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Répression de l'activité de mercenaire

      M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la répression de l'activité de mercenaire.

      Mme ALLIOT-MARIE, ministre de la Défense. – Le mercenariat est une pratique aussi ancienne que les armées organisées. C'est une activité dangereuse pour ceux qui y recourent : souvenez- vous de la révolte des mercenaires de Carthage décrite par Flaubert dans Salammbô.

      M. PELCHAT, rapporteur de la commission des Affaires économiques. – Et les Suisses !

      Mme ALLIOT-MARIE, ministre de la Défense. – Les bouleversements de l'ordre international donnent au mercenariat une actualité toute particulière.

      Avec les changements d'orientation des principales institutions financières et la fin des subventions liées à la guerre froide, de nombreux États en voie de développement, affaiblis, ont vu se multiplier des conflits de basse intensité, en particulier en Afrique.

      Les événements de Côte d'Ivoire le démontrent.

      Dans le même temps, la réduction du format des armées de l'hémisphère nord, le désengagement militaire des grandes puissances sur certains continents, ont déstabilisé de vastes régions. De nombreux militaires se sont trouvés disponibles sur le marché de la guerre.

      Dans ce contexte, le développement du mercenariat a pris une ampleur dangereuse, contre laquelle la France se doit de lutter, de façon mesurée et en se dotant d'une législation équilibrée.

      Le mercenariat est un phénomène dangereux. Il déstabilise les États en entretenant les foyers de conflits.

      Il dilue le concept de défense tel que la France l'a toujours entendu, en favorisant la privatisation des forces armées.

      De véritables entreprises de guerre apparaissent souvent d'origine anglo-saxonne. À l'inverse du mercenariat « classique », elles proposent à des États délabrés des prestations militaires qui transforment les conflits en marchandises.

      Il est du devoir moral de la France de contribuer à la lutte contre ce phénomène, parce qu'elle a des obligations en matière de protection de la paix, tout particulièrement sur le continent africain, le plus touché par ce phénomène et avec lequel nous avons des liens historiques particuliers.

      C'est dans cet esprit que nous avons fait pression sur le gouvernement ivoirien pour qu'il renonce à l'emploi des mercenaires.

      Cette action politique, ponctuelle, doit être complétée par un arsenal juridique approprié.

      Les mercenaires, lorsqu'ils sont Français, suscitent une confusion préjudiciable aux intérêts de notre pays, surtout lorsqu'ils interviennent dans un conflit où nos propres armées se trouvent impliquées.

      Nous souhaitons résoudre ce problème de manière équilibrée.

      On ne peut dénier aux États le droit de se défendre en renforçant leur appareil militaire et en recrutant les soutiens dont ils ont besoin. Ce serait aller contre notre souci de stabilité et de paix.

      C'est pourquoi nous devons encadrer le mercenariat en sanctionnant ses manifestations les plus condamnables.

      La convention internationale contre le recrutement, l'utilisation, le financement et l'instruction des mercenaires, adoptée le 4 décembre 1989, ne nous paraît pas répondre à ce souci d'équilibre. C'est pourquoi la France ne l'a pas ratifiée. Cette convention incrimine toute participation à des conflits armés, sans nuance, et, en définissant imprécisément le mercenariat, elle fait courir le risque que les Français présents dans le pays en conflit aux côtés de forces armées, soient qualifiés de mercenaires.

      Les règles de compétence prévues par cette convention permettraient à des États parties à ce texte, bien qu'étrangers au conflit en cause, de juger des Français pour des faits de mercenariat, au nom d'une compétence juridictionnelle universelle.

      Cette convention pourrait entraîner des conflits de compétence entre juridictions et elle ne garantit pas les droits de nos ressortissants.

      Nous avions besoin d'un dispositif équilibré, que ce texte nous propose.

      Il définit précisément le mercenariat. Seule sera prise en compte la participation directe à un conflit armé. Ne seront concernées que les personnes spécialement recrutées à cet effet en vue d'obtenir un avantage personnel ou une rémunération importante. Elles ne pourront être ni ressortissantes d'un État partie au conflit, ni membres des forces armées de cet État, ni envoyées en mission auprès d'une des parties au conflit.

      Pour répondre à la diversité des situations, ce texte vise, au-delà des seuls conflits armés internationaux, les conflits armés internes et les actes concertés de violence destinés à renverser les institutions ou à porter atteinte à l'intégrité territoriale d'un État.

      Il vise les activités de mercenaires, mais aussi l'organisation même du mercenariat, sa direction, son recrutement, son financement.

      Pourront être poursuivis les Français, ainsi que les étrangers résidant habituellement en France. Ce texte permet l'incrimination des personnes physiques, mais également des personnes morales qui participeraient à l'organisation du mercenariat.

      Ce projet de loi répond à une demande pressante et justifiée de pays amis, principalement africains, de réprimer une activité qui les déstabilise et qui pérennise les conflits. Il complète également notre droit interne. Son intérêt est donc international comme national : j'espère que vous l'adopterez. (Applaudissements sur tous les bancs.)

      M. PELCHAT, rapporteur. – Ce texte est important, même s'il n'a qu'un seul article. Je suis heureux qu'en dépit d'un ordre du jour chargé, nous puissions l'examiner car les conflits, malheureusement, perdurent dans de nombreuses régions du monde.

      Le mercenariat trouve dans notre contexte international un terreau favorable à son développement. Les crises régionales et les foyers de tension se multiplient dans des pays instables qui ne disposent plus de soutien militaire des grandes puissances ; la réduction du format des armées, tant à l'Ouest qu'à l'Est, a laissé disponibles des professionnels bien formés, parfois tentés d'offrir leurs services à des commanditaires étrangers.

      Ces dérives contribuent à l'instabilité dans plusieurs régions du monde et contrarient parfois la politique que mène notre pays sur la scène internationale, par le fait même de certains de nos ressortissants.

      Nous devions renforcer notre législation et montrer la détermination de la France à lutter contre ces pratiques.

      C'est l'objet de ce texte, déposé durant les derniers jours de la précédente législature, mais que le gouvernement a souhaité reprendre ce qui montre bien l'actualité du sujet.

      Votre commission vous propose de l'adopter.

      Il incombe un vide juridique puisque notre Code pénal ne réprime pas le mercenariat de manière suffisamment efficace. Comme nous l'a montré l'exemple récent des Comores, où l'on a recouru à l'incrimination d'association de malfaiteurs pour poursuivre des mercenaires.

      Ce texte, ensuite, définit précisément l'activité de mercenaire, grâce à six critères largement reconnus par le droit international puisqu'ils sont repris du protocole I de 1977 aux conventions de Genève. Cela doit permettre d'éviter que certaines situations, qui n'ont rien d'illégitimes, ne soient abusivement assimilées au mercenariat.

      Ce texte ne s'appliquera pas, troisième mérite, qu'aux seuls conflits internationaux : les conflits internes, mais aussi certaines situations troublées, qui ne constituent pas à proprement parler des conflits mais qui mettent en cause la stabilité des pays, comme les tentatives de coup d'État, sont ainsi visés.

      Enfin, le texte prévoit des peines aggravées pour ceux qui organisent ou dirigent les activités de mercenaires et il permet de mettre en cause la responsabilité pénale des personnes morales. C'est essentiel pour éviter le développement d'activités illégales sous le paravent de sociétés de sécurité.

      Ce dispositif nous a donc paru d'autant plus satisfaisant que l'exercice des poursuites est facilité par la levée des conditions habituellement exigées lorsque le délit est commis à l'étranger.

      Certes, ce texte demeure limité dans son objet, car il n'aborde pas tous les aspects de l'intervention militaire, d'éléments privés.

      Le débat très approfondi engagé en Grande-Bretagne entre le gouvernement et le Parlement, démontre la complexité du sujet et la grande variété des questions soulevées par le rôle croissant d'organisations privées à vocation militaire. Nos homologues de la commission des Affaires étrangères de la Chambre des communes témoignent d'un grand pragmatisme, tout en soulignant la nécessité de contrôler ces activités.

      En France, le texte que nous examinons constitue une avancée positive, mais il faudra prolonger la réflexion et engager un rapprochement législatif entre partenaires européens.

      La commission des Affaires étrangères approuve pleinement ce projet de loi, qui permet de réprimer des agissements dangereux pour la stabilité internationale et contraire à nos intérêts et aux principes que défend notre pays dans les relations internationales. (Applaudissements à droite.)

      M. PLANCADE. – Le texte déposé par le précédent gouvernement tendait à combler les lacunes juridiques en matière de prévention et de répression de l'activité mercenaire.

      Il n'avait pu être inscrit à l'ordre du jour du Sénat en raison de la longue période électorale de 2002.

      À l'initiative de M. Quilès, le groupe socialiste de l'Assemblée nationale a donc déposé le 18 décembre une proposition de loi reprenant le texte du projet que nous examinons aujourd'hui en première lecture.

      Nous ne pouvons que nous féliciter de l'inscription à l'ordre du jour de ce texte qui doit traduire la volonté de combattre un phénomène ancien, mais qui revêt des formes plus difficiles à appréhender, dans un flou juridique croissant.

      En effet, l'appréhension du mercenariat – défini par l'article 47 du protocole 1 du 8 juin 1977 additionnel aux conventions de Genève – s'avère complexe puisqu'au mercenariat traditionnel de l'après décolonisation se juxtapose aujourd'hui l'activité de sociétés privées pouvant fournir des services militaires.

      Celles-ci peuvent organiser et assurer, à la demande d'un État ou d'une entreprise, des tâches de sécurité, de logistique, de renseignement, de formation des militaires, voire suppléer les forces gouvernementales à certaines occasions.

      Ces sociétés telles que la société américaine M.P.R.I. se distinguent par l'éventail des services qu'elles sont en mesure de proposer – du conseil, intervention armée directe, formation et par leur notoriété, puisqu'elles ont pignon sur rue. La société M.P.R.I. est dirigée par d'anciens officiers militaires américains. Elle organise des programmes d'appui à la sécurité pour le compte de gouvernements du monde entier.

      Ainsi, après la mort du général Sani Abacha et le rétablissement de la démocratie au Nigeria en 1999, cette entreprise a remporté le marché pour aider les responsables nigérians de la défense à élaborer un plan d'action en matière de défense, les gouvernements américain et nigérian partageant, par moitié les contrats.

      En Croatie, avec l'agrément du département d'État américain, cette société a fourni une assistance logistique et stratégique en 1995.

      La Grande-Bretagne développe aussi une approche particulière du mercenariat : en effet, plusieurs sociétés militaires privées ou sociétés de sécurité privée y sont notoirement implantées. Plusieurs cas d'implication directe de ces sociétés britanniques dans des conflits armés ont défrayé la chronique depuis 1995, notamment en Angola, en Sierra Leone, en Papouasie-Nouvelle Guinée ou en Croatie.

      Les autorités britanniques tendent à considérer le travail de ces entreprises privées comme « naturel ». Dans une réponse à la commission des Affaires étrangère de la Chambre des communes, le ministre des Affaires étrangères a déclaré : « Nous nous trouvons dans un monde où les guerres sont à petite échelle et où les États sont faibles. Nombre de ces États ont besoin d'aide extérieure pour maintenir l'ordre chez eux. Il se peut aussi que la communauté internationale ressente le besoin d'intervenir davantage. Dans le même temps, dans les pays développés, le secteur privé est en train de s'impliquer de plus en plus dans des activités militaires et de sécurité ».

      La Grande-Bretagne cherche donc à fixer les règles du jeu « afin que ces sociétés militaires privées » puissent mener leurs activités dans un cadre légal. Simultanément, les ministères concernés pourront bénéficier des informations récoltées par ces sociétés. Loin de vouloir entraver leur action, le gouvernement britannique tente donc de créer une symbiose entre l'action extérieure étatique et celle de ces sociétés.

      Le gouvernement travailliste n'est donc pas hostile à l'emploi des sociétés militaires privées dans le cadre d'opérations de maintien de la paix, d'accompagnement des opérations humanitaires, de soutien des opérations militaires de l'O.N.U. ou de déminage. Cette politique s'inscrit dans le prolongement du processus en cours au sein du ministère de la Défense britannique, externalisant les services vers des sociétés privées.

      Or, les conflits postérieurs à la chute du mur de Berlin, semblent devoir entraîner un recours accru à des forces privées, donc marquer le passage vers l'instauration d'un marché de la violence, qui échappe au contrôle des États les plus faibles. Entre délitement des États et libéralisme économique non maîtrisé, la place existe aujourd'hui pour le développement d'un domaine militaire privé.

      La France voit à son tour se développer de telles sociétés. Nous avons pu constater leur présence en Côte d'Ivoire où elles ont organisé l'évacuation de ressortissants étrangers pour le compte de compagnies françaises.

      Est-ce souhaitable ?

      En effet, leurs services peuvent s'articuler autour d'activités larges et variées : le conseil, la formation, le soutien logistique, le déminage, le renseignement, la fourniture de personnel de surveillance, mais aussi la fourniture de personnel pour les opérations de combat. Cependant, la distinction entre les opérations de combat et les autres activités reste ténue, puisque les hommes qui acheminent des soldats et du matériel sur le champ de bataille, qui participent à l'entretien, à l'entraînement, au renseignement, à la planification ou à l'organisation, participent autant à l'opération militaire que ceux utilisant leurs armes.

      Actuellement les sociétés privées de défense sont majoritairement anglo-saxonnes. Parfois françaises, elles obéissent à la logique économique du secteur privé ; elles interviennent dans des conditions et lieux où les États, les organisations internationales, les associations ou les grandes entreprises multinationales ne veulent pas ou ne peuvent pas intervenir comme telles.

      Cette privatisation de la violence peut nourrir des trafics divers ou servir à des opérations subversives.

      La violence appelée légitime ne serait plus le monopole des États : une violence extra-étatique, accessible au plus offrant, pourrait ainsi devenir légitime ! Cette dérive est périlleuse pour les droits de l'homme. Elle constituerait un recul dangereux du droit international, de la démocratie, de l'État de droit.

      Cette privatisation de la violence ne peut pas être approuvée par les socialistes. Voilà pourquoi nous approuvons ce texte repris par l'actuel gouvernement. La France marque ainsi sa volonté de s'inscrire dans une logique différente : ni privatisation de la sécurité quand elle doit être l'affaire de la coopération entre les États ; ni délégation au privé d'une telle fonction de souveraineté régalienne.

      La sous-traitance généralisée de la force armée réservée aux États ne peut pas être le choix de la France !

      Élargissant le champ d'application des dispositions pénales à tous les conflits armés, instaurant la responsabilité pénale des personnes morales, facilitant l'exercice des poursuites pour des faits commis à l'étranger par des ressortissants français ou des résidants habituels sur notre territoire, le projet de loi constitue indiscutablement un premier pas.

      Mais, ce premier pas franchi, il faudra élargir le débat sur la privatisation de la violence et l'usage de forces armées privées. Il faut chercher des réponses européennes, afin d'aboutir à une législation commune et à un code de conduite au sein de l'Union européenne.

      De même, il est nécessaire de poursuivre le travail international bilatéral et multilatéral, au sein de l'O.N.U. et des organisations régionales, pour éliminer le mercenariat. (Applaudissements sur l'ensemble des bancs.)

      La discussion générale est close.

Article unique

      Il est inséré, après le chapitre V du titre III du livre IV du Code pénal, un chapitre VI ainsi rédigé : De la participation à une activité de mercenaire

      M. LE PRÉSIDENT. – L'article unique du projet de loi insère un chapitre VI dans le titre III au livre IV du Code pénal.

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