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Peines concernant les mineurs

      M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de M. Schosteck, fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement, et d'Administration générale, sur la proposition de loi de MM. Carle et Schosteck relative à l'application des peines concernant les mineurs.

      M. SCHOSTECK, rapporteur de la commission des Lois. – Le 3 juillet 2002, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs rendait son rapport après avoir procédé à soixante-treize auditions et à quinze déplacements à travers la France et à l'étranger. Ces travaux lui ont permis de dresser un état des lieux des actions conduites pour prévenir et sanctionner la délinquance des mineurs, puis de formuler de nombreuses propositions pour améliorer la situation. Près d'un an plus tard, nombre de ces dernières ont déjà été mises en œuvre.

      La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui a pour objet d'en faire autant pour une autre, fort importante : donner au juge des enfants une compétence pleine et entière en matière d'application des peines.

      La commission a en effet été frappée par les discontinuités dans le parcours de jeunes en difficulté ou délinquants. Cela commence parfois dès le plus jeune âge. Des enfants en grande difficulté font l'objet d'un repérage précoce, mais l'absence de coordination entre les institutions compétentes conduit à une prise en charge très tardive. Bref, il manque un « fil rouge » dans le suivi des mineurs.

      Cette situation devient critique lorsque les mineurs doivent être incarcérés. L'enfermement, des mineurs, parfois nécessaire, devait être repensé complètement. On compte entre 500 et 1 000 mineurs dans nos établissements pénitentiaires. Or, leur incarcération marque souvent une fin de parcours éducatif plus qu'une étape vers la réinsertion. En effet, ils sont le plus souvent incarcérés en détention provisoire, sans savoir pour combien de temps. Puis viendra le jugement, au cours duquel la juridiction prononcera une peine couvrant la durée de détention provisoire déjà effectuée. C'est peu compréhensible pour des adolescents !

      Les conditions d'incarcération ne sont d'ailleurs pas satisfaisantes. L'étanchéité entre les quartiers de mineurs et les autres parties des établissements est loin d'être assurée : beaucoup d'installations sont communes aux mineurs et aux majeurs, comme l'unité de soins ou le quartier disciplinaire. Les activités éducatives demeurent souvent insuffisantes, malgré des exceptions. Le centre de jeunes détenus de Fleury-Mérogis et celui de Villepinte ont mis en œuvre des « parcours de détention » allant de situations plus contraignantes à des situations moins contraignantes avec des allers et retours en fonction du comportement du mineur. Mais ce n'est possible que parce que ces centres disposent de locaux adaptés, qui n'existent pas dans la plupart des maisons d'arrêt.

      L'incarcération marque surtout une rupture importante dans le suivi du mineur. Lorsqu'un mineur est condamné à une peine exécutée en milieu ouvert, le juge des enfants est compétent pour en contrôler l'exécution. En revanche, lorsqu'il est condamné à une peine d'emprisonnement, c'est le juge de l'application des peines qui sera compétent pour décider d'éventuels aménagements de peines. En outre, le mineur perd le contact avec des éducateurs en entrant en prison, où la protection judiciaire de la jeunesse n'a guère accès.

      Tout cela est contre productif est antipédagogique. C'est pourquoi, la commission d'enquête a formulé plusieurs propositions pour repenser l'enfermement des mineurs et développer la notion de parcours éducatif. Nous avons ainsi proposé la création d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs, afin que soit mené un véritable travail éducatif. La loi d'orientation et de programmation pour la justice nous a donné satisfaction en prévoyant la création de 400 places dans des établissements spécialisés. Nous saluons cette décision et nous vous faisons toute confiance pour que ces établissements soient réalisés à la date prévue, et que l'on puisse fermer certains quartiers de mineurs des maisons d'arrêt.

      Nous souhaitons également – et c'est l'objet de ce texte – que le juge des enfants puisse continuer à suivre le mineur délinquant, même en cas d'incarcération. La justice des mineurs est une justice spécialisée, sauf en ce qui concerne l'application des peines. Il nous semble cohérent que le même juge puisse suivre le mineur tout au long de son parcours.

      Aujourd'hui, très peu d'aménagements de peines sont accordés aux mineurs, du fait de l'enchevêtrement de compétences entre le juge des enfants et le juge de l'application des peines. Le juge de l'application des peines est compétent, mais doit demander son avis au juge des enfants. Mieux vaut que le juge des enfants qui connaît le mineur, soit compétent en matière d'aménagements de peines. Aussi avons- nous proposé, M. Carle et moi, qu'en cas de condamnation prononcée par une juridiction spécialisée pour mineurs, le juge des enfants exerce les attributions normalement dévolues au juge de l'application des peines jusqu'à ce que le condamné ait atteint l'âge de vingt et un ans, ce qui évitera un changement brutal au jour de la majorité. Il est meilleur de prolonger la compétence du juge des enfants si la situation du condamné l'exige, néanmoins, ce dernier pourra se dessaisir au profit du juge de l'application des peines lorsque le condamné atteint l'âge de dix-huit ans.

      Le texte permet également au juge des enfants de désigner un service de la protection judiciaire de la jeunesse pour suivre l'exécution de certaines peines, afin d'éviter que les mineurs perdent tout contact avec les éducateurs qui les ont suivis, de même que la loi d'orientation et de programmation pour la justice a prévu la présence d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse dans les établissements pénitentiaires.

      En outre, les juges des enfants devront visiter les établissements pénitentiaires de leur ressort.

      La commission a approuvé à l'unanimité, cette proposition de loi, en la modifiant légèrement pour l'assouplir. Ainsi, lorsque le condamné a atteint l'âge de dix-huit ans au jour du jugement, le juge des enfants ne sera compétent en matière d'application des peines que si la juridiction de jugement le décide. La compétence des juridictions spécialisées pour mineurs s'apprécie en effet au jour de la commission du délit et non au jour du jugement. Or, il arrive que des mineurs qui ont commis un crime ou un délit à 17 ans, soient jugés alors qu'ils en ont 20. En pareil cas, donner compétence au juge des enfants en matière d'application des peines sera rarement utile.

      La commission propose également de rendre applicable aux mineurs la mesure d'ajournement de prononcé de la peine assortie d'une mise à l'épreuve, très utile lorsque la juridiction désire prendre un temps d'observation du mineur avant de prononcer une peine.

      Au total, cette proposition de loi renforcera la cohérence de la justice des mineurs. Son entrée en vigueur doit être préparée soigneusement, car elle augmentera les tâches des juges pour enfants : tenue de débats contradictoires dans les établissements pénitentiaires, visites des établissements, participation aux commissions d'application des peines… Il faudra en dégager les moyens.

      Ce texte ne sera pas efficace non plus sans accroissement des possibilités d'aménagement des peines : le nombre de places de semi-liberté est très insuffisant, de même que les possibilités de placements extérieurs.

      Il complète enfin utilement les nombreuses mesures que nous avons proposées et que le gouvernement a reprises dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

      Beaucoup, certes, reste à faire pour la prévention et le traitement de la délinquance. Le chemin parcouru depuis un an montre cependant que notre travail n'a pas été inutile ! (Ap-plaudissements à droite et au centre.)

      M. BÉDIER, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice. – Le gouvernement, sensible à l'évolution récente de la délinquance des mineurs, – augmentation du nombre des infractions commises, précocité du passage à l'acte par les mineurs, grave désocialisation de certains d'entre eux – a voulu y répondre par une réforme, indispensable, du droit pénal des mineurs. La loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice a ainsi modifié de façon substantielle l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Elle a élargi la gamme des mesures pouvant être prises par les juridictions spécialisées, créées des centres éducatifs fermés (C.E.F.) pour les mineurs, qui seront astreints à un « suivi éducatif et pédagogique renforcé » et elle a prévu des sanctions éducatives à l'encontre des mineurs âgés de dix ans ou plus. Elle a renforcé la cohérence et la spécialisation des juges des enfants au cours de la phase d'application des peines.

      L'article 20-9 nouveau de l'ordonnance du 2 février 1945 transfère ainsi au juge des enfants les compétences dévolues anciennement au tribunal pour enfants dont celle de révoquer le sursis avec mise à l'épreuve. Les compétences sont également transférées pour le sursis assorti de l'obligation d'effectuer un travail d'intérêt général.

      Cependant, la compétence du juge des enfants en matière d'application des peines s'arrête aux portes de l'établissement pénitentiaire, car il est seulement chargé du suivi des mineurs laissés en liberté, le juge de l'application des peines prenant le relais pour le milieu fermé, tout en devant recueillir l'avis du juge des enfants chaque fois qu'il envisage d'aménager la peine privative de liberté.

      Ce dispositif n'est pas satisfaisant. Reprenant une proposition de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, MM. Carle et Schosteck souhaitent donc conférer au juge des enfants une compétence unique pour l'application des peines des mineurs condamnés, qu'ils soient libres ou détenus. Les principes directeurs de l'ordonnance du 2 février 1945, notamment la spécialisation des juridictions des mineurs, se trouvent ainsi réaffirmés.

      La commission a assoupli le dispositif initial, en permettant à la juridiction de jugement de désigner, de manière facultative, le juge des enfants pour exercer les fonctions dévolues au juge de l'application des peines, lorsque le mineur poursuivi a atteint l'âge de dix-huit ans au jour de la condamnation. Ainsi, dès le prononcé de la condamnation, le juge compétent pour les modalités d'application de la peine sera clairement identifié : soit le juge des enfants, soit le juge de l'application des peines, le premier conservant toujours la possibilité de se dessaisir au profit du second lorsque les circonstances tenant à la personnalité du condamné ou la durée de la peine l'exigeront.

      Ce caractère facultatif, dans cette hypothèse, de la compétence du juge des enfants, permettra ainsi aux greffes des tribunaux pour enfants et aux juges d'absorber sans grande difficulté les nouveaux dossiers liés à ce transfert de compétences.

      La compétence systématique du juge des enfants ne peut, en effet, se justifier que s'il s'agit d'assurer dans la durée un suivi effectif et continu des mineurs dans un véritable parcours éducatif de socialisation, y compris lorsque ces derniers sont incarcérés. Cela renforcera la cohérence et l'efficacité de la justice pénale des mineurs, en complétant utilement la réforme initiée par le gouvernement avec la loi du 9 septembre 2002.

      C'est pourquoi le gouvernement vous demande d'adopter cette proposition. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. CARLE. – Clemenceau a dit : « Si vous voulez faire quelque chose, faites-la, ou bien créez une commission ». Avec ce texte, nous démontrons qu'on peut créer une commission… et faire quelque chose !

      La commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs a dressé l'état des lieux, inquiétant, de la situation. Si le phénomène n'est pas nouveau, il s'aggrave : le nombre de délits a augmenté de 79 % depuis 1994, celui des actes avec violence a décuplé et la moitié des jeunes impliqués ont moins de seize ans.

      Les mineurs délinquants connaissent souvent une situation familiale difficile et ils sont presque toujours en échec scolaire. Leur santé physique et psychique est souvent mauvaise, ils abusent souvent d'alcool et de drogues, notamment du cannabis, qui n'est pas une drogue douce, mais lente et dangereuse.

      La famille et l'école n'endiguent plus la délinquance. Tandis que de nombreux parents sont en grande difficulté pour assurer l'éducation de leurs enfants, l'école n'est plus un sanctuaire. À force de vouloir faire entrer tous les enfants dans un moule unique, l'école a fini par exclure plus gravement qu'auparavant une partie de ceux qui lui sont confiés !

      La justice des mineurs n'est pas laxiste, elle est erratique : elle traite certes la délinquance des mineurs, mais ses réponses ne sont pas claires, pas progressives, pas assez rapides, pas mises en œuvre. C'est un peu la politique de la patate chaude : on se repasse, non le bébé, mais le mineur délinquant !

      L'administration de la protection judiciaire de la jeunesse, perpétuellement en réforme, semble victime d'une inertie persistante, d'une crise de vocations, d'une véritable crise d'identité et d'efficacité.

      La commission d'enquête a posé dix principes. On agit bien que si l'on connaît bien ; or, plus de quatre délits sur cinq ne sont pas même décelés, ils échappent à toute investigation. Il faut responsabiliser et soutenir la famille, dans sa mission d'éducation. « Ouvrez une école, vous fermerez une prison », disait Victor Hugo. Nous devons reconquérir des quartiers entiers, là où la politique de la ville, pourtant coûteuse, n'a pas eu les résultats escomptés, tout en rendant les choses bien complexes – on a dépoudré jusqu'à soixante-douze métiers de l'animation, auxquels il a bien sûr fallu des coordonnateurs… Nous devons être impitoyables envers les majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions. Il nous faut redécouvrir la dimension éducative de la sanction, inventer des parcours éducatifs où la contrainte et l'éducation aillent de pair.

      La protection judiciaire de la jeunesse doit faire primer l'humain sur la bureaucratie. L'État doit établir des partenariats responsables, et d'abord avec les collectivités locales, en particulier avec les départements. Il faut, enfin, évaluer les politiques, à tous les « étages ».

      Un an plus tard, nombre de nos propositions ont été mises en œuvre, grâce au soutien du gouvernement, en particulier dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

      Pour réprimer efficacement le comportement des majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions, nous avions proposé de supprimer la condition d'habitude pour que le délit de provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit soit constitué ; nous voulions aggraver les peines encourues par un majeur pour vol ou violences en cas de participation d'un mineur agissant en qualité d'auteur ou de complice ; enfin nous avons entendu combattre les filières d'immigration clandestine qui conduisent sur notre sol des enfants et des adolescents exploités par des réseaux.

      Toutes ces mesures ont été mises en œuvre : la loi pour la sécurité intérieure a créé des incriminations de traite des êtres humains et d'exploitation de la mendicité ; le ministre de l'Intérieur a noué de nombreux contacts avec les pays d'origine des mineurs en cause afin de trouver avec eux des solutions.

      Pour améliorer le fonctionnement de la justice des mineurs, la commission d'enquête avait d'autre part formulé de nombreuses propositions. Elle avait suggéré d'élargir la gamme des mesures qui peuvent être prononcées à l'égard des mineurs de treize ans avec un éloignement très bref, et la confiscation des objets utilisés pour l'infraction. Elle avait proposé de placer en détention provisoire les mineurs de treize à seize ans, en matière correctionnelle, ne respectant pas un contrôle judiciaire ordonné par le juge. Un stage d'instruction civique qui pourrait être ordonné par le parquet pour certaines infractions bénignes. L'accélération des procédures permettrait au procureur de renvoyer un mineur déjà connu de la justice devant le tribunal pour enfant dans un délai de dix jours à un mois. Enfin, les parents qui refusent de répondre aux convocations des magistrats seraient passibles d'une amende civile. Toutes ces mesures ont été mises en œuvre dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice, qui a notamment créé une procédure de jugement à délai rapproché.

      Pour que l'incarcération des mineurs marque une étape vers la réinsertion, la commission d'enquête avait proposé de créer des établissements pénitentiaires spécialisés, permettant une prise en charge éducative intensive durant l'incarcération et de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines, y compris pour les mineurs incarcérés.

      Le gouvernement a décidé de créer 400 places dans des établissements spécialisés pour mineurs. Nous vous en remercions et comptons sur vous pour la réalisation rapide de ce projet.

      L'attribution au juge des enfants d'une pleine compétence en matière d'application des peines fait quant à elle, l'objet de la proposition de loi examinée aujourd'hui.

      D'autres évolutions pourront être mises en œuvre ultérieurement. La nouvelle étape de la décentralisation en fournit l'occasion, par exemple pour l'extension des compétences de la protection maternelle et infantile (P.M.I.), la clarification des rôles respectifs du juge des enfants et de l'aide sociale à l'enfance (A.S.E.), qui pourront faire la matière des expérimentations autorisées par la réforme constitutionnelle.

      De même, cette nouvelle étape de la décentralisation devrait favoriser la réforme de la politique de la ville souhaitée par la commission d'enquête du Sénat dans le sens d'une simplification des objectifs, des méthodes et des programmes. La loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui doit être prochainement présentée au Parlement, permettra d'organiser la rénovation des quartiers sinistrés.

      L'amélioration de la connaissance de la délinquance des mineurs, qui faisait l'objet de la première proposition de la commission d'enquête, sera facilitée par la création, qu'a annoncée le ministre de l'Intérieur, d'un observatoire de la délinquance.

      La réforme de la protection judiciaire de la jeunesse (P.J.J.) a été entamée. L'administration centrale a été réorganisée pour renforcer son rôle de conception et de pilotage. Par ailleurs, des éducateurs de la P.J.J. interviennent désormais régulièrement au sein des établissements pénitentiaires, conformément au souhait de la commission d'enquête.

      La proposition de renforcer les actions de sensibilisation aux dangers des drogues a débouché sur la création d'une nouvelle commission d'enquête du Sénat, consacrée à la lutte contre les drogues illicites. Présidée par Mme Olin, elle a pour rapporteur M. Plaisait, elle devrait achever ses travaux en juin.

      Le bilan n'est donc pas médiocre. Beaucoup de choses ont été faites ou sont en passe de l'être. Je tiens à remercier, pour leur qualité d'écoute, les ministres que M. Schosteck et moi- même avons rencontrés pour lui soumettre nos propositions.

      Beaucoup reste cependant à faire, par exemple dans le domaine de l'éducation, l'école ne doit pas être un lieu d'exclusion pour certains des élèves qui lui sont confiés. Les actions contre l'absentéisme scolaire ont été renforcées. Il conviendra surtout de briser l'humiliation ressentie par ceux qui ne parviennent pas à trouver leur place dans le collège actuel : le collège unique ne peut plus être un collège uniforme, il doit offrir aux élèves de vraies chances, de vraies libertés. Sans remettre en cause l'obligation scolaire, il faudra valoriser l'intelligence du geste, favoriser une découverte précoce, mais non prématurée, du monde du travail. Le ministre de l'Éducation et le ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire y réfléchissent. (Sourires moqueurs sur les bancs C.R.C.)

      En matière de santé publique, notre commission d'enquête a déploré la grande misère de la psychiatrie de l'adolescent et a préconisé le développement de structures spécialisées en cette matière. Il est effarant que certains mineurs ayant des problèmes psychiques graves rencontrent pour la première fois un psychiatre lorsqu'ils entrent en prison ! Peut-être pourrons-nous aborder prochainement cette question à l'occasion du projet de loi d'orientation de santé publique…

      D'autres propositions devront encore être concrétisées. Une politique d'éducation aux médias permettrait aux jeunes d'être plus critiques et responsables dans leur rapport à l'image. Par ailleurs, la commission a proposé de rénover la tutelle aux prestations sociales pour que celle-ci revête aussi une dimension éducative.

      Le chantier est immense, mais nous avons la satisfaction de constater que le travail du Sénat n'est pas vain. Nous en avons une nouvelle preuve avec l'examen de cette proposition de loi, qui renforcera la cohérence de la justice des mineurs et facilitera la mise en place de véritables parcours éducatifs, indispensables au traitement de la délinquance des mineurs.

      Grâce à la politique actuelle, on a enfin cessé d'opposer stérilement éducation et sanction pour rechercher des solutions articulant l'éducation, la prévention, la sanction et la réinsertion.

      J'emprunterai ma conclusion à Hannah Arendt : « L'éducation est le point où se décide, si nous aimons assez le monde pour en assurer la responsabilité, et de plus, le sauver de cette ruine qui serait inévitable sans ce renouvellement de jeunes et de nouveaux venus ». (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. ZOCCHETTO. – Quelques mois après l'adoption de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, il nous est proposé d'en compléter le dispositif.

      MM. Schosteck et Carle ont rappelé que la délinquance des mineurs est un phénomène préoccupant : les délinquants sont de plus en plus jeunes, les actes plus graves et plus nombreux.

      N'ayons pas peur de dire ce qui est, sans céder à la psychose. L'élection présidentielle a montré que nous devons traiter la délinquance des mineurs, tout comme la délinquance en général. C'est notre rôle de parlementaires.

      Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs, publié en juillet, a permis une meilleure compréhension du phénomène. Les propositions ont été largement reprises dans la loi de programmation. Je salue, à cette occasion, le travail de son président et de son rapporteur, MM. Schosteck et Carle, auteurs de la proposition de loi examinée aujourd'hui.

      Il nous est proposé de compléter la loi d'orientation et de programmation en conférant aux juges des enfants la compétence générale des juges d'application des peines. Ce magistrat pourra donc individualiser la peine et suivre le mineur jusqu'à la fin de son parcours judiciaire. L'idée est bonne. L'exposé des motifs souligne à juste titre que cette disposition « devrait améliorer la compréhension par les mineurs délinquants des décisions prises à leur égard » et renforcerait la « spécialisation des juridictions pour mineurs ».

      Cette spécialisation de la justice des mineurs est indispensable, car la vocation du juge des enfants diffère de celle de la justice pénale en général : il doit remplir une mission éducative parallèlement à sa fonction répressive, il doit considérer le mineur individuellement, connaître son entourage familial et son environnement pour comprendre ses comportements pénalement répréhensibles. Il faut défendre ce particularisme de la justice des mineurs, essentiel à sa mission.

      Or, si la nouvelle compétence du juge des enfants s'accompagnait en pratique d'un dessaisissement de ses compétences en matière de protection de l'enfance et d'action éducative, nous ferions une grave erreur et affaiblirions sa mission. Il ne faut pas, faute de moyens, transformer ces juges en super Zorros de la justice ! Le message auprès des jeunes ne passerait pas et l'objectif très louable de cette loi serait vain. Nous devons donc défendre l'équilibre des fonctions éducative et répressive.

      Fort justement, la commission d'enquête a souhaité que de « véritables parcours éducatifs puissent être mis en place et qu'une continuité soit assurée dans le suivi de mineurs délinquants ». C'est l'objet de cette proposition de loi. C'est pourquoi, avec le groupe de l'Union centriste, je suis favorable à ce transfert de compétence, à condition de ne pas transformer ce magistrat en juge exclusivement répressif.

      L'augmentation des moyens est donc indispensable. Le traitement des affaires est déjà trop lent. N'aggravons pas cette situation !

      Monsieur le Ministre, j'attends que vous apportiez l'assurance d'une augmentation des effectifs et des moyens.

      Avec l'Union centriste, je suis favorable à un meilleur suivi des mineurs délinquants, mais sans porter atteinte à la spécificité des juges pour enfants. (Applaudissements au centre et à droite.)

      Mme Michèle ANDRÉ. – La violence à l'école, les incendies de voitures dans les quartiers et la multiplication des actes d'incivilité se conjuguent pour donner naissance à une peur des jeunes, relayée par une médiatisation spectaculaire de ces phénomènes : la délinquance des mineurs a été un des enjeux de la campagne présidentielle de 2002.

      Cette vision de la jeunesse n'est pourtant pas nouvelle. Au xixe siècle, la jeunesse était perçue comme un groupe social instable et potentiellement dangereux. En 1922, Émile Garçon, dans son manuel de droit pénal, écrivait : « Le problème de l'enfance coupable demeure l'un des plus douloureux de l'heure présente. Les statistiques les plus sûres comme les observations les plus faciles, prouvent, d'une part, que la criminalité juvénile s'accroît dans des proportions fort inquiétantes, et, d'autre part, que l'âge moyen de la criminalité s'abaisse selon une courbe très rapide ». Quoi de plus actuel !

      Souvenons-nous aussi de la crainte qu'inspiraient dans les années cinquante les bandes de « blousons noirs » puis les « loubards ». Quelles qu'en soient les causes, cette délinquance est le signe d'un échec de la socialisation.

      Lionel Jospin avait lancé en 1998, une réflexion sur la délinquance des mineurs qu'il avait confiée aux députés Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck. Notre Assemblée, quant à elle, a présenté en 2002 sur le même sujet, un rapport de la commission d'enquête présidée par vous, monsieur le Rapporteur, riche de suggestions intéressantes. Par ailleurs, deux rapports parlementaires, un de Louis Mermaz à l'Assemblée nationale et l'autre de notre collègue M. Hyest relatifs à l'administration pénitentiaire, ont fait état des mauvaises conditions de détentions des mineurs au sein de ces établissements.

      Les deux rapports consacrés à la délinquance des mineurs avaient démontré le bien-fondé de l'ordonnance de 1945, véritable charte de l'enfance délinquante, texte remarquable qui propose un panel de sanctions pouvant répondre à toutes les situations.

      Sans tenir compte des suggestions de ces différentes commissions, le gouvernement, rompant avec la priorité éducative consacrée par l'ordonnance de 1945, a pris des mesures à caractère purement répressif. Sous prétexte d'urgence, en juillet dernier, il a fait la sourde oreille aux critiques des spécialistes de jeunesse. Il a, entre autres, créé les centres éducatifs fermés, destinés à accueillir les mineurs délinquants récidivistes. Deux des soixante centres annoncés ont ouvert leurs portes au début de 2003. Je souhaite que l'examen de cette proposition de loi, permette de faire le point sur ces centres, sur leur fonctionnement, leur insertion dans le voisinage, etc.

      La prison, parfois inévitable, ne doit pas compromettre l'insertion du mineur dans la société. Les rapports cités ont tous démontré le scandale des prisons en France et, particulièrement, le caractère indigne et criminogène des quartiers pour mineurs, totalement inadaptés.

      Le gouvernement s'est engagé à créer des établissements pénitentiaires modernes. Nous les attendons. Je crains fort que la prison pour les mineurs à laquelle on a de plus en plus recours, ne continue, pendant des années, à être l'école du crime !

      Cette proposition de loi attribue au juge des enfants une compétence pleine et entière en matière d'application des peines prononcées par les juridictions spécialisées pour mineurs, y compris en cas d'incarcération. Actuellement, le juge dispose déjà de compétences étendues en matière d'application des peines prononcées par les juridictions spécialisées pour mineurs puisqu'il est compétent pour suivre les condamnations exécutées en milieu ouvert. Le juge de l'application des peines, quant à lui, est actuellement seul compétent, que les condamnés soient majeurs ou mineurs, pour statuer sur l'individualisation des peines d'emprisonnement, même si, depuis la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes, les mesures d'aménagement des peines les plus importantes sont prises à l'issue d'un débat contradictoire et peuvent faire l'objet d'un appel.

      Certaines décisions sont également prises par la commission d'application des peines ; c'est le cas des sorties sous escorte, des permissions de sortie et des réductions de peines. Le juge de l'application des peines doit recueillir l'avis du juge des enfants chaque fois qu'il exerce, à l'égard d'un mineur, l'une des attributions qui lui sont conférées en matière d'individualisation des peines d'emprisonnement.

      Mais ce système ne permet pas un véritable parcours éducatif. Comme le faisait remarquer la commission d'enquête de notre Assemblée, en plus de la vétusté des prisons et de la promiscuité des majeurs et des mineurs, ceux-ci ne bénéficient que rarement de mesures d'aménagement des peines parce qu'ils sont le plus souvent en détention provisoire et que les quartiers de maisons d'arrêt ne se prêtent guère à des mesures de semi-liberté. Il est également fréquent que la sortie de prison ne fasse l'objet d'aucun accompagnement, le mineur passant de la contention totale à la liberté totale.

      Pour assurer une continuité dans le suivi des mineurs délinquants, la proposition de loi donne au juge des enfants une compétence pleine et entière en matière d'application des peines. Le tribunal pour enfants et la chambre spéciale des mineurs exerceront alors les fonctions dévolues, en matière d'application des peines, au tribunal correctionnel et à la chambre correctionnelle.

      Votre texte, monsieur le Rapporteur, prévoit que le juge des enfants exercera les fonctions dévolues au juge de l'application des peines jusqu'à ce que le condamné ait 21 ans. Toutefois il permet au juge des enfants de se dessaisir au profit du juge de l'application des peines, lorsque celui-ci a 18 ans, en fonction de la peine prononcée et de la personnalité du condamné.

      La proposition de loi prévoit également que le juge des enfants pourra désigner un service de la protection judiciaire de la jeunesse pour veiller au respect des obligations imposées au condamné. Le juge des enfants, par ailleurs, sera tenu de visiter les établissements pénitentiaires.

      Nous ne pouvons que nous féliciter de ces mesures. En effet, une des solutions à la délinquance des mineurs passe par le souci permanent d'individualiser les peines et de donner un véritable contenu à la détention des mineurs, quelle que soit sa durée, avec un programme socio-éducatif cohérent et obligatoire, associant le suivi médical et psychologique, la scolarisation, la formation, les activités sportives et culturelles.

      Toutefois, je ne comprends pas pourquoi cette disposition n'a pas été inscrite, il y a un an, dans la loi de programmation pour la justice qui a réformé en profondeur le droit pénal des mineurs. Il est toujours mieux de procéder à une modification d'ensemble plutôt que d'agir par petites touches.

      En second lieu, les juges des enfants demeurent le pivot de l'application de l'ordonnance de 1945. Ils s'en réjouissent et nous aussi ! Mais les juges pour enfants et les juges d'instruction chargés des mineurs sont surchargés ; d'où un allongement des délais de jugement préjudiciable tant aux mineurs qu'aux victimes. La présente réforme accroîtra encore leur charge de travail, ce qu'en leur dévouement, ils acceptent. Il est donc impératif d'accompagner le dispositif proposé d'une augmentation sensible des postes de juges pour enfants. Je souhaiterais connaître vos intentions sur ce point au moment où vous préparez un budget 2004 avec la consigne signifiée par le Premier ministre de « zéro dépense supplémentaire » et alors qu'il est question de ne remplacer qu'un fonctionnaire pour deux partant en retraite… (Applaudissements à gauche.)

      Mme BORVO. – Il y a un an notre Assemblée créait une commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, devenue un leitmotiv d'une campagne électorale largement, sinon exclusivement, centrée sur la sécurité et dont on a pu mesurer, le 21 avril, les effets pervers. Cette commission d'enquête avait néanmoins su tirer un bilan nuancé de la situation et relever la nécessité d'une action globale. Elle préconisait des mesures, la plupart hors champ du pénal, en direction de la famille, de l'école, et des quartiers.

      La légendaire sagesse du Sénat ne devait néanmoins pas subsister longtemps puisque, dès l'été, les conclusions de la commission servaient de support, sinon de prétexte, la loi du 9 septembre 2002, qui durcit très clairement l'arsenal pénal à l'égard des mineurs. Si bien qu'on avait fini par oublier un des constats principaux de la commission d'enquête, à savoir que « la justice des mineurs en France n'est pas particulièrement laxiste, elle est erratique ». La présente proposition de loi est donc bienvenue qui nous rappelle que cette justice doit être confortée dans ses principes essentiels posés en 1945, mais bien oubliés de la présente majorité : spécialisation des magistrats, primauté de l'action éducative, personnalisation de la peine.

      En effet, ce texte fait du juge des enfants le juge de l'application des peines, dans tous les cas où cette peine concerne un mineur, y compris en cas d'incarcération. Cela présente un double intérêt. D'abord, de conforter le principe de la spécialisation de la justice des mineurs, principe largement écorné depuis l'été dernier : en effet, la première mouture de l'avant-projet de loi de programmation et d'orientation pour la justice prévoyait d'octroyer une compétence étendue au juge de proximité – juge non professionnel – pour toutes les premières infractions commises par les mineurs. La contradiction avec notre tradition pénale, comme avec nos engagements internationaux et, au premier chef, avec la convention internationale des droits de l'enfant, était telle que le gouvernement a dû finir par circonscrire la compétence du juge de proximité aux infractions relevant aujourd'hui du tribunal de police.

      Parallèlement, les modifications procédurales substantielles opérées par la loi contredisaient largement le principe de spécificité, consacré pourtant par l'article 40 de la convention internationale des droits de l'enfant, pour rapprocher la justice des mineurs de celle des majeurs : ainsi des dispositions qui autorisent la retenue, comme la détention provisoire des moins de 16 ans, des jugements à délai rapproché, du renforcement du rôle du parquet, de la possibilité de sanctions pour les mineurs de 13 ans.

      Au-delà même de la loi, le principe de spécialisation n'est pas toujours appliqué comme l'illustre l'absence de parquet spécialisé dans certains tribunaux, y compris les plus importants comme celui de Nanterre. Ce recul de la spécialisation est également sensible dans les forces de police et de gendarmerie, qui ne disposent pas toujours, il s'en faut de beaucoup, de brigades spécialisées.

      La présente proposition de loi permettra donc, nous le souhaitons, de mettre fin aux tentations de déspécialisation.

      Ce texte a un autre mérite : en faisant du juge des enfants le juge de l'application de l'ensemble des peines prononcées par les juridictions spécialisées pour mineurs, il permet de retrouver le fil rouge du suivi éducatif du mineur, trop souvent rompu par l'incarcération. Cette discontinuité dans le suivi, longtemps dénoncée par les juges des enfants, vient en effet de ce que les juges d'application des peines ont rarement une connaissance approfondie de la personnalité du mineur comme des mesures éducatives ou de contrôle judiciaire déjà prononcées. D'autant que le J.A.P. compétent n'est pas forcément celui du ressort du tribunal pour enfants : par exemple, les mineurs incarcérés à la maison d'arrêt de Luynes en vertu d'une condamnation du tribunal pour enfants de Marseille, sont suivis par le J.A.P. d'Aix-en- Provence…

      Cette disposition, il faut le souhaiter, permettra un parcours éducatif, et améliorera le volet éducatif de l'incarcération. Il permettra de mieux responsabiliser le juge qui devra se préoccuper de l'objectif de réinsertion du mineur.

      Néanmoins, les sénateurs communistes espèrent que cette extension de la compétence du juge des enfants n'entre pas dans le cadre d'une banalisation de l'incarcération qui ne doit pas avoir qu'un caractère exceptionnel et ultime. Toute autre interprétation serait en contradiction, tant avec le travail des commissions d'enquête parlementaire sur les prisons qu'avec les textes internationaux et, au premier chef, avec l'article 37 de la Convention européenne des droits de l'homme.

      La tendance est à aggraver les peines et à faire de l'incarcération le cœur de la politique pénale. C'est ainsi qu'à l'heure actuelle, le recours au T.I.G.E. n'est pas possible faute de moyens. Après le report, sinon l'annulation, du principe de l'encellulement individuel, il est à craindre que l'article 11 alinéa 4 de la loi du 9 septembre 2002 qui pose l'obligation de quartiers réservés en détention pour les mineurs soit sans effet.

      Permettez-moi de regretter que les recommandations de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs ne trouvent une traduction législative qu'au plan répressif et laissent largement de côté les autres aspects, je pense à la prévention.

      À tel point que saluer la hauteur de vue des commissaires finit par prendre des allures de litanies. Je souhaiterais que la prochaine proposition de loi – le sujet semble avoir vos faveurs – présente une dimension extra-judiciaire. Ce serait, je pense, un signe fort en direction de tous ces professionnels que nous avons entendus, et qui déplorent que l'on ait une vue étriquée de la délinquance des mineurs, abordée trop souvent sous l'angle pénal.

      Or, les annonces de coupes budgétaires ne vont pas dans le sens d'un développement des disposi- tifs de prévention par exemple à l'école.

      Le renforcement des moyens a été au cœur de la commission d'enquête : « juridictions de mineurs saturées », « difficultés d'organisation, de moyens, de pratiques », la justice des mineurs est loin d'être dans une situation confortable alors que son rôle est devenu central. Selon le rapport, « l'activité des juges des enfants n'a cessé d'augmenter au cours des dernières années. Malgré les recrutements effectués, le nombre de juges demeure insuffisant dans notre pays ».

      Or, étendre la compétence du juge des enfants implique un accroissement important de la charge de travail.

      Au titre de ces nouvelles compétences, le juge des enfants aura en charge toutes les mesures d'aménagement des peines, c'est-à-dire tant la suspension que le fractionnement des peines, le placement à l'extérieur, le placement sous surveillance électronique, la semi-liberté, la libération conditionnelle : autant de décisions juridictionnelles susceptibles d'appel. Le juge des enfants aura également en charge les mesures d'individualisation de la peine, telles les réductions de peines ou permissions de sorties qui constituent des mesures d'administrations judiciaires. Enfin il aura une fonction de partenariat, de suivi et de contrôle et de recherche en matière d'aménagement de la peine.

      Consciente de ces difficultés, la commission des Lois a proposé de porter l'application de cette réforme aux peines prononcées après le 1er janvier 2004. Je me demande néanmoins s'il n'en résulte pas une rupture d'égalité entre les jeunes détenus : n'aurait-il pas été préférable de retenir la proposition de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille, à savoir une application au 1er septembre 2004 ?

      La présente proposition de loi ne préfigure-t-elle pas un recentrage de l'action du juge des enfants sur l'action répressive, l'assistance éducative devant à terme lui échapper pour ressortir aux seuls départements ? Selon l'exposé des motifs, d'autres propositions de la commission d'enquête pourront « prendre place dans la nouvelle étape de la décentralisation, en cours de réalisation, notamment […] la clarification des rôles respectifs du département et de la protection judiciaire de la jeunesse en matière d'assistance éducative ». Or, l'on sait que la protection judiciaire de la jeunesse, subit des attaques répétées depuis un an et qu'un rapport de la Cour des comptes se montre sévère : difficultés à se plier à la nouvelle « culture » d'enfermement, problèmes de gestion et d'encadrement…

      Parallèlement, la commission d'enquête mentionnait des critiques adressées au juge des enfants sur le placement trop systématique de mineurs délinquants au titre de l'assistance éducative et mettait en parallèle cette question avec celle du financement de l'action éducative par les départements. Elle en concluait d'ailleurs : « comment s'étonner dès lors que certains proposent régulièrement de priver le juge des enfants de ses compétences en matière éducative, afin qu'il se consacre au traitement de la délinquance » ?

      Or, si la commission d'enquête a semblé entériner la double compétence du juge des enfants – pénal et assistance éducative, on sait que la question de la départementalisation de l'assistance éducative – et pourquoi pas de la mise sous tutelle de la P.J.J. par les départements –, est en germe dans le projet de loi relative à l'expérimentation des collectivités territoriales qui inclut semble-t-il la protection de l'enfance.

      Si une telle option était choisie, c'est la compétence traditionnelle du juge des enfants en matière d'assistance éducative – qui date de l'ordonnance du 23 décembre 1958, qui serait remise en question. L'article 375-1 du Code civil dispose que « le juge des enfants est compétent, à charge d'appel, pour tout ce qui concerne l'assistance éducative » deviendrait alors largement fictif.

      Je souhaiterais savoir, monsieur le Rapporteur, si pour vous, il apparaît toujours « souhaitable que le juge des enfants demeure compétent en matière d'assistance éducative et de délinquance » et si vous serez vigilant à défendre cette conception et donner les moyens aux juges des enfants d'exercer cette double compétence et de renforcer un rôle éducatif bien souvent oublié lors des dernières réformes. Pour l'heure mon groupe votera la proposition de loi. (Applaudissements à gauche.)

      M. BÉDIER, secrétaire d'État. – L'unanimité règne sur ces bancs, mais si tous les chemins mènent à Rome, certains sont plus escarpés que d'autres : je me dois d'apaiser certaines inquiétudes.

      Je tiens tout d'abord à remercier M. Carle et votre rapporteur pour la qualité de leur travail. À cette occasion, la Haute Assemblée a montré que prendre de la hauteur ne signifiait pas s'éloigner des problèmes mais les englober dans une vue d'ensemble. Comme maire j'y avais été sensible. Loin de n'avoir fait qu'alimenter la campagne électorale, ce rapport a inspiré l'action du gouvernement dans le domaine de la réforme de la protection judiciaire des jeunes, avec la création des centres éducatifs fermés et des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs. Vous plaidiez pour une nécessaire expérimentation au niveau des collectivités locales. Ce sera chose faite avec le futur projet de loi de M. Devedjian.

      Vous ne pouvez pas non plus prétendre, madame Borvo, que le thème de l'insécurité a changé la donne électorale. C'est parce que nous l'avons pris à bras le corps que le pire a été évité.

      Je tiens à rassurer M. Zocchetto : oui ! Les moyens seront suffisants. Ainsi, vingt postes de juges pour enfants ont été créés en 2002 et dix supplémentaires l'ont été au cours des six premiers mois de cette année. À la fin 2003, nous disposerons encore de 20 en plus, soit 50 en dix-huit mois. À terme, le but est d'augmenter de 25 % les effectifs de ces magistrats spécialisés.

      En 2003, 80 postes d'éducateurs seront également créés. Certes, le contexte budgétaire est tendu et nous devons adapter les dépenses aux recettes, mais la justice étant sanctuarisée, nous ne craignons pas les arbitrages à venir. Vous n'avez donc plus à avoir d'inquiétude sur les moyens, monsieur le Sénateur.

      Mme Michèle André m'a interrogé sur les centres éducatifs fermés. Au terme de la loi de programmation, nous disposerons de 60 centres. Aujourd'hui, neuf sont en passe d'ouvrir et trois fonctionnent, l'un à Sainte-Eulalie en Gironde, l'autre à Valence dans la Drôme et le troisième à Lusigny dans l'Allier. Une dizaine de mineurs sont déjà placés et nous devons faire face à un grand nombre de demandes de placement. À la fin de l'année, douze centres éducatifs fermés fonctionneront donc.

      En ce qui concerne les établissements pénitentiaires pour mineurs, vous avez émis quelques inquiétudes sur les délais, madame la Sénatrice. Le 27 mai, la commission spéciale des marchés se réunira pour donner son avis sur les appels d'offre, l'objectif étant d'ouvrir ces établissements dès 2006. Vous voyez donc que les délais sont très ramassés. M. Perben y est extrêmement attentif et partage l'indignation de M. Carle face au scandale du quartier des mineurs à la prison de Lyon. Je puis vous rassurer sur ce point : l'emprise foncière a déjà eu lieu et M. Perben sait gré aux élus locaux de nous avoir aidés.

      Il est en effet trop facile de déplorer la vétusté et la surpopulation carcérale et de nous empêcher d'y remédier. (M. Hyest approuve.)

      Oui, madame Borvo, ce texte renforcera la spécialisation de la justice des mineurs. Il est logique que le juge pour enfants puisse aménager les peines qu'il prononce. C'est un bon signe pour les 850 mineurs incarcérés, en attendant la création de 400 places en établissements spécialisés et la rénovation des quartiers existants.

      J'ai une information à vous faire connaître : nous élaborons un texte sur la prévention en liaison avec les ministères de l'Intérieur, de l'Éducation nationale, de la Famille, de la Ville. Ce caractère interministériel allonge quelque peu le temps de préparation.

      On ne peut vouloir tout et son contraire. En l'espèce, l'État a pour mission centrale la répression : lui seul peut la mettre en œuvre, et elle est malheureusement nécessaire. En revanche, les collectivités locales peuvent se saisir de la prévention en liaison avec l'État : ce sera donc le second temps.

      Je vous remercie tous d'avoir manifesté votre souci d'une meilleure justice de l'enfance. Vous renforcerez ainsi l'ordonnance de 1945 qui, quelles que soient ses insuffisances – dont la plupart ont été résorbées – continue à fonder la volonté du législateur de donner à la justice des enfants un cadre républicain digne de ce nom. (Applaudissements au centre et à droite.)

      Les articles premier à 8 sont successivement appelés et adoptés.

Explications de vote

      M. DELFAU. – Les travaux de la commission d'enquête ont permis à MM. Schosteck et Carle d'élaborer un rapport utile, bien informé et équilibré, sur un sujet qui prête à surenchère sécuritaire. Nous en avons ce soir un prolongement. C'est heureux pour le Sénat et pour la justice, qui voit renforcée sa spécialisation et sa professionnalisation.

      J'approuve cette proposition de loi, tout en souhaitant que des moyens financiers et humains adaptés viennent compenser le surcroît de charge que supporteront les juges pour enfants. Je rends hommage à ce corps remarquable qui accomplit une tâche primordiale et délicate.

      Beaucoup reste à faire, et d'abord pour redonner confiance au personnel de la protection judiciaire de la jeunesse, qui se débat depuis des années dans une crise d'identité. Il faudra ainsi que les collectivités locales puissent assumer une place spécifique dans la prévention. Or il y a parfois des blocages et des incompréhensions sur le terrain, les élus se heurtant à des forces de sécurité ou à une justice, quand ils voudraient seulement les faire bénéficier de leur connaissance du terrain. La circulaire du 17 juillet 2002 sur les contrats locaux de sécurité peine à s'appliquer, même quand les maires le demandent avec insistance. Il faudra aussi relancer la procédure des travaux d'intérêt général, qu'on ne parvient pas à mettre en œuvre faute de structures d'accueil.

      L'adoption de cette proposition de loi à l'unanimité montrera que la nation entend conjuguer l'objectif d'éducation avec l'application de la sanction. Ce sera un signal positif mais une étape seulement. Nous sommes déterminés à contribuer à la nécessaire avancée. Il en va de la démocratie ! (Applaudissements.)

      La proposition de loi est adoptée à l'unanimité.

      M. DELFAU. – C'est rare mais mérité !

      Prochaine séance, demain, mercredi 21 mai, à 15 heures.

      La séance est levée à 20 h 25.


Le Directeur du servicedes comptes rendus analytiques :

Jean-François Var




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