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Ville

(Urgence)

(Suite)

      M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

      Mme RASTOLL, rapporteur pour la section du cadre de vie pour le Conseil économique et social. – Le Conseil économique et social a travaillé sur l'avant-projet de loi – non sur le texte finalement déposé – et a rendu un avis le 11 juin après avoir réparti le travail entre deux sections, celle du cadre de vie pour les titres relatifs à la rénovation urbaine et au développement économique des quartiers et celle des finances pour la partie relative à la procédure de rétablissement personnel. Je vous parlerai de la rénovation urbaine et du développement économique. Nous avons examiné les politiques conduites depuis vingt ans en direction des quartiers en difficulté, qui sont passées de la réhabilitation des immeubles de logements sociaux à l'action sur les équipements et le quartier, puis du quartier à la ville et, enfin, de la ville à l'agglomération.

      Les contrats de ville ont permis la contractualisation entre l'État et les collectivités locales. Les difficultés des logements locatifs sociaux ont été prises en compte, puis également celles des copropriétés privées.

      Le champ d'intervention, d'abord limité au bâti, s'est élargi à une action sociale et interministérielle. Cette évolution est précieuse.

      En 1996, les pouvoirs publics ont renforcé leur intervention sur certains territoires et le Pacte de relance pour la ville a mis le développement économique au cœur de la politique de la ville, avec des mesures en faveur des zones franches urbaines (Z.F.U.).

      Ce texte s'inscrit dans ce cadre. Il poursuit la politique de zonage et relance les mesures fiscales en faveur des 44 premières zones franches urbaines, tout en en proposant 41 nouvelles.

      Le Conseil reconnaît l'intérêt des Z.F.U. : elles permettent la gradation de l'action ; mais il ne faut pas remettre en cause la démarche contractuelle et l'échelle intercommunale pour la politique de la ville. Quant aux exonérations prévues, le Conseil apprécierait qu'elles soient complétées par des mesures favorisant l'implantation des associations et l'investissement locatif privé dans les Z.F.U.

      Un observatoire national évaluera la situation urbaine sociale dans les zones urbaines sensibles (Z.U.S.) et surtout la mise en œuvre des politiques publiques. Il améliorera la transparence et l'efficacité, d'autant qu'il intégrera la dimension interministérielle de la politique de la ville.

      Pour le conseil, cet observatoire devrait faciliter le repérage des disparités pour en permettre la correction. La liste des indicateurs de résultats s'enrichirait utilement d'indicateurs sur les statuts d'occupation dans les zones urbaines sensibles et sur la mobilité des habitants.

      La création d'une agence nationale pour le financement des opérations de rénovation urbaine dans les Z.U.S. va dans le sens des recommandations relatives à la connaissance et au regroupement des moyens financiers consacrés à la politique de la ville.

      Le conseil souhaite que cette agence travaille également à la mise en place de guichets uniques au niveau local ; à la simplification du dispositif appuyé sur une grande diversité de zonages ; au devenir des projets pour lesquels l'État s'est déjà engagé et qui couvrent parfois des territoires hors Z.U.S., notamment dans le cadre des grands projets de villes.

      Devient alors essentiel un travail étroit entre l'agence et la délégation interministérielle à la ville, qui a l'expérience de l'animation des réseaux de professionnels et des services déconcentrés de l'État.

      Selon le conseil, le conseil d'administration de l'agence devrait réserver des places aux collectivités locales, aux associations d'habitants et à la caisse de garantie du logement locatif social.

      Le programme de rénovation urbaine pour cinq ans sera financé en premier lieu par des crédits du ministère du Logement des crédits d'investissements du ministère de la Ville.

      Le Conseil s'inquiète d'un risque de diminution des moyens pour la construction de logements locatifs sociaux sur le reste du territoire, au moment où se profile une inquiétante crise du logement.

      M. SUEUR. – Très bien !

      Mme RASTOLL, rapporteur pour le Conseil économique et social. – Le Conseil souligne que les investissements obligent à des dépenses de fonctionnement que les communes ne peuvent pas toujours couvrir.

      M. LORIDANT. – C'est bien vrai !

      Mme RASTOLL, rapporteur pour le Conseil économique et social. – Le Conseil demande que de nouveaux moyens soient dégagés dans la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) et la dotation de solidarité urbaine (D.S.U.).

      Pour répondre à des difficultés opérationnelles, l'agence nationale pourrait assurer la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'aménagement lorsqu'un dispositif local fait défaut. Le Conseil s'interroge sur la capacité de l'agence à répondre aux problèmes qui nécessitent une intervention locale. Il considère que l'agence pourrait installer des opérateurs locaux sous la forme d'établissements publics locaux.

      La mission de la caisse de garantie sera élargie pour réorganiser les organismes d'H.L.M. Cette restructuration doit être précédée d'un rapport précis et d'une évaluation objective.

      Enfin, en ce qui concerne la gouvernance des sociétés anonymes d'H.L.M., l'avant-projet de loi renvoyait à une loi ultérieure pour donner du temps à une négociation en cours avec le monde professionnel. La section du cadre de vie a soumis deux questions au Conseil : pourquoi se limiter à la gouvernance des sociétés anonymes, alors que les Z.U.S. comptent surtout des offices et des sociétés d'économie mixte (S.E.M.) ? N'y a-t-il pas lieu d'associer les habitants et les collectivités locales à cette réorganisation ? Cependant, le Conseil n'a pas émis d'avis sur ces questions, des négociations étant en cours ailleurs.

      Le Conseil s'est réjoui des mesures relatives aux copropriétés en difficulté, d'autant qu'il avait fait des propositions en ce sens en septembre 2002.

      Le projet tient compte des difficultés des syndicats de copropriétaires en plan de sauvegarde ou en opération programmée d'amélioration de l'habitat, qui bénéficieront de l'aide juridictionnelle. L'étape préventive est ainsi confortée.

      Il permet la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Cette intervention est nécessaire lorsque le rétablissement d'une situation satisfaisante et pérenne n'est plus possible dans un ensemble immobilier en copropriété. En l'espèce, le Conseil suggère de sécuriser juridiquement l'action des opérateurs et de prévoir une assistance au relogement des propriétaires occupants.

      Pour le Conseil, ce texte est utile à la rénovation urbaine, mais il appelle un complément pour traiter les difficultés des quartiers, notamment le programme d'action pour l'éducation et le soutien social que vous avez annoncé M. le ministre. Pour être efficace, la politique de la ville doit être interministérielle !

      Le programme de rénovation urbaine circonscrit aux Z.U.S., doit s'insérer dans une politique plus large, menée en partenariat avec les collectivités locales à l'échelle intercommunale. (Applaudissements sur tous les bancs.)

      Mme CROSEMARIE, rapporteur de la section des finances du conseil économique et social. – Pour se prononcer sur la partie relative au rétablissement personnel, le conseil s'est interrogé sur la nécessité d'une nouvelle procédure, en examinant de plus près le phénomène d'endettement et de surendettement. Si l'encours actuel des crédits à la consommation est d'environ cent milliards d'euros, 98 % d'entre eux se dénouent sans problème particulier. Cependant, le rythme de dépôt des dossiers auprès des commissions s'accélère ; le surendettement change de nature, il est essentiellement dû à un accident de la vie, au chômage, à un décès, à une maladie, à une séparation ; la part des débiteurs qui ne disposent d'aucune capacité de remboursement augmente, ainsi que celle des débiteurs pour lesquels aucune amélioration de la situation n'est envisageable dans un délai raisonnable.

      L'enquête de la Banque de France montre que 72 % des ménages en surendettement ont un revenu mensuel inférieur à 1524 euros, et 42 % ont des revenus inférieurs au S.M.I.C. Moins de 15 % des surendettés sont propriétaires de leur logement, et près de 60 % de ces logements sont estimés à moins de 76 225 euros.

      Le conseil a considéré que la nouvelle procédure d'effacement des dettes personnelles pouvait permettre un nouveau départ dans l'existence à des personnes en grande difficulté, victimes d'accidents de la vie et prises dans des procédures sans issue, car le débiteur dépourvu d'actif ne pourra pas rembourser son passif. Mais le conseil, s'il a jugé positifs les objectifs du texte, a souhaité qu'il soit l'occasion d'une approche critique du traitement du surendettement réalisé par les commissions et, éventuellement, par le juge.

      Nous insistons sur l'importance de la prévention. À cet égard, le Conseil propose que les commissions de surendettement constituent une cellule de prévention où les travailleurs sociaux joueraient un rôle essentiel.

      La nouvelle procédure prévoit une entrée unique de tous les dossiers par la commission de surendettement, ce que le Conseil estime positif. La commission, dont la composition est modifiée, instruit le dossier, apprécie la bonne foi, décide de la recevabilité et de l'orientation du dossier. Si elle estime la situation du débiteur irrémédiablement compromise, elle propose au débiteur un traitement judiciaire.

      Ce travail revêtant une grande importance, le Conseil rappelle la nécessité que des moyens matériels et humains soient donnés à ces commissions, dans le contexte de restructuration de la Banque de France, qui en assure le secrétariat. L'organisation de bureaux d'accueil et d'information ouverts un ou deux jours par semaine et n'assurant pas le traitement complet des dossiers ne va pas dans le sens d'une meilleure prise en compte d'un public fragilisé par l'exclusion financière. (M. Loridant approuve.) Elle rendrait difficile la mise en place de la cellule de prévention. En outre, l'absence de traitement dans les délais ouvrirait la voie à une saisine directe du juge par le débiteur, rompant l'équilibre entre traitement transactionnel et traitement juridictionnel.

      Le Conseil a noté avec intérêt l'entrée dans les commissions d'un conseiller en économie sociale et familiale et d'une personne justifiant d'une certaine expérience juridique, tout en souhaitant que le mode de désignation, la rémunération et le rôle de ces nouveaux intervenants soient précisés. La responsabilité de l'État et des collectivités locales en la matière doit être soulignée.

      Dans un souci d'équilibre entre représentants des créanciers et débiteurs, et compte tenu de l'inclusion des dettes fiscales dans les compétences des commissions, donc du rôle nouveau du trésorier payeur général et du directeur des services fiscaux, qui deviennent des créanciers directement intéressés, le Conseil préconise de renforcer la représentation des associations familiales et des consommateurs.

      M. LORIDANT. – Très bien !

      Mme CROSEMARIE, rapporteur pour le Conseil économique et social. – La commission apprécie la bonne foi du débiteur, qui est une condition de recevabilité du dossier, la dissimulation de ressources ou l'organisation de l'insolvabilité faisant perdre le bénéfice de la procédure. Elle apprécie également si la situation du débiteur est irrémédiablement compromise. Cette notion, qui ne se confond pas avec l'insolvabilité notoire, implique l'impossibilité prévisible de retour à meilleure fortune. Elle est appréciée par le juge sur la base du travail de la commission.

      Le Conseil a noté que les restes à vivre sont désormais calculés indépendamment des prestations insaisissables, ce qui contribue à réduire les disparités de traitement entre commissions et répond à une demande des associations familiales et de consommateurs. Dans l'avant projet de loi sur laquelle nous avons travaillé, le traitement de surendettement pouvait provoquer l'intervention de deux juges : juge d'instance et juge de l'exécution. Le Conseil avait donc estimé souhaitable l'intervention d'un seul.

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Vous avez été entendus !

      Mme CROSEMARIE, rapporteur pour le Conseil économique et social. – L'inclusion des dettes fiscales et sociales pose des problèmes nouveaux. Pour le Conseil, tout dépôt de dossier comportant des dettes fiscales doit être considéré comme valant demande de remise gracieuse et être instruit immédiatement par l'administration fiscale. De plus, la demande de remise gracieuse n'entraînant pas la suspension des mesures de recouvrement, celle-ci doit être explicitement prévue. Si elle l'estime nécessaire, la commission peut demander au juge la suspension des poursuites. Le Conseil a par ailleurs souhaité que la hiérarchie des sûretés soit plus lisible.

      En ce qui concerne la phase judiciaire, l'expression « liquidation judiciaire » demande à être précisée. D'une part, la non inscription au casier judiciaire doit être inscrite dans la loi. D'autre part, quels professionnels sont susceptibles de remplir les fonctions de mandataires ? En l'absence d'actif réalisable, le juge pourrait désigner un juge de proximité ou un agent de la Banque de France.

      En tout état de cause, la nouvelle procédure doit être gratuite pour le débiteur, comme l'actuelle procédure devant les commissions de surendettement. Une aide juridictionnelle spécifique doit pouvoir être accordée en tant que de besoin.

      En ce qui concerne le logement du débiteur, le conseil a souhaité qu'une attention particulière soit portée au logement principal. Le nouveau dispositif ne doit pas conduire à exclure du crédit des catégories sociales déjà partiellement privées d'accès aux instruments bancaires.

      Il conviendrait qu'une évaluation du nouveau dispositif intervienne rapidement. La création d'un observatoire permettrait un suivi. Enfin, une judiciarisation excessive de la procédure irait à l'encontre du but social recherché. Le conseil a donc souhaité que les commissions utilisent plus souvent les propositions d'effacement total ou partiel des dettes permises par les textes de 1998.

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Très bien !

      Mme CROSEMARIE, rapporteur pour le Conseil économique et social. – Sur ce projet de loi qui répond à une attente sociale, humaine et économique, l'avis du Conseil économique et social a été rendu à l'unanimité. (Applaudissements sur tous les bancs.)

      M. Pierre ANDRÉ, rapporteur de la commission des Affaires économiques. – (Applaudissements à droite et au centre.) Le 14 octobre, à Troyes, le Président de la République, inscrivait la politique de la ville et de la rénovation urbaine au rang des priorités nationales. Moins d'un an après, monsieur le Ministre, vous nous soumettez un projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Oui, il y avait vraiment urgence à agir pour aider près de six millions de nos compatriotes à retrouver un cadre de vie conforme à leur aspiration légitime.

      Monsieur le Ministre, je tiens à vous rendre hommage, pour votre écoute dès qu'il s'agit de redonner de la couleur à nos villes, pour votre capacité à bousculer les habitudes et lenteurs qui brident l'efficacité. Votre projet de loi aurait pu être éminemment technique, vous avez su le rendre profondément humain. Sous le ministre, se retrouve le maire qui a su rendre espoir et dynamisme à sa ville de Valenciennes qui avait éprouvé, les années durant, la plus grave crise économique et sociale d'Europe.

      Ce projet de loi reçoit le plein assentiment de la commission des Affaires économiques ; elle proposera quelques amendements pour le compléter, sans rien trouver à redire à son économie générale.

      Qui pourrait ne pas se réjouir du lancement d'un ambitieux programme de rénovation durable de l'habitat et du cadre de vie dans 750 quartiers difficiles ? Qui pourrait regretter un soutien au développement économique et à la création d'emplois ? Qui pourrait demeurer indifférent à la lutte contre la marginalisation des ménages surendettés ?

      Certains de nos collègues proposeront d'autres choix. Pour ma part, je suis convaincu que nous devons agir dans la continuité, terme cher au président Gérard Larcher, qui fut le rapporteur du pacte de relance en 1996, en tenant compte des erreurs, et des échecs, mais aussi des succès. Si les solutions étaient simples, si les gouvernements successifs avait réussi, nous ne serions pas à légiférer dans l'urgence en cette fin de juillet !

      Ce projet de loi nous propose une nouvelle phase de la rénovation urbaine. S'agissant du logement, il fixe un objectif de destruction de quelque 200 000 logements sur cinq ans, afin de restructurer les quartiers en difficultés et de casser les ghettos. Comparées aux 10 000 destructions par an réalisées actuellement, c'est une multiplication par quatre de l'effort de rénovation. Cet objectif ambitieux est accompagné de moyens financiers considérables affectés à l'agence nationale de la rénovation urbaine (A.N.R.U.) créée à cette occasion : 2,5 milliards d'euros, avec un minimum de 465 millions par an.

      Votre dispositif prévoit de plus 200 000 reconstructions et 200 000 réhabilitations de logements. En ce qui concerne le relogement des habitants des logements détruits, il devra être opéré à l'échelle des bassins d'habitat ou des agglomérations. En outre, il faudra que l'aménagement de ces quartiers soit profondément modifié pour éviter de retomber dans les erreurs du passé.

      Au sujet de l'épineux problème des copropriétés dégradées, un grand nombre de logements, H.L.M. ou privés, sont aujourd'hui « indignes de notre République », comme vous l'avez fort justement dit. Même si le parc de logements a considérablement rajeuni ces dix dernières années, il reste encore, selon le recensement de 1999, un million de logements dépourvus du confort de base et plus de quatre millions sans sanitaires ou salle de bain, éléments constitutifs du confort au sens de l'INSEE. Or, le maintien en bon état des immeubles collectifs est un enjeu essentiel pour la politique de la ville, car près de 70 % des logements collectifs privés sont en copropriété.

      Devant l'ampleur du phénomène, le projet de loi institue deux nouveaux dispositifs. Le premier permettra aux collectivités locales d'obtenir la déclaration par le juge de l'état de carence des gestionnaires des immeubles les moins bien entretenus, afin de procéder à l'expropriation de ces logements en vue de les remettre en état. Ce mécanisme vient utilement compléter les plans de sauvegarde du pacte de relance pour la ville.

      La commission est plus réservée sur le second dispositif, celui de l'article 15. En effet, en complément des pouvoirs de police dont dispose le maire en matière d'édifices menaçant ruine, vous proposez de lui donner, en quelque sorte, un pouvoir de police sur les équipements communs des copropriétés privées : dans le cas où le mauvais entretien de ces équipements risquerait de nuire à la sécurité des habitants, le maire pourrait ainsi prescrire leur remise en état ou leur remplacement.

      Nous craignons que la responsabilité des maires puisse être engagée du fait de ces dispositions, alors que le contrôle des équipements communs de l'ensemble des copropriétés privées et des immeubles H.L.M. est difficile à opérer, tant est vaste le champ ainsi couvert.

      Au surplus, les finances des collectivités locales pourraient être fortement obérées par une substitution fréquente aux propriétaires défaillants, avec la réalisation d'office des travaux si les prescriptions ne sont pas mises en œuvre. En conséquence, la commission vous proposera un autre dispositif.

      La reconnaissance des Z.F.U. et leur extension répond au besoin de développement économique et de création d'emplois dans les quartiers en difficulté. Que n'a-t-on dit sur les zones franches urbaines ! Combien les ont vilipendées, à Paris tout en demandant à leurs concepteurs, MM. Juppé, Gaudin et Borloo aujourd'hui, d'en doter leur ville. Les Z.F.U. étaient mauvaises chez les autres, mais bonnes à domicile. (Sourires.)

      Notre commission n'a jamais adhéré à ce discours. Nous avons présenté, voici un an, un rapport qui a fait litière de ces accusations. Je me plais à croire, monsieur le Ministre, que ce travail vous a aidé dans vos négociations avec la Commission européenne. C'était bien le but visé.

      Nous souscrivons pleinement au dispositif qui nous et soumis. Il reprend huit des dix préconisations que j'avais formulées dans ce rapport. La commission ne ménagera donc pas son soutien au gouvernement en cette matière où elle se trouve dans une parfaite convergence de vues avec lui.

      Un seul point nous préoccupe : nous devons mettre un terme à la situation ubuesque qui caractérise les relations des redevables avec les URSSAF. Je n'ai rien contre les URSSAF. Certaines, dont j'ai rencontré les services, dans les Bouches-du-Rhône ou dans la Sarthe, ont joué un rôle remarquable dans la dynamique des Z.F.U. Hélas, toutes ne suivent pas cette ligne de conduite, notamment dans l'interprétation des dispositions relatives aux Z.F.U. C'est un fait que plusieurs URSSAF estiment jouir d'un pouvoir illimité d'interprétation de la loi : si bien que M. Alduy, auquel je rends ici hommage, a été dans la nécessité de faire expliciter la loi par le ministre, ici même, afin que les intentions du législateur soient respectées. (Mme Marie-Claude Beaudeau murmure.)

      Dans la mise en œuvre des exonérations, la confiance – qui n'exclut pas le contrôle – est indispensable. Que dire dès lors des changements subits de doctrine des URSSAF qui occasionnent des bouleversements de la situation financière des entreprises, jusqu'au dépôt de bilan et aux licenciements. Il est de notre devoir de mettre bon ordre à cette situation scandaleuse, j'ose ce mot. Nous vous proposerons un amendement à cette fin.

      Nous souscrivons à l'aide ici accordée aux accidentés de la vie. Ce volet « surendettement » sera traité par M. Hyest, rapporteur pour avis de la commission des Lois. Je me borne à souligner la nécessité de resserrer le dispositif sur les vrais accidentés de la vie, qui sont de bonne foi faute de quoi nos concitoyens pourraient s'étonner d'une remise de dettes en faveur de personnes qui sont plus cigales que fourmis. (Marques d'indignation sur les bancs C.R.C.)

      Mme TERRADE. – C'est méconnaître les réalités du surendettement !

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Attendez donc !

      M. Pierre ANDRÉ, rapporteur. – L'accompagnement social, enfin, doit être au rendez-vous. Vous avez choisi, monsieur le Ministre, de faire figurer dans une annexe les « lignes de force » de la politique d'accompagnement social que vous mettez en œuvre. Certains déploreront que cette annexe n'ait pas de caractère normatif ou que l'on n'ait pas fait figurer ces orientations dans le corps du projet de loi. À ceux-là, je répondrai qu'il est tout à l'honneur du gouvernement d'avoir choisi de débattre de ces orientations qui ne sont pas de nature législative – dont, soit dit en passant, nous approuvons le contenu. Il est pareillement à l'honneur du gouvernement d'avoir créé un observatoire national des Z.U.S. Aujourd'hui, toute politique doit être évaluée.

      Je souhaiterais, pour terminer, insister sur un point qui doit retenir toute l'attention de l'agence nationale de rénovation urbaine. Il s'agit de la condition des handicapés, particulièrement dure dans les quartiers défavorisés. Elle mérite de faire l'objet de réflexions dans le cadre de la politique de la ville.

      Je remercie le président Émorine, Mme Olin et M. Doligé, avec lesquels j'ai travaillé de façon très constructive ; et Mmes Rastoll et Crosemarie, pour l'éclairage qu'elles nous ont apporté.

      La commission des Affaires économiques souscrit au projet de loi. Je vous demande donc, en son nom, de l'adopter sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, en souhaitant que ce texte entre en application au plus tôt, car il est de nature à réduire la fracture sociale, d'autant plus pénalisante qu'elle prive de leur potentiel et qu'elle handicape des Français qui ont les caractéristiques pour être au cœur de la dynamique sociale de notre pays. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Ce projet de loi d'orientation et de programmation est un texte ambitieux, et on ne peut que se féliciter de sa présentation devant le Sénat, même tard dans le mois de juillet.

      La commission saisie au fond a bien voulu déléguer à la commission des Lois l'examen du titre III, dont les deux articles initiaux ont été complétés par onze articles nouveaux à l'Assemblée nationale, ainsi que des articles 16, 18 et 19 relatifs aux copropriétés dégradées.

      Ce projet tend à lutter contre la marginalisation d'une partie de la population, sous l'effet de deux causes intrinsèquement liées : les conditions de logement et d'habitation, et la détresse financière.

      Il renforce d'abord très utilement les dispositifs intéressant les immeubles collectifs à usage d'habitation et les copropriétés dégradés. Sous réserve de quelques amendements de précision, la commission des Lois vous proposera d'approuver les dispositifs visant à suppléer la carence des propriétaires ou des gestionnaires d'immeubles collectifs à usage d'habitation dégradés, soit par des mesures spécifiques, soit par l'expropriation pour cause d'utilité publique.

      Le projet de loi, c'est important, améliore également le régime de la copropriété. Compte tenu du nombre croissant de copropriétés en difficulté, les propositions du gouvernement sont particulièrement urgentes à mettre en œuvre.

      Mais il est évident que les dispositions les plus attendues et les plus commentées concernent la procédure de « rétablissement personnel », et c'est à ce sujet que je consacrerai l'essentiel de mon intervention.

      La situation de l'endettement des ménages français est paradoxale. L'Observatoire de l'endettement des ménages constate une diminution du recours au crédit à la consommation, et même de l'usage du découvert bancaire. Nos compatriotes empruntent moins et peut-être épargnent plus – mais il est sans doute aventuré de parler d'épargne ces jours-ci ! (Rires.) Par contre, le crédit immobilier, lié à la baisse des taux d'intérêts, demeure stable. Notre pays se situe dans la fourchette basse des pays développés en matière des crédits à la consommation : 60 % des particuliers y ont recours contre 80 en Europe et 85 aux États-Unis. Le crédit est pourtant une nécessité économique ! En revanche, les deux pour cent de particuliers qui figurent au fichier de la Banque de France pour les incidents de remboursement de crédit, voient leur surendettement s'aggraver.

      Comme l'ont signalé Mmes les rapporteurs du Conseil économique et social, selon la Banque de France, 72 % des dossiers de surendettement correspondent à des ménages dont les revenus mensuels sont inférieurs à 1525 euros et 42 % des revenus inférieurs au S.M.I.C. Si la part des débiteurs percevant le R.M.I. est faible, car ils accèdent peu au crédit, notons que 64 % des dossiers résultent d'un accident de la vie : décès, maladie, perte d'emploi, rupture de liens familiaux.

      Mme Marie-Claude BEAUDEAU. – Et l'on parle de cigales !

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Je n'ai rien dit de tel !

      Mme TERRADE. – Ce n'est pas vous, c'est M. André. Vous avez plus de respect pour les ménages surendettés.

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Devant la croissance rapide des cas de surendettement sans solution, le Conseil économique et social, ainsi que les associations de consommateurs avaient demandé avec insistance qu'on trouve un remède. La procédure de « rétablissement personnel » – qu'on ne saurait assimiler à la faillite civile en vigueur en Alsace-Moselle – devrait rendre espoir à ces familles en proie à la malchance. De moratoire en plan irréalisable, avec retour devant la commission et utilisation par les créanciers les plus malins de tous les procédés pour obtenir le remboursement de leur créance, pareil surendettement conduit à une véritable exclusion sociale.

      Comme dans la loi du 28 juillet 1998 de lutte contre l'exclusion, on retrouve dans le présent texte certaines préconisations du groupe de travail commun aux commissions des Lois et des Finances du Sénat, dans son rapport publié en octobre 1997. Nous souhaitions dès cette date « une procédure spécifique applicable aux cas les plus désespérés ». M. Loridant s'en souvient certainement. (M. Loridant le confirme.) Sans doute cette ressemblance est-elle l'effet d'une réflexion parallèle, puisqu'on ne juge pas utile de rappeler notre travail… L'expérience d'élu local du ministre de la Ville, ne pouvait que l'aider à convaincre chacun de l'urgence de cette réforme pour ces familles en grande difficulté et sans lueur d'espoir jusqu'à présent.

      Pour être efficace, cependant, la loi doit être simple d'application, éviter les effets d'aubaine et bien répartir les missions entre la commission de surendettement et le juge. De ce point de vue, l'unicité de juridiction est nécessaire, et l'Assemblée nationale, avec votre accord monsieur le Ministre, a fait évoluer le texte en ce sens.

      Procédons à une rapide rétrospective. La loi du 31 décembre 1989 avait créé un fichier recensant les incidents de paiement et institué une procédure collective destinée aux surendettés « actifs », afin de traiter globalement les situations de surendettement. Cette procédure avait une phase administrative amiable et une phase judiciaire, le juge pouvant alors imposer aux créanciers – sauf le fisc – ainsi qu'au débiteur un plan de redressement.

      Devant l'engorgement des juridictions chargées d'établir les plans de redressement, la loi du 8 février 1995 a modifié la procédure et donné un rôle central aux commissions de surendettement.

      Toutefois, ce dispositif est inapplicable aux débiteurs dénués de faculté de remboursement : dans leur cas, négocier un échéancier n'a aucun sens. C'est pourquoi, la loi de 1998 contre les exclusions a pris en compte la situation de ces débiteurs avec le texte figurant désormais à l'article 331-7-1 du Code de la consommation. Depuis lors, la commission de surendettement a la faculté, si elle constate l'insolvabilité du débiteur, de recommander un moratoire qui ne vise d'ailleurs ni les dettes alimentaires, ce qui est normal, ni les dettes fiscales, ce qui l'est moins.

      Je regrette d'ailleurs que les commissions aient beaucoup utilisé le moratoire et très peu l'effacement des dettes. (M. Loridant approuve.) Mais on sait mal évaluer les lois en France ; on se borne à constater qu'elles ne marchent pas, ou mal, et alors on en fait de nouvelles. (M. Dreyfus-Schmidt applaudit.) C'est vrai pour tout le monde !

      M. DREYFUS-SCHMIDT. – Certes ! Je ne voulais pas vous compromettre…

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Ce projet de loi améliore donc le dispositif actuel de traitement de surendettement.

      Si la création de la procédure de rétablissement personnel s'inspire du régime de la « faillite civile » organisée par les articles 22 à 24 de la loi du 1er juin 1924 applicable en Alsace Moselle, elle s'en distingue.

      Je vous proposerai d'ailleurs d'accepter les amendements votés par l'Assemblée nationale, qui rapprochent la faillite civile de la nouvelle procédure de rétablissement personnel et cela après accord, rassurez- vous, monsieur Hœffel, de la commission d'harmonisation du droit.

      L'article 27 fixe comme condition d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel la bonne foi, laquelle relève de l'appréciation des juges du fond. Cela conduit la commission à examiner, au cas par cas, les circonstances dans lesquelles le débiteur est parvenu à une situation dans laquelle il lui est impossible de « faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles ou à échoir ». À cet effet, on fait appel à la technique du faisceau d'indices : sont pris en compte la dissimilation ou la minoration du passif en vue de l'obtention d'un prêt personnel, le caractère nécessaire ou superflu des dettes contractées, ainsi que la personnalité du débiteur, à commencer par son niveau ou sa spécialité professionnelle. C'est ainsi qu'on ne traitera pas un professeur d'université comme n'importe qui d'autre.

      M. DE RAINCOURT. – Ils travaillent si peu ! Pas plus de huit heures pas moi !

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Ce sera la même chose pour un avocat. (M. le ministre sourit.)

      Il faut éviter à tout prix la possibilité, pour le débiteur ou les créanciers, de contester à tout moment devant le juge les mesures prises, et le passage par la commission doit être un préalable obligatoire.

      L'objection de la durée d'instruction, désormais fixée à six mois, ne vaut pas. La moyenne du traitement des dossiers par les commissions est de l'ordre de quatre mois – mais mieux vaut bien traiter un dossier en six mois et demi que le bâcler en quatre mois.

      Nous vous proposons de rendre plus claire et plus lisible la procédure, et d'empêcher les procéduriers habiles d'utiliser les failles du dispositif pour s'exonérer de leurs responsabilités. Certes la notion de bonne foi et l'application de l'article 333-2 peuvent y pourvoir, mais il faut mieux être prudent.

      La procédure de rétablissement personnel doit être réservée aux situations de détresse, et c'est ce qui la différencie de la faillite civile. Une difficulté réelle subsiste, en raison de la complexité du dispositif, pour son articulation avec la procédure actuelle de traitement du surendettement, sans parler de l'Alsace-Moselle, où la faillite civile, subsistera. Il y aura là-bas trois procédures ! Quelle richesse…

      Il est clair qu'une réflexion doit être menée sur le crédit. Je suis convaincu qu'après la loi sur l'initiative économique votée hier, ce texte incitera les organismes de crédit à davantage de responsabilité.

      MM. GOURNAC et LORIDANT. – Très bien !

      M. HYEST, rapporteur pour avis. – Enfin, pour être efficace la procédure de rétablissement personnel, qui repose certes sur le juge, mais aussi sur l'efficacité de mandataires et de liquidation dont on aura à apprécier la mise en place ; doit éviter le plus possible la judiciarisation, qui est une caractéristique de nos sociétés.

      Le texte qui nous est proposé est une véritable révolution. Il répond à un phénomène d'exclusion, mais sa mise en œuvre exige qu'il ne soit pas détourné. Il faudra évaluer ses effets, afin de tenir les deux bouts de la chaîne, apporter aux plus démunis de nos concitoyens la chance d'un nouveau départ tout en encourageant la responsabilité. C'est à ses effets qu'il sera jugé. Si nous devons être ouverts au cas de détresse, un seul exemple d'excès se retournerait contre ceux qui, dans une telle situation, tiennent leurs engagements. Il faut à tout prix l'éviter. Cette loi n'est pas faite pour les fils prodigues, ni pour les emprunteurs irresponsables et impénitents, mais pour les personnes réellement en difficulté. Il était bon de le rappeler ! (Applaudissements au centre et à droite.)

      Mme OLIN, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. – L'aggravation des inégalités urbaines et la dégradation sociale de certains quartiers imposent une action résolue des pouvoir publics. L'État, les collectivités territoriales et l'ensemble des partenaires de la politique de la ville doivent veiller à accorder aux habitants des quartiers défavorisés les mêmes chances qu'à l'ensemble de nos concitoyens, à leur offrir une éducation de qualité, à garantir leur sécurité, mais aussi à leur proposer un urbanisme plus harmonieux.

      Dans son discours prononcé à Troyes le 14 octobre 2002, le Président de la République s'est ainsi déclaré déterminé à donner une impulsion forte à une rénovation urbaine de grande ampleur, « essentielle pour que chacun retrouve une meilleure qualité de vie, le respect de l'autre et le goût d'apprendre et d'agir ». Il a également appelé de ses vœux le développement des zones franches urbaines, qui ont fait preuve de leur efficacité et permis d'obtenir d'excellents résultats économiques et sociaux lorsque tous les acteurs se mobilisent.

      Le présent projet constitue la traduction de cette volonté politique. Laissant à la commission des Affaires économiques le soin d'examiner, au fond, ce texte, votre commission des Affaires sociales s'est penchée sur les articles entrant dans son champ de compétence. Ils se rattachent à trois axes majeurs : les mesures visant à répondre aux insuffisances actuelles de la politique de la ville, les mesures en faveur du logement, l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines.

      Le présent texte constitue tout d'abord une réponse innovante aux lacunes de la politique de la ville, dénoncées notamment par la Cour des comptes en février 2002 qui relevait le manque de lisibilité des actions menées et leur quasi-absence d'évaluation.

      Une des spécificités de la politique de la ville repose en effet sur la coexistence de deux géographies prioritaires, les zones urbaines sensibles et leurs sous-catégories – les zones de revitalisation urbaine et les zones franches urbaines – et le zonage contractuel, notamment les contrats de ville et les grands projets de ville. Cette multiplicité de territoires nuit à la cohérence et à l'efficacité des actions mises en œuvre dans les différentes zones.

      M. SUEUR. – Vous en rajoutez, pourtant !

      Mme OLIN, rapporteur pour avis. – Pour remédier aux conséquences de cet éparpillement, le présent texte prévoit de concentrer l'action sur les 751 zones urbaines sensibles, caractérisées par d'importantes difficultés économiques, sociales et de logement. De fait, ces zones accueillent près de 30 % des 3,8 millions de logements sociaux, et les deux-tiers des logements qui y sont situés appartiennent à de grands ensembles construits avant 1974 souvent très vétustes.

      Pour autant, il ne s'agit pas d'abandonner à leur sort les zones défavorisées non classées en zones urbaines sensibles. Des actions continueront à être menées en leur direction, notamment au niveau de l'action sociale départementale.

      Pour répondre à une seconde critique récurrente, le projet prévoit la mise en œuvre concertée, par l'État et les collectivités locales, de programmes d'action au niveau de chaque zone urbaine sensible, assortis d'objectifs et de nombreux indicateurs de résultats. Ces objectifs concernent les principaux domaines prioritaires de la politique de la ville : l'emploi et le développement économique, l'habitat et l'environnement urbain, l'accès aux services publics et au système de santé, le système d'éducation et de formation professionnelle, ainsi que la tranquillité et la sécurité publiques.

      Par ailleurs, ces programmes d'action, ainsi que l'ensemble du nouveau programme national de rénovation urbaine et de relance des zones franches urbaines, s'appliqueront pour une période de cinq ans à compter du 1er janvier 2004, fait rare, qui donnera du temps pour agir en profondeur.

      Le projet prévoit la création d'un observatoire national des zones urbaines sensibles, chargé d'évaluer l'évolution de leur situation au regard des politiques mises en œuvre. Nous reparlerons de la place de cette nouvelle structure, qui devra disposer de l'ensemble des statistiques et des renseignements relatifs aux différents domaines d'intervention. À partir de ces données, des débats annuels seront organisés au sein des assemblées locales concernées et un rapport annuel, détaillé par zone sensible, sera présenté au Parlement.

      Cette volonté forte du gouvernement d'évaluer la politique de la ville justifie l'important effort financier engagé.

      Deuxième axe du texte : le déploiement d'un effort sans précédent en faveur du logement.

      Les besoins estimés en matière de construction de logements sociaux varient suivant les sources, mais toutes montrent combien ils sont considérables : 120 000 par an, pour le Conseil économique et social, 90 000 d'après l'Union sociale pour l'habitat ou 80 000 selon la fondation Abbé Pierre. Quoi qu'il en soit, ces chiffres sont infiniment supérieurs aux 55 000 constructions réellement effectuées en 2002.

      L'écart entre l'évaluation des besoins et les réalisations effectives est identique pour les réhabilitations et les démolitions de logements sociaux. Un plan d'action de grande ampleur était donc nécessaire.

      À cette fin, le texte prévoit la mise en place d'un programme national de rénovation urbaine ambitieux pour les quartiers dégradés.

      Ce programme quinquennal englobe l'ensemble des dimensions de la rénovation espaces communs et commerciaux, espaces verts ou voirie. Mais son volet le plus important concerne le logement, car il s'agit de rénover ces quartiers en profondeur et de les intégrer à l'ensemble de l'espace urbain.

      En plus, des opérations classiques menées par les crédits du logement, il est ainsi prévu de construire, en cinq ans, 200 000 nouveaux logements locatifs sociaux, de démolir 200 000 logements sociaux parmi les plus dégradés et d'en réhabiliter 200 000 autres. Ces objectifs, très ambitieux, nécessiteront des moyens financiers considérables de l'État et des financeurs du logement social.

      À cet effet, le texte prévoit la création d'une agence nationale de la rénovation urbaine, chargée de recueillir l'ensemble des participations financières qui subventionnera les maîtres d'ouvrage. Ce guichet unique devrait simplifier et alléger considérablement le dispositif de financement des opérations de rénovation urbaine, donc en accélérer la mise en œuvre. D'ici à 2008, les moyens techniques devront également être à la hauteur des moyens financiers, notamment pour le relogement des habitants entre les phases de démolition et de reconstruction.

      Le projet prévoit aussi des mesures spécifiques aux copropriétés dégradées, aux difficultés identiques à celles des grands ensembles H.L.M., mais qui bénéficiaient pas des aides relatives au logement locatif social.

      Certes, des prêts divers ou subventions pour travaux, avaient été progressivement mis en place, mais nous manquions de moyens juridiques d'intervention d'urgence.

      Cette lacune est comblée grâce à deux nouvelles dispositions législatives. La première s'applique lorsque la sécurité des occupants est menacée du fait d'un défaut d'entretien ou d'un dysfonctionnement des équipements communs. Il est prévu d'autoriser le maire à demander la mise en œuvre des travaux de sécurité nécessaires et, en cas d'absence de réalisation, à les faire exécuter d'office. L'examen des articles permettra d'envisager les meilleurs moyens d'intervention.

      La seconde procédure concerne les situations où l'instance gestionnaire de l'immeuble n'est plus en mesure d'assurer sa mission et où la sécurité des occupants et la conservation de l'immeuble sont compromises. Dans ce cas, le président du tribunal de grande instance, saisi par des collectivités territoriales ou avec leur accord, pourra alors constater l'état de carence des gestionnaires entraînant le déclenchement de l'expropriation de l'immeuble pour mettre en œuvre des opérations de rénovation urbaine et de politique locale de l'habitat.

      Quant au troisième axe du projet, il prévoit l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines. La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville y a institué des exonérations temporaires fiscales et sociales pour les entreprises présentes ou s'implantant dans certains quartiers prioritaires, avec pour objectif le « maintien et la création d'activités et d'emplois ». Les résultats ont été rapidement très positifs, à telle enseigne que le parc d'entreprises implantées en zones franches urbaines a pratiquement doublé depuis 1997, pour atteindre fin 2001 environ 20 000 entreprises. Par ailleurs, les créations d'emploi ont réellement bénéficié aux habitants de ces quartiers : en 1999, la part des salariés exonérés résidant dans la zone franche urbaine d'emploi dépassait sensiblement le minimum de 20 % fixé par la loi et 85 % des recrutements s'effectuaient sous forme de contrat à durée indéterminée.

      On estimait à près de 80 000 salariés l'emploi dans les zones franches urbaines, fin 2001, dont 65 000 exonérés, soit 45 000 emplois créés en cinq ans.

      Or, le pacte de relance pour la ville prévoyait un retour à la normale à l'issue des cinq ans d'exonérations à taux plein, mais le tissu économique de ces quartiers, à la fois peu dense et fragile, risque de ne pas supporter un retour aussi brutal aux taux normaux d'imposition et de charges sociales. Nombre de petites et très petites entreprises indispensables à l'amélioration de la qualité de vie et de l'emploi auraient alors été menacées.

      Fort heureusement, la loi de finances initiale pour 2002 a aménagé une sortie progressive, sur trois ans, des exonérations fiscales et sociales et la loi de finances rectificative pour 2002 a prorogé ce régime du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2007 au profit des quarante- quatre Z.F.U. existantes.

      Tenant compte de l'expérience passée, le présent projet de loi propose d'étendre le dispositif à quarante et un nouveaux quartiers, dont la situation est particulièrement dégradée, notamment sur le plan de l'emploi : le taux de chômage y est deux à quatre fois plus élevé que dans le reste de l'agglomération dont chacun fait partie. L'objectif est de réduire la fracture économique et sociale dont souffrent ces territoires.

      Le gouvernement espère doubler, en cinq ans, le nombre d'entreprises implantées dans ces quarante et une nouvelles zones franches urbaines, contribuer à la lutte contre le chômage dans ces quartiers, grâce à 60 000 créations d'emploi d'ici à 2008. Grâce à l'élargissement de la clause d'embauche locale, le nombre de chômeurs dans l'ensemble des zones urbaines sensibles devrait diminuer d'ici la fin de la période. Enfin, le gouvernement souhaite favoriser la rénovation durable de ces quartiers.

      Convaincue de l'efficacité du dispositif, je considère la création de nouvelles zones franches urbaines comme une avancée majeure du présent projet de loi.

      Toutefois, les différences d'interprétation juridiques et les réticences de certaines unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales face à la loi de 1996 ont gêné la bonne marche des zones franches urbaines, notamment en raison du manque de précision des conditions d'exonération des charges sociales. Il est donc indispensable que le gouvernement clarifie rapidement cette question avec les URSSAF.

      Ambitieux et innovant, le présent texte donne un élan sans précédent à la politique de la ville, en englobant les objectifs poursuivis et en mobilisant l'ensemble des acteurs.

      La commission des Affaires sociales ne peut donc qu'adhérer pleinement à sa philosophie et soutenir avec vigueur les mesures contenues dans les articles dont elle s'est saisie ! (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. GOURNAC. – Bravo !

      M. DOLIGÉ, rapporteur pour avis de la commission des Finances. – Ceux d'entre nous qui s'intéressent à la politique de la ville ont en mémoire les paroles du Président de la République, invitant à « une mobilisation plus forte en faveur de la politique de la ville, pour la rénovation urbaine et le développement économique des quartiers ». Il a notamment annoncé que l'objectif essentiel en matière de logement était « de réhabiliter 200 000 logements et d'en détruire un nombre équivalent dans les cinq années à venir ». Il a par ailleurs souhaité « que soit donnée une impulsion nouvelle au développement des zones franches urbaines lancées en 1996 », estimant que cette politique pouvait « conduire à d'excellents résultats dès lors qu'elle s'accompagnait d'une mobilisation de tous les acteurs ».

      Monsieur le Ministre, la voie était tracée. Vous l'avez empruntée avec modestie et ambition.

      J'en viens au corps du projet de loi.

      Son article 6 fixe les objectifs chiffrés du programme nationale de rénovation urbaine.

      M. Pierre André a parlé d'un rythme actuel de 10 000 logements annuels. Je dirais plutôt 6 000 à 8 000. (M. le ministre opine du chef.) La commission des Finances a donc raison ! (Sourires.) Il aurait donc fallu une trentaine d'années là où vous proposez votre programme de cinq ans !

      L'article 7 fixe un enveloppement de 2,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour les crédits de l'État en faveur de la rénovation urbaine sur la période 2004- 2008, avec une dotation annuelle au moins égale à 465 millions d'euros. Cet effort de l'État représente environ 60 millions d'euros de plus que ce qui figure actuellement dans les budgets de la ville et du logement. La progression est manifeste. Bien évidemment, les lois de finances devront confirmer l'inscription des crédits, mais rien n'empêchera malheureusement d'éventuelles annulations de crédits.

      En pratique, ils seront affectés à un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'agence nationale pour la rénovation urbaine (A.N.R.U.) qui recevra également des subventions de la Caisse des dépôts et consignations, des contributions de l'union d'économie sociale du logement – le fameux « 1 % logement » – et des organismes H.L.M. Au total, on devrait atteindre 1,2 milliard d'euros par an, soit six milliards sur cinq ans. Le programme étant chiffré à 30 milliards, il en manquera donc 24. Pour les obtenir, vous comptez sur les collectivités territoriales.

      M. SUEUR. – Très juste !

      M. DOLIGÉ, rapporteur pour avis. – M. Pierre André a dit son inquiétude quant au financement mis à la charge des communes par l'article 15.

      La création de cette agence peut être saluée, en ce qu'elle constituera un « guichet unique » pour les acteurs de la politique de la ville. Il importe toutefois qu'elle évite deux écueils : devenir un nouvel acteur de la politique de la ville au lieu de rester une structure légère de financement ; jouer un rôle centralisateur qui entraverait les initiatives locales.

      Sur ce volet « rénovation urbaine », votre commission des Finances vous proposera donc une série d'amendements.

      J'en viens à la relance des zones franches urbaines.

      Le présent texte propose de créer 41 nouvelles zones franches urbaines.

      Les 44 zones franches urbaines existantes ont été créées par la loi de 1996 dite « pacte de relance pour la ville ». Elles coûtent 300 millions d'euros par an. Le nombre d'emploi y a triplé depuis 1997, ce qui s'explique par les exonérations, mais aussi par les investissements publics.

      Le présent projet de loi propose de créer 41 nouvelles zones franches urbaines, dont le régime serait pour l'essentiel identique, à celui des zones franches actuelles.

      Une modification importante à apporter au régime des zones franches urbaines serait d'améliorer la sécurité juridique des exonérations de cotisations sociales patronales.

      Je partage l'opinion formulée à ce propos par M. Pierre André.

      Une autre question importante concerne la compensation des exonérations de taxe professionnelle. Elles sont actuellement compensées par l'État, ce qui est contraire à la doctrine de votre commission des Finances, récemment exposée par un rapport d'information de son président, selon laquelle il convient de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants ». Il me semble néanmoins que les Z.F.U. ne concernant qu'environ 1 % de la population, nous pouvons accepter de déroger à ce principe.

      Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement, plusieurs amendements tendant à prolonger et à renforcer le régime d'exonérations fiscales et sociales relatif aux zones de redynamisation urbaine (Z.R.U.). Je vous rappelle qu'elles constituent le deuxième cercle de la politique de la ville, le premier cercle étant constitué par les zones franches. Ces dispositions sont conditionnées par la conduite d'actions du programme national de rénovation urbaine, défini par le présent projet de loi. Les Z.R.U. étant coûteuses et peu efficaces, votre commission des Finances vous proposera, mes Chers Collègues, de supprimer le dispositif proposé par l'Assemblée nationale, à moins que l'on ne puisse décider quelques aménagements.

      La procédure de rétablissement personnel, introduite par le présent projet de loi parfait le traitement du surendettement, engagé en 1989 avec la loi Neiertz puis enrichi au cours des années 90. Nos collègues Loridant et Hyest ont beaucoup travaillé à cette question.

      Le gouvernement veut traiter les cas de surendettement les plus graves, caractérisés par une situation irrémédiablement compromise, afin de permettre aux intéressés de prendre un « nouveau départ ». La nouvelle procédure permettra de suspendre les poursuites. Il ne s'agit pas d'instituer un droit de tirage au profit de débiteurs irresponsables, mais de privilégier les victimes d'un accident de la vie. Les critères de bonne foi et de « situation irrémédiablement compromise », comme l'intervention de la commission de surendettement et du juge, devraient limiter les effets d'aubaine.

      L'Assemblée nationale a modifié le texte, sans dénaturer son esprit. Le rétablissement personnel comporte néanmoins une « judiciarisation » de la procédure. M. Hyest a formulé quelques remarques à ce propos.

      Ma quatrième observation concerne la réforme de la C.G.L.L.S. et des sociétés anonymes d'H.L.M.

      La réforme des S.A. d'H.L.M. était très attendue, et notamment par votre commission des Finances, qui l'avait appelée de ses vœux. Il faut s'en réjouir, même si les résultats de la négociation entre les partenaires sociaux nous sont parvenus à la dernière minute, sous la forme de deux amendements à l'Assemblée nationale. Il faut enfin souligner que les S.A. d'H.L.M. restent des sociétés entièrement à part, sans que leurs spécificités soient toujours justifiées.

      Votre commission des Finances vous proposera donc des amendements sur ce volet du texte.

      Enfin, sur l'annexe 1, la commission des Finances vous proposera d'ajouter deux indicateurs et plusieurs modifications rédactionnelles.

      Nous souscrivons à votre texte, monsieur le Ministre et souhaitons l'adoption de nos amendements, qui n'augmentent pas les charges pour les financeurs. (Applaudissements à droite et au centre.)

      M. MANO. – Le 18 juin, vous lanciez, monsieur le Ministre, votre appel pour la reconquête des quartiers, en affirmant votre volonté de faire table rase de deux cent mille logements. Que vont devenir ceux qui y habitent ?

      Nous voilà revenus à l'idée d'un plan Marshall pour les banlieues, énoncée par M. Chirac en 1995, à la grande époque de la fracture sociale !

      Malheureusement, ce texte arrive après une année dévastatrice pour la démocratie sociale et pour les plus démunis. Le gouvernement affichera ce projet en lieu et place d'une politique sociale inexistante, tout en cédant au front libéral ! (Exclamations à droite.)

      Comme ministre de la Ville, vous portez avec enthousiasme et passion, vos convictions personnelles forgées à la réalité en tant que maire de Valenciennes. Votre fougue attire la sympathie.

      Mais au-delà de la communication, que reste-t-il ? Comment peut-on traiter le problème en oubliant les habitants ?

      Ce texte suscite les plus grandes inquiétudes sur le terrain. Vous avez pris des risques en déclarant qu'il fallait démolir deux cent mille logements, en reconstruire autant et en rénover encore autant, le tout en cinq ans. Vous avez fait naître des espoirs que vous ne pourrez satisfaire !

      Nous connaissons tous les difficultés de ces quartiers et la méfiance entretenue envers l'institution républicaine. Une promesse non tenue verra les habitants s'en éloigner un peu plus et les entraînera un peu plus vers les extrêmes, quels qu'ils soient.

      Restructuration des quartiers, oui, mais d'abord et avant tout avec la participation des habitants ! Où sont-ils dans votre projet de loi ? Même les associations de locataires n'y ont pas trouvé leur place !

      Mme TERRADE. – Très juste ! Elles sont absentes du texte !

      M. MANO. – Le renouvellement urbain ne se fait pas contre les habitants, mais avec eux et pour eux !

      Ce texte impose un débat au sein de chaque conseil municipal concerné par un programme de rénovation urbaine. Pensez-vous que ces débats n'ont pas déjà lieu dans les instances municipales ? N'est-ce pas un moyen pour vous de focaliser les responsabilités des communes, de diluer celles de l'État ? Le bilan est nécessaire, mais les responsabilités doivent être assumées !

      Ce texte aurait pu avoir comme ambition de rééquilibrer la composition de certains quartiers, en prévoyant la priorité au relogement des habitants dont les bâtiments seront détruits. Un relogement non pas sur le même territoire, ni à la périphérie des villes, mais bien au cœur de celles-ci. Vous auriez pu, élargir l'esprit de l'article 55 de la loi S.R.U. en envisageant des mesures incitatives pour libérer du foncier.

      M. SUEUR. – Absolument !

      M. MARC. – Sachez cependant que, dans cette Assemblée, ce sujet est sensible.

      Votre texte, monsieur le Ministre, restreint le relogement au quartier initial, voire aux communes limitrophes. Or que vous êtes devant une Assemblée dont la majorité cherche en permanence à remettre en cause l'article 55 de la loi S.R.U. et le seuil de 20 % de logements sociaux.

      Sachez que cette Assemblée a imposé à M. de Robien, lors d'un débat sur une proposition de loi émanant de membres de la commission des Affaires économiques, l'extension de la comptabilisation des 20 % des logements sociaux à l'établissement public de coopération intercommunale. La mixité sociale est trop inacceptable à votre majorité pour croire à la recomposition sociologique des Z.U.S., objet essentielle de ce texte ! (Approbation à gauche.)

      Avec vous, non seulement les habitants devront rester entre eux, mais ils devront aussi travailler sur place. Je ne crois pas un seul instant que la génération des sans-emploi de ces cités, retourne à son compte le slogan sympathique des années 70 : « Vivre et travailler au pays ». Non, leur vision dépasse l'espace géographique de leur quartier, c'est essentiel pour une intégration réussie !

      Cependant, toute initiative de développement économique est bonne à prendre, malgré les rapports critiques de l'I.G.A.S., les évaluations contrastées et les coûts exorbitants pour les finances publiques ; les exonérations fiscales et sociales s'élèvent à 328 millions d'euros pour l'exercice 2003 pour les Z.F.U.

      Le Conseil national des villes déplore la concentration de cette politique sur un nombre limité de sites. 751 zones urbaines sensibles sont recensées, regroupant 4,7 millions d'habitants, toutes gagneraient avec des Z.F.U., mais vous en prévoyez seulement 41 nouvelles ! Vous doutez donc de l'efficacité du dispositif !

      Les orientations économiques du gouvernement, la remise en cause des dispositifs sociaux pour les jeunes, sont en rupture avec l'objet même de la politique de la ville : quelle limite pour ce texte !

      La politique de la ville était une approche globale d'insertion économique, sociale et urbaine au cœur des agglomérations. Vous vous concentrez sur le bâti, plutôt sur la disparition du bâti !

      Vous voulez le renouveau de ces quartiers, je crains bien que vous en soyez le démolisseur car les moyens font défaut !

      La démolition entre en concurrence avec la politique du logement de M. de Robien : ce gouvernement a-t-il une véritable politique du logement ?

      Peut-on démolir et reconstruire quarante mille logements par an, quand cinquante mille logements sont indispensables pour enrayer la crise du logement dans notre pays ?

      Vous annoncez, monsieur le Ministre, trente milliards d'euros, annonce d'ailleurs fluctuante au gré des interviews. J'ai ironisé sur cette facilité à jongler avec les milliards, transformant 450 millions d'euros en 30 milliards par un mystère qui a laissé pantois les mathématiciens !

      M. SUEUR. – Un prestidigitateur !

      M. MANO. – Seul un personnage d'Harry Potter a de tels pouvoirs… (Sourires.) D'où viennent ces fonds ?

      Le Conseil économique et social a détecté une ligne de crédit du ministère du Logement, de 250 millions d'euros pour 2003. N'étant plus fongibles géographiquement, ces crédits sont réservés aux Z.U.S. Par conséquent, les crédits hors Z.U.S. sont amputés de 42 %. (M. le ministre le conteste.)

      S'y ajoutent les crédits d'investissements du ministère de la Ville, pour 215 millions d'euros et les crédits initiaux de 155 millions d'aide aux grands projets de ville et aux opérations de rénovation urbaine. Ils devraient augmenter de 60 millions d'euros seulement en 2004.

      Voilà la réalité des efforts de l'État pour ce plan Marshall !

      C'est pourquoi, vous êtes allé chercher chez les autres ce que Bercy ne voulait pas vous donner. Les mêmes sont toujours sollicités. L'union d'économie sociale pour le logement : on lui demande 550 millions d'euros annuels, somme apparemment discutée en regard du 1 % en échange d'une modification de la gouvernance des S.A., ce qui représente un effort complémentaire de 100 millions d'euros par rapport à la convention précédente.

      Viennent ensuite les organismes des logements sociaux, c'est-à-dire les locataires qui, sans doute au nom de la solidarité des pauvres pour les plus pauvres, sont mis à contribution : pour 35 millions d'euros selon l'Union sociale de l'habitat, mais 200 millions par votre ministère !

      En tout, on parvient à un milliard deux cents millions d'euros par an, soit six milliards sur cinq ans, au lieu des trente milliards d'euros annoncés : cherchez l'erreur…

      Ce serait bien une erreur de penser que le complément viendra des collectivités locales ou des organismes de logements sociaux, via leurs fonds propres ou leur capacité d'emprunt. Les collectivités locales sont exsangues et inquiètes, surtout à la veille de la décentralisation qui déchargera l'État de pans entiers de ses responsabilités. Les organismes doivent prélever leurs fonds propres pour entretenir le patrimoine, les PALULOS ayant quasiment disparu. Or l'entretien d'aujourd'hui garantit contre la démolition de demain !

      Nous sommes inquiets pour la préparation budgétaire 2004, car le ministre du Logement a annoncé, devant la commission des Finances, une baisse de l'aide à la pierre, arguant que les organismes devaient trouver des fonds propres en vendant une partie de leur patrimoine. Nous rejetons cette politique et la contribution que vous demandez aux organismes.

      Que se passera-t-il, aussi, pour les constructions de logements dans les zones non concernées par les opérations de démolition ? Le haut comité pour les personnes défavorisées estime à deux millions le nombre de mal-logés dans ce pays : votre projet malgré vos bonnes intentions, n'est pas à la hauteur des enjeux !

      Vous faites de l'agence nationale de renouvellement urbain, le garant de l'efficacité de la réforme. Nous rêvons tous de concentrer les moyens humains, techniques, financiers et juridiques dans une même structure, mais le périmètre d'action doit être au plus près du terrain, et non vu d'en haut ! Pourquoi concentrez-vous les pouvoirs quand le gouvernement décentralise ?

      Trop de questions demeurent sur le rôle de cette agence et son éloignement du terrain.

      Les collectivités locales, les organismes et les habitants sont réticents. Ce triptyque est pourtant indispensable à la réussite de ce texte, que nous souhaitons, mais, décidément, vous vous y prenez mal !

      Nous avons relevé quelques mesures positives sur le traitement des copropriétés dégradées dans leurs parties communes et sur le redressement personnel. Cela aurait pu faire l'objet d'un texte à l'initiative de M. Dutreil, ou de M. Perben, mais votre fougue et votre passion l'ont emporté. Vous avez gagné l'étape et vous aurez notre soutien !

      Cependant, l'intégration de ces mesures dans un projet de loi de rénovation urbaine vient stigmatiser un peu plus les habitants de ces quartiers qui n'ont pas l'exclusivité des difficultés économiques !

      Vous complétez en fait l'action engagée par Mme Neiertz, alors ministre de la Consommation, aussi que la loi contre les exclusions. Le groupe socialiste proposera d'améliorer votre dispositif, par des amendements.

      Ce texte propose quelques progrès, qui ne font pas oublier l'action du gouvernement, ses mesures de régression sociale.

      Les mouvements sociaux de ces derniers mois, d'une ampleur rappelant l'année 1995, démontrent la rupture entre ce gouvernement libéral et les citoyens ! (Exclamations à droite.)

      Malgré votre talent et votre capacité à mobiliser parfois votre propre camp, nous ne serons pas victimes du syndrome de Stockholm : votre projet généreux n'aura pas de moyens suffisants, il ne pourra répondre aux enjeux de la rénovation urbaine. Le groupe socialiste votera contre ! (Applaudissements à gauche.)

      M. COQUELLE. – C'est dans la précipitation, à nouveau, que nous entamons l'examen d'un texte supposé « casser la spirale de la ségrégation sociale et territoriale que connaissent de nombreux quartiers où vivent près de six millions d'habitants ». Vos propos de ce matin, monsieur le Ministre, ne paraissaient pas dénués de sincérité, mais les mesures que vous proposez y parviendront-elles ? Permettez-nous d'en douter.

      Les difficultés de ces quartiers sont le résultat d'une politique globale. Or, depuis un an, le gouvernement procède à un remodelage de la société dans un sens ultralibéral. Il favorise la régression sociale, la destruction des solidarités, en libéralisation. La cohésion nationale est menacée ; les inégalités sociales et territoriales vont s'accroître de manière dramatique avec la prétendue décentralisation. Vous présentez votre projet de loi, comme un « complément indispensable des lois de décentralisation » ; cela ne peut que nourrir nos inquiétudes.

      Avec moins de services publics, moins de dépenses, les objectifs en matière de diminution du chômage, de formation professionnelle, de prévention, d'accès aux soins, de réussite scolaire seraient atteints ? Ce n'est pas sérieux.

      Pour 2003, le budget de la ville, tous ministères confondus, a baissé de 3 %, essentiellement sur les opérations de fonctionnement. Les emplois jeunes sont supprimés. Quant aux associations et professionnels qui tentent d'améliorer un peu la situation des habitants, de créer du lien social, que vont- ils devenir ?

      Considérer seulement les quartiers « sensibles », c'est camoufler la réalité de la crise sociale et celle de l'État.

      Alors qu'on procède, aujourd'hui, à 8 000 démolitions de logements par an, votre programme, en prévoit 40 000. C'est irréalisable. La démolition est une opération lourde, et ce d'autant plus que, comme l'indique le Conseil national des villes, « le relogement est réalisé majoritairement, à cause des réticences des autres bailleurs et de l'égoïsme des autres communes à les accueillir, dans les communes qui le peuvent sur place. Mais, les familles relogées ne seront pas les bénéficiaires directes des logements qui seront reconstruits ».

      Qu'est-ce que cette conception qui fait qu'on détruit un immeuble au nom des difficultés sociales de tous ordres, c'est-à-dire, au fond, au nom de la pauvreté. C'est laisser croire que le bâti serait la cause de tous les maux.

      De plus, nous craignons un solde négatif, donc une accentuation de la pénurie de logements sociaux. Je lis, par exemple dans les fiches remises à la presse le 18 juin dernier : « Meaux – ville de M. Copé – projet de rénovation urbaine 2003- 2008, quartier Beauvak-Pierre-Collinet : 2 550 réhabilitations, 1 600 démolitions, 570 reconstructions sociales, 730 nouveaux logements libres ». C'est une bonne illustration de la politique du gouvernement, qui ne fait rien face à la crise du logement. Alors que trois millions de personnes sont mal logées, le budget du logement est en baisse de 300 millions d'euros pour 2003 et une partie des crédits gelée.

      Il faudrait construire de 80 à 90 000 logements sociaux par an : on en construira peut-être 30 000 cette année, chiffre le plus bas depuis cinquante ans, ce qui soulève des inquiétudes au Conseil économique et social.

      Le gouvernement a abandonné le principe des 20 % de logements sociaux en vingt ans dans chaque commune. Il a ainsi créé les conditions d'un isolement social et spatial, porté atteinte au droit à l'habitat et affaibli la possibilité d'agir sur les inégalités.

      En abrogeant la loi de 1948, il a supprimé 300 000 logements privés à vocation sociale, l'équivalent de six ans de production de logements sociaux ! À Paris, alors qu'un effort de construction de 3 500 logements sociaux a été entrepris, ce sont 50 000 logements qui sortent du logement social de fait, dix à quinze ans d'efforts anéantis d'un trait de plume.

      Les quelques contraintes du dispositif Besson ont été supprimées et 63 % de l'investissement est remboursé ! Le Médef rêve de rapatrier sur le marché les quinze milliards qui lui échappent en partie.

      Alors que le secteur privé reste dégagé de toute responsabilité en matière d'accès au logement, des institutions, comme la Caisse des dépôts et consignations, ou la Banque de France cèdent à tour de bras des dizaines de milliers de mètres carrés aux fonds de pensions américains, dont l'objectif est, en les revendant par lots, de réaliser des plus-values à court terme, contraignant les locataires à acheter très cher ou quitter Paris.

      La loi du marché s'impose partout. Nous allons à marche forcée vers la fin d'une politique nationale du logement, au profit d'un éclatement de celle-ci qui accentuera l'apartheid urbain. Rien d'étonnant, par conséquent, si la participation financière de l'État, par le biais de l'A.N.R.U. est particulièrement peu élevée.

      L'État se désengage sur les offices publics H.L.M., autrement dit les locataires, qui devront verser jusqu'à 70 millions d'euros, sur les fonds du 1 % et sur les collectivités locales.

      Le texte de loi confirme les 41 Z.F.U. existantes et en crée 44, dans des quartiers où le chômage est deux fois plus élevé qu'ailleurs, avec pour seules mesures des exonérations sans contrepartie ni véritable contrôle. Dans le débat sur les retraites, nous avons proposé à la place, une modulation des cotisations en fonction de l'effort de création d'emplois. Vous n'en n'avez pas voulu.

      Alors que les emplois créés, ou transférés, représentent 40 % du total dans les Z.F.U., soit 46 000 en 2002, ce sont en un an plus de 90 000 emplois qui ont été détruits. La Z.F.U. de Grigny a permis la création de quelques emplois tandis que, juste à côté, avaient lieu les licenciements de Lu-Danone et d'Air Lib. Des plans sociaux ont annoncés tous les jours. Dans le Pas-de-Calais, la région du Nord partout dans le pays.

      Les premières victimes en sont toujours les plus pauvres et les jeunes : le chômage des moins de vingt-cinq ans atteint 30 % dans certaines villes, 38 % à Paris. La politique de régression sociale du gouvernement programme de véritables désastres humains. Mon collègue Muzeau avait évoqué cette question devant vous, en mars, sans obtenir de réponse.

      On ne construit pas une politique urbaine sur la démolition, sur la stigmatisation des H.L.M., sur les cadeaux aux entreprises. Il faut une politique d'accompagnement à forte dimension sociale et humaine. Or votre projet laisse de côté les aspects sociaux, car il y faudrait des moyens que vous n'avez pas.

      Un nouvel apartheid social se profile, si le gouvernement entend être plus volontariste sur les démolitions que sur les reconstructions. Les murs ne sont pas seuls en cause. À ne s'en prendre qu'aux formes qui marquent le paysage et signalent un mal de vivre, on prend le risque de provoquer l'émergence de nouveaux problèmes urbains. À moins que le but ne soit de faire disparaître cette marque des dysfonctionnements de notre société, dans ces grands ensembles souvent situés, selon vos propos, monsieur le Ministre, sur des « sites magnifiques ». À moins que l'objectif, inavouable, soit de récupérer le foncier qui a pris de la valeur avec l'expression des villes sur ces zones. Ces logements sont déclarés obsolètes plus pour des raisons sociales que pour des raisons techniques, alors qu'ils ont pris une incontestable valeur urbaine.

      Ces cités autrefois implantées hors les murs peuvent être à présent de vrais quartiers, articulés avec la trame urbaine, les réseaux de transport. C'est alors qu'on envisage de les démolir ! Cela fera le bonheur des promoteurs, tandis que pour les bailleurs sociaux, les terrains sont trop chers. Il est urgent de maîtriser la spéculation. N'aviez-vous pas évoqué, en octobre dernier, la création de zones franches immobilières facilitant la construction de logements de « grande qualité » dans ces quartiers ?

      La libéralisation de domaines comme le logement, les transports, les services publics, telle qu'elle se profile dans la décentralisation, se profile aussi dans votre projet. Allons-nous assister à la relance d'une nouvelle vague massive d'exclusions centrifuges, qui contraindront les revenus modestes à toujours plus s'éloigner ?

      La mixité sociale ne se décrète pas. Elle est le résultat d'une politique globale. Le vrai débat est celui de la conception de la ville, une ville que nous voulons diverse et équilibrée, ouverte et accessible, c'est celui de la démocratie, de la liberté du choix de résidence et du lieu de vie, celui d'un vrai parcours résidentiel, celui d'un accès égal aux différentes parties de la ville, centre ou périphérie.

      Ne s'attaquant pas à la racine du mal, votre projet de loi ne résoudra pas les difficultés. (Applaudissements à gauche.)

      M. ALDUY. – À mon tour, monsieur le Ministre, je tiens à vous féliciter pour avoir, en moins d'un an, négocié, bâti un projet aussi novateur. Je rends hommage à votre enthousiasme, à la fois modeste et communicatif, ainsi qu'à nos rapporteurs, qui ont dû travailler dans des conditions excessivement difficiles. Votre projet, il est vrai, méritait notre effort.

      Que de ministres, à cette tribune, nous ont promis le renouveau de la vie sociale dans ces quartiers ! Tous étaient sincères. Tous s'étaient rendus sur le terrain, avaient fièrement combattu pour obtenir du ministère des Finances les moyens de leurs ambitions. Tous étaient sincères et pourtant, trente ans après le début de ces politiques, plus de 165 quartiers doivent être entièrement refaits, 600 nécessitent une intervention massive. Aujourd'hui, selon vos propres termes, c'est l'idéal républicain et la cohésion sociale qui sont en jeu.

      Qu'y a-t-il de nouveau dans votre texte, monsieur le Ministre, qui serait susceptible de changer le cours du destin de ces quartiers ? Quels écueils se dresseront, quels obstacles à surmonter ?

      Ce qui est nouveau, c'est la démarche même : non plus un programme d'action, mais un véritable plan de bataille. On a changé d'échelle. Les moyens et les méthodes sont en rupture avec ceux du passé.

      Un vrai plan de bataille, c'est d'abord une stratégie. Il faut se battre sur tous les fronts – habitat, sécurité, commerces, santé, éducation, sport, action culturelle, trop souvent oubliée, pratiques amateurs, etc. Mais le logement et l'emploi exigent une intervention massive : l'objectif est de 600 000 logements réhabilités, construits ou démolis sur cinq ans, 120 000 emplois créés – modeste, vous parlez de 80 000, mais 45 000 ont été créés dans les Z.F.U. en cinq ans, alors que « ceux d'en haut » étaient hostiles aux zones franches et tous les espoirs sont donc permis à présent que « ceux d'en haut » les soutiennent.

      Un vrai plan de bataille, c'est aussi se donner les moyens de suivre l'évolution du front. L'observatoire permettra l'évaluation, mais aussi le débat public et la prise de conscience de tous les responsables administratifs, politiques, associatifs, les chercheurs, et d'autres. La mobilisation pourra dès lors être nationale.

      Dans un vrai plan de bataille, c'est aussi la logistique : il faut alimenter rapidement en carburant ceux qui sont déployés sur la ligne de front. En l'occurrence, l'A.N.R.U., dotée de 1,2 milliard d'euros par an pendant cinq ans, abondera les plans locaux avec la sécurité et la lisibilité requises.

      L'A.N.R.U. est l'élément-clé, la vraie rupture. Auparavant, les moyens étaient peu clairs – même la Cour des comptes y perdait son latin. Désormais, grâce à l'Agence, la fongibilité des crédits sera assurée et le conseil d'administration rassemblera les financeurs, qui suivront aisément la consommation des fonds. Désormais, plus d'échappatoire, plus d'autorisations de programme flatteuses et de minuscules crédits de paiement.

      Pour la première fois, la loi précise la vocation du 1 % logement à participer à l'effort de rénovation urbaine. Auparavant, les interventions de celui-ci ne relevaient que des contrats reconduits annuellement.

      Cet outil brise surtout la logique épuisante des contrats de partenariat, qui se résumaient à des codes de bonne conduite entre partenaires le plus souvent empêtrés dans une renégociation budgétaire annuelle. Je salue donc la simplification des procédures, la fongibilité, la transparence dans la consommation des crédits.

      Un vrai plan de bataille exige aussi de mettre à disposition des troupes des armes nouvelles mais à l'efficacité testée. Or les Z.F.U. ont donné d'excellents résultats, parce que leur but était ciblé : combattre l'exclusion économique et, par conséquent, l'exclusion sociale. Cependant, les Z.F.U. concernent 85 quartiers : il convient d'étendre aux zones de redynamisation urbaine (Z.R.U.) certaines dispositions qui créent un environnement favorable.

      Pas de bataille non plus sans capacité à secourir les grands blessés. Le titre III y pourvoit : une deuxième chance est donnée sous l'autorité de la justice aux ménages surendettés.

      Mais ce qui ranimera véritablement l'espoir des maires, des militants d'associations de terrain, responsables d'O.P.H.L.M. chargés de la gestion épuisante d'immeubles vandalisés, commerçants en butte à une violence permanente, familles assignées à résidence dans des quartiers en marge de la société de consommation provocante, c'est, avant tout, votre volonté de changer de braquet, quelle que soit la pente de la côte. C'est aussi votre humanité, car vous tendez la main à ceux qui en ont besoin.

      M. SUEUR. – C'est vrai.

      M. ALDUY. –… C'est pourquoi je veux identifier et localiser les écueils.

      Le premier réside dans la fragilité des engagements financiers de l'État, lorsqu'ils sont placés si haut. À cet égard, vous pariez sur l'agence – moi aussi, car elle me semble la seule façon de permettre une évaluation année après année, ainsi que la démocratie le réclame.

      Encore faudra-t-il mobiliser très rapidement les maires, les E.P.C.I., les organismes publics et privés, afin qu'ils saisissent l'agence dès qu'elle sera créée. La multiplicité des maîtres d'ouvrage dans ces opérations justifierait que les maires créent des établissements publics locaux destinés à recevoir les financements accordés par l'agence et à conduire localement les projets urbains acceptés par elle. Le Conseil économique et social fait la même analyse, je déposerai un amendement en ce sens. La réussite reposera sur la capacité de l'agence à agir vite, à se jouer des lourdeurs génétiquement transmissibles des administrations centrales ; mais aussi, du talent des maires à s'entourer des compétences juridiques, techniques nécessaires.

      Autre écueil, mais la difficulté du chemin n'interdit pas d'oser l'emprunter, le relogement, opération toujours délicate, longue, coûteuse, qui pourrait représenter un frein et compromettre le résultat. Vous avez eu raison de le dire, monsieur le Ministre : si 200 000 logements ne sont pas construits, ni 200 000 autres rénovés, l'ensemble du dispositif sera bloqué.

      Le troisième écueil est le plus dangereux ; hélas, il ne dépend pas de vous de définir les moyens de l'éviter. Il s'agit de l'incapacité fiscale et financière où sont certaines communes concernées.

      M. LORIDANT. – C'est vrai.

      M. MANO. – Absolument ! Elles sont exsangues !

      M. ALDUY. – La D.S.U. est inadaptée…

      M. MANO. – Exact ! Il faut la modifier.

      M. ALDUY. – Endettement, lourde pression fiscale, faibles revenus des ménages…

      Dans ma commune, 17 % des actifs perçoivent le R.M.I., 18 % sont chômeurs.

      L'aide à l'investissement ne suffit pas. Celui- ci crée des charges de fonctionnement insupportables pour des communes épuisées financièrement et fiscalement. (M. Loridant le confirme.)

      Monsieur le Ministre, je vous exprime au nom de l'U.M.P. notre appui enthousiaste et volontariste dans notre combat décisif, pour créer une société décentralisée mais dotée des moyens nécessaires pour lutter contre la ville fragmentée, une société qui réintègre dans la cité républicaine ces territoires marginalisés, une société humaniste refusant le communautarisme, une société sachant payer le prix de la solidarité nationale.

      Votre texte insufflera aux acteurs concernés l'énergie de reconstruire les fraternités d'hier, les fraternités brisées. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. MERCIER. – Ce projet de loi revient sur un sujet qui nous a occupés souvent et longtemps, et nous appelle à la modestie et à la mobilisation car il demeure d'actualité. Il présente l'intérêt de traiter dans leur globalité la situation des villes en difficulté. Dans quelques minutes, Mme Létard dira, avec la passion et l'enthousiasme qu'elle tire de son engagement à Valencienne, les espoirs qui sont les nôtres. Nous sommes très sensibles à votre force de conviction et à votre volonté politique. On peut sans doute critiquer tel ou tel aspect de votre texte, douter de telle ou telle de ses dispositions, mais son succès repose d'abord sur la volonté politique que vous lui insufflez.

      Je me bornerai pour ma part à vous poser trois questions.

      La première concerne l'agence qui aura vocation à recueillir les financements. Comment envisagez-vous l'articulation de cette agence nationale avec la volonté décentralisatrice du gouvernement, qui touche aussi la politique du logement social ? Comment les choses vont-elles fonctionner concrètement ? Quel sera le rôle des élus ? On devrait leur faire une large place dans le fonctionnement de l'agence.

      Votre texte contient des engagements financiers. La programmation est une bonne chose, et nous savons que vous avez à la fois la volonté de vous battre et le temps de le faire. Mais quid du logement social qui n'est pas de la reconstruction ? Il y a aujourd'hui un problème global de financement du logement social, avec la hausse des prix de l'immobilier, avec l'obligation pour les opérateurs d'apporter de plus en plus de fonds propres. Les reconstructions seront-elles financées comme le logement social normal ? Les collectivités locales pourront-elles alimenter à la fois l'agence et le logement social ?

      Le surendettement est depuis longtemps un problème lancinant. Son traitement doit impliquer de nombreux acteurs, qui doivent être tous associés. Votre proposition reçoit tout notre soutien. Il faut aller jusqu'à l'extinction de la dette, ce que le juge est seul à pouvoir faire. Pour cela, la situation des surendettés doit être prise en compte globalement. Dans mon département, nous avons eu l'an dernier 3 400 dossiers de surendettement, dont 2 300 activés par les travailleurs sociaux, notamment le conseiller en économie sociale et familiale. Un tiers des surendettés disposent de revenus normaux mais ont recouru de façon disproportionnée au crédit techniquement, ces cas-là sont assez faciles à traiter : on renégocie la dette, on la rééchelonne. Mais les deux autres tiers ont des ressources tellement faibles que tout plan de rééchelonnement est impossible. Pour eux, il n'y a pas d'autre solution que l'annulation pure et simple de la créance, sans quoi on les conduirait au R.I. et à l'exclusion. VITAL (M. Hies approuve.) Il faut donc prévenir ces situations et, pour cela, assurer le suivi de ces personnes, avant, pendant et après. C'est une condition pour que ce projet de loi, que nous voterons, produite tous ses effets. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. BARBIER. – Construits dans l'urgence en périphérie des villes pour répondre au besoin de logement accru par les destructions massives de la dernière guerre et le baby-boom, les grands ensembles ont donné momentanément satisfaction. Malheureusement la mono- fonctionnalité de ces quartiers a suscité des difficultés et ces cités dortoirs sont devenues des cités ghettos.

      Les causes de la dégradation progressive de ces quartiers où il aurait du faire bon vivre sont multiples. De nombreux rapports, études et livres ont tenté de les analyser. Chaque collectivité a fait établir un diagnostic. Tous aboutissent finalement aux mêmes conclusions : insécurité, monolithisme de l'habitat, impéritie des organismes chargés de l'entretien, chômage et dégradation de la cellule familiale, concentration de populations immigrées, aspiration des familles même modestes à la possession d'un chez soi, souvent possible dans les départements ruraux.

      Née il y a une vingtaine d'années, la politique de la ville s'est développée au rythme de ces difficultés, alternant traitement spécifique et banalisation des mesures multipliant et superposant les zones d'intervention. En charge depuis 1983 des destinées de Dole, j'ai bien connu ces diverses politiques.

      Après les procédures Habitat-vie-sociale, les conventions de développement social des quartiers, les contrats de ville, la loi de 1996 a instauré une politique de zonage : 751 zones urbaines sensibles, 416 zones de redynamisation urbaine et 44 zones franches urbaines bénéficient de mesures spécifiques pour développer l'activité économique et l'emploi.

      Et pourtant, la crise urbaine et sociale persiste dans ces zones concentrant six millions de personnes, souvent des familles économiquement et socialement fragilisées, dans des conditions d'habitat et un cadre de vie médiocres et parfois indignes. Ces inégalités menacent la cohésion sociale de notre pays et imposent une réflexion sans concession tant sur l'aménagement de l'environnement que sur la qualité de l'habitat, sur l'obligation de relogement, sur le niveau des loyers, ou encore sur l'accessibilité des logements aux personnes âgées ou handicapées.

      Vous avez, monsieur le Ministre, entrepris avec sincérité et détermination cette réflexion et je salue la qualité de votre projet de loi. Celui-ci propose un ambitieux programme pluriannuel de projets complexes et de longue haleine. Il élargit le champ de la politique de la ville en fixant aussi des objectifs de résultats concernant l'emploi, la santé, l'éducation. Il fixe le principe d'un large partenariat des acteurs. Avec la création d'un observatoire national des Z.U.S., il marque la volonté de procéder à une évaluation approfondie et transparente, celle-ci ayant souvent été le maillon faible des politiques de la ville. Il simplifie la décision et l'accès aux financements en confiant à une agence nationale pour la rénovation urbaine, véritable guichet unique, le pilotage du programme. Il soutient le développement économique des quartiers prioritaires en étendant le dispositif d'exonérations fiscales et sociales des zones franches urbaines à quarante et une nouvelles zones. Enfin, il évite à certaines familles de basculer dans l'exclusion et leur donne la possibilité d'un nouveau départ en créant une procédure de rétablissement personnel.

      Cela dit, le projet de loi suscite des interrogations, et d'abord sur l'ampleur et la pérennité des crédits d'État nécessaires pour remplir l'objectif ambitieux fixé par la loi.

      Un engagement à hauteur de 465 millions d'euros par an, soit 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008, ne peut que nous inquiéter, compte tenu des besoins de financement nécessaire.

      Je sais que vous fait le maximum, monsieur le Ministre, mais comment comptez-vous combler le différentiel de 24 milliards d'euros ? L'apport de l'U.E.S.L., des organismes d'H.L.M. et de la C.D.C. se substitue-t-elle ou complète-t-elle celle attribuée à la politique de la ville ? S'ajoute-t-elle ou non aux opérations programmées dans les contrats de ville ?

      La concentration des moyens sur les seuls quartiers en grande difficulté soulève aussi le problème des sites où une action préventive est nécessaire. Que deviennent ainsi les projets pour lesquels l'État s'est déjà engagé et qui couvrent parfois des territoires hors Z.U.S. ? Ne risque-t-on pas d'assister à une diminution corrélative des moyens pour la politique de construction de logements sociaux sur le reste du territoire ? N'oublions pas les plus modestes de nos concitoyens.

      Tout programme d'investissement exige des dépenses de fonctionnement que certaines communes ne pourront couvrir. De nouveaux moyens seront-ils mis en œuvre au service des collectivités locales les plus pauvres ?

      J'en viens à l'observatoire. Pour être efficace, il devra s'appuyer sur des données actualisées et pertinentes. Rappelons-nous que l'élaboration des contrats de ville s'est faite sur un diagnostic fondé sur le recensement de 1990 alors que la situation socio-économique avait bien sûr évolué entre temps ! De nombreuses communes ont mis en place un baromètre des quartiers, sorte d'observatoire local, qui permet une image précise de la zone urbaine sensible. Une coordination de ces structures et un outil informatique commun entre les différents partenaires locaux seraient utiles.

      Quant à la place réservée aux habitants concernés et aux associations porteuses de projets locaux, elle est nettement insuffisante. L'Assemblée nationale a fort heureusement comblé cette lacune. On dénonce souvent la logique de guichet qui caractérise la relation entre la politique de la ville et les acteurs de terrain. Mais, n'oublions pas que les associations constituent un amortisseur social et atténuent les effets du désengagement de l'État.

      En ce qui concerne le surendettement, le projet ne traite pas de la prévention. Il s'agit pourtant d'un aspect essentiel. La plupart des personnes endettées ne connaissent pas les structures compétentes et demandent de l'aide souvent trop tard, preuve d'une insuffisance d'éducation et d'information. De plus, les organismes prêteurs ne se comportent pas toujours de façon responsable, et force est de constater qu'ils délivrent des prêts à des ménages dont la situation financière est déjà difficile sans en assumer les conséquences. En la matière, il y a beaucoup à faire. Le Conseil économique et social a fait des propositions intéressantes : il est dommage que ce texte ne les ait pas reprises. Les difficultés des quartiers ne se limitent évidemment pas aux espaces et équipements publics, aux réseaux de voirie ou encore aux parcs de logements. Dans certains d'entre eux, comme dans ma ville et probablement la votre, se mêlent jusqu'à quarante nationalités. L'échec scolaire y est dramatique, l'accès aux services de santé difficile. Des objectifs de résultats ne suffiront pas à régler les problèmes. D'autres mesures sont donc nécessaires, notamment un plan d'action pour l'éducation et le soutien social. Nous vous faisons confiance pour plaider en ce sens auprès de vos collègues.

      En trente ans, la politique de la ville n'a pas réussi à éviter le délitement des grands ensembles H.L.M. Les handicaps s'accumulent, avec un coût social et politique élevé pour la nation. Cela dit, ce texte marque une étape importante, et sans précédent, dans la rénovation urbaine. C'est pourquoi la majorité de mon groupe le votera. Le chemin sera long à parcourir mais nous serons à vos côtés. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. DAUGE. – Pour améliorer la vie de ses concitoyens, l'ancien maire de la Courneuve rappelait qu'il fallait avant tout investir, créer des emplois, consentir des efforts sans précédents pour l'école et la formation. M. Perben, quant à lui, ancien maire de Châlon-sur- Saône, soulignant que la crise de la ville est une crise de la société, jugeait indispensable de mettre en place une politique globale en ne se limitant pas à l'habitat. M. Picard, ancien maire de Mantes-la-Jolie, entendait développer l'implication des habitants. M. de Robien voulait donner la priorité à l'éducation des enfants, à la formation des jeunes et aux aspirations des habitants. Je pourrais continuer… On le voit, sur le terrain, le consensus est plus large qu'on l'imagine.

      Il n'y a pas trente ans d'échec derrière nous : des villes n'ont-elles pas fait des choses formidables ? À Vénissieux, à Vaulx-en- Velin, autour de Nantes, avec le tramway…

      Il faut sortir du zonage. Certes, il faut cibler, mais ne pas s'enfermer dans les quartiers.

      M. SUEUR. – Bien sûr !

      M. DAUGE. – L'intercommunalité, les communautés d'agglomération, des contrats de ville ou d'agglomération, bref, de nombreuses dispositions de la loi S.R.U. ne constituent-elles pas un moteur essentiel pour sortir des ghettos ? Une politique d'agglomération est la clé de cette affaire, et je regrette qu'aucun orateur n'ait mentionné la loi S.R.U. qui n'est pas si mauvaise que ça.

      M. DOLIGÉ. – Elle est mauvaise !

      M. DE BROISSIA. – Il y aurait beaucoup à dire !

      M. DAUGE. – Certes, mais le schéma de cohérence territorial était un bon outil.

      M. DE BROISSIA. – Ah bon ?

      M. DAUGE. – Quant à la règle des 20 %, elle reste peut-être un outil imparfait, venu d'en haut, mais dans mon agglomération, Joué-les-Tours et Saint- Pierre-ses-Corps ont tous les logements sociaux ; comment éviter de telles situations si ce n'est par les 20 % ?

      M. DOLIGÉ. – Il faut changer le maire !

      M. DAUGE. – Ne décourageons pas les populations !

      Cela dit, je regrette le retour sur l'habitat dans les quartiers, comme si le bâti était la solution à tous les maux. Il faut savoir de quoi l'on parle. Que nous disaient Dubedant et Diligent, les pères fondateurs de cette politique ? « Ensemble, refaire la ville » : voilà qui exige de démocratiser sa gestion. Cela ne découle pas de la seule législation « Équilibrer la composition sociale de quartiers » : aujourd'hui encore, l'objectif n'a pas changé. Il en va de même pour l'insertion des jeunes.

      Cela dit, il ne faut pas oublier les crédits de fonctionnement ! On s'inquiète des moyens d'investissement, mais il y a, dans ma ville, une association remarquable, animée par 80 bénévoles, qui va cesser toute activité car le préfet ne peut plus la subventionner.

      Pendant des années, on a conçu la politique de la ville comme un sujet d'urbanisme. Mais pour créer une ville, il faut une vie sociale ! Or, l'animation de la vie sociale est à la fois capitale et très difficile.

      Elle est sujette aux régulations budgétaires : lorsque nos amis du budget cherchent à réaliser des économies, ils réduisent les dépenses qui leur paraissent secondaires ; les crédits de l'action culturelle ou sociale fondent et, six mois plus tard la vie associative est menacée d'une mort définitive. Quand on s'en rend compte, on débloque quelques crédits, mais le mal est fait…

      J'aurais donc aimé trouver dans ce projet un souffle en faveur du tissu associatif qui travaille en faveur de l'insertion, soutenu par une détermination analogue à celle dont bénéficie le bâti : les moyens en jeu sont bien plus modestes, mais indispensables !

      Très vite, nous serons confrontés à la loi de finances. Elle risque d'être douloureuse ! Je souhaite votre succès, mais j'éprouve de fortes appréhensions.

      Je ne reviens pas sur l'excellent rapport de M. Doligé.

      Monsieur le Ministre, il faut avoir une vision globale de la situation, comme l'a dit M. Perben. Aux portes des villes, on a trouvé les problèmes situés au centre de la société ! Et beaucoup ont cru qu'il suffirait d'effacer ces banlieues…

      Je m'interroge sur l'ampleur du programme de destruction. D'aucuns ont évoqué un « plan Marshall ». J'espère que la comparaison n'est pas de vous, car je déteste cette référence : nous n'en sommes pas à reconstruire des territoires détruits par la guerre ! Évitons toute vision misérabiliste et changeons de vocabulaire.

      Au-delà des questions financières, je m'interroge sur le volume des opérations. On évoque 200 000 logements à détruire en cinq ans. Je me rappelle la destruction de 43 logements dans une grande Z.U.P. de Joué-les-Tours : les gens pleuraient. (Marques d'approbation à droite.) Nous avions mis trois ans pour élaborer un projet alternatif. J'ai été de ceux qui ont commencé à abattre les tours de Vénissieux, mais comment gérer la destruction de 200 000 logements en cinq ans ? Comment assurer les relogements ? On peut afficher un objectif ambitieux pour lancer le mouvement, mais est-ce bien le top du top ?

      Détruire, dit-il, mais regardons ce que l'on va détruire, et obtenons l'accord des habitants : cela prend du temps, mais sert la démocratie. Enfin, les agences sont prometteuses, mais qui les dirigera, et comment fonctionneront- elles ? Enfin, certains immeubles semblent voués à la démolition alors que les gens y sont très attachés et que leur construction est de qualité.

      Contrairement à une idée répandue, la pire décennie pour la qualité des constructions est constituée par les années 70, non par les années 60. À Bordeaux, j'ai participé à un colloque sur ce thème. Il en résultait que de nombreux quartiers des années 60 sont excellents ! Lorsqu'il était ministre de l'Équipement, M. Chalandon a voulu industrialiser le bâtiment. Il a réussi. C'est de cette époque que datent les grandes barres.

      Je suggère qu'une enquête très précise soit conduite sur la qualité architecturale.

      M. BORLOO, ministre délégué. – Elle est faite !

      M. DAUGE. – Pour me résumer, je mets en garde contre une politique trop commentée sur le bâti. (Applaudissements à gauche ; M. Alduy et certains membres de l'Union centriste applaudissent également.)

      M. Paul GIROD. – Je m'exprime pour trois raisons.

      Tout d'abord, votre arrivée au gouvernement m'a fait penser qu'il allait se passer quelque chose et que vous alliez apporter des idées nouvelles, puisque vous vous êtes fait connaître comme maire en colère.

      La deuxième raison concerne les zones franches urbaines. Je me réjouis que vous envisagez d'en créer de nouvelles. J'ai constaté le succès de celle qui existe dans mon département. Elle est située près de Soissons, ville que je vois s'écrouler avec désespoir. Malgré 3 000 suppressions d'emplois pour 30 000 habitants, le prix de l'immobilier continue à grimper, car nous sommes à cent kilomètres de Paris. Votre approche est la seule à même de rendre espoir à la région. Les habitants n'ont pas l'habitude de manifester ; encore moins de se livrer à des violences. La dernière manifestation à Soissons était le fait de salariés du groupe Michelin venus protester contre la fermeture d'un site. C'était un défilé par procuration…

      Enfin, je m'exprime car je suis rapporteur spécial du budget du logement. J'observerai avec attention comment la loi de finances tiendra compte du présent texte.

      Celui-ci introduit deux nouveaux sigles : la Z.U.S., ou zone urbaine sensible, et l'A.N.R.U., l'Agence nationale de rénovation urbaine. Nos concitoyens penseront peut- être qu'ils sont vides de sens, mais tel n'est pas le cas. Songez à l'extraordinaire ambition représentée par la destruction de 200 000 logements, la rénovation de 200 000 autres et la construction d'une troisième tranche équivalente aux deux premières : en tout, 600 000 logements seront concernés !

      Il n'est pas certain que des régulations budgétaires ne retarderont pas son exécution, sans parler des procédures à respecter.

      Mais la véritable difficulté de fond est celle que vous avez mentionnée dans votre livre : la guéguerre que se livrent les administrations et qui paralyse les élus locaux.

      C'est la véritable innovation de votre projet. En ne vous impliquant pas dans ces guerres intestines, vous introduisez une nouveauté qui s'avérera fructueuse, sous deux réserves. Il ne faudrait pas que l'A.N.R.U. conduise à une recentralisation de la politique de la ville.

      M. SUEUR. – Eh oui, c'est ça !

      M. Paul GIROD. – Les collectivités territoriales doivent rester maître des initiatives. L'agence sera un appui et non une instance d'orientation. Ensuite, il faudra inscrire dans la loi la décentralisation ce qui consacrera cet aspect des choses et nous y veillerons.

      En effectuant un stage en juridiction, j'ai constaté, de l'intérieur, que nos tribunaux sont engorgés. Nous sommes tous coupables car nous avons tous, à divers titres accru le travail de nos magistrats. On ne peut pas surcharger les tribunaux avec les problèmes de surendettement après les en avoir soulagés. La solution de la commission des Lois me paraît être juste et je m'efforcerai de vous en convaincre, monsieur le Ministre – mais je crois que vous êtes déjà à moitié convaincu.

      Vous faites ce que nous attendions de vous : en faisant circuler de l'air dans un système caractérisé par une fantastique accumulation de poussière, vous vous êtes montré à la hauteur. Je souhaite votre réussite et je voterai votre projet d'enthousiasme. (Applaudissements au centre et à droite.)

      Mme LÉTARD. – En charge de la politique de la ville à Valenciennes, dans votre équipe, monsieur le Ministre, j'ai partagé vos combats pour aider les quartiers en difficulté de notre ville à prendre un nouveau départ. J'ai partagé votre agacement devant la lenteur et la complexité des procédures pour obtenir le moindre financement. Aujourd'hui encore, la sous-consommation des crédits européens m'apparaît comme un immense gâchis, davantage dû à notre organisation administrative qu'à Bruxelles.

      Vous vous êtes toujours indigné de la dégradation des conditions de vie dans les quartiers pauvres, alors que notre pays dispose d'un des revenus par habitant les plus élevés de la planète. Devenu ministre, vous avez souhaité traiter en priorité cette urgence, en présentant ce projet de loi. Je veux saluer votre pragmatisme ainsi que votre fidélité aux valeurs humanistes.

      Sur le logement, le développement économique, le surendettement, l'apport de la loi est indéniable.

      En créant l'A.N.R.U., votre objectif est de mutualiser tous les moyens disponibles pour permettre la mise en œuvre de projets importants. L'agence devrait fonctionner sous la forme d'une structure légère assurant le financement par un guichet unique » de projets de rénovation urbaine. S'il fonctionne selon vos souhaits, cet outil permettra aux porteurs de projet d'économiser beaucoup d'énergie et de voir leurs dossiers aboutir dans des délais plus raisonnables.

      Au-delà du bâti, un quartier recouvre son dynamisme lorsque l'emploi y retrouve des couleurs. Ce constat vous a conduit à rouvrir le dispositif des Z.F.U., dont M. Pierre André avait bien montré tous les aspects positifs dans son rapport d'évaluation. Le dispositif revu renforce l'obligation de recruter du personnel issu des Z.U.S. Par le vote d'un article 26 bis l'Assemblée nationale, à l'initiative de l'U.D.F., a ouvert aux associations le bénéfice des exonérations de cotisations patronales dans les Z.U.S. Vu le rôle important des associations dans les quartiers sensibles, notre groupe est particulièrement attaché au maintien de cette disposition.

      Nous défendrons également un amendement important pour le développement des commerces de proximité dans les Z.F.U., qui exclut de l'assiette de l'impôt sur les sociétés des entreprises d'assurances, les primes qui leur sont versées par les très petites entreprises installées en Z.F.U. Les entreprises d'assurance ont en effet tendance à demander des primes d'assurance très élevées dans ces quartiers.

      Une procédure nouvelle de rétablissement personnel est instituée pour traiter l'urgence sociale du surendettement. Le profil des personnes confrontées à cette situation a évolué : pour les deux tiers, elles ont subi des accidents de la vie et ne peuvent plus espérer un retour à meilleure fortune. À familles engluées dans les difficultés financières, la procédure que vous instaurez permettra de prendre un nouveau départ, en effaçant un passif trop lourd. En élargissant la composition des commissions de surendettement, en revoyant le reste à vivre laissé aux personnes faisant l'objet d'un plan d'apurement, en prévoyant la suspension des procédures d'exécution, en instituant une cellule de prévention et d'accompagnement social, vous améliorez l'ensemble du fonctionnement des commissions.

      Comment admettre que le développement de notre territoire puisse laisser de côté plusieurs millions de personnes ? C'est tout le sens d'une véritable politique de la ville que de mettre en place une discrimination positive pour ces quartiers, par un apport massif de moyens financiers sur des zones ciblées.

      Vous connaissez ma liberté de parole : je veux aussi vous faire part de mes interrogations. En ce qui concerne le programme de rénovation urbaine, j'ai été sensible aux inquiétudes exprimées par le Conseil national des villes. Les moyens de l'État dont disposera l'A.N.R.U. proviendront pour moitié du ministère du Logement et les élus des quartiers hors Z.U.S. craignent que la concentration de l'effort n'entraîne un désengagement relatif sur le reste du territoire. Or l'instauration de la mixité sociale passe aussi par la création de logements sociaux dans toutes les communes urbaines, périurbaines et rurales. Je souhaite que vous puissiez confirmer que ce seront bien des crédits supplémentaires qui seront mobilisés.

      La deuxième inquiétude porte sur l'inscription dans la durée de cet effort. Une fois l'investissement de départ réalisé, nous savons qu'il est nécessaire d'assurer le suivi des équipements et des logements. L'entretien des bâtiments et des espaces verts, la présence de gardiens et d'agents d'entretien, le bon état des ascenseurs, des boîtes aux lettres et des cages d'escaliers, l'éducation au tri des ordures ménagères, la présence de commerces de proximité et la desserte du quartier par les transports en commun sont les facteurs complémentaires d'un programme d'opérations immobilières. Ce volet social est indissociable de tout effort de restructuration des quartiers sensibles.

      C'est la raison pour laquelle j'ai noté avec satisfaction le vote par l'Assemblée nationale d'un amendement soumettant les subventions accordées par l'A.N.R.U. à la signature d'une convention portant sur la gestion urbaine de proximité. Il s'agit d'une incitation forte pour entraîner les bailleurs sociaux en partenariat avec les collectivités locales à systématiser cette démarche, trop souvent ignorée. Ces conventions pourraient également prévoir des dispositifs d'alerte en matière d'impayés de loyers, s'inscrivant utilement dans une démarche de prévention du surendettement.

      Enfin, une véritable péréquation entre communes riches et pauvres est plus que jamais nécessaire. Sans une réforme de la D.S.U. et de la péréquation, les communes les plus pauvres n'auront jamais la capacité d'assurer le suivi des opérations dont nous parlons. Je sais bien que vous êtes le premier avocat de cette cause. Le gouvernement s'honorerait a mettre en œuvre la réforme de la péréquation à l'automne, dans le cadre de la décentralisation, comme il s'y est engagé.

      L'Union centriste estime nécessaire de coupler traitement de l'urgence et prévention en matière de surendettement. Le projet de loi reporte la question de la prévention à un texte ultérieur. Or les études de la Banque de France relèvent la présence massive de crédits revolving, dont le remboursement peut rapidement devenir incontrôlable. Notre groupe a donc déposé à nouveau l'amendement de notre collègue M. Arthuis au projet de loi de sécurité financière, amendement adopté à l'unanimité par le Sénat. Il vise à saisir le juge pour faire effacer les intérêts d'un emprunt lorsque celui-ci a été souscrit de manière abusive. Il s'agit de protéger le consommateur. Le dispositif de rétablissement personnel devant permettre de sortir du surendettement les personnes en situation précaire, il serait dommage que l'absence de réglementation sur ces crédits reconstitue une cohorte de surendettés…

      L'autre inconnue dans l'application de ce texte reste sa mise en œuvre par les tribunaux et les moyens dont disposeront les juges pour traiter l'afflux de dossiers. Bien que cette question ne relève pas de votre compétence, j'espère que les moyens matériels et humains seront disponibles, afin de respecter l'échéancier fixé par la loi.

      Ce projet de loi apporte aux habitants des quartiers difficiles beaucoup de raisons d'espérer. Nous connaissons les écueils qui jalonnent le passage d'un dispositif inscrit sur le papier à son application concrète. Nous comptons sur vous, pour que la traduction dans les faits corresponde bien à l'action d'envergure que vous avez voulu impulser. Nous soutenons votre démarche et le groupe de l'Union centriste votera ce projet de loi. (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. SUEUR. – Comme le dit M. Dauge, beaucoup d'actions positives ont été réalisées au titre de la politique de la ville ces vingt-cinq dernières années ; la situation serait bien pire si tant de militants, d'élus, de fonctionnaires n'avaient pas donné le meilleur d'eux-mêmes pour cette politique. Connaissant tous les grandes difficultés de cette action nous saurons éviter les effets faciles.

      Longtemps la politique de la ville a été une politique de réparation, matérielle – cages d'escalier, ascenseurs, logements – et humaine – éducation, activité, culture, etc.

      Il manquait une ambition urbaine au niveau de l'agglomération entière. Aujourd'hui encore, cette politique demeure marquée par plusieurs maladies.

      La première, ce sont des plans ambitieux sans les moyens correspondants. Depuis vingt-cinq ans se succèdent les annonces de plans de toute sorte, les formules remarquables, mais qui butent sur le même problème : l'absence de crédits. Vous annoncez 30 milliards d'euros. Le budget de l'État vous en accorde 2, sur quatre ans. Entre les 250 millions d'euros inscrits à l'article 65-48 du ministère du Logement, et les 155 – devenus 215 – sur votre ligne 67.10.30, le gain est de 60 millions d'euros. Pour atteindre les 30 milliards vous comptez sur l'effet d'entraînement pour toutes les collectivités et pour l'Europe. Je crains qu'il ne se produise pas ; et je regrette comme le C.E.S. dans son rapport la faiblesse des moyens supplémentaires accordés par l'État.

      Si vous considérez ce dossier comme une priorité – il l'est à mon sens, c'est même là que se joue l'avenir de notre société – les moyens budgétaires doivent être à la hauteur. Et il me semble impossible, monsieur le Ministre, qu'à la fois vous présentiez ce projet de loi et acceptiez un budget inchangé à l'automne.

      Je reconnais que d'autres avant vous, quelle que soit leur couleur politique, ont agi ainsi, dans l'incohérence.

      Mme Létard a parlé de la D.S.U. Mais aujourd'hui, la péréquation représente 6 à 7 % des dotations de l'État aux collectivités. Et encore la dotation de solidarité rurale est-elle comprise dans ce total, un saupoudrage sur 18 000 communes s'assimile difficilement à une péréquation. Du reste, celle-ci n'est assise que sur les hausses de ressources. Tant que chaque commune exige de recevoir au moins autant que ce qu'elle recevait l'année précédente, il n'y aura pas de péréquation. La seule solution serait donc de poser clairement la question de la justice et de l'équité dans les finances locales. Alors seulement votre discours ambitieux prendrait un sens.

      Deuxième maladie, le zonage. Nous sommes les champions du monde : Z.A.C., Z.U.P., Z.P.P.A.U., devenues Z.P.P.A.U.P. afin d'être plus compréhensibles, périmètres des contrats de ville, différents des périmètres des grands projets de ville, différents de ceux des Z.R.U., des Z.U.S., des Z.F.U…. Pourquoi en ajouter encore ? Chacun supplie le ministre et veut avoir sa zone. Mais est-ce un cadeau ? Personne ne veut habiter dans une zone ! L'intention est bonne mais cette stigmatisation fait fuir ! Je soutiens les Z.E.P. et les enseignants qui y accomplissent un travail admirable. Mais les parents d'élèves demandent des dérogations pour inscrire leurs enfants ailleurs !

      Il faut prendre les choses autrement et envisager la politique de la ville comme une intervention non pas ciblée sur quelques quartiers en difficulté mais englobant toute l'agglomération. Impossible d'échapper à la question de la mixité sociale, pour cesser de concentrer les problèmes en un endroit. Pourquoi nous avoir privés de l'effet de l'article 55 de la loi S.R.U. ? Démolir, soit ; mais il faut d'abord construire, ailleurs, dans le centre, les faubourgs, la périphérie. Et, avant cela, il faut décider quelle ville nous voulons.

      Troisième maladie, une insuffisance de renouvellement urbain. En Allemagne, aux Pays-Bas, on fait davantage appel aux urbanistes et aux architectes ; ils conçoivent la ville du xxie siècle avec des projets forts et beaux.

      Quatrième maladie, la complexité des procédures. Tous les ministres de la Ville, pour simplifier, commencent par ajouter des structures. L'A.N.R.U. sera très légère, très restreinte, dites-vous. Mais se substituera-t- elle à d'autres organismes ? Non ! Elle s'y ajoute. Je partage aussi les interrogations exprimées à propos de la décentralisation. Pourquoi le nouvel outil est-il centralisé ? Pourquoi ne pas envisager des contrats de renouvellement urbains sur cinq à dix ans avec les agglomérations ! Ils associeraient l'État, la ville concernée, la région, sur une base résolument décentralisée.

      En France, trois ministère s'occupent de la ville. Alors qu'il n'y a pas un ministère de l'Agriculture qui va mal et un autre de l'agriculture qui se porte bien, nous avons un ministère de la Culture pour la ville patrimoniale, un ministère de l'Équipement pour la ville émergente et un ministère de la Ville… pour la ville qui va très mal. C'est cette séparation des tâches qui pose problème : dès lors que les quartiers en difficultés relèvent d'une structure spécifique, on commence à les reléguer ! (Applaudissements à gauche.)

      Mme SAN VICENTE. – Vous nous promettez, monsieur le Ministre « des grues partout ». La politique de la ville se résumerait-t-elle désormais au seul bâti ? L'accès au logement reste une condition sine qua non de réinsertion sociale ; doit-on pour autant considérer la rénovation urbaine comme une suite de démolitions/reconstructions ? Votre prédécesseur était allé bien au-delà de cette logique réparatrice ; il avait inscrit dans la loi la nécessaire solidarité entre territoires : je n'ai rien vu de tel dans vos propositions.

      Parler de « rénovation » plutôt que de « renouvellement » me paraît une manière de « botter en touche » la réflexion sur les questions de mixité, et notamment sur le quota des 20 %, chiffre qui représente aussi l'augmentation annuelle du nombre de personnes inscrites sur les listes d'attente.

      L'année 2003 est la plus mauvaise pour la construction de logements sociaux depuis 1953. (M. le ministre proteste.) M. de Robien a précisé lors du congrès H.L.M. que le cap des 54 000 logements serait quand même atteint en 2003 grâce au redéploiement des gels de crédits et aux économies réalisées sur la baisse des taux d'intérêt du prêt à 0 %.

      L'investissement du programme national de rénovation urbaine est chiffré à 30 millions et concerne essentiellement les phases démolitions/reconstructions. Comment croire qu'il pourra être étendu à d'autres zones classées en politique de la ville ?

      Les programmes locaux de l'habitat intègrent ces notions de reconstruction urbaine et de mixité sociale. Quelles garanties avons-nous de pouvoir poursuivre cette politique quand la dimension territoriale de l'intercommunalité n'est même pas évoquée ? M. Chevènement et Mme Voynet avaient reconnu le rôle essentiel de cette structure. Que deviennent les grands projets de ville et les opérations de renouvellement urbain ?

      Vous avez déclaré : « aux maires d'inventer le quartier de leur rêve, à nous d'apporter les crédits manquants ». Votre volonté politique sera- t-elle assez forte pendant cinq ans pour faire face à Bercy ou bien le logement deviendra- t-il une variable d'ajustement du budget ?

      Je n'ai nullement l'intention de vous faire un mauvais procès, mais j'ai souvenir du calamiteux plan de relance de 1993 en direction des foyers les plus modestes : chute de la construction des logements sociaux, gel des aides financières au logement et suppression contestable des prêts en accession à la propriété. On dit que l'histoire est un éternel recommencement. Prouvez le contraire ! (Applaudissements sur les bancs socialistes.)

      La discussion générale est close.

      M. BORLOO, ministre délégué. – Je remercie le Conseil économique et social et ses rapporteurs. Saisi par le gouvernement d'un texte compliqué, le Conseil a élaboré en moins d'un mois deux rapports très documentés qui ont suggéré nombre de leurs amendements aux députés et aux sénateurs. Cela aura été ma première grande stupéfaction : l'excellent fonctionnement de nos institutions. Car, après le Conseil économique et social, le Conseil d'État ne s'est pas comporté en pion de collège. Ce sont des gens très compétents qui ont voulu que la loi soit bien rédigée et ils n'ont rien fait de piégeux. Après cela, il y avait encore 58 députés en séance à près de sept heures du matin pour voter ce texte.

      À propos des copropriétés, monsieur André, l'idée simple est qu'à force d'être dégradées elles peuvent se transformer en vrais chancres. Il fallait donc prendre toutes les précautions pour donner aux maires les moyens d'agir.

      Moi aussi, monsieur Doligé, j'ai pensé aux écueils que vous évoquez. À cette heure, le maire n'a aucune chance d'avoir le bon euro dans la bonne procédure pour la bonne année. C'est pour changer cela que le guichet unique était indispensable. Ce n'est pas pour autant une agence d'instruction : les dossiers seront bien ceux des collectivités locales mais le financement sera unique. Dès Noël, on aura conventionné 80 sites sur les 165 les plus lourds, et l'an prochain l'agence ne verra plus les choses que de loin. M. Marco a été brillamment stupéfiant,…

      Mme Michèle ANDRÉ. – Il a été brillant !

      M. BORLOO, ministre délégué. –… non moins que l'excellent M. Sueur. Chacun doit bien entendre ce qu'il en est, à propos de cette maladie des plans ambitieux dénués de moyens. Jusqu'en 1996, combien y avait-il de logements sociaux construits en France chaque année ? Autour de 80 000. Pendant les cinq ans de votre gouvernement, ça a été 46 000, puis 42 000, puis 38 000, record absolu, avant de remonter à 42 000. Moi, j'en suis pour la première année à 54 000 !

      M. MANO. – C'est l'effet du plan de relance !

      M. BORLOO, ministre délégué. – Vous voulez d'autres chiffres ? De 1995 à 2002, le nombre de réhabilitations lourdes a été divisé par deux ! Et qu'a-t-on fait du 1 % ? L'État a puisé dedans pour boucler son budget ! Alors, discutons concepts, dites qu'on aura du mal, expliquez nous des tas de choses, mais, de grâce, pas de leçon ! (Applaudissements au centre et à droite.)

      M. DOLIGÉ. – Et en plus l'État était riche à leur époque !

      M. BORLOO, ministre délégué. – Une fois de plus, M. Hyest nous a brodé son discours sur les paradoxes français en matière d'endettement. Oui, il faut simplifier le système judiciaire, je le dis aussi pour M. Paul Girod. Pour passer de A à B, il faut des moyens un peu plus élevés. Un comité de pilotage est mis en place avec la Chancellerie et la Banque de France.

      Oui, madame Létard, il faut une évaluation. Le président du conseil général doit aussi être partie prenante pour l'accompagnement social. Les parquets devront veiller à toute dérive là- dessus : il ne faudrait pas laisser croire que le surendettement serait pénal alors que les personnes en cause sont des accidentés de la vie.

      Ce ne sont pas eux qui fraudent, et les fraudeurs ne se retrouvent ni au tribunal ni au commissariat.

      M. SUEUR. – Dommage !

      M. BORLOO, ministre délégué. – Sur les zones franches urbaines, il y a consensus. Monsieur Coquelle, je retrouve bien là toute la profondeur d'un élu du Pas-de- Calais, lorsque vous vous rappelez que les réhabilitations et les démolitions sont des opérations lourdes, politiquement, socialement, mais aussi humainement : ce n'est pas l'État qui décide, mais l'administration a reçu 135 000 demandes émanant des maires et des H.L.M. ! D'où notre chiffre arrondi à 200 000. Ce seront les maires qui décideront mais parfois il suffit de supprimer une grande barre dans un quartier pour qu'il s'aère.

      La rénovation urbaine en périphérie ne peut se faire que si on réhabilite des logements abandonnés, insalubres ou vacants au centre, comme à Montauban, à Bordeaux ou à Saint- Étienne.

      L'A.N.R.U., aura vocation à sauver les centres-villes, les centres-bourgs, car la vraie mixité est là. Monsieur Coquelle, vous avez cité les Tripodes : tout le monde est d'accord pour les raser. Cela dit, n'oublions pas que c'est une partie du passé des gens qu'on détruit. J'ai le souvenir d'une mamma italienne qui pleurait en voyant détruire l'ensemble où étaient nés ses huit enfants, où était mort son mari, mais elle voulait quand même qu'on le détruise.

      En la matière, tout un travail d'accompagnement doit être mené.

      Oui, monsieur Alduy, les centres commerciaux font partie du renouvellement urbain. Je suis navré, madame San Vicente, de ne pas avoir pu vous suivre dans le débat sémantique que vous avez lancé. Rénovation, renouvellement ? Je ne suis pas sûr d'avoir saisi la nuance !

      S'il y a un point d'accord entre nous, c'est bien celui de la péréquation des finances locales. C'est d'ailleurs bien dans cette enceinte, au Sénat, il y a neuf mois que j'ai proposé d'ouvrir ce débat. Le comité des finances locales, qui est un État dans l'État, se dit prêt à l'engager, comme son président M. Fourcade, maire d'une commune riche, non pour un grand soin fiscal, mais pour apporter les corrections nécessaires : une D.S.U. distribuée à 75 % des collectivités, c'est une D.G.F. sous un autre nom ! Une ville riche qui a un quartier en difficulté touche plus de D.S.U. que la cité orpheline de Chanteloup-les- Vignes. C'est inacceptable. Si le Sénat veut agir, je serai à ses côtés. M. Barbier a eu raison de parler de l'outil informatique : il va falloir simplifier. Quant aux associations, elles n'ont pas été privées de financement, et le préfet qui a dit qu'elles en manquaient a failli à sa tâche. Aucun financement n'a été supprimé et nous avons gagné cinq mois sur les notifications. Attention à la désinformation.

      Opposer l'urbain à l'humain ? C'est un débat que je croyais dépassé depuis longtemps. La complexité des procédures ? Non, l'agence la simplifie. Serons-nous à l'abri des aléas budgétaires ? Il est difficile de faire mieux qu'une loi de programmation, un minimum annuel inscrit dans la loi, une convention, et une loi qui sanctuarise le 1 %. Que faire de plus pour arriver à ces 1 200 millions ? Le chiffre de 30 milliards ne figure pas dans le projet. Les communes ont besoin de soutien et M. Mano a été un des premiers à venir me voir pour dire le bien qu'il pensait du guichet unique. Naturellement l'A.N.R.U. ne financera pas la politique de rénovation urbaine de la ville de Paris, mais elle y contribuera, comme aux Tarterêts où à la Grande-Borme, ou sur le site orphelin de Meaux. À chaque fois, l'intervention sera adaptée. Les 6 à 7 milliards d'euros viendront aider les maires à réaliser les quartiers dont ils rêvent. (Applaudissements au centre et à droite.)

      La séance est suspendue à 19 h 55.

*

      Elle est reprise à 22 heures.

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