront partagés entre les collectivités locales, les industriels et l'État.

      Cette démarche est novatrice. Alors qu'en règle générale, on se contentait de ne pas aggraver les situations, pour la première fois, on se donne les moyens de les faire évoluer. Cette politique qui ne pourra être que progressive et s'étendra sur plusieurs décennies, sera menée conjointement par les collectivités locales et l'État.

      Au titre II, le projet de loi donne aux pouvoirs publics des moyens nouveaux de prévention, dans les zones urbaines. Ces dispositions sont en rupture avec la traditionnelle prévention des risques naturels. D'abord parce qu'on revient progressivement sur les situations héritées du passé en matière d'urbanisme. Trop souvent, le reproche a été fait au plan de prévention des risques de résoudre la question de l'urbanisme à venir en le limitant, mais de ne pas apporter de réponse pour l'urbanisme passé. Ce projet de loi résout progressivement la question des habitations construites avant le P.P.R. Seconde innovation, les dépenses de prévention sont financées par des fonds d'origine assurantielle, donc non budgétaire.

      Le Fonds de prévention des catastrophes naturelles est alimenté par un prélèvement de 2,5 % sur les surprimes « catastrophes naturelles » adossées aux contrats d'assurance « dommages aux biens ». Ses ressources annuelles sont d'environ 20 millions d'euros et ses réserves de plus de 80 millions, compte tenu de ses très restrictives conditions d'intervention actuelles.

      Le projet de loi part du constat que, dans la Somme comme dans l'Aude ou le Gard, les indemnisations versées par les assurances ne suffisent pas pour reconstruire les biens fortement endommagés ailleurs que sur leur emplacement initial.

      M. COURTEAU. – C'est vrai…

      Mme BACHELOT-NARQUIN, mi-nistre de l'Écologie. – Le fonds de prévention pourra donc intervenir, en complément des assureurs, pour financer l'achat d'un terrain hors de la zone dangereuse par les propriétaires des habitations ou de petites entreprises endommagées à plus de 50 % de leur valeur. Il s'agit de soustraire au danger les personnes et les biens exposés à une avalanche ou une crue torrentielle, par exemple.

      Le fonds financera aussi les travaux de prévention dans les habitations, prévus par les P.P.R. approuvés : travaux mettant les installations électriques au-dessus du niveau des plus hautes eaux, scellant les cuves à fioul au sol, créant des batardeaux devant les entrées, des escaliers intérieurs et des exutoires sur les toits pour être hélitreuillé en cas de crue torrentielle.

      Ce projet de loi place l'homme au cœur de la prévention du risque, et le responsabilise lorsqu'il y est exposé, mais il s'attache aussi, et j'ai travaillé en ce sens avec le ministre de l'Économie, à mieux l'indemniser lorsqu'il a été victime d'un accident industriel. À Toulouse, l'entreprise à l'origine de l'accident, solvable, a contribué à raccourcir les délais d'indemnisation. Et pourtant, l'indemnisation a été ressentie comme trop lente. Qu'en aurait-il été en cas d'insolvabilité, ou face à une entreprise moins coopérative ?

      Le projet de loi propose, en cas de catastrophe industrielle constatée par l'administration, d'ouvrir le droit à réparation, sans franchise, et dans des délais encadrés par la loi, disposition inspirée des propositions de M. Douste- Blazy, maire de Toulouse. Ce système permettra un remboursement rapide, et garantira les assurés contre une défaillance de l'industriel à l'origine de l'accident.

      Enfin, comment parler de réparation sans penser à « l'affaire Metaleurop », dans laquelle un industriel sans scrupule a organisé sa disparition et son insolvabilité, laissant derrière lui un champ de ruines sociales et environnementales ? Ce comportement n'est, heureusement, pas celui de la majorité des entreprises et il n'est pas question, parce qu'un industriel a eu un comportement inadmissible, de construire un système tendant à tous les considérer comme tels.

      Pour autant, la politique française de gestion des sites et sols pollués a des faiblesses, que beaucoup d'entre vous ont pris conscience avant l'affaire Metaleurop. En particulier, on doit regretter que les capacités financières d'une entreprise ne soient évaluées qu'au début de son activité, alors que le sol n'est pas pollué, et à la fin, quand il est souvent trop tard. De même, le fait pour le préfet de ne pas pouvoir demander des travaux de dépollution des sols en cours d'exploitation rend les situations encore plus critiques à la fermeture.

      J'ai donc ajouté, par amendements gouvernementaux, des dispositions, dont la plupart avaient été proposées dans des rapports d'inspection antérieurs, qui prennent mieux en compte la pollution des sols au cours de la vie des entreprises. Comme le reste du projet, elles recherchent l'efficacité au moindre coût.

      Ce texte est ambitieux parce qu'il s'attaque à des questions laissées en suspens depuis de nombreuses années, en proposant des évolutions en profondeur. Ainsi de la résorption de l'urbanisme existant autour des usines à risque par l'expropriation et le délaissement ; ainsi de la modification des pratiques agricoles pour limiter l'érosion en amont des zones inondables.

      Mais il est aussi réaliste. Dans chaque domaine il recherche les solutions les moins dogmatiques, adaptées aux réalités du terrain et acceptables par les entreprises. Surtout, il prend en compte le temps et ne cherche pas à dénouer en quelques mois des situations qui ont mis des dizaines d'années à se sédimenter. Il se place à l'échelle de la génération.

      Ce projet de loi, préparé en concertation avec des parlementaires, des industriels, des organisations syndicales, la profession agricole, et grâce à un partenariat étroit avec chacun des ministres concernés, est attendu et marquera un progrès significatif de la prévention des risques. Ayant pour objet la sécurité de nos concitoyens, il est au cœur des engagements du Président de la République. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. DÉTRAIGNE, rapporteur de la commission des Affaires économiques. – Ce texte renforce la prévention des risques technologiques et naturels et améliore l'indemnisation des victimes de catastrophes technologiques. Il était impatiemment attendu, après l'explosion de l'usine A.Z.F. à Toulouse, le 21 septembre 2001, et les inondations à répétition qui ont meurtri nombre de régions de France, ces dernières années, comme l'Aude, la Somme ou le Gard.

      Ces catastrophes ont montré les limites des dispositions actuelles en matière de prévention et d'indemnisation. Elles ont également mis en évidence l'insuffisante conscience du risque à tous les niveaux de la société, et le fait que le risque zéro n'existe pas. Il fallait en tirer les conséquences et responsabiliser nos concitoyens.

      Madame la Ministre, ce texte, qui répond à ces impératifs, recueille l'assentiment de la commission des Affaires économiques. Néanmoins, il est en même temps redouté par certains de nos collègues. Alors que se pose avec acuité la question de l'attractivité et de la compétitivité de notre pays, il convient de ne pas multiplier les contraintes et les fardeaux des entreprises.

      M. COURTEAU. – Et voilà !

      M. DÉTRAIGNE, rapporteur. – À défaut, on s'exposerait au danger de voir des pans entiers de notre industrie nous échapper et les délocalisations se multiplier. Il ne faudrait pas que la prévention du risque technologique devienne elle-même source de risques pour notre économie et pour l'emploi. (M. Courteau s'exclame.)

      Il nous appartient donc d'élaborer un texte qui soit suffisamment équilibré pour améliorer, là où c'est nécessaire, les mesures de prévention

      existantes, sans pour autant contrarier le développement de nos industries.

      M. COURTEAU. – Donc, il ne faut rien faire !

      M. DÉTRAIGNE, rapporteur. – De plus, s'il est indispensable que les collectivités locales concernées participent activement à la définition et à l'exécution des mesures proposées, il faut veiller à ce que les responsabilités de chacun soient clairement établies et que les moyens mis en œuvre, notamment financiers, soient à la hauteur des ambitions. À défaut, ce projet de loi risquerait de faire naître de nombreux espoirs qui seraient vite déçus.

      Madame la Ministre, l'approche innovante de votre projet de loi doit être saluée. Il récuse en effet l'idée – réconfortante, mais totalement irréaliste – du risque zéro au profit du développement de ce que l'on pourrait appeler une culture du risque. Même si la réduction du risque doit être recherchée au maximum, il serait utopique de laisser croire au mythe du risque zéro. Loin d'interdire toute décision, le fameux principe de précaution, – que l'on a si souvent associé ces dernières années à ce mythe –, doit au contraire être compris comme l'obligation d'adapter nos décisions et nos actions aux risques identifiés. La commission des Affaires économiques s'est donc saisie de ce projet de loi sans a priori et dans un esprit constructif, soucieuse de trouver un équilibre satisfaisant entre ces objectifs parfois apparemment contradictoires.

      Un grand nombre de dispositions vont dans le bon sens. S'agissant des risques technologiques, le texte prévoit notamment la création de comités locaux d'information et de concertation autour des sites industriels à risques. Ces instances, à l'image de celles qui existent déjà autour des sites nucléaires et des usines de traitement des déchets, permettront aux acteurs concernés – riverains, industriels, représentants du personnel, collectivités, administration – de nouer un dialogue, de dédramatiser les enjeux et d'apaiser les craintes.

      Le projet met également en œuvre une stratégie innovante de maîtrise et de reconquête de l'espace autour des sites à risques. En effet, bien souvent, l'urbanisation s'est réalisée progressivement autour des établissements concernés, multipliant les cas d'expositions aux risques.

      Avec les plans de prévention des risques technologiques (P.P.R.T.), des périmètres d'exposition aux risques seront définis autour des industries présentant les risques les plus élevés : les 670 usines classées Seveso seuil haut. Sur la base de ces périmètres, une palette de mesures pourra être mise en œuvre en fonction de la gravité du risque, allant de l'interdiction de la construction ou de l'expropriation dans les zones les plus dangereuses, à la possibilité pour les propriétaires de faire usage du droit de délaissement de leurs biens au profit de la collectivité locale.

      En outre, il consacre la notion d'état de catastrophe technologique, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les catastrophes naturelles. Lorsque cet état de catastrophe technologique sera reconnu, les particuliers dont l'habitation est couverte par un contrat d'assurance bénéficieront d'une indemnisation en moins de trois mois. Les personnes non assurées – dont on a pu constater, après la catastrophe de Toulouse, qu'elles pouvaient représenter environ 10 % des propriétaires concernés – seront, quant à elles, indemnisées au titre de la solidarité par un fonds de garantie dans la limite d'un plafond.

      S'agissant du renforcement de la lutte contre les risques naturels, le titre II s'inspire de rapports parlementaires sur la prévention des inondations, notamment celui de notre collègue M. Deneux, rédigé après les inondations de la Somme en 2001. Il reprend aussi des propositions formulées à la suite de diverses catastrophes. Il permettra une meilleure maîtrise du risque en amont des zones urbanisées, là où l'on peut le plus facilement intervenir à titre préventif. Sont ainsi créées une servitude de sur- inondation sur les terrains d'expansions des crues, ce qui facilitera la construction de petits ouvrages de régulation des débits en tête de bassin, et une servitude de rétablissement de zone de mobilité des cours d'eau.

      De même, il est prévu de recenser, avec la profession agricole, les « bonnes pratiques » susceptibles de limiter l'écoulement des eaux et de réduire l'érosion des sols. Leur généralisation pourra donner lieu à contrepartie si elles provoquent une réduction du revenu agricole.

      Le texte entend développer la conscience du risque parmi les populations les plus exposées, en prévoyant la pose de repères de crues, et en rendant obligatoire l'information des populations dans les communes les plus exposées, ou la mention du risque lors d'une location ou d'une vente.

      Enfin, la mobilisation du fonds de prévention des catastrophes naturelles dit « fonds Barnier » permettra de mieux indemniser les personnes et les biens situés dans les zones urbaines à risque. Ce fonds financera les travaux de prévention prescrits par un plan de prévention des risques naturels ou bien, en complément des indemnisations versées par les assureurs, il facilitera la réinstallation sur un terrain hors de la zone à risque des propriétaires d'habitations ou de petites entreprises qui seraient sinistrées à plus de 50 %.

      Voilà donc les principales innovations de ce texte, dont la commission des Affaires sociales a étudié les dispositions qui tendent à mieux sensibiliser les personnels des industries à risques à la sécurité et à encadrer davantage la sous-traitance. Les deux commissions ont d'ailleurs adopté des positions concordantes.

      Ce projet de loi opère de nombreuses avancées, dont certaines méritent pourtant quelques éclaircissements. C'est pourquoi je vous proposerai des amendements afin de lever ces incertitudes et de parvenir à un texte plus équilibré.

      En ce qui concerne les risques technologiques, ses dispositions vont entraîner un surcroît d'activité pour les personnels des Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), notamment pour les inspecteurs des installations classées, tant pour animer les comités locaux d'information et de concertation que pour élaborer les plans de prévention des risques technologiques. Le gouvernement a certes annoncé le recrutement de 400 inspecteurs supplémentaires avant 2007. Toutefois, la Cour des comptes a noté qu'à missions constantes, les effectifs étaient déjà insuffisants. Cette hausse sera-t-elle suffisante pour une mise en application rapide de la loi ? Il faut s'en préoccuper.

      Si, d'autre part, la stratégie de reconquête de l'urbanisation autour des sites à risques offre des perspectives intéressantes, il convient d'en clarifier le financement. L'annonce de ces mesures va en effet susciter des attentes qu'il ne faut pas décevoir. Or, ce serait le cas si les collectivités territoriales devaient les financer seules. (M. Revet approuve.)

      Chacun des acteurs concernés par les situations d'expositions aux risques a sa part de responsabilité et doit être associé à ce financement : les collectivités territoriales certes, mais aussi l'État et les industriels.

      Mme BACHELOT-NARQUIN, ministre de l'Environnement. – Bien sûr !

      M. DÉTRAIGNE, rapporteur. – C'est pourquoi nous proposerons d'associer systématiquement ces trois partenaires à l'effort financier.

      Les mesures concernant les entreprises ont également suscité de longs débats en commission, notamment l'article 14, qui oblige les exploitants à évaluer la probabilité d'occurrence des accidents ainsi que le montant des dommages éventuels qui en résulteraient, et à rendre publique cette évaluation. Afin de ne pas alourdir les contraintes et les obligations qui pèsent sur notre industrie, la commission proposera la suppression de cet article, car la réalisation d'une telle étude ne doit pas incomber aux seuls industriels mais plutôt aux comités locaux d'information et de concertation (C.L.I.C.).

      Le cas des populations exposées aux risques miniers a été exposé lors de nos débats, notamment la question de l'extension du bénéfice du droit de délaissement à ces personnes ainsi que celle des procédures d'indemnisation en cas de sinistre.

      S'agissant de la prévention des risques naturels, la commission vous proposera de mieux définir les responsabilités des différentes autorités publiques intervenant en matière de prévision des crues, et de confirmer le rôle majeur de l'État en la matière. Elle souhaite également préciser les modalités d'association de toutes les parties intéressées, en particulier les collectivités locales, à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels afin de définir de façon pertinente leurs périmètres.

      Nous vous proposerons de revenir sur les obligations d'information en matière de risques naturels ou technologiques mises à la charge d'un vendeur ou d'un bailleur, afin que le dispositif s'inspire des mesures actuelles sur le risque d'exposition à l'amiante.

      Votre commission souhaite, par ailleurs, voir préciser le champ d'application de certaines dispositions, afin de conforter les droits des propriétaires et des exploitants sur les terrains grevés de servitudes.

      S'agissant des dispositions faisant échapper certains terrains au statut de fermage, elle désire en restreindre le périmètre d'application, elle s'est interrogée sur les difficultés d'application de cette mesure aux baux ruraux en cours. Vous avez d'ailleurs, madame la Ministre, pris acte de nos propositions.

      Enfin, par référence à l'actualité récente, votre commission vous proposera des mesures pour faciliter la réalisation de travaux de prévention par les collectivités territoriales, notamment au cours des années qui suivent une inondation.

      Telles sont, les grandes orientations que nous avons retenues au cours de nos réflexions, qui doivent beaucoup à notre collègue Kerguéris à qui j'ai succédé en tant que rapporteur.

      Ce projet de loi marque une étape importante dans le développement d'une nécessaire culture du risque. Il est en effet indispensable de garantir la sécurité des populations exposées aux risques, en se fondant sur une véritable responsabilisation de tous les acteurs, y compris de nos concitoyens.

      Sous le bénéfice des réserves que j'ai formulées, la commission vous proposera d'adopter ce texte. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. LARDEUX, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. – La commission des Affaires sociales a demandé à être saisie pour avis du chapitre relatif à la « sécurité du personnel », car le risque industriel reste, avant tout, un risque au travail. La catastrophe de Toulouse le démontre éloquemment : sur les 30 personnes qui ont trouvé la mort, 22 étaient des salariés travaillant sur le site de l'usine Grande Paroisse. Aussi est-ce à juste titre que ce texte comporte un volet sur l'amélioration de la sécurité au travail dans les établissements à risques.

      Les événements récents, en dépit de leur gravité, ne doivent pas masquer les progrès réalisés ces dernières années en matière de sécurité au travail : le risque professionnel est de mieux en mieux pris en compte et maîtrisé. Le nombre d'accidents du travail a diminué d'un tiers durant les trente dernières années et les accidents graves ou mortels ont connu une diminution plus forte encore, leurs nombres ayant été respectivement divisés, par 2,4 et 3.

      Certes, cette tendance s'est infléchie ces dernières années, mais la hausse constatée depuis 1997 demeure inférieure à la progression de l'emploi salarié.

      Simultanément, la réglementation applicable en matière de sécurité au travail s'est renforcée, notamment sous l'influence croissante de la législation communautaire. Parallèlement, s'est développé un droit de l'environnement, largement issu de la loi du 19 juillet 1976, qui n'est pas sans impact sur la sécurité au travail.

      Les partenaires sociaux tendent également à mieux s'impliquer en matière de sécurité au travail, qui devient un thème central du dialogue social. Ainsi, a été signé le 13 septembre 2000, un accord national interprofessionnel sur la santé au travail et dans les branches, notamment les plus exposées au risque industriel, plusieurs accords importants ont été conclus ou sont en cours de négociation.

      Reste que, comme le fait remarquer à juste titre la commission des Affaires économiques, ces progrès ne peuvent conduire au risque zéro en matière de sécurité industrielle. Témoin, la catastrophe de Toulouse, l'accident professionnel le plus grave survenu en France depuis 50 ans : il semble – sous toutes réserves puisque l'enquête judiciaire est encore en cours – que la réglementation sur la sécurité au travail ait été, pour l'essentiel, respectée.

      En 2001, près de 1 600 accidents ou incidents industriels ont été recensés, qui ont causé 71 morts et plus de 3 000 blessés. Or, près de la moitié des accidents majeurs sont imputables à des erreurs humaines. Jusqu'à présent, notre réglementation a surtout mis l'accent sur la sécurité des installations à risques, négligeant quelque peu le facteur humain. (M. le ministre approuve.)

      Dans ce contexte, le volet social de ce texte innove car il propose une nouvelle culture de la sécurité au travail dans les établissements les plus dangereux, marquée par une participation active de tous les acteurs de l'entreprise, et notamment des salariés et des sous-traitants, à la gestion du risque, comme la nécessité s'en est révélée dès après la catastrophe de Toulouse.

      Parallèlement au lancement d'un débat national sur la prévention du risque industriel et à la constitution d'une commission d'enquête à l'Assemblée nationale, le précédent gouvernement avait mis en place un groupe de travail réunissant les partenaires sociaux sous l'autorité de M. Roux, président honoraire de la section sociale du Conseil d'État, avec pour mission d'engager une première réflexion sur le renforcement de la prévention des risques industriels dans le domaine de la sécurité au travail. Ses travaux ont permis de mettre en lumière une triple insuffisance de notre politique de prévention.

      D'abord, notre législation prend insuffisamment en compte l'externalisation et le recours croissant à la sous-traitance. En effet, l'externalisation peut constituer un facteur aggravant, sinon par elle-même car elle permet de recourir à des professionnels très qualifiés, mais par les interférences qu'entraîne l'intervention de plusieurs entreprises qui méconnaissent parfois les risques spécifiques à l'établissement. Comment garantir une réelle sécurité lorsque 800 entreprises différentes peuvent intervenir simultanément sur un même site ? Entreprises dont les salariés sont directement exposés au risque propre au site : à Toulouse, 13 des 22 salariés morts dans l'enceinte de l'usine A.Z.F. appartenaient à des entreprises sous-traitantes.

      Ensuite, l'association des salariés et de leurs représentants à la maîtrise des risques n'est pas optimale. Les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (C.H.S.C.T.) constituent des instruments utiles, mais leur rôle concret demeure très inégal. Surtout, leur capacité à appréhender le risque industriel reste limitée. Ainsi, dans le cas de Toulouse, le C.H.S.C.T. de l'usine A.Z.F. semblait fonctionner correctement au regard du droit actuel, ce qui n'a pas empêché la catastrophe.

      Enfin, la coordination des services de l'État compétents – en l'espèce principalement l'inspection du travail et l'inspection des installations classées — demeure insuffisante, sur le cloisonnement de leurs interventions.

      Le projet de loi s'inspire largement de ces analyses : il tente d'apporter quelques réponses concrètes à ces insuffisances. Certes, le volet social reprend la trame, le champ d'application et les principales dispositions du projet de loi déposé par le précédent gouvernement en février 2002, mais l'inflexion de sa philosophie est importante. Le changement essentiel réside dans un recours accru au dialogue social, conformément aux principes généraux qui guident le gouvernement. Cette orientation se justifie pleinement en matière de sécurité au travail, plus encore que dans d'autres domaines.

      De fait, lors des travaux du groupe présidé par M. Michel Roux, les partenaires estimaient que certaines règles pouvaient difficilement être fixées, de manière uniforme par la loi ou le décret. Aussi est-il souhaitable de privilégier les accords collectifs pour mieux responsabiliser les partenaires sociaux et garantir une meilleure adaptation aux spécificités des branches ou des entreprises. Les auditions que j'ai menées ont conforté cette analyse.

      Ce volet social, cohérent avec les autres dispositions, vise les 672 établissements classés Seveso « seuils hauts », parmi quelque 1 250 établissements classés Seveso. Ils emploient directement environ 150 000 salariés et relèvent principalement de quelques branches : la chimie, le pétrole, la métallurgie, et, dans une moindre mesure, l'agroalimentaire. Il s'agit notamment de raffineries, de sites pétrochimiques, d'usines chimiques, de dépôts pétroliers, de dépôts d'explosifs, mais les établissements de petite taille peuvent assurer le stockage de gaz, le stockage d'ammonitrate ou comporter certains silos agricoles. Ces lieux sont à la fois les plus dangereux et ceux où le risque est le plus probable.

      Le projet de loi tend à mieux prévenir les conséquences de l'externalisation, à améliorer la capacité d'intervention des représentants du personnel et à garantir une meilleure formation aux risques. Ces dispositions constituent le cœur des articles 5 à 11, sur lesquels votre commission des Affaires sociales s'est penchée plus particulièrement, en accord avec votre commission des Affaires économiques.

      L'article 5 donne une maîtrise globale du risque industriel à l'entreprise donneuse d'ordre dans les sites industriels à risques recourant à la sous-traitance.

      L'article 6 impose au chef de l'entreprise donneuse d'ordre de mettre en place une formation d'accueil des salariés des entreprises extérieures, dont l'intervention est susceptible d'entraîner des risques particuliers.

      L'article 7 oblige le chef d'entreprise à informer les services d'inspection et de prévention, dès qu'un membre du C.H.S.C.T. signale un danger grave et imminent.

      L'article 8 prévoit la mise en place de moyens permanents de prévention, de lutte contre l'incendie et de secours, distincts des moyens publics. Les articles 9, 10 et 11 concernent le C.H.S.C.T.

      La principale innovation tient dans la création d'une double formation pour cette instance. La formation d'établissement correspond à l'actuelle composition du comité, tandis que la formation de site inclut également des représentants des chefs d'entreprises extérieures intervenant sur le site et de leurs salariés.

      Mais ces articles renforcent également le rôle de la formation d'établissement, qui sera consultée sur toute nouvelle sous-traitance. Elle pourra également recourir à un expert en risques technologiques avant d'émettre un avis sur une demande d'autorisation d'exploitation d'une installation classée, voire en cas de danger grave. Elle sera associée à la définition des postes relevant de fonctions de sécurité.

      Votre commission des Affaires sociales a très largement souscrit à ce volet « social », qui lui semble renforcer de façon équilibrée la sécurité des personnes dans les établissements à risques, sans multiplier les contraintes inutiles, coûteuses pour les entreprises.

      En effet, votre commission a considéré que tout renforcement de la législation préventive ne pourra produire de résultats concrets que s'il répond à trois exigences : favoriser le développement des partenariats, notamment par le dialogue social, afin de responsabiliser l'ensemble des acteurs ; tendre vers une plus grande simplicité, pour garantir une mise en œuvre effective des mesures ; aller vers l'équité, dans le respect des spécificités. Le volet social répond pour l'essentiel à ces conditions, même si votre commission des Affaires sociales a cru souhaitable de l'amender sur certains points.

      Première exigence : favoriser le développement du partenariat. En effet, un renforcement de la sécurité au travail passe d'abord par l'approfondissement des échanges entre les acteurs présents sur le site à risque, c'est un préalable indispensable à leur responsabilisation. Sur ce point, le projet de loi comporte indéniablement des mesures fortes et innovantes. Ainsi, il encourage la concertation entre les entreprises donneuses d'ordre et les entreprises sous-traitantes, notamment par une évaluation conjointe des risques et une définition commune des mesures de prévention et par la mise en place de la formation d'accueil pour les salariés des entreprises sous- traitantes.

      De même, il érige le C.H.S.C.T. en acteur de la sécurité industrielle à part entière. Mais l'implication des salariés passe également par une meilleure connaissance des risques. La mise en place d'une formation spécifique des membres du C.H.S.C.T. sur les risques liés à l'activité de l'entreprise leur permettra de remplir leurs missions dans de meilleures conditions.

      Il reste qu'il semble possible de favoriser les partenariats plus que ne le prévoit ce texte. Dans cet esprit, votre commission a formulé deux propositions : mieux associer le C.H.S.C.T. et l'inspection des installations classées ; renforcer le rôle du C.H.S.C.T. en cas d'incident qui aurait pu entraîner des conséquences graves.

      Deuxième exigence : tendre vers la plus grande simplicité en matière de sécurité au travail, la réglementation doit viser la simplicité afin d'être directement applicable et donc de prévenir efficacement les risques.

      En ce sens, le projet de loi confirme le rôle de chef de file attribué à l'entreprise donneuse d'ordre. En revanche, il comporte également des dispositions complexes. Je pense notamment à la double formation du C.H.S.C.T.

      Votre commission des Affaires sociales craint qu'elle ne se transforme vite en une superposition d'instances. Ce ne serait pas un gage d'efficacité. Elle suggère donc, sans revenir sur l'élargissement du C.H.S.C.T. aux entreprises extérieures, de simplifier sensiblement le dispositif, en renvoyant plus largement aux accords de branche.

      Mais la simplicité passe également par la levée de certaines contraintes du droit existant : celui-ci n'autorise pas l'élargissement du C.H.S.C.T. à des représentants d'entreprises extérieures ; le projet de loi ne s'impose que pour les établissements classés Seveso « seuils hauts ». Aussi, votre commission a cru nécessaire de permettre cet élargissement à tous les établissements comportant une installation soumise à autorisation – notamment les établissements Seveso « seuils bas » – dès lors que les partenaires sociaux de la branche l'estiment souhaitable. Des accords de branches le prévoient déjà, bien qu'ils ne soient pas habilités à le faire.

      Troisième exigence : renforcer l'équité. L'exigence de sécurité au travail s'accommode mal d'inégalités de traitement. On conçoit volontiers qu'elle prenne en considération les spécificités propres à chaque entreprise, mais elle doit pouvoir s'affranchir de certaines distinctions traditionnelles du Code du travail. Je pense notamment à la taille de l'entreprise et au statut du travailleur.

      C'est particulièrement le cas pour la prévention des risques les plus graves : la prévention doit être fonction du risque.

      À ce titre, votre commission des Affaires sociales vous propose de prendre en considération les salariés des entreprises extérieures, les entrepreneurs individuels et les chefs d'entreprises non salariés directement exposés au risque. Il nous a notamment semblé souhaitable de leur permettre de bénéficier de la « « formation d'accueil ».

      Votre commission suggère également d'aller vers une plus grande équité, quelle que soit la taille de l'établissement. Le projet de loi renforce le rôle du C.H.S.C.T. dans la prévention des risques industriels. Mais ils ne sont obligatoires que dans les établissements de plus de 50 salariés et ne sont pas toujours constitués. Or, parmi les établissements classés Seveso « seuils hauts » un nombre non négligeable d'établissements ne comporte que peu de salariés et ne dispose pas toujours d'un C.H.S.C.T., malgré les risques encourus. Il est donc nécessaire de favoriser l'implantation des C.H.S.C.T. dans les petits établissements à risques, comme le législateur a déjà pu le faire au début des années 1990 dans le bâtiment et les travaux publics.

      Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des affaires sociales est favorable à l'adoption des articles 5 à 11, assortis de ses amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe U.M.P.)

      M. ABOUT. – Pourvu que vous soyez entendu !

      M. COQUELLE. – Après la catastrophe meurtrière d'A.Z.F. Toulouse, qui a causé la mort de 30 personnes, – dont 22 salariés de l'usine chimique – et dévasté 25 000 appartements et maisons, il était urgent de renforcer les normes de prévention.

      La commission d'enquête a fait de nombreuses propositions utiles pour protéger les salariés et la population.

      Associant des syndicalistes, des industriels, des associations et des représentants de collectivités territoriales, la commission a favorisé un réel débat démocratique. Le projet de loi intègre certaines de ces propositions. C'est une très bonne chose, mais nous regrettons qu'il n'aille pas plus loin.

      L'implication des représentants du personnel et des intervenants extérieurs dans l'information, la consultation, la formation et l'évaluation des risques demeure insuffisante.

      Sur ce plan, les dispositions élargissent les missions du C.H.S.C.T., mais sans tirer les leçons des accidents survenus au cours des trente dernières années.

      Il faut aller plus loin en sensibilisant et en formant tous les salariés des sites à risques, en inscrivant le suivi des moyens humains et financiers de prévention internes à l'établissement dans la durée, sous le contrôle du comité d'entreprise, par seulement du C.H.S.C.T. Il faut aller plus loin en limitant la sous- traitance, l'intérim et la précarité ; en donnant des moyens garantis par la réglementation du travail aux délégués C.H.S.C.T. ainsi que des droits d'expression aux salariés.

      Nous proposerons une série d'amendements en ce sens.

      Il est révélateur que les coopérations entre l'inspection du travail et l'inspection des installations classées ne soient pas organisées.

      Quelle est la pratique, vécue par ces inspecteurs, les magistrats et les salariés ? Le directeur de l'établissement et le cabinet du préfet s'entendent sur le report des délais.

      L'économiquement faisable n'est pas discuté alors que les enjeux de réduction du risque à l'amont concernent toute la collectivité.

      Le chef d'établissement connaît l'inspection du travail, il connaît l'inspecteur des installations classées. Il ne les rencontre pas ensemble, mais connaît le cabinet du préfet qui connaît les uns et les autres ! Ce cloisonnement et ce secret aggravent le danger.

      Les salariés défendent leur emploi coûte que coûte, au risque d'y laisser leur vie et celles de leurs familles, mais tout les invitent à se taire. Le chef d'établissement rend des comptes de profitabilité au siège de l'entreprise et à ses actionnaires, il ne se préoccupe que du très court terme.

      On prétend que les élus locaux sont en quelque sorte dépassés par les enjeux, écartelés entre la défense de l'emploi et la délivrance de permis de construire dans les zones à risques. Les services de l'inspection des installations classées et ceux de l'inspection du travail manquent de moyens. Leur parole et action sont étroitement contrôlées par la hiérarchie et ne sont pas libres. À propos, où en sommes- nous des promesses de création de poste d'inspecteurs de la DRIRE ? De leur côté les magistrats sont débordés et peu spécialisés. En cas d'accident, on fait assaut d'expertises alors que les victimes attendent réparation.

      Le stockage de produits non conformes dans le hangar 221, de l'usine A.Z.F., n'a pas fait l'objet d'un scénario d'accident et d'une étude approfondie. C'est là que l'explosion a eu lieu !

      On s'étonne aussi que ne soit retenue que l'hypothèse d'une exploitation normale du stockage dangereux.

      Force est de constater qu'il n'y a pas de liens entre l'étude de dangers prévue par les textes Seveso et les travaux de prévention des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs imposés au chef d'entreprise par les articles L. 230- 2 et R. 230-1 du Code du travail. Il y aurait pourtant eu un intérêt évident à rapprocher ces deux évaluations. Cette obligation prévue par la directive de 1989 n'est sanctionnée pénalement par la France que depuis le décret du 5 novembre 2001 !

      Il convient également de développer la conscience du risque : réunion publique obligatoire lors de la consultation sur les demandes d'autorisation complémentaires ; mise en place de comités locaux d'information et de concertation, pouvant faire appel à des experts et dotés de moyens par l'État. Nous suggérons la tenue d'une réunion publique annuelle qui rende compte de l'évolution de la situation, afin d'inscrire la conscience du risque dans la durée.

      Troisième axe de progrès, la maîtrise de l'urbanisation autour des établissements à risque. Prescription de constructions ou interdictions, prescriptions de travaux limitant l'exposition aux risques ; droit de préemption urbain, droit de délaissement, droit d'expropriation. Autant de mécanismes utiles. Mais qui va payer et à quel prix ? L'article L. 515-19 se borne à renvoyer à la possibilité de conclure des conventions entre l'État, les exploitants des installations et les collectivités territoriales pour préciser leurs contributions respectives au financement des mesures. L'exemple de Metaleurop doit nous servir : outre qu'on jette à la rue des milliers de salariés, on laisse à la collectivité des friches polluées par plus de cent ans d'exploitation. Si, lors de l'exploitation, nous n'assurons pas le respect de l'exigence d'internalisation des coûts sur l'entreprise, nous ouvrons toute grande la porte à des situations inacceptables ! Socialisation des parts, proratisation des profits, cela suffit !

      Les travaux réalisés à l'extérieur de l'usine sur des établissements voisins ou des constructions riveraines, devraient être mis à la seule charge des exploitants des installations à l'origine du risque, ou des autres exploitants d'installations classées dans lesquelles ces travaux sont réalisés. S'agissant des conventions de l'article L. 515-19 pour le financement des mesures de délaissement ou d'expropriation, nous suggérons que les exploitants d'installations à l'origine du risque contribuent au moins à 50 % du financement, le reste étant financé à part égales par l'État et par la région.

      Quatrième axe de progrès : améliorer l'indemnisation des victimes en moins de trois mois et le rôle du fonds de garantie prévus aux articles 12 et 13. Nous nous interrogeons sur la portée de l'article 16 : n'y a-t-il pas une erreur d'articulation avec l'article L. 516-1 ? Celui-ci subordonne la poursuite de l'activité à la constitution de garanties financières pour la surveillance du site, le maintien en sécurité, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après fermeture, les travaux de remise en état après fermeture. Ces garanties imposées par le préfet ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers du fait de pollution ou d'accident causé par l'installation.

      Nos amendements porteront sur l'ensemble de ces questions. J'ai économisé trente secondes. Puisse M. Le Cam en bénéficier ! (Sourires et applaudissements à gauche.)

      M. GRIGNON. – Après Seveso en 1976, Bhopal en 1984 et ses 3 000 morts, Mexico la même année et ses 500 morts, Toulouse, plus proche de nous, nous rappelle que la sécurité n'est jamais acquise. Les technologies évoluent, les hommes sont faillibles, les accidents sont la conjonction d'erreurs humaines qui convergent en même temps et au même endroit souvent par hasard. C'est la raison pour laquelle, je me réjouis de la prise en compte d'un véritable droit à l'information et d'une véritable responsabilisation des intervenants.

      En matière industrielle, c'est l'homme qui est à l'origine des accidents. La nature n'a pas demandé à être polymérisée, fusionnée ou catalysée ! C'est donc à l'homme de prendre conscience des risques qu'il court, des conséquences de ses actes et de la vigilance extrême qu'il doit avoir, si, malgré tout, l'accident arrive, il ne reste que la compassion, la solidarité et les enseignements à en tirer pour l'avenir. Ce texte fait bien tout cela et je vous en remercie.

      Certaines activités sont nécessaires à notre développement économique, il faut donc les maîtriser tout en sachant qu'il n'existe pas de solution unique pour renforcer la sécurité des sites à risques. J'adhère à votre démarche de prévention. L'information du public, à travers les comités locaux d'information et de concertation sur les risques technologiques, est un facteur de prévention à part entière. En associant industriels, experts, collectivités locales, salariés et associations, on responsabilise chacun. La maîtrise de l'urbanisation va incontestablement réduire le nombre de personnes exposées à un accident. La reconquête des terrains dans les 670 secteurs les plus exposés aux risques sera rendue possible par préemption, à l'initiative des collectivités locales ; par délaissement à l'initiative des propriétaires ; par expropriation. Le financement des mesures de délaissement et d'expropriation sera réparti entre les exploitants des installations Seveso, les collectivités locales, et l'État. Cette répartition devrait s'effectuer sur des bases volontaires par convention. J'imagine que la répartition se fera à égalité entre les trois parties ? Qu'arriverait-il en cas de désaccord entre les parties ? Le financement de ces mesures ne va-t-il pas alourdir les charges des collectivités locales et des industriels ? A-t-on fait des simulations ? Qu'arriverait-il si la demande de délaissement s'accélérait ? Ne va-t-on pas décevoir les populations par manque de réactivité ?

      La maîtrise du risque passe aussi par un renforcement de la participation des salariés, qui sont les premiers exposés lors d'un accident. Sur les 30 tués par l'explosion du 21 septembre, 22 étaient des salariés d'A.Z.F. Cette participation est rendue possible par l'existence, dans les établissements Seveso, de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail qui ont une connaissance précise des risques et doivent être reconnus dans leur rôle préventif. Ces comités pourront désormais mandater un expert indépendant et saisir les inspecteurs des installations classées au sujet d'éventuels manquements. La dilution des responsabilités, et l'accroissement des risques lié à l'usage grandissant de la sous-traitance, imposent une clarification. Je vous remercie d'apporter enfin une réponse efficace par une formation des sous-traitants aux pratiques de l'entreprise dans laquelle ils opèrent.

      Ce projet de loi vise à diminuer le nombre de personnes exposées à un accident. La maîtrise de l'urbanisation passe aussi par une conception des bâtiments amenant une meilleure protection des personnes. Il faudrait une démarche beaucoup plus structurée en amont. Des études d'impact sont déjà obligatoires pour les installations soumises à autorisation, ainsi que des études de dangers pour déterminer les accidents susceptibles de se produire dans les installations, en évaluer les conséquences, proposer des dispositions afin de les prévenir ou les maîtriser. Je propose une démarche plus globale fondée sur des méthodes probabilistes. Il s'agirait de mettre en place un diagnostic préalable global relatif aux risques. Ce diagnostic s'accompagnerait de la création d'un carnet sur les risques, une sorte de carnet de santé du site. On pourrait ainsi prendre en compte chaque situation locale de façon globale. On améliorerait ainsi la maîtrise du risque à la source ; ainsi pourrait-on réduire les périmètres de protection.

      Ce carnet de santé pourrait intégrer, parallèlement à la sécurité, l'objectif de développement durable. Il permettrait une meilleure connaissance du site lorsque celui-ci sera transformé ou abandonné. Je proposerai un amendement dans ce sens.

      Je souhaite vivement que ce texte fasse prendre conscience aux entreprises, aux élus, à l'État et aux citoyens de leur responsabilité partagée. J'aspire à ce qu'il soit le catalyseur d'une évolution culturelle qui aura des effets bénéfiques pour tous au sujet non seulement des risques industriels mais de tous les risques que nous devons maîtriser pour vivre en société, que ce soit dans les entreprises, dans les zones à risques naturels, sur mer ou tout simplement au quotidien, sur la route ou dans nos foyers. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. BIWER. – Chacun garde en mémoire les terribles images de ce qui s'est passé à Toulouse ainsi que des inondations du sud-est de la France, de la Picardie ou des Ardennes. Aux conséquences matérielles importantes s'ajoutent la détresse morale et psychologique, et un sentiment d'impuissance face à des crues qui se répètent.

      Je ne peux que partager les objectifs du projet de loi : une plus grande maîtrise de l'urbanisation à proximité des sites industriels dangereux, une lutte plus efficace contre les catastrophes naturelles et notamment les crues, l'amélioration de l'information et une meilleure réparation des dommages.

      S'agissant des risques technologiques, on a trop longtemps fermé les yeux devant les risques induits par la présence d'entreprises dangereuses. L'État, les élus et très souvent la population elle-même privilégiaient la préservation de l'emploi ou détriment du risque, voire de la santé publique. L'échelle des valeurs étant en train d'évoluer, le moment me semble bien choisi pour adapter notre législation.

      Vous proposez d'assurer un meilleur contrôle de l'urbanisation par l'instauration de plans de prévention des risques technologiques déterminant autour des sites classés Seveso les zones inconstructibles et celles où seront imposés des travaux de protection. Il est grand temps de se préoccuper de ce problème mais je me demande si, dans certains cas il n'est pas déjà « minuit plus 5 ». Ainsi, j'ai été surpris d'apprendre, dans un reportage télévisé, qu'à l'origine, l'usine A.Z.F., avait été construite « à la campagne » et que, comme l'a fort opportunément rappelé notre collègue Revol, en commission, les logements sont venus près de l'entreprise. C'était le souhait même de la population. Or, sans vouloir rechercher des responsabilités ou en exonérer les élus locaux, il faut rappeler que, pendant des décennies, les autorisations de construire ont été délivrées au nom de l'État.

      Dans ces conditions, je trouve tout de même un peu curieuse la clé de répartition proposée pour l'indemnisation des propriétaires riverains expropriés. Le coût du rachat de leurs biens serait partagé entre les collectivités locales, l'industriel concerné et l'État : les collectivités locales peuvent éventuellement être tenues responsables de l'urbanisation la plus récente, qui n'est certainement pas la plus significative. L'industriel, lui, est responsable de la dangerosité de son entreprise mais n'est pour rien dans l'urbanisation. C'est l'État qui devrait assumer la plus grande partie de cette indemnisation, étant à l'origine d'un coupable «laisser faire urbanistique ». Dans l'avenir, chaque cas devra être analysé, pour éviter de pénaliser l'action économique.

      S'agissant des crues, on ne peut que se féliciter des dispositions visant à lutter contre l'érosion des sols. Cependant, ainsi que l'ont souligné le président de la commission des Affaires économiques et notre excellent rapporteur, il y a lieu de s'inquiéter du surcroît de responsabilités qui vont en résulter pour les maires, notamment dans les domaines de l'obligation d'information de la surveillance des crues et des travaux à mener sur les cours d'eau.

      Dans le Gard, certaines familles sinistrées, dont on peut comprendre la détresse, ont mis en avant la responsabilité du maire de leur commune non seulement pour lacunes de l'information préalable mais également pour lutte insuffisante dans la prévention des crues ! L'État ne peut prétendre en être quitte par un simple disque téléphonique en cas d'urgence. Il est de plus en plus difficile d'assumer les responsabilités de maire et je crains qu'avec ce projet de loi on ne leur facilite guère la tâche !

      Ainsi, les maires de communes en amont, de zones inondables par la mise en place de « servitudes de surinondations », partageront la responsabilité de crues qui sont essentiellement dues à l'impéritie de l'État ! J'ajoute que ces servitudes vont entraîner une diminution importante de la valeur des terrains, dont seront victimes les exploitations agricoles et les propriétaires, mais encore les communes du fait de pertes dans leur activité de location de terrains. Pourriez- vous donc préciser les modalités des « indemnisations » que vous prévoyez et surtout qui en aura la charge.

      S'agissant du curage des cours d'eau, il est certain que si celui-ci était réalisé de façon périodique, cela permettrait d'amoindrir les effets des inondations. Là encore vous mettez en avant la responsabilité des maires en affirmant que ces travaux doivent être réalisés grâce aux contributions des collectivités locales et des propriétaires privés. Le curage des cours d'eau peut être ralenti par l'opposition de certaines associations ou administrations se préoccupant de la préservation de l'environnement. Si les maires sont prêts à assumer leurs responsabilités, encore faut-il qu'on leur en donne les moyens.

      S'agissant de l'information du public, vous proposez par exemple la tenue de conférences communales organisées par la mairie. Il ne pourrait s'agir que d'une information préventive et dans les situations de crise, le maire n'est vraisemblablement pas la personne la plus appropriée pour diffuser l'information en temps et en heure.

      M. LE PRÉSIDENT. – On se tourne toujours vers les élus !

      M. BIWER. – Certains de nos voisins européens disposent d'un service de sécurité civile autrement plus développé et équipé que le nôtre et il faut bien reconnaître que, dans certaines situations de crise, celui-ci fait cruellement défaut. Je n'ose imaginer ce qui pourrait se produire en cas d'incident grave sur une de nos centrales nucléaires !

      Madame la Ministre, je partage tous les objectifs de votre projet de loi mais je crains qu'une fois de plus, devant l'impécuniosité de l'État, les conséquences financières ne soient supportées, pour l'essentiel, par les collectivités territoriales et que les maires ne se retrouvent en première ligne démunis pour appliquer des mesures souvent impopulaires qui engagent leur responsabilité…

      J'espère que la discussion de ce texte ainsi que les modifications qui lui seront apportées, sur le statut du fermage, la création des zones bétonnées, ou les obligations qui pourraient être faites aux entreprises, sans affecter leur compétitivité, apaiseront mes craintes et me conduiront, ainsi que mes collègues de l'Union centriste, à le voter. En chacun de nous sommeille un défenseur de l'écologie.

      M. Daniel RAOUL. – Qu'il se réveille !

      M. BIWER. – Il nous appartient de prendre ensemble les mesures qui s'imposent et de présenter des amendements utiles pour l'avenir. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. DEMILLY. – Ceux qui ont suivi les événements catastrophiques survenus ces dernières années dans la Somme, ne s'étonneront pas que je prenne la parole. Nous connaissons trop bien les conséquences des inondations : maisons endommagées, écoles, entreprises et zones agricoles dévastées, routes coupées… C'est dire, madame la Ministre, que votre projet de loi arrive à point et nous nous en félicitons. Le texte est d'autant plus intéressant qu'il vise à prévenir deux types de risques particulièrement dangereux : les risques technologiques et ceux liés aux caprices de la nature. Si je tiens à saluer l'effort du gouvernement en matière de prévention des risques technologiques, mon propos portera sur l'appréhension des risques naturels.

      Le projet de loi comporte en son titre II de nombreuses dispositions novatrices et pertinentes et s'attache particulièrement aux risques d'inondations par débordement de rivières, dont le nombre et la gravité n'ont cessé d'augmenter.

      La Somme, durement touchée par les inondations du printemps 2001, et toujours sous la menace de leur répétition, compte tenu de précipitations très supérieures à la moyenne depuis l'automne dernier, se réjouit de ces mesures. Le syndicat mixte d'aménagement hydraulique du bassin versant de la Somme, qui vient d'être créé avec la participation du département, de cent dix-neuf communes, cinq communautés de communes, cinq syndicats de rivière et dix associations syndicales autorisées, contribuera à l'information de la population et à la cohérence des aménagements de protection. Soucieux de restaurer des zones d'expansion de crues en amont d'Amiens et d'Abbeville, le nouveau syndicat répondra à l'appel à projets lancé par le ministère.

      Mais la Somme est également concernée par un autre risque naturel, dont le présent projet ne traite pas : je veux parler du risque lié à l'érosion marine ! Le recul du trait de côte – falaise ou estrans de sable et galets – menace des fronts de mer bâtis ou entraîne l'inondation de zones submersibles.

      Ainsi, après les terribles tempêtes de février 1990, qui avaient provoqué la submersion de 3 000 hectares au sud de la baie de Somme et l'inondation de la ville de Mers-les-Bains, nous avons pu mesurer combien l'absence de compétence définie en matière de protection du littoral entraîne de difficultés.

      S'agissant de la constitution d'une maîtrise d'ouvrage tout d'abord, les riverains étant évidemment dans l'incapacité d'agir, ce sont les communes qui se trouvent en première ligne. Elles doivent se regrouper en syndicats intercommunaux pour effacer des frontières artificielles ou recourir à un syndicat mixte existant. Dans l'élaboration du projet de protection, ensuite ; le morcellement des maîtrises d'ouvrages conduit à privilégier des solutions « égoïstes », où chaque secteur s'efforce à l'autonomie, contribuant à « piéger » le transit littoral au détriment des secteurs situés en aval. Le recours à des « épis majeurs », par exemple, s'il assure une bonne protection des plages de galets situées en amont, provoque en contrepartie une érosion accélérée à l'aval.

      Dans le montage du plan de financement, enfin, d'une région à l'autre, les contrats de plan prévoient des dispositifs financiers variés, faisant appel aux budgets de plusieurs ministères – Équipement, Environnement, Agriculture –. La mobilisation effective de ces crédits relève du parcours du combattant…

      Le cas du Tréport-Mers me paraît illustrer les limites de l'exercice : le projet de protection intéresse en effet un secteur littoral traversé par la limite entre deux communes, entre deux départements, Somme et Seine-Maritime, et deux régions, Picardie et Haute- Normandie ! Fort légitimement, chacun mène sa propre politique en matière de protection du littoral, contractualisée avec l'État dans les différents contrats de plan, reprise dans les différents Docup objectif 2 pour le FEDER.

      Un projet commun exige la mobilisation simultanée de deux contrats de plan État-région, ceux de deux Docup ainsi que les crédits de deux conseils généraux.

      Pourtant, il s'agit de la même entité géosédimentaire, qui va du cap d'Antifer en Haute- Normandie à la baie de Somme en Picardie ; et ils sont tous établis sur le domaine public maritime, qui relève de la responsabilité de l'État.

      Dans ces conditions, il serait à la fois logique et souhaitable que l'État se voie reconnaître par la loi le rôle de maître d'ouvrage des travaux concernés. Cela lui permettrait d'assurer la cohérence des projets et de fixer des clefs de financement applicables sur tout le territoire national, sans pour autant subir de transferts de charge.

      La France ne s'est pas encore dotée des outils législatifs déjà proposés par… Victor Hugo, qui dans ce Palais, déclarait le 27 juin 1846 « l'objet de cette grande loi dont je déplore l'absence, le voici : maintenir, consolider et améliorer la configuration du littoral de la France… Chaque fois que cette question du littoral se présente à l'esprit, voici ce qu'elle offre de grave et d'inquiétant : la dégradation de nos dunes et de nos falaises, la ruine des populations riveraines, notre côte de France nue et désarmée… Vous le sentez, cette question a de la grandeur. Elle est digne d'occuper au plus haut point cette noble Assemblée ».

      Je proposerai que cette mesure de clarification, de nature à simplifier et à rationaliser l'action des pouvoirs publics, soit ajoutée au titre II du texte. J'ai déposé un amendement en ce sens. (Applaudissements sur les bancs du R.D.S.E. et quelques bancs à droite.)

      M. Daniel RAOUL. – Après l'émotion, le recul nous permet de tirer les conséquences de l'accident d'A.Z.F., qui fit trente morts dont vingt-deux parmi les salariés, comme des inondations dans l'Aude, la Somme, le Gard, le Vaucluse, les Bouches-du-Rhône ou en Bretagne. Le temps de l'action est venu.

      Le nouveau plan de prévention s'inspire de travaux engagés depuis plusieurs années : rapport Le Déaut, mission Essig, directive Seveso II. S'agissant des risques naturels, les propositions émanant de l'Association française de prévention des catastrophes naturelles, à laquelle appartient notamment notre collègue M. Dauge, ont alimenté ce texte. Nombreux ont été les débats et les projets de loi relatifs aux risques naturels.

      Les événements de Toulouse ont mis en évidence quatre problèmes au moins : l'information du public a été insuffisante ; la proximité de zones urbanisées a amplifié les dégâts – 25 000 logements touchés ! – ; ni les salariés de l'usine, ni les sous- traitants ne participaient à la gestion du risque ; enfin, dix- huit mois après, les indemnisations ne sont pas entièrement versées.

      Ce texte vise trois objectifs : diminuer le danger en amont, réduire la vulnérabilité des personnes et des biens, développer une conscience du risque. Il y a, sur ce dernier point, un obstacle culturel à surmonter : le fatalisme, l'indifférence.

      Toutes les populations, les riverains, les salariés, les élus locaux, et l'ensemble de nos concitoyens, doivent enfin prendre conscience de risques potentiels.

      Le principe de précaution, parfois galvaudé, est une version édulcorée de la morale de prudence chère à Aristote. Et quid, du principe d'action face à un risque prévisible ? Il y a là une science à part entière, une matière qui devrait être enseignée à l'université : l'apprentissage du risque, alors que l'on cherche, parfois jusqu'à l'absurde, à éviter tout risque à nos enfants, qui ensuite ne sauront plus se conduire face aux aléas de la vie.

      Sur 63 000 installations à risque, 672 sont classées Seveso II, sur 1 245 en Seveso. Le texte Jospin- Cochet traitait de la maîtrise des risques technologiques ; des progrès ont été accomplis concernant également le droit à l'assurance par les particuliers.

      Ce projet tend à renforcer à présent l'information du public : le commissaire enquêteur devra organiser une réunion publique, les C.L.I.C. reçoivent une base législative, leur création est généralisée à tout bassin industriel, une obligation d'information est instaurée dans les transactions immobilières. Le projet tend aussi à régler les problèmes posés par l'urbanisation autour des sites. Les représentants de l'État devront avoir établi les plans de prévention des risques technologiques au plus tard cinq ans après le vote de cette loi ; ce qui déterminera un zonage, fonction du type et de la gravité des risques, et des règles d'inconstructibilité.

      Les collectivités « pourront » faire jouer les mécanismes de préemption, de délaissement, d'expropriation. Des servitudes seront imposées aux établissements dont la construction ou la restructuration provoque des risques supplémentaires.

      Je m'interroge : quid du contenu et des intervenants conviés à la réunion publique ? Comment sera assumée la publicité de celle-ci ? On ignore tout de la composition et du mode de fonctionnement des C.L.I.C. – qui feront l'objet d'un décret en Conseil d'État. De quels moyens disposeront ces nouvelles instances ? Ne feront-elles pas double emploi avec celles qui existent aujourd'hui avec un périmètre et un objet différents ? Il conviendra de préciser l'articulation entre elles. Nous présenterons un amendement en ce sens.

      Votre texte est muet sur le financement des mesures les plus lourdes : c'est son talon d'Achille en quelque sorte. Quelle sera la participation de l'État ? N'oublions pas que c'est lui qui, jusqu'en 1982, délivrait les permis de construire.

      Il est question de conventions facultatives entre l'État, les collectivités territoriales et les industriels. Le délai imparti est de dix-huit mois.

      Les collectivités territoriales auront-elles le moyen de financer les mesures foncières, expropriation ou dessaisissement ?

      Votre texte n'évoque pas suffisamment la réduction des risques à la source. Un de nos amendements propose de renforcer l'efficacité des études de risques. Or, les autorisations de programme de l'INERIS sont seulement reconduites et le gouvernement s'est engagé à porter à 1 400 postes en 2005 le nombre des inspecteurs, cela, pour 450 000 installations.

      Pourquoi l'article 11-1 de la directive Seveso II n'a-t-il pas encore été transposé ?

      Le groupe socialiste approuve les objectifs de ce titre premier, il attend de vous, madame la Ministre, certaines précisions et il veillera à ce que d'autres amendements n'édulcorent pas un texte que nos propres amendements ont pour seul but d'améliorer. (Applaudissements sur les bancs socialistes.)

      M. LE CAM. – Je parlerai plus particulièrement de la deuxième partie du texte, consacrée aux risques naturels. Tout d'abord, nous regrettons l'assemblage dans un même projet de loi de deux grands sujets bien différents. Nous aurions souhaité un texte de loi entièrement consacré aux risques naturels et je crains que nous ne disposions pas du temps nécessaire pour un véritable débat de fond sur les risques naturels et notamment sur les inondations, sur lesquelles je centrerai ma réflexion parce que ce sont les risques les plus fréquents, les plus meurtriers et les plus coûteux. Cependant, nous ne devons pas oublier d'autres risques, les affaissements de terrain par exemple ?

      Je suis assez réticent face à la notion de « culture du risque » qui suppose une certaine fatalité face à l'occurrence de graves catastrophes. Je lui substituerais volontiers celle de « culture de la sécurité » qui témoignerait du refus de nous habituer aux drames à répétition de ces dernières années, qui dévastent les départements entiers alors même que les causes et les remèdes sont connus.

      Par la prévention, nous pouvons en effet lutter efficacement contre la récurrence de ces tragiques événements. Dès 1995, notre groupe avait déposé une proposition de loi où nous faisions remarquer que la répétition de tragiques inondations excluait la fatalité.

      Si de ce point de vue, ce texte apporte quelques réponses, il nous paraît insuffisant. Bien sûr, l'organisation de réunions publiques d'information, la mise en place de schémas d'organisation de la prévision des crues au niveau de chaque bassin, le travail sur la mémoire du risque sont autant d'instruments de prévention utiles et nécessaires. Bien sûr, la modification de pratiques agricoles inappropriées dans les zones d'érosion, l'incitation à l'implantation de haies et, surtout, la mise en place de zones de rétention et d'expansion des crues sont autant de mesures positives. Bien que, dans le Gard, par exemple, de nombreuses zones d'expansion sont déjà occupées par des voiries ou des constructions.

      Mais l'application de ces mesures risque de poser de réels problèmes si l'État n'est pas prêt à aider financièrement les communes face à ces lourdes dépenses. Dans bien des cas, les collectivités locales ne pourront pas racheter, aménager et valoriser ces zones. Le maire de Nîmes exprimait ces doutes : « Il faudrait 90 millions d'euros pour terminer le plan de protection contre les inondations de Nîmes pour un total de 160 millions d'euros ».

      Or, il ressort de ce texte un désengagement financier de l'État et le report des dépenses sur les collectivités locales placées devant des obligations qu'elles ne pourront assumer. Comment les communes pourraient-elles prendre en charge l'entretien des cours d'eau et de berges ? Il serait nécessaire d'étudier, cours d'eau par cours d'eau, l'état des digues et des berges. Pour cela, n'en déplaise à certains, il faut des moyens humains et matériels. Malheureusement, la tendance n'est pas au développement de l'emploi dans les administrations départementales de l'équipement !

      Ce texte confirme le désengagement de l'État face à ses responsabilités. Les indemnités correspondant aux servitudes d'utilité publique prévues par la loi pourront-elles être financées par les collectivités locales ?

      Comment les petites communes pourront- elles satisfaire au droit de délaissement inscrit dans ce projet de loi ? Il semble impensable que l'État n'apporte pas de contributions importantes pour financer toutes ces mesures.

      Par ailleurs, l'État doit aussi aider à la recherche sur les matériaux de construction des habitations et de revêtement des routes : certains types de goudronnage, plus poreux, facilitent l'évacuation des eaux. Ils sont certes plus onéreux, mais à long terme, le gain pour la collectivité est assuré.

      Il faut aussi aider ceux qui entreprennent des travaux de prévention et ce, en mobilisant tous les acteurs, y compris les compagnies d'assurance : ce sera l'objet de l'un de nos amendements.

      Enfin, comment ne pas souligner la faiblesse de l'aide de l'État dans l'indemnisation des victimes, particuliers, collectivités territoriales et entreprises ?

      Après les inondations dans le Gard, de nombreuses communes se sont lourdement endettées pour la reconstruction et la remise en état d'immeubles afin d'assurer le relogement des sinistrés. Quant aux familles sinistrées, dans la Somme ou ailleurs, les plus modestes d'entre elles se sont retrouvées dans une extrême précarité, du fait des retards d'indemnisation et de l'insuffisance de leur montant. La réparation des dommages subis lors de catastrophes naturelles doit, pour être la plus juste possible, reposer sur la solidarité nationale. En plus d'une aide financière directe, l'État doit prendre des mesures exceptionnelles pour alléger le poids financier de la réhabilitation et de la reconstruction des habitations endommagées. Ce sera l'objet de certains de nos amendements.

      Enfin, je tiens à souligner la faiblesse des dispositions prévues pour planifier la gestion des crises. Le rapport de la commission d'enquête sur les inondations de la Somme proposait l'élaboration, par les communes, de plan de secours en collaboration avec le préfet. Nous regrettons que ce texte ne consacre pas un chapitre à cette question. Nous proposons que, au déclenchement d'une catastrophe naturelle, le préfet puisse immédiatement réquisitionner tous les locaux d'habitation et de service du département, pour reloger les sinistrés.

      Ce projet de loi manque d'ambition et illustre combien la décentralisation engagée par le gouvernement contribue à étrangler financièrement les collectivités territoriales. Il est révélateur de l'absence des moyens consacrés à nos services publics, dans le cadre de l'aménagement de notre territoire. La principale insuffisance de ce texte est d'entériner une réelle absence de l'État, alors que nous aurions besoin d'une loi de programmation, de prévention et de reconstruction des zones inondables.

      Cela supposerait plus de volontarisme politique et des mesures fondées sur la solidarité nationale pour gérer à la fois les crises, la reconstruction après les inondations et la prévention à moyen et long terme.

      Les solutions apportées par ce texte ne sont pas à la hauteur des problèmes, elles ne respectent pas l'autonomie financière de nos collectivités locales, elles ne garantissent pas suffisamment les personnes et les biens. Nous risquons donc fort de nous acheminer vers un vote négatif. (Applaudissements sur les bancs du groupe C.R.C.)

      M. ALDUY. – Nous engageons le débat sur un sujet qui est au cœur des angoisses de la société française ; nous avons la responsabilité de construire ensemble à partir de votre projet, une loi majeure, une de ces lois qui feront date non seulement parce qu'elle doit compléter l'arsenal législatif existant – qui comportait de vraies lacunes – mais aussi et surtout parce qu'elle doit marquer une rupture de doctrine et changer la culture collective, celle des administrations, des élus, des organisations professionnelles, des entreprises et, finalement, des citoyens. Cette loi fera date parce qu'au-delà de ses aspects techniques, au-delà des dispositions législatives prévues, c'est à un véritable changement culturel qu'elle nous exhorte.

      Là où il y avait devant les risques, en général mal analysés, une réglementation rigide, aveugle, inexpliquée et incomprise, là où l'information était souvent réduite à des dramatiques commentaires à chaud sur nos écrans, là où régnait l'angoisse devant les fatalités d'une société industrielle et urbaine livrée à elle-même, vous proposez à la société de prendre conscience des risques par une information large, débattue, régulière et même présente au coin de la rue avec les repères de crues.

      Vous proposez la solidarité en augmentant les moyens pour la réparation des sinistres mais aussi et surtout des erreurs du passé. Vous proposez de responsabiliser chaque acteur de l'aménagement du territoire jusqu'au citoyen de base afin que tous deviennent « cogestionnaires du risque » et « producteurs de sécurité ». Vous proposez de responsabiliser la société entière, pour qu'elle regarde le risque en face et s'engage, sans doute sur plusieurs décennies, à corriger les erreurs des générations précédentes. Car il faut le constater : nous avons depuis deux ou trois générations, et plus particulièrement à partir des années soixante, construit une société à risques. C'est l'urbanisation non maîtrisée de nos agglomérations qui, la plupart du temps, a rattrapé les industries à risques ; c'est la fermeture des mines qui a laissé des friches dangereuses ; ce sont les cultures à hauts rendements qui ont détruit les haies et accéléré les ruissellements, ce sont les endiguements systématiques des cours d'eau qui ont accéléré la vitesse et la concentration des crues sur les sites fragiles.

      Ce sont les plans d'urbanisme, aveugles sur les risques naturels et incapables de protéger l'agriculture périurbaine face aux pressions des promoteurs privés et publics, qui ont placé des millions d'habitants dans les secteurs à risques technologiques et naturels. Le paysage d'hier résultait d'une intervention de l'homme cohérente avec les dangers connus par l'expérience : villages sur les points hauts, maraîchage dans les terres d'expansion des crues, haies et canaux pour organiser le parcellaire ; ainsi une trame foncière servait de fil conducteur aux évolutions de nos bourgs et de nos campagnes, une trame en cohérence avec les lois de la nature. C'est l'explosion urbaine, la croissance accélérée de la mobilité, les restructurations rapides de l'appareil de production qui ont produit la société à risques d'aujourd'hui. Nos lois et nos documents d'urbanisme ont davantage facilité l'expansion urbaine et géré l'accessibilité des zones d'habitat et des zones d'activité qu'assuré la « durabilité » des transformations des territoires, et ce n'est que très récemment que la notion de « développement durable » s'est imposée à nos documents de planification. Ce nouveau dogme s'est imposé de façon autoritaire, rigide et il n'a donc pas responsabilisé ceux qui ont transformé nos territoires. Chacun pourrait donner des exemples à la fois risibles et lamentables de la façon dont les P.P.R. ont été élaborés, imposés, sans pédagogie, sans information réelle, sans concertation autre que formelle avec les maires, les associations et les organisations professionnelles !

      Ce texte doit rompre avec les pratiques d'administrations étatiques donneuses de leçons, qui laissent aux maires non seulement l'impopularité politique de toutes les interdictions de faire, mais aussi la charge financière des mesures de prévention !

      Au-delà du détail des articles dont certains méritent que l'on s'y attarde, car il faut éviter que les intentions louables ne soient contredites par une réglementation financièrement inacceptable par les collectivités locales ou accélérant des délocalisations industrielles, c'est l'architecture et l'esprit du projet de loi qui méritent notre approbation unanime.

      Il s'agit, tout d'abord, d'informer pour gérer nos peurs et mobiliser les intelligences individuelles et collectives : l'organisation de réunions publiques lors des enquêtes publiques sur l'implantation d'une installation classée « Seveso seuil haut », la création d'un comité local d'information et de concertation autour de chaque bassin, une information régulière par les maires sur les P.P.R., la pose de repères de crues, ou encore la mention obligatoire du risque dans toutes les transactions permettant de développer des comportements préventifs.

      Mais il s'agit aussi de combler un vide en étendant aux risques technologiques, les procédures des P.P.R. À cette occasion, il nous faudra d'ailleurs en améliorer les décrets et les circulaires et sans doute modifier de nombreux plans déjà opérationnels.

      Il s'agit aussi, et c'est la partie la plus novatrice de ce texte, de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens dans les zones urbanisées en renforçant l'action des pouvoirs publics en amont des zones urbanisées par la construction d'ouvrage de régulation des débits afin de réduire la valeur extrême des crues, de ralentir le rythme d'écoulement des eaux et d'accepter des terrains d'expansion des crues, mais aussi d'instituer des mécanismes juridiques et financiers pour inciter les populations habitant dans les zones à risques à les quitter.

      Ce projet est ambitieux, courageux, et donc coûteux ! C'est là, madame la Ministre, que votre texte inquiète les industriels encore que, l'exemple de Metaleurop nous incite à modifier nos lois pour imposer la remise en état des sites industriels et l'on pourrait en faire de même pour les sites miniers abandonnés. Il inquiète aussi nos concitoyens encore que l'intervention du fonds Barnier pour financer l'achat de terrains hors des zones dangereuses ouvre des perspectives. Le crédit d'impôts, évoqué par notre rapporteur, mériterait qu'on y réfléchisse car son efficacité n'est plus à démontrer en matière d'amélioration de l'habitat.

      Votre texte inquiète enfin les communes et les départements, qui n'arrivent déjà plus à faire face à la croissance des dépenses de sécurité civile, en particulier des S.D.I.S., et qui devront financer l'essentiel des travaux lourds, des expropriations et des droits de délaissement.

      Le gouvernement devait en ce domaine, comme dans d'autres, répondre aux attentes de nos concitoyens, de ceux qui ont été directement ou indirectement meurtris par les catastrophes récentes, mais aussi de ceux, et ils sont des millions, qui savent qu'ils habitent ou travaillent dans des zones à risques. Vous avez répondu en quelques mois à peine, et on vous reprochera sans doute d'être allé vite là où d'autres auraient multiplié les rapports d'experts les commissions et les comités. (Une voix à droite : « C'est vrai ! »)

      En rupture avec les cultures et les pratiques précédentes vous avez mobilisé notre intelligence collective afin d'accepter les risques mais d'explorer toutes les pistes pour les réduire, de réparer les erreurs de l'urbanisation inconsciente, de réfléchir au financement de la réorganisation des territoires et des habitats. Ce projet de loi permet de prendre enfin conscience des contraintes du développement durable, mais le chemin sera encore long et nous avancerons d'autant plus vite que les collectivités locales, les communes, les E.P.C.I. compétents, les conseils généraux, les régions auront été réellement associées à l'élaboration des P.P.R. ce qui n'a pas toujours été le cas. L'État doit construire avec ces collectivités locales les partenariats financiers à la mesure des objectifs affichés par une loi dont je tenais à saluer l'ambition. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. ARNAUD. – À la suite des récentes et dramatiques catastrophes naturelles et industrielles, il fallait réagir pour renforcer les moyens de prévention et de protection des biens et personnes et assurer une meilleure information du public. Il était donc nécessaire que le gouvernement et le Parlement préviennent les risques pour les réduire. Certes, nous devons tout faire pour les prévenir, mais pouvons-nous prévoir l'imprévisible ?

      Lorsque, instruits par l'expérience, éclairés par les successives avancées dans la connaissance des éléments générateurs du risque, la norme définie est imposée et satisfaite, ne pouvons-nous considérer que la prévention du risque est satisfaite ?

      Est-il nécessaire de faire évaluer la norme en fonction de l'évolution des connaissances ? Si l'on peut exiger du tailleur que le pantalon tienne bien à la taille, on peut lui adjoindre par prudence une ceinture ou des bretelles (sourires) mais est-il raisonnable d'ajouter les bretelles à la ceinture sur un pantalon qui tient ?

      M. DOLIGÉ. – Là est la question !

      M. CHÉRIOUX. – On risque de maigrir !

      M. ARNAUD. – Ainsi en est-il de l'article 14. Alors même que les établissements classés doivent impérativement satisfaire aux normes, il serait fait obligation à tout exploitant d'un établissement comptant au moins une installation figurant sur la liste de faire procéder à une évaluation de la probabilité d'occurrence et du coût des dommages matériels potentiels en cas d'accident…

      C'est bien prévoir l'imprévisible ! Et de façon tellement aléatoire que la méthode ne peut être scientifique. Les conclusions ne sont donc pas fiables. Nous sortons alors du domaine réel pour entrer dans le virtuel… Nous quittons l'analyse de faits objectifs pour imaginer subjectivement des hypothèses de risques qui, si elles étaient connues et identifiées, devraient nécessairement être supprimées.

      Le flou de cet article est également préoccupant car n'importe quel fonctionnaire zélé ou soucieux de se protéger disposerait d'un vaste champ d'analyses et d'interprétations multiples et variées, ouvrant même une voie royale aux intégristes. C'est pourquoi nous vous proposons de supprimer cet article.

      Tous les risques, qu'ils soient industriels, naturels ou ménagers, requièrent une attention particulière et constante. C'est un combat pour la vie incessant et dont la victoire ne sera jamais assurée, car le risque zéro n'existe pas. Sous ce prétexte, n'ajoutons pas aux règles de nouvelles règles, des normes à des normes et des procédures parfois tellement complexes et inutiles qu'elles portent en elles les germes de la paralysie de l'activité humaine. Attention aussi à ne pas porter atteinte à l'attractivité de notre territoire !

      Par ailleurs, ce texte ne répond pas à certaines questions. Qu'en est-il, par exemple, du financement des nouvelles servitudes ou des indemnisations ?

      Même édulcorés, on trouve certains relents dogmatiques, doctrinaires alors que le domaine de la prévention et de la protection de l'environnement est abordé avec réalisme et pragmatisme.

      Notre rapporteur a conduit avec objectivité ce difficile travail de correction : le texte initial amendé est devenu ainsi plus réaliste.

      Pour ne pas perdre le bénéfice de ce travail, je voterai donc ce projet de loi sous réserve que ces amendements soient adoptés et, surtout, l'article 14 supprimé. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. Marc MASSION. – Je sais bien qu'un texte de loi est, par nature, de portée nationale, mais il n'est pas possible de ne pas le rapporter à une situation locale lorsque celle-ci correspond étroitement au souci exprimé par le texte.

      Ainsi en est-il de ma commune qui comprend un site A.Z.F. Grande Paroisse, deux à trois fois plus important que celui de Toulouse et qui traite des mêmes produits. De plus, à proximité, il y a quatre autres sites Seveso, dont trois stockent du carburant.

      Cette situation particulière permet de mieux mesurer les insuffisantes de la loi.

      Il y aura peut-être surtout des difficultés d'application.

      Je bornerai donc mon propos à quelques observations ou questions.

      J'ai beaucoup entendu dire qu'il fallait responsabiliser les salariés ou la population, mais la responsabilité principale, celle de l'industriel, est passée sous silence !

      Il est anormal qu'un industriel ne soit pas inquiété lorsqu'il n'effectue les travaux de sécurité qu'après une mise en demeure par le préfet. Si un accident survient alors qu'avertissements et observations restaient sans résultat, qui est responsable ?

      L'industriel, qui n'a rien fait ou l'État, qui n'a pas fait respecter le droit applicable ?

      J'estime que ce texte devrait affirmer la responsabilité de l'industriel.

      Dans ma commune, l'extension d'un site de stockage de carburant est en cours d'instruction. Les communes sont défavorables. Le préfet peut passer outre leur opposition, mais je pourrais toujours refuser le permis de construire ! Votre texte n'indique pas comment résoudre ce litige.

      L'une des entreprises mentionnées au début de mon intervention souhaite stocker des matières faiblement radioactives.

      Les scientifiques consultés estiment que cela ne majore pas les risques… sauf si l'imprévisible se produit !

      Comment communiquer avec la population sur ce thème ? Actuellement, je ne sais pas qui tranchera. Je souhaite que l'avis de la commune l'emporte.

      J'en viens à l'information.

      Votre texte comble certaines lacunes.

      En décembre 2001, ma commune a diffusé à tous les foyers un document communal de synthèse sur les risques majeurs, ainsi que le document général de la préfecture. Cette diffusion n'avait pas de rapport avec les attentats du 11 septembre : il s'agissait simplement d'actualiser les dossiers déjà portés à la connaissance des habitants. Peut-être que cette forme de communication est plus utile que les avis et recommandations d'un comité hétéroclite.

      Vous évoquez l'obligation d'une réunion publique pendant l'enquête publique relative à l'extension d'un site existant. Vous souhaitez qu'elle s'adresse aux « riverains ». Mais qu'est-ce qu'un riverain ?

      Je dirai un mot de l'urbanisme. En décembre, le préfet m'a communiqué les périmètres de danger, zone 1 et zone 2. Je présume que ces dispositions restent applicables jusqu'à la publication du plan de prévention des risques technologiques.

      Je souhaite ici exprimer une grande réserve envers le droit de délaissement. Je pense que cette possibilité sera peu utilisée, mais, en cas d'incident majeur, les communes seront probablement seules face aux difficultés.

      En outre, il peut être malaisé de dire aux habitants que leur zone restera dangereuse quelque vingt ou trente ans…

      Je regrette enfin l'absence de toute réflexion sur le freinage du développement économique autour du site à risque.

      En résumé, ce texte utile souffre d'insuffisances, notamment à propos de la responsabilité. Certes, le risque zéro n'existe pas, mais, pour s'en rapprocher, il faut agir en amont !

      Ne croyez pas que je sois hostile aux industriels. Au contraire : 24 heures après l'accident de Toulouse, j'ai diffusé une lettre aux habitants de ma commune, pour leur dire que l'activité sur le site Grande Paroisse devait se poursuivre.

      J'estime simplement que l'industriel ne peut pas s'exonérer de ses responsabilités. (Applaudissements sur les bancs socialistes.)

      M. REVOL. – L'ère industrielle a connu beaucoup de drames, malgré une abondante législation. À la suite de la terrible catastrophe de Toulouse, votre prédécesseur avait annoncé ce projet de loi. On a failli légiférer sous le coup de l'émotion. Même si le souvenir de ce désastre industriel reste notamment l'épreuve des familles durement touchées, vous avez pris le temps de reformuler un projet hâtif.

      Les phénomènes naturels ont également engendré des drames : ainsi, les inondations survenues récemment dans le midi ont eu de terribles conséquences, malgré une connaissance ancestrale de la nature.

      La législation permet-elle de se prémunir contre les risques de toute nature ? Les médecins de montagne ont récemment cité des chiffres éloquents : pendant la saison de ski de l'an dernier, il y a eu 150 000 accidentés parmi les pratiquants de sports d'hiver. On compte chaque année plusieurs dizaines de morts sous les avalanches ou lors d'excursions. À ma connaissance, les chutes de neige dans les massifs montagneux ne font pas débat ! En revanche, quelques centimètres de neige, sur les réseaux routiers, et les embouteillages qu'ils ont engendrés ont mobilisé tous les médias pendant des jours, et nécessité un nombre incalculable de réunions de responsables à tous les niveaux depuis les subdivisions de l'équipement jusqu'au ministre.

      Aujourd'hui, nous examinons un nouveau texte sur la prévention des risques. Pourquoi pas, s'il permet de perfectionner le dispositif existant sans paralyser les activités humaines ?

      Dans cette perspective, je soutiendrai nombre des amendements proposés par nos rapporteurs, dont je salue le remarquable travail réalisé en peu de jours afin d'aboutir à un texte raisonnable. Je ne m'attarderai que sur quelques points.

      L'article 2 impose de créer des comités locaux d'information et de concertation sur les risques. C'est une bonne mesure, si j'en juge par l'expérience de comités analogues auprès des installations nucléaires de base. Il faudra toutefois veiller à ne pas enfermer leur composition dans un carcan, afin que les préfets puissent tenir compte des particularités locales.

      Il est dit que ces comités pourront faire appel aux compétences d'experts « reconnus ». De même, les comités d'hygiène et de sécurité pourront faire appel à des « experts en risques technologiques ».

      Que signifient les expressions « expert reconnu » et « expert en risques technologiques » ? Il faudrait le préciser. J'ai en tête des exemples où des commissions d'information ont confié des études à des experts membres d'associations engagées, qui mettaient leurs connaissances scientifiques au service d'une cause, loin de toute objectivité. Ne faudrait-il pas que les experts soient agréés par les pouvoirs publics, après un examen rigoureux des compétences et des références ?

      Ma longue expérience d'élu local confronté aux enquêtes d'utilité publique me rend sceptique sur l'obligation d'organiser une réunion publique en cas de projet d'installation Seveso seuil haut. L'intention est louable, mais sa concrétisation me paraît hasardeuse. Le commissaire enquêteur peut être un bon expert mais un très mauvais animateur de débats publics. Je me souviens de situations désastreuses. Dans une salle de 400 personnes, le nombre d'habitants du secteur concerné a été estimé à une petite centaine ; s'y ajoutaient 300 personnes étrangères aux environs immédiats, mobilisées par des associations, organisées en bandes de hooligans, empêchant les promoteurs du projet de s'exprimer, un commissaire-enquêteur âgé et totalement dépassé ; le tout donna lieu à un débat impossible qui s'est terminé dans la confusion. Il me semble donc plus judicieux de ne pas rendre obligatoire ce type de réunion.

      Un point important du projet de loi concerne le contrôle de l'urbanisation et l'expropriation et le délaissement. Il serait souhaitable de mettre les usines à la campagne et de construire des infrastructures de liaisons rapides entre les installations et les quartiers d'habitation. Je m'étonne que cette idée ne soit pas venue aux industriels. Dans la Côte-d'Or, existe une vaste zone où la densité de population est de l'ordre de 4 à 5 habitants au kilomètre carré. Malgré les efforts des élus depuis 30 ans, nous ne parvenons pas à trouver d'entreprises susceptibles de s'implanter. Nous avons même été candidats pour une prison (sourires) ; notre candidature n'a pas été retenue. N'est- il pas illusoire de croire que les usines s'implanteront loin de l'habitat ? Soyons optimistes ; si nous trouvons des candidats, faisons en sorte qu'ils ne construisent pas leurs installations trop près des habitations.

      Les collectivités locales pourront-elles financer l'expropriation et le délaissement qui devraient permettre aux propriétaires riverains les plus exposés de quitter la zone en étant indemnisés ? Je m'interroge aussi sur l'empressement que mettront les entreprises à alourdir leur charge d'investissement, si elles ont la possibilité de s'implanter dans un autre pays européen moins exigeant !

      Voilà quelques remarques sur ce projet de loi dont j'espère qu'il pourra être largement amendé, afin d'améliorer la prévention des risques sans paralyser le développement économique ni celui de nos collectivités locales. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. AMOUDRY. – Après les catastrophes technologiques et naturelles qu'a connues notre pays, j'accueille bien sûr favorablement l'initiative gouvernementale pour améliorer la sécurité publique et limiter les atteintes aux biens. Si cette finalité recueille naturellement l'adhésion, l'ampleur des moyens nécessaires à son application soulève un certain nombre d'interrogations. Celles- ci ne doivent pas être comprises comme une contestation des orientations du gouvernement, mais comme un appel à prendre en compte de manière anticipée des données objectives qui pourraient compromettre l'efficacité des mesures prévues.

      Or, la représentation nationale et les collectivités territoriales ont besoin d'être éclairées sur la nature des soutiens et conseils sur lesquels pourront s'appuyer les responsables locaux. S'agissant des zones de montagne, est-il prévu d'étendre les compétences du service de restauration des terrains en montagne, de faire appel aux directions départementales de l'équipement ou à celles de l'agriculture ? De récents travaux conduits au Sénat montrent que le service de restauration des terrains en montagne, émanation de l'Office national des forêts, n'est que partiellement présent sur le territoire français.

      Les dispositions du projet de loi prévoient de faire appel à la taxe prévue à l'article L. 142-2 du Code de l'urbanisme, pour financer la prévention contre les risques. Cette perspective inspire de vives réserves à l'élu départemental que je suis, confronté aux difficultés de couvrir au moyen de cette taxe, les multiples interventions qu'impose la sauvegarde des espaces naturels, et leur ouverture à un public de plus en plus nombreux. J'observe que le financement de la plupart des actions est mis, expressément ou implicitement, à la charge des communes qui auront à assurer les conséquences de décisions qui seront l'affaire de l'État. Cette séparation entre l'autorité chargée de dire le risque et celle chargée d'en financer la neutralisation ne risque-t-elle pas de donner lieu à des oppositions entre représentants de l'État, légitimement soucieux d'assurer la protection maximale des personnes et des biens, et élus locaux dont les collectivités peineront à faire face aux implications financières des mesures prises ? Il ne semble pas que ce projet ait donné lieu à une étude d'impact. Pourriez-vous toutefois préciser de quels moyens disposera le fonds de prévention des risques naturels dont le champ d'intervention est élargi par l'article 26 ?

      À l'heure de l'acte II de la décentralisation, je m'interroge sur l'articulation du dispositif de prévention proposé avec le niveau de collectivité en charge de l'aménagement du territoire. Si les lois de décentralisation de 1982-1983 ont confié aux conseils régionaux des compétences en matière d'aménagement du territoire, ce projet de loi ne prévoit pas leur implication. Pourriez-vous nous renseigner sur les coordinations éventuelles entre ce texte et les futurs projets de lois organiques ?

      Je félicite les rapporteurs pour l'excellence de leur travail et vous remercie, madame la Ministre, pour vos réponses. Si l'amélioration de la sécurité des personnes et des biens n'a pas de prix, une loi nouvelle ne peut représenter une véritable avancée que si les moyens qu'elle prévoit sont en rapport avec les obligations nouvelles qu'elle crée. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. VANTOMME. – Pour bien saisir la portée de ce texte, je crois nécessaire d'évoquer d'abord le contexte général des risques et accidents du travail. Votre texte ne concerne que les dispositions applicables aux sites seuils hauts Seveso. Tant mieux pour eux mais hélas pour tous les autres !

      En 1994, le nombre d'accidents du travail avec arrêt a été de 667 933. En 2001, il est passé à 751 111. Le nombre d'accidents mortels en 2000 s'est élevé à 717. Quant aux maladies professionnelles, elles sont en hausse constante avec 6 200 en 1988 et 39 755 en 2001, soit une hausse de 700 %. Ce chiffre inclut les victimes de l'amiante et des éthers de glycol, mais il doit être relativisé : la pénurie de médecins du travail ; les pressions exercées sur ceux-ci par les employeurs ; une sous-déclaration des accidents et maladies en tant que liés à l'activité professionnelle, les employeurs ne voulant pas voir leur cotisation augmenter. Certaines branches gardent un taux élevé d'accidents du travail. En 1999, sur un total interprofessionnel de 717 040, la métallurgie en a compté 100 991, le B.T.P. 122 078, l'agroalimentaire 121 908, le transport-manutention 60 527.

      La prévention doit donc être un objectif général, au-delà des seuls sites à risques, où les accidents peuvent provoquer des catastrophes touchant des victimes à l'extérieur de l'enceinte des établissements. Les entreprises de toute taille et de toute nature sont concernées. C'est pourquoi le gouvernement précédent avait consolidé la réglementation. Il a mis en œuvre, à compter du 8 novembre 2002, le décret du 5 novembre 2001 instaurant une obligation de formaliser dans un document unique les résultats de l'évaluation a priori des risques qui incombe à l'employeur. Cet inventaire comprend une identification des dangers et une analyse des risques auxquels peuvent être exposés les salariés, incluant aussi les risques de nature psychosociale. Ce document doit être mis à jour régulièrement, laissé à la disposition du médecin du travail, des représentants du personnel, ou, à défaut des salariés. Ce travail d'évaluation doit être utilisé pour élaborer le programme annuel des préventions des risques professionnels auquel est associé le C.H.S.C.T. dans les établissements où il existe. L'employeur est tenu à une planification de la prévention. Cette obligation est assortie de sanctions.

      On peut citer l'accord « travail temporaire » signé le 26 septembre 2002, qui prend en compte la faiblesse particulière des travailleurs intérimaires au regard de la sécurité dans l'entreprise utilisatrice. Cet accord prévoit la mise en œuvre d'un programme triennal de prévention pour la branche du travail temporaire. Les entreprises de travail temporaire de plus de 100 permanents devront disposer d'un interlocuteur sécurité dans les entreprises utilisatrices. Un tableau de suivi des accidents du travail sera tenu, et le C.H.S.C.T. de l'entreprise de travail temporaire pourra être invité par le C.H.S.C.T. de l'entreprise utilisatrice en cas d'accident grave. Le droit de retrait en cas de danger grave et immédiat est ouvert aux intérimaires dans certaines conditions, sans retenue sur salaire ni sanction. L'agence d'intérim doit alors prendre contact avec les responsables de l'entreprise utilisatrice pour identifier le danger et y mettre fin. Les salariés intérimaires peuvent se tourner vers le C.H.S.C.T. de l'entreprise utilisatrice pour un déclenchement du droit d'alerte. L'évaluation des risques, qui est du ressort de l'entreprise utilisatrice, doit être transmise à l'entreprise de travail temporaire, qui la transmet à ses salariés. Enfin, les entreprises de travail temporaire pourront s'adresser à plusieurs types de services de médecine du travail lors des embauches afin de permettre une prise en charge plus adaptée des salariés.

      Pour les entreprises à risques, le précédent gouvernement avait pris plusieurs mesures réglementaires et d'incitation envers les partenaires sociaux. On peut citer, à la suite de la catastrophe d'A.Z.F., la circulaire du 15 novembre 2001 de la direction des relations du travail (D.R.T.) consécutive à la réunion entre la ministre du Travail et les partenaires sociaux de la chimie et de l'industrie pétrolière. Trois grandes orientations y figurent, parmi lesquelles la constitution d'un groupe de travail pour examiner les mécanismes de protection des entreprises à risque. Ce travail devait aboutir au projet de loi Cochet.

      Les partenaires sociaux se sont entendus pour revoir les accords de branche de la chimie de 1992 et du pétrole de 1995 et en renforcer les aspects santé- sécurité des travailleurs, dans le cadre de l'accord interprofessionnel du 13 septembre 2000 sur la santé au travail. Ces discussions ont donné lieu à l'accord du 10 juillet 2002, sur l'amélioration des conditions de travail, d'hygiène et de sécurité dans la chimie, qui constitue l'ossature du présent projet de loi.

      Selon cet accord, un « management de la sécurité » doit être défini pour toutes les entreprises, incluant l'identification des besoins de formation, la maîtrise des procédés et l'évaluation des risques. Des analyses d'accidents sont menées avec les C.H.S.C.T. également associés au suivi des actions correctives et au développement du retour d'expérience.

      L'évaluation des risques inclut tous ceux qui sont identifiés dans les unités de travail, qu'ils soient physiques, chimiques ou biologiques. Le document unique met à jour une fois par an cet inventaire.

      Le rôle des C.H.S.C.T. est renforcé. En cas d'utilisation d'une entreprise extérieure, le C.H.S.C.T. de l'entreprise utilisatrice peut désigner l'un de ses membres pour participer à l'élaboration du plan de prévention. Sur les 250 sites « Seveso seuil haut », le rôle des réunions trimestrielles du C.H.S.C.T. est accru par l'accord : l'ordre du jour des réunions inclut les interventions des entreprises extérieures. Des représentants de celles-ci peuvent y participer. Une information globale sur les difficultés des plans de prévention, les accidents et les résultats de la prévention est prévue. L'accord recommande aux autres entreprises « Seveso » d'appliquer ce dispositif.

      L'accord précise également que le recours à des entreprises extérieures doit s'exercer dans le même contexte de sécurité pour leurs salariés que pour ceux de l'entreprise utilisatrice. Dans les industries à risques, le recours systématique à des emplois précaires et à des mécanismes de sous-traitance permet d'externaliser les risques mais contribue aussi à leur aggravation par manque de coordination et de formation des personnels. Cette situation exige un contrôle accentué.

      L'entreprise utilisatrice doit mentionner dans le contrat ses risques spécifiques. Un système d'habilitation des intervenants extérieurs est établi : l'entreprise extérieure doit fournir un dossier sur la fiabilité de ses compétences et disposer de l'encadrement nécessaire. Son personnel doit recevoir, sous la responsabilité de son employeur, une formation adaptée à la sécurité. Les interventions de maintenance dans les entreprises « Seveso seuil haut » sont autorisées par un organisme spécifique. Les formations aux risques chimiques et biologiques sont dispensées par des organismes agréés.

      La jurisprudence en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles, a évolué avec les arrêts de la Cour de cassation du 28 février et du 11 avril 2002, qui modifient en profondeur la responsabilité des entreprises. Il est mis fin au « compromis historique » qui prévalait sur la base de la loi du 9 avril 1898, c'est-à-dire à la réparation automatique des risques professionnels en contrepartie de caractère forfaitaire de l'indemnisation.

      Selon ces arrêts, en vertu du contrat de travail le liant à son salarié, l'employeur est tenu envers celui-ci à une obligation de sécurité et de résultat, notamment en ce qui concerne les maladies professionnelles contractées par ce salarié du fait des produits fabriqués ou utilisés par l'entreprise. Le manquement à cette obligation a le caractère d'une faute inexcusable, au sens du Code de la sécurité sociale, lorsque l'employeur avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé le salarié, et qu'il n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'en préserver.

      C'est donc le contrat de travail qui crée pour l'employeur une obligation de résultat quant à la sécurité du salarié. La victime n'a plus à prouver la faute. Le constat du manquement à l'obligation de sécurité, d'où résulte la maladie ou l'accident, suffit à établir la faute inexcusable de l'employeur. La Cour de cassation en posant que l'obligation de sécurité et de résultat est une obligation d'assurer la prévention dans l'entreprise, participe au mouvement en direction de la réparation intégrale du préjudice et contribue à la prise de conscience et à l'élaboration d'une politique de prévention des risques professionnels.

      Cette évolution avait été déjà prise en compte par le projet de loi Cochet, qui proposait que dans les établissements à risques « la faute inexcusable de l'employeur soit présumée établie pour les salariés victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle qui n'auraient pas reçu les formations à la sécurité » organisées par l'employeur. Cette mention n'est pas reprise par le présent texte et cette omission justifiera la présentation d'un amendement de notre groupe.

      Le rôle majeur du C.H.S.C.T. à l'égard du dispositif de prévention nous amène à souhaiter qu'il soit créé à partir de vingt et non plus cinquante salariés par établissement. Pour l'essentiel, ce texte reprend les dispositions du projet de loi déposé par M. Cochet, en février 2002, mais n'intègre pas les propositions du rapport Le Déaut de septembre 2002 suite à la catastrophe d'A.Z.F.

      M. Le Déaut propose une meilleure prise en compte des facteurs humains de danger. Il considère qu'écarter les salariés et leurs représentants de la gestion des risques conduit trop souvent à une forme de laxisme en matière de sécurité. Il constate également que le C.H.S.C.T. est relativement impuissant face à ces situations et aux risques industriels.

      Il faut donc réhabiliter le rôle des représentants du personnel dans la prévention et la définition des risques, en intégrant le risque industriel en amont au niveau de la négociation collective; en modifiant en profondeur le fonctionnement du C.H.S.C.T., qui doit devenir un véritable acteur de la sécurité industrielle; en créant les comités de site et en étendant le délit d'entrave à toutes les nouvelles prérogatives du C.H.S.C.T.

      Ce rapport qui traite également de la sous- traitance et de la précarité, qui aggravent les risques, affirme que le management à stricte logique financière s'oppose souvent à une démarche de prévention.

      Il préconise dans les sites industriels classés Seveso la mise sous contrôle de la sous-traitance et des emplois précaires, pour interdire la sous-traitance en cascade, l'amélioration des conditions d'intervention des salariés des entreprises extérieures et le renforcement de la protection des salariés précaires et extérieurs.

      Ce projet de loi demeure lié à une actualité dramatique et très médiatisée mais ne prend pas en compte la question des accidents du travail et des maladies professionnelles dans son ensemble.

      Il s'inscrit néanmoins dans une évolution positive de la politique de prévention des risques, pour l'instant limitée aux seules entreprises comportant des seuils hauts Seveso.

      En présentant plusieurs amendements, le groupe socialiste souhaite contribuer à éviter le renouvellement de catastrophes, veiller à ce que les dispositions réglementaires suivent l'évolution des techniques industrielles pour que les salariés de ces entreprises n'en soient plus les victimes et exiger que toutes les entreprises de plus de cinquante salariés constituent un C.H.S.C.T., car elles ne sont actuellement que 73 % dans ce cas ! (Applaudissements sur les bancs socialistes.)

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