Application de la L.O.L.F.

(Question orale avec débat)

     M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 2 de M. Arthuis à M. le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire sur la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dite L.O.L.F.

     Je félicite tout particulièrement le président de la commission des Finances pour cette initiative. Le débat qui s'ouvre aujourd'hui présente en effet un double intérêt.

     Sur le fond, il n'est pas besoin de rappeler l'importance de la nouvelle « Constitution financière de la France » résultant de la loi organique du 1er août 2001, à laquelle la commission des Finances du Sénat avait beaucoup contribué, sous la présidence de notre ancien collègue M. Lambert et dans la continuité de la réflexion que j'avais engagée.

     Il s'agit d'une pièce maîtresse de la réforme de l'État, qui tend à permettre une plus grande souplesse de gestion pour l'exécutif, mais aussi à renforcer le contrôle du Parlement sur les finances publiques, conformément à une préoccupation constante de notre Assemblée.

     Sur la forme, le débat d'aujourd'hui illustre une fois encore l'implication constante du Parlement à chaque étape de la mise en œuvre de la réforme budgétaire.

     M. Arthuis, puis M. Marini, rapporteur général, vont nous présenter les réflexions de la commission des Finances à la suite de la consultation menée par le gouvernement sur la future maquette des missions et programmes.

     Conformément à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001, le Parlement devient un interlocuteur permanent du gouvernement en matière budgétaire, je m'en réjouis vivement. Je ne doute pas que c'est votre sentiment à tous ! (Applaudis-sements à droite et au centre.)

     Je ne doute pas que M. Bussereau, dans ses nouvelles fonctions de secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire, saura maintenir le dialogue fructueux engagé par le Sénat avec son prédécesseur M. Lambert. (M. le secrétaire d'État le confirme.)

     M. ARTHUIS, président de la commission des Finances. – Merci de vos paroles, monsieur le Président, qui soulignent l'importance de ce débat. La L.O.L.F. est au cœur de la réforme de l'État. Merci aussi à M. Mercier et au groupe de l'Union centriste, d'avoir inscrit cette question à l'ordre du jour du Parlement, car nous popularisons les nouveaux outils que la L.O.L.F. place entre vos mains.

     La « L.O.L.F. » – chacun connaît ce terme, entré dans le vocabulaire des finances publiques – a fait l'objet d'une démarche parlementaire conjointe des deux Assemblées, avec l'attention bienveillante du gouvernement, qui a réussi en période de cohabitation, un quasi-consensus politique. Cette loi a donné lieu à une concertation, elle contribue à substituer aux rapports de force et de méfiance qui prévalaient entre le parlement et le ministère, des relations tournées vers la coopération et la confiance. Je salue le travail remarquable effectué par la direction de la réforme budgétaire – qu'on souhaite éphémère – pour la mise en œuvre de la L.O.L.F.

     L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 avait, dans la logique du parlementarisme rationalisé, bridé l'influence du Parlement sur le budget de l'État. Sans rompre avec la logique de la Constitution, il était indispensable de redonner tout son sens aux articles XIV et XV de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » et « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

     La L.O.L.F veut redonner toute sa place au consentement à l'impôt et permettre aux parlementaires, représentants du peuple, de demander des comptes au gouvernement quant à sa gestion des crédits, c'est-à- dire des impôts.

     Aux principes traditionnels d'annualité, d'unité et d'universalité, éprouvés par l'histoire budgétaire, la L.O.L.F. donne sa pleine portée à l'autorisation parlementaire et consacre un principe nouveau de sincérité des comptes publics.

     La lisibilité accrue des finances publiques est essentielle : si nous voulons mettre de l'ordre dans la « maison État », il faut d'abord mettre de la lumière dans toutes les pièces ! (Sourires.) La lisibilité de la loi de finances et la sincérité des données qui y figurent sont essentielles pour informer nos concitoyens et nous permettre de prendre des décisions éclairées. Au plan budgétaire, l'article 32 de la L.O.L.F. exige une présentation sincère de l'ensemble des ressources et des charges de l'État, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler. Au plan comptable, selon les termes de l'article 27, « les comptes de l'État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

     La réforme de la comptabilité de l'État, la mise en œuvre d'une comptabilité générale, fondée sur le principe de constatation des droits et obligations, et dont les règles ne se distinguent de celles qui s'appliquent aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action, est un élément fondamental de la réforme. Les nouvelles normes comptables ont reçu l'approbation unanime du Conseil national de la comptabilité le 6 avril dernier. Les états financiers comprendront désormais un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Deux sujets méritent de retenir notre attention : le traitement comptable des engagements de retraite, et la valorisation du patrimoine de l'État. Pour avoir engagé ce chantier lorsque j'étais en charge du ministère de l'économie et des finances, je ne peux que me réjouir de cet aboutissement.

     Pour mettre en œuvre ce nouveau cadre comptable, l'État s'est engagé dans la réforme de son système d'information budgétaire et comptable. Mais des incertitudes planent sur le caractère opérationnel, et les délais de mise en œuvre du progiciel Accord 2. Pouvez-vous nous indiquez, monsieur le Secrétaire d'État, si le projet de déploiement d'Accord 2 est bien maintenu, et s'il sera opérationnel au 1er janvier 2006 ? Si tel n'était pas le cas, qu'avez-vous prévu pour que nous disposions, dès la première année d'application de la L.O.L.F., des informations indispensables à la clarté des comptes de l'État ?

     Je me permets de vous mettre en garde contre tous les accommodements qui maintiendraient en l'état la comptabilité actuelle et multiplieraient les systèmes de retraitement des données.

     La nouvelle nomenclature budgétaire aura une triple incidence : sur l'organisation de nos travaux et du débat budgétaire ; sur l'information et les moyens de contrôle du Parlement ; sur la responsabilisation des fonctionnaires et la réforme de l'État.

     L'examen des crédits et leur vote par mission, et non plus par ministère, nécessiteront d'adapter le périmètre de nos rapports spéciaux et pour avis. Les discussions devront porter non plus sur les moyens des ministères – le ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, M. Sarkozy, rappelait fort justement cette semaine que « les ministres ne sont pas propriétaires de leur budget » – mais sur la performance des politiques publiques. Les questions fondamentales des objectifs de l'action du gouvernement, des moyens qu'il convient d'y affecter, et de la manière dont ceux-ci sont utilisés pourront être posées. Nous prêtons trop souvent attention à la variation de moyens des ministères, d'une année sur l'autre, sans mesurer pleinement l'efficience de leur action. C'est donc bien à une évaluation des politiques publiques, telle que la définit le décret du 18 novembre 1998 que nous sommes appelés à procéder : « évaluer une politique c'est apprécier son efficacité en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre ».

     Alors que les services votés, reconduits quasi automatiquement d'une année sur l'autre, représentent 94 % des crédits, l'adoption d'un budget en base zéro fera de la discussion budgétaire un exercice annuel de remise en cause des dépenses de l'administration et des activités des services au sein de chaque mission.

     Nos débats pourront se recentrer sur les enjeux majeurs des finances publiques : évolution des prélèvements obligatoires, des emplois rémunérés par l'État, de la dette. Il s'agit de consacrer plus de temps aux grands enjeux qui engagent l'avenir, plutôt que de s'attacher à examiner le détail de dépenses parfois symboliques.

     Un « chaînage vertueux » des discussions budgétaires permettra de fonder les arbitrages en loi de finances initiale d'après les résultats de l'exercice antérieur, puisque la L.O.L.F. dispose que la discussion du projet de loi de règlement de l'année précédente doit précéder celle du projet de loi de finances initiale. La loi de règlement sera accompagnée d'informations complètes sur l'utilisation, par mission et par programme, des crédits de l'exercice budgétaire concerné, ainsi que d'annexes explicatives justifiant les écarts de gestion au regard des prévisions initiales. La loi de règlement est ainsi appelée à devenir un des actes majeurs de la vie parlementaire, auquel il conviendra de donner une place nouvelle dans le calendrier de nos travaux.

     J'y insiste. Cette loi, aujourd'hui purement comptable, qui nous mobilise peu, et dont il est difficile de tirer des enseignements, doit prendre une place éminente. Les comptes de l'État seront désormais une source d'information sur la situation des finances de l'État, son appauvrissement, pourquoi pas, ou son enrichissement, et son exposition au risque. Ils feront l'objet d'une certification de la Cour des comptes. Les gestionnaires rendront des comptes sur leur gestion. Aujourd'hui, une fois l'exercice budgétaire clos, nous passons à autre chose. Demain, c'est à un véritable audit des finances publiques que nous invitera chaque année la loi de règlement.

     Il nous reviendra donc de faire en sorte que cette loi devienne un moment fort de la vie budgétaire, un moment où nous tirons les leçons du passé pour mieux construire l'avenir. Si nous ne l'utilisons pas, quelle pression pèsera sur ceux à qui l'on a confié la liberté de gérer les crédits d'une politique ? Quel sens aura leur responsabilité ?

     Nous disposerons de compte rendus précis de l'exécution, mais aussi de la performance de chaque programme grâce aux rapports annuels de performance annexés à la loi de règlement. Ces éléments devront nous servir pour exercer, le cas échéant, notre droit d'amendement, que la L.O.L.F. étend. Les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution rendront possible des transferts de crédits entre programmes d'une même mission, sans en augmenter le montant, ce qui pourrait entraîner une forte progression du nombre d'amendements en deuxième partie du projet de loi de finances, dont nous devrons étudier les modes de recevabilité et de discussion.

     Cet exemple illustre les questions pratiques auxquelles nous allons être confrontés lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, le premier à être entièrement organisé selon les nouvelles règles de la L.O.L.F. Pour que le Parlement se prépare, le projet de loi de finances pour 2005 doit faire l'objet d'une double présentation, suivant l'ancienne et la nouvelle nomenclatures, tout en continuant d'être voté par titre et par ministère.

     Aux programmes seront associés des objectifs et des indicateurs de performance qui permettront de mesurer l'efficacité de la gestion publique. Le débat prochain sur ces deux outils devra retenir toute notre attention, pour qu'ils ne relèvent pas d'une simple contrainte d'affichage, comme cela a pu être le cas pour certains agrégats, mais traduisent réellement les objectifs et la performance de l'action publique, d'une manière accessible à tous. Je me félicite que le cadre d'élaboration des indicateurs et des documents budgétaires fasse l'objet d'une consultation des Assemblées. Pouvez-nous indiquer, monsieur le Secrétaire d'État, si les propositions d'objectifs et d'indicateurs figureront dans les documents annexés à la loi de finances pour 2005 ?

     Plus lisible, le budget sera d'autant plus facile à contrôler que les rapporteurs spéciaux disposent de pouvoirs accrus, avec l'assistance de la Cour des comptes, et d'une information plus complète, grâce à la communication des rapports des corps d'inspection. Le renforcement des contrôles n'est-il pas la nécessaire contrepartie de la liberté de gestion nouvelle dont disposeront les gestionnaires de programme ? C'est donc sur notre capacité à développer nos missions de contrôle que repose le succès de la réforme.

     L'exercice par le Parlement de pouvoirs accrus est le corollaire de la responsabilisation effective des gestionnaires. Les sources d'inefficience seront identifiées, la dimension stratégique de la gestion développée. La recherche de la performance est un changement culturel qui doit être relayé à tous les niveaux de l'administration, par la mise en place d'un contrôle de gestion. La séparation entre la responsabilité politique et la responsabilité de gestion pourra assurer les commissions à conduire des auditions de responsables de programme, appelés à devenir de véritables « managers » publics.

     Des hauts fonctionnaires vont se voir confier la responsabilité de programmes, et seront donc en mesure d'arbitrer entre les dépenses en cours d'année. C'est une grande liberté, indispensable pour moderniser la gestion publique : nous constatons parfois que les ministères sont en rupture de crédits sur un chapitre et qu'ils consomment précipitamment en fin d'année les crédits d'autres chapitres, pour voir leur dotation préservée l'année suivante. C'est là un bien mauvais usage de l'argent des contribuables. Désormais, les gestionnaires pourront faire face aux aléas en cours d'année, et être plus réactifs dans leurs décisions de gestion. C'est dire, monsieur le Secrétaire d'État, l'importance considérable de leur désignation. Quand sera-t-elle officielle ? Pouvez-vous nous confirmer qu'il n'y aura qu'un seul gestionnaire par programme ? Enfin, quelles seront les modalités de récompense ou de sanction qui leur seront appliquées au regard de la performance de leur gestion ?

     Un rapport sur la rémunération au mérite des directeurs d'administration centrale a été remis il y a deux jours au Premier ministre par M. Silicani. Pouvons-nous attendre une généralisation de ces modalités de rémunération, qui s'inscrivent dans la logique de performance de la L.O.L.F. ?

     Quelles conséquences la mise en œuvre de la L.O.L.F. aura-t-elle sur la gestion de la fonction publique ?

     Nous ne sommes qu'au début d'un processus qu'il nous appartient de conduire à son terme pour faire vivre la réforme budgétaire, pour qu'elle ne se résume pas à la réforme technique qu'elle nous paraît être en surface. C'est une révolution culturelle qui ne s'opérera pas sans résistance ni sans heurts ; elle requiert l'entière mobilisation des administrations qui la mettront en œuvre, mais aussi la notre, pour que le Parlement, initiateur de la réforme budgétaire, s'affirme comme l'aiguillon politique de la réforme de l'État. Cette réforme est une coproduction des deux Assemblées parlementaires et du gouvernement.

     Ne doutez ni de notre engagement ni de notre volonté. Le Sénat prendra toute sa part dans la mise en œuvre de la L.O.L.F., afin que sans délais elle devienne le levier de la réforme de l'État.

     Lorsque les missions auront été consacrées, elles préfigureront peut-être la composition du gouvernement. Les missions interministérielles disparaîtront et à chaque mission correspondra un ministre responsable. (Applaudissements au centre et à droite.)

     M. MARINI, rapporteur général de la commission des Finances. – Le débat de cet après-midi est une utilisation judicieuse de l'ordre du jour réservé aux groupes politiques.

     Je remercie donc le groupe de l'Union centriste, puisqu'il nous permet aujourd'hui d'échanger nos avis sur la réforme budgétaire. Un débat sur les prélèvements obligatoires avait déjà été organisé sur proposition du groupe U.M.P. Nous sommes donc coproducteurs d'une bonne transparence des comptes de l'État.

     La réforme budgétaire va bien au-delà du budget, elle marque un nouveau comportement face à la dépense publique, dans un jeu quasi contractuel entre directeurs de programme et responsables des unités de moyens. Elle impose des comptes rendus périodiques, cependant que des indicateurs de performance permettront à l'opinion de juger la manière dont les engagements sont tenus.

     L'ampleur de ces efforts rend encore plus remarquable le consensus qui perdure en sa faveur malgré les aléas de la vie politique. Hier, en commission, nous avons une nouvelle fois constaté l'accord général des groupes. Le fait est assez rare pour ne pas se priver du plaisir de le souligner.

     L'enjeu de la réforme est généralement sous-estimé, dans les administrations et les enceintes parlementaires. Il s'agit non de technique, mais de politique, au sens le plus élevé.

     Je salue le chemin parcouru par le gouvernement, aidé par la nouvelle direction de la réforme budgétaire. Grâce à ce travail, le Premier ministre nous a soumis une maquette. Les présidents et les rapporteurs généraux des deux commissions des Finances ont été priés de proposer des modifications. Nous devions rendre nos conclusions le 30 avril ; nous sommes le 29 ! À l'occasion de ce débat, nous exposerons publiquement notre contribution à une gestion plus moderne, levier de la réforme de l'État.

     En tout, le projet du gouvernement comporte 45 missions et 150 programmes, en incluant les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes.

     Nous l'avons examiné en étroite concertation avec nos collègues de l'Assemblée nationale. À ce propos, je rends hommage au rapporteur général, M. Carrez. Respectueux des mandats respectifs délivrés par nos commissions, nos entretiens se sont déroulés dans la transparence, avec le souci de mettre en avant les idées communes. Conformément à l'esprit du bicamérisme, il y aura des variantes, mais nous sommes d'accord sur l'essentiel.

     Nous avons consulté les autres commissions du Sénat et réuni la commission des Finances en séminaire de travail à Compiègne. Les opinions très constructives que nous avons recueillies trouvant une traduction concrète dans le document que nous avons élaboré. Bien sûr, nous avons consulté les rapporteurs pour avis, qui s'intéressent plus particulièrement à un secteur de l'activité gouvernementale.

     Alors que la maquette du gouvernement comportait 32 missions, au titre du budget général, nous en proposons 31. Mais une différence majeure doit être soulignée : le nombre de missions interministérielles passe de huit à quatorze.

     En outre, les programmes rattachés au budget général passeraient de 126 à 145.

     Plus un programme est ample, plus la marge de manœuvre accordée à son responsable est grande à cause de la fongibilité des crédits et plus le contrôle parlementaire est limité. Nous avons donc voulu concilier les nécessités de l'action administrative avec les droits du Parlement.

     Monsieur le Ministre, il faut supprimer les missions dotées d'un seul programme. Le programme du Conseil économique et social est modeste, puisqu'il est limité à 32 millions d'euros, mais il ne doit pas constituer une mission. Il en va de même des programmes sécurité et protection des populations, car la formule des missions sous-programmes n'est conforme ni à la lettre ni surtout à l'esprit de la loi organique.

     En matière de sécurité intérieure, nous préférons une mission comportant deux programmes – police et gendarmerie.

     Une seconde mesure indispensable au respect des prérogatives parlementaires consiste à scinder les programmes gigantesques. En effet, il est inutile d'avoir un luxe de détails sur un programme modeste – comme la localisation de Météo France – alors que des masses immenses de crédits sont insécables par ailleurs, provoquant l'apparition de zones opaques, de vrais trous noirs gênant le contrôle a priori et celui de l'exécution.

     Dans cet esprit, nous proposons de scinder le deuxième programme de la défense « préparation et emploi des forces » en deux parties, l'une portant sur le matériel, l'autre sur les hommes, avec le recrutement et la formation. De même, au sein du cinquième programme « préparation et conduite des programmes d'armement » il faut au moins distinguer l'arme nucléaire et les armements conventionnels, car cette distinction traduit un choix stratégique.

     Dans le même esprit, mais à propos de la fonction « éducation », il convient de distinguer les crédits consacrés à la vie des élèves au sein de la mission « enseignement scolaire », car ils représentent 5,5 milliards d'euros dans le second degré !

     Au-delà des droits parlementaires, il faut que chaque citoyen puisse se faire une idée des véritables priorités guidant l'action de l'État. Il faut donc clarifier certaines missions à caractère ministériel.

     La structure interne du programme agriculture nous semble déséquilibrée. En accord avec la commission de l'Assemblée nationale, nous proposons de le scinder en deux, promotion de l'agriculture et développement rural, d'une part, valorisation des produits, orientation et régulation des marchés d'autre part. De même, la mission transports pourrait être découpée selon une présentation plus compréhensible. M. le secrétaire d'État connaît bien le sujet… Chaque mode serait ainsi identifié clairement, notamment le transfert fluvial et l'on regrouperait sous le programme Stratégie toutes les actions ne pouvant être affectées directement à l'un ou l'autre mode. La classification serait utile.

     S'agissant de l'économie, des finances et de l'industrie, il est possible de modifier le programme remboursements et dégrèvement d'impôts, qui représente plus de 60 millions d'euros, pour le répartir comme le propose la commission des Finances de l'Assemblée nationale : les éléments bien identifiables seraient versés aux programmes auxquels ils correspondent ; la prime pour l'emploi rejoindrait ainsi la mission travail, qui deviendrait interministérielle. Le crédit impôt-recherche serait rattaché à la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur. Nous avons également suivi M. Fréville qui recommande de rattacher les dégrèvements d'impôts locaux à la mission Relations entre l'État et les collectivités locales.

     S'agissant de la gestion et du contrôle des finances publiques, il semblerait plus clair de scinder la gestion fiscale et financière de l'État en trois programmes : gestion comptable, assiette, recouvrement des impositions, ce qui ne préjugeait pas d'éventuelles restructurations organiques dans les années à venir.

     Une clarification des missions interministérielles est possible. Le programme tourisme a vocation à s'intégrer à la mission politique économique ; la mission Premier ministre nous semble devoir comprendre un programme réforme de l'État et relations avec les citoyens – c'est une priorité qui mérite de figurer au niveau des responsabilités du chef du gouvernement.

     J'ai évoqué la sécurité intérieure, qui doit marcher sur deux jambes. (Sourires.) L'écologie et le développement durable méritent une mission interministérielle ! Elle serait intitulée Écologie et maîtrise des risques et elle inclurait, à côté d'autres programmes, la sécurité civile, la météorologie, ainsi que la prévention et le contrôle des risques industriels.

     La proposition qui nous est faite en ce qui concerne la recherche comporte deux défauts majeurs. Elle laisse de côté nombre de grandes écoles rattachées à divers ministères, École des mines, Ponts et Chaussées, Polytechnique, Chartes, École du patrimoine qui relève du ministère de la Culture, écoles rattachées au ministère de l'Agriculture. Toutes ont vocation à être financées par la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur. Autre défaut, la maquette n'isole pas dans des programmes spécifiques les crédits consacrés par la collectivité à la recherche publique. Les enseignants-chercheurs ont deux activités : comment distinguer le coût de chacune ? En recourant au moins, à des clés forfaitaires. Cette façon de faire a des vertus pédagogiques : isoler l'effort consenti pour la recherche, et pouvoir arbitrer entre les disciplines, repérer les pôles d'excellence, éclairer le dialogue sur les moyens.

     Nous souhaitons aussi créer de nouvelles missions interministérielles et, notamment, afficher la priorité politique de la stratégie d'aménagement du territoire. Est-il concevable que cette mission fondamentale de l'État ne soit pas considérée comme de rang I ?

     Nous avons tâché de reconstruire une mission interministérielle regroupant le soutien aux politiques d'équipement, l'urbanisme et l'ingénierie publique, l'information géographique et cartographique, ainsi que les missions territoriales de l'État.

     L'urbanisme doit être apprécié dans sa globalité. La discrimination positive en faveur des quartiers défavorisés est une nécessité, mais la mission ville, en rang I, nous paraît trop restrictive. Elle gagnerait à être élargie pour inclure le logement, avec deux programmes, aide à la personne et aide à la pierre, ainsi que les actions de rééquilibrage social au sein des villes.

     Les deux prochaines étapes seront la nomination des directeurs de programme et la détermination des indicateurs de performance.

     La nomination des directeurs de programme relève de l'exécutif. Je veux souligner simplement l'importance du dialogue entre ceux qui géreront les budgets et feront les arbitrages, et les chefs d'unités de moyens. Ainsi sera mis sous tension l'ensemble de l'appareil administratif ; ainsi fonctionnera à plein la réforme de l'État. Pour éviter toute confusion, gardez-vous de nommer comme directeurs de programme des fonctionnaires qui raisonneraient en directeurs de moyens. Cependant, le rôle du directeur de programme doit être léger, pluridisciplinaire, à l'image du rôle des agences régionales de l'hospitalisation à l'égard des grands centres hospitaliers. C'est cet élément qui, dans la réforme de 1996, a été le plus utile.

     Nous observerons avec attention les décisions qui seront prises. Dans l'élaboration de la maquette, nous serons, je l'espère, consultés sur la détermination des indicateurs de performance.

     Enfin, je m'associe aux questions que M. le président de la commission vous a posées. Le sujet de la loi organique mérite d'être traité avec la plus grande précision, ce qui explique que j'ai dépassé le temps qui m'était imparti… (Applaudissements au centre et à droite.)

*

     PRÉSIDENCE DE M. SERGE VINÇONVICE- PRÉSIDENT

     M. SERGENT. – La loi organique du 1er août 2001 est une loi organique d'origine parlementaire qui a recueilli l'assentiment quasi-unanime de nos deux Assemblées. Elle réécrit la constitution financière de la France, qui n'avait pas été modifiée depuis quarante ans malgré trente-six tentatives de réforme.

     Elle poursuit deux objectifs majeurs : réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les résultats et l'efficacité ; renforcer la transparence des informations sur les finances publiques et la portée de l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement.

     Le budget de l'État se présentera désormais selon trois niveaux d'organisation budgétaire : à chaque politique publique correspond une mission, celle-ci étant composée de programmes, unité de spécialité – les crédits y figurant ne pourront être affectés à un autre objet que celui du programme.

     Les programmes sont déclinés en actions. Au sein d'un programme, le gestionnaire aura donc une liberté presque complète pour affecter les crédits dont il dispose entre les différentes natures de dépense – sauf en matière de création d'emplois et de dépenses de personnel : la fongibilité des crédits est dite « asymétrique ».

     En contrepartie de cette plus grande liberté, les gestionnaires de chaque programme devront élaborer chaque année des « projets annuels de performance », assortis d'objectifs et d'indicateurs de performance précis sur le respect desquels ils s'engageront. À l'issue de l'exercice budgétaire, dans le cadre de la loi de règlement, ils devront rendre compte précisément de l'utilisation faite des crédits qui leur ont été confiés, mais aussi chiffrer les indicateurs de performance et indiquer les raisons pour lesquelles ils n'auraient pas, le cas échéant, atteint les objectifs fixés par la loi de finances. L'examen de la loi de règlement de l'année précédente fournira donc aux parlementaires des enseignements précieux pour l'examen de la loi de finances de l'année suivante. L'obligation de rendre des comptes au Parlement est la contrepartie de la plus grande liberté de gestion accordée au gouvernement.

     Selon ce schéma, le budget général comprendra 45 missions comprises dans 150 programmes, à comparer aux 848 titres des budgets ministériels tels que nous les examinions jusqu'alors.

     Le renforcement de la transparence de la gestion budgétaire et de la portée de l'autorisation parlementaire représente une grande avancée. La L.O.L.F. renforce la transparence de la stratégie économique et budgétaire de l'État en l'inscrivant dans une perspective pluriannuelle. Le débat d'orientation budgétaire qui se tient à la fin du premier semestre de l'année est institutionnalisé et renforcé.

     En présentant la nomenclature budgétaire envisagée par la loi de finances de l'année suivante, le gouvernement permettra au Parlement de participer davantage à la construction de la loi de finances. Le Parlement voit le champ de ses compétences élargi à des domaines qui lui échappaient. Il disposera d'une information précise sur la politique d'emprunt de l'État, les garanties qu'il accorde, les affectations de recettes.

     Une comptabilité de l'État modernisée permettra de mesurer le coût des actions et de mieux connaître la situation financière et patrimoniale de l'État dont les comptes feront l'objet d'une certification par la Cour des comptes.

     Les commissions des Finances bénéficieront par ailleurs de nouveaux outils pour contrôler les finances publiques et l'exécution des lois de finances.

     Cette loi organique sera applicable au 1er janvier 2006. Force est donc de constater que s'il s'est écoulé près de trois ans depuis son adoption le 1er août 2001, il ne reste guère qu'un an et demi avant son application effective. Il était donc judicieux, monsieur le Président de la commission des Finances d'interroger le gouvernement afin de savoir où nous en étions de sa mise en place : d'autant que, pour l'examen à l'automne du budget 2005, nous bénéficierons d'une double présentation qui sera un « exercice à blanc » de la nouvelle loi organique.

     De nombreuses questions se posent encore aujourd'hui. Un constat d'abord : l'avancée inégale, le mot est faible, de la mise en place de la L.O.L.F. dans les ministères. Certains d'entre eux n'auraient même pas nommé leurs responsables. Comment pensez-vous, monsieur le Ministre, remédier à cette situation ? Chaque ministre devant définir avant juin 2004 les objectifs et les indicateurs de performance pour chaque programme, les responsables doivent mettre en place de nouveaux modes de gestion, examiner les conséquences de la réforme sur la gestion des ressources humaines, revoir les relations entre administrations centrales et déconcentrées. Serons-nous prêts d'ici juin ?

     En tant que rapporteur spécial du budget de la jeunesse et des sports, je me plais néanmoins à souligner l'implication de ce ministère dans la mise en place de la loi organique. Aujourd'hui, ce ministère a retrouvé son périmètre antérieur, incluant la jeunesse et la vie associative. La logique politique a cédé devant la logique organisationnelle. La partition avait en effet compliqué les choses, les services déconcentrés demeurant au ministère des Sports et la Jeunesse, au ministère de l'Éducation nationale qui ne s'en souciait guère.

     Suivant cet exemple, serait- il utopique, que dans l'avenir, les compétences des ministères correspondent aux périmètres des missions ? J'en mesure la difficulté mais cela contribuerait à la simplification et à la transparence budgétaire.

     L'état d'avancement est très inégal entre les composantes jeunesse et sports en particulier s'agissant des indicateurs et de la ventilation des charges indirectes dans une perspective de coût complet – ce que le ministère des Sports a fait.

     Le programme soutien proposé apparaît trop large – comme, semble-t-il – dans de nombreuses missions. Il tempère la portée réformatrice de la L.O.L.F. et ne saurait rester en l'état. Il faut autant que possible ventiler les dépenses de personnel et d'équipement dans les deux autres programmes selon une logique de comptabilité analytique et éviter qu'une fonction support ne représente plus de 20 % de crédits de rémunération.

     Pour bien éclairer le Parlement, les indicateurs doivent être suffisamment nombreux sans être pléthoriques. Comment se fera l'évaluation ?

     Il importe que les responsables de programmes soient nommés rapidement : eux seuls peuvent prendre le relais de la motivation en interne car il importe que l'administration s'implique sans inertie, que ce soit au niveau central ou dans les services déconcentrés.

     Dernière question, mais importante : qu'en est-il du système Accord 2 dont la mise en place est indispensable à la mise en place dans le temps de la L.O.L.F. ? À ce sujet, je partage totalement les préoccupations du président Arthuis.

     Pour conclure, je souhaiterais que la maquette modifiée par la commission des Finances du Sénat soit largement prise en compte par le Premier ministre. Des modifications pertinentes ont été apportées dans la composition des missions ministérielles ou interministérielles. J'ai commencé mon propos en rappelant que l'initiative parlementaire avait permis cette loi organique. J'espère donc que le Parlement sera entendu là encore. (Applaudissements sur les bancs socialistes, au centre et sur le banc de la commission.)

     Mme FÉRAT. – Rapporteur pour avis du budget de l'enseignement agricole, je me réjouis de ce débat et salue l'initiative de notre collègue Arthuis, l'auteur, avec mon groupe parlementaire, de cette question orale avec débat et l'un des éminents artisans de la réforme de 2001.

     Cette réforme a résulté d'une réflexion dépassant les clivages politiques. La modernisation des finances publiques et de l'État est indispensable à l'heure de l'approfondissement de la construction européenne, dans un contexte de mondialisation croissante de l'économie ! Grâce au consensus des principales forces politiques de ce pays, nous voilà doté, avec la L.O.L.F., d'un outil permettant une gestion moderne et démocratique de l'État.

     La transparence budgétaire est le gage d'un contrôle parlementaire efficace et d'une plus grande implication de nos concitoyens dans les affaires publiques : on ne peut que s'en réjouir quand monte l'abstention et que le rejet du politique menace notre système démocratique. L'intervention de l'État, génératrice de prélèvements, ne va plus de soi depuis plusieurs années : elle doit être légitimée, expliquée aux citoyens. À cet égard, la nouvelle L.O.L.F. peut être utile.

     Parmi les grands enjeux de cette réforme, figure la responsabilisation des gestionnaires. Nous devons en effet faire accepter une nouvelle culture de gestion des services de notre administration. Il ne faut pas avoir peur de parler d'amélioration de la production administrative. La rémunération au mérite est un facteur de modernisation de nos administrations mais il faut toutefois veiller à ne pas altérer la qualité du travail de certains services – je pense notamment aux services de police ou de justice où on peut craindre une dérive de la culture du résultat au détriment d'un service de qualité pour nos concitoyens.

     C'est pourquoi nous devons chercher d'autres moyens d'adapter l'administration aux évolutions des missions de l'État. La répartition des effectifs constitue selon moi, comme le précise le rapport du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, un outil moderne de gestion de ces services. Leurs responsables doivent pouvoir répartir leur effectif en fonction de la diversité des situations.

     C'est notamment le cas pour le personnel de l'éducation nationale. On ne peut envisager sérieusement les mêmes besoins pour une classe de 30 élèves de milieux familiaux éduqués et attentifs et pour une classe de 30 élèves dont le milieu familial ne favorise pas les études et qui ont pris du retard les années précédentes. Il faut une démarche pragmatique qui fixe des objectifs, dans la logique de la L.O.L.F.

     Permettez-moi, monsieur le Ministre, de vous interroger sur un sujet qui me tient à cœur : la place accordée à la recherche et à l'enseignement agricoles. Je vous serais reconnaissante de m'indiquer leurs références dans la nouvelle nomenclature du budget de l'État et, par voie de conséquence, leur rattachement ministériel. (Applaudissements à droite, au centre et sur le banc de la commission.)

     M. Paul GIROD. – Au départ de la loi du 1er août 2001, il y avait d'excellentes intentions. Il faut rendre hommage à ceux qui l'ont conçue comme il faut rendre hommage à ceux qui ont voulu le présent débat.

     On entendait greffer sur notre administration la culture de la performance et la souplesse d'adaptation. On voulait que le Parlement dispose d'informations sur la totalité du budget, à partir du premier euro, alors qu'auparavant il n'avait de droit de regard que sur 6 % du total du fait de la contrainte des « services votés ».

     La L.O.L.F. introduit encore une réforme de la comptabilité qui remplace la notion de recettes et de dépenses par celle de bilan : nous entrons dans l'ère moderne ! Cela permet de se référer au patrimoine de l'État dont on pourra apprécier la bonne ou la mauvaise utilisation.

     Tout cela partant de bons sentiments. Mais que d'embûches. La notion de mission vient en concurrence avec celle de grande politique. Certes le président Arthuis espère que, la structure du gouvernement rejoindra celle des différentes missions et M. Marini, dans son rapport, a multiplié les missions interministérielles, ce qui prouve qu'il a senti la difficulté.

     La deuxième difficulté tient à la hiérarchie entre programme et actions, ce qui pose la question du niveau de fongibilité.

     Et puis si on instaure la culture du résultat, encore faut-il être capable de le mesurer. Comme le rapporteur général, je souhaite savoir qui va définir les indicateurs de performance. Si c'est l'administration qui à la fois les fabrique et les exploite sans que les rapporteurs spéciaux aient leur mot à dire, on passera à coup sûr à côté de 95 % des objectifs !

     De plus, j'ai été très sensible à ce qu'a dit le président Arthuis sur les lois de règlement. Je déplore que dans la loi organique, on ait maintenu les délais d'instruction pour la loi de finances initiale et qu'en revanche on ait passé sous silence tout ce qui concerne les lois de règlement.

     Certes, ces dernières doivent être discutées avant la loi de finances n + 2. Parfait ! Mais cet examen doit être fait à fond et à temps ! Il est donc indispensable qu'elles soient examinées en mai, avant que le gouvernement n'ait rendu ses arbitrages pour la loi de finances à venir et qu'il puisse ainsi en tirer les enseignements. Sinon, cet exercice ne servira à rien.

     Souplesse, performance, autonomie des chefs de programmes : très bien ! Mais comment faire face à la lourdeur de gestion des grands corps de l'État ? Alors, quelles sanctions, en bien ou en mal, seront appliquées aux responsables des programmes ?

     J'en arrive à la maquette très intéressante et révélatrice qui nous a été présentée le 21 janvier et sur laquelle la commission des Finances, par la voix de notre rapporteur général s'est exprimée.

     En tant que rapporteur spécial du logement, j'ai été stupéfié par l'accueil qui a été réservé par le gouvernement en décembre à la suggestion que faisaient, unanimes, les rapporteurs concernés par le logement, de créer une mission interministérielle qui réunirait l'équipement et la ville. Il semblait que si certains y étaient favorables, d'autres l'étaient beaucoup moins. Or, dans la première maquette, il y avait un programme extraordinaire : logement et tourisme ! En revanche, le ministère de la Ville n'était pas du tout concerné… Aujourd'hui, le logement est mis ailleurs, ce qui est infiniment plus logique ! Cette nouvelle organisation sera sans doute facilitée par la nouvelle structure gouvernementale pour autant qu'elle réponde aux vœux du président Arthuis.

     Je disais tout-à- l'heure mon inquiétude devant la réaction des grands corps. Je crois savoir que l'administration du logement au ministère de l'Équipement a quelque mal à se faire à la nouvelle composition gouvernementale. Si, sur le terrain, les D.D.E. continuent à garder la main sur tous les projets, cela ne va pas faciliter les choses…

     Il est un autre sujet qui me préoccupe, celui de la sécurité civile. Dans la première maquette n'était traitée que la sécurité des personnes, la sécurité relevant bien évidemment du ministère de l'Intérieur. Or, le général de Gaulle ne s'est pas contenté d'une loi organique sur les lois de finances. Une autre ordonnance concerne la sécurité intérieure qui, même si elle relève du ministère de l'Intérieur est, par nature, interministérielle. C'est pourquoi il existe un haut fonctionnaire de défense dans tous les ministères. Mais inscrire la sécurité civile dans le programme « Protection de personnes » est proprement aberrant. Aujourd'hui la défense d'un pays ne relève pas des seules forces militaires : la ligne de front peut se trouver, dans quelques minutes, rue de Tournon, car la nature de la menace a changé. Il faut donc que nous trouvions une façon d'articuler la sécurité civile et militaire et je suis désolé que, sur ce point, la commission des Finances propose d'inclure la sécurité civile au sein d'une mission écologie et prévention des risques !

     Cette loi organique, enfin, ne sera pas sans conséquence sur les autres textes en discussion. Ainsi, nous examinons le projet de loi sur le développement des territoires ruraux. Or, son article 74 prévoit la création d'un établissement public national pour améliorer la communication agricole. Je crois savoir que la commission des Finances n'est pas vraiment favorable à la multiplication de telles instances…

     M. MARINI, rapporteur général. – C'est le moins que l'on puisse dire ! (Sourires.)

     M. Paul GIROD. – Le développement des territoires ruraux ne se limite pas à la promotion de l'agriculture que je sache !

     Globalement, la démarche actuelle est bonne, sous réserve que l'article assez angoissant paru hier dans un hebdomadaire n'ait pas raison ! Je tiens à saluer la direction biodégradable de la réforme budgétaire (sourires) et je souhaite que nous multiplions les rencontres avec elle afin de lui apporter des idées sans cesse nouvelles, non pas pour lui compliquer la tâche mais pour faire en sorte que la discussion budgétaire rompe avec cette « litanie, liturgie, léthargie » dénoncée par Edgar Faure. Du coup, nos concitoyens s'en sont désintéressés et ne s'inquiètent pas outre mesure des déficits, croyant sans doute qu'il y aura toujours un trésor caché quelque part… (Applaudissements au centre et à droite.)

     Mme TERRADE. – J'ai écouté avec beaucoup d'attention M. le rapporteur général. Si l'on dépasse la technicité des propos, la question du président de la commission des Finances consiste à savoir comment les gestionnaires de la dépense publique ont intégré la loi organique relative aux lois de finances dans leurs réflexions. En 2001, notre groupe avait été le seul à émettre les plus grandes réserves sur ce projet de loi organique, alors qu'un consensus semblait se dégager entre rapporteurs généraux ! À l'époque, nous avions dit que cette loi posait plus de problèmes qu'elle n'en traitait : dépenses de personnel, fixation des enveloppes budgétaires, programme d'intervention de l'État.

     Cette loi organique apparaissait comme un outil de gestion particulièrement austère des deniers publics, assortie de quelques sacrifices imposés par la situation économique et les contraintes européennes. À la vérité, si la nouvelle présentation des dépenses budgétaires doit permettre de mieux appréhender les mouvements réels, les conclusions qu'en tire l'auteur de la question justifient nos craintes initiales. Ce qu'on attend de la réforme c'est « l'émergence d'une culture de résultats et de performances » et la rémunération au mérite des responsables des programmes.

     Où est l'intérêt général, le sens du service public dans cette affaire ? Quels sont les indicateurs pour mesurer l'efficacité de la dépense publique ?

     Si l'on appelle la culture des résultats et de performances le démantèlement progressif des services publics, qu'on le dise, et clairement ! Mais cela justifiera, a posteriori, notre méfiance !

     Quel critère pour évaluer l'efficacité de la mission « éducation » : la proportion d'enseignants par rapport aux élèves ? Le nombre de diplômes ?

     Les fonctionnaires ne s'y trompent guère, qui contestent ces conceptions libérales de l'action publique, ils vous l'ont bien montré l'an passé ! La rémunération spécifique des 180 gestionnaires de programmes, ensuite, n'est pas excessive, ce sont les deux millions de fonctionnaires qui ne sont pas payés à leur juste valeur !

     La situation des comptes publics est critique : la dette publique atteint mille milliards d'euros, c'est dire qu'elle explose. La mise sur le marché du P.E.R.P. participe de cette orientation, puisque le traitement réservé à l'épargne concernée (et notamment le fait qu'elle soit bloquée) permettrait a priori de capitaliser une bonne partie de la dette publique sur les engagements pris par les banques et compagnies d'assurance qui géreront le nouveau produit.

     La semaine dernière, le gouvernement a annoncé des gels budgétaires, qui préfigurent des annulations de crédits, pour un montant de sept milliards d'euros, ce n'est pas rien. Je relève pour 2004 au titre des mesures nouvelles 5,3 milliards d'euros allouées aux « moyens des services » et « interventions publiques » en plus des efforts demandés à la défense, c'est la quasi totalité des mesures nouvelles des ministères civils qui est menacée ! Dans cette logique, pas de sanctuaire, toute l'action publique est concernée : est-ce répondre aux attentes de nos concitoyens ?

     En quoi consiste le prétendu courage budgétaire du gouvernement ?

     Des fermetures d'écoles primaires en zone rurale, moins de dépense d'action sociale, du retard dans la mise en chantier des logements sociaux, l'interruption des travaux d'aménagement de voirie, le ralentissement des procédures de classement des sites protégés, la réduction progressive de l'implantation des services publics dans les villes et les campagnes…

     M. MARINI, rapporteur général. – Creusez le déficit, c'est la seule ressource que vous connaissez !

     Mme TERRADE. –… le pouvoir d'achat des fonctionnaires, qui stagne, moins de postes aux concours de recrutement, la remise en cause du droit à réparation des anciens combattants, moins de soutien à la création artistique vivante, au développement des activités physiques et sportives, à la lutte contre l'exclusion…

     M. MARINI, rapporteur général. – C'est tout ?

     Mme TERRADE. – Je pourrais continuer la liste ! Pas un jour sans que des associations, des élus, des citoyens constatent les dégâts provoqués par le désengagement de l'État ! Est-ce un progrès, que l'État renie la parole donnée ? Nous le disions dès 2001 : la L.O.L.F. est directement liée à la construction d'une Europe libérale et au rôle essentiel confié à la Banque centrale européenne ! (Applaudissements sur les bancs du C.R.C.)

     M. BUSSEREAU, secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire. – Je me réjouis de cette occasion de dialogue sur la réforme budgétaire. Je remercie M. Arthuis d'en avoir pris l'initiative, ainsi que les membres de la Haute Assemblée pour leur contribution au débat.

     La qualité de vos interventions manifeste, une fois de plus, l'intérêt que vous portez à la mise en œuvre de la L.O.L.F. Vous avez joué un rôle décisif dans l'élaboration de cette nouvelle constitution financière, je sais que votre implication ne faillira pas dans la mise en œuvre !

     Je souhaite rappeler les orientations du gouvernement et notre programme de travail. Cette feuille de route est très serrée, nous devrons sans doute accélérer la cadence. Mais, je sais pouvoir compter sur l'engagement de chacun pour que nous soyons prêts dans les délais imposés.

     Le sens profond de cette réforme c'est de redonner au Parlement les moyens de remplir son rôle central historique : le consentement éclairé à l'impôt et à la dépense. Les parlementaires doivent pouvoir voter le budget de l'État au premier euro, sortir de l'assujettissement tacite dans lequel l'exécutif les tient, en les noyant d'informations finalement peu exploitables. Ce que nous voulons, c'est que vous soyez les coauteurs du budget, et, au-delà, réconcilier les citoyens avec l'État et l'action publique. Il ne s'agit nullement, madame Terrade, de démanteler les services publics.

     Grâce à la réforme budgétaire, nous discuterons bientôt des politiques publiques, de leurs objectifs, de leurs résultats. En instaurant une vraie culture du résultat, nous permettrons à chaque Français d'être juge de la manière dont l'argent public est utilisé. C'est ainsi, et pas autrement, que nous réhabiliterons l'impôt !

     Cette réforme est un vrai tournant dans l'histoire de l'État : elle donnera à tous ses gestionnaires une vision claire de l'avenir ; elle incitera tous les ministres à agir comme s'il était son propre ministre des finances au sein de son ministère ; elle donnera au travail gouvernemental un esprit sans doute plus coopératif ; elle permettra, enfin, aux deux millions d'agents de l'État, progressivement formés à la réforme, de retrouver leur fierté dans l'accomplissement de leurs missions au service de nos compatriotes.

     Ces évolutions vont transformer notre façon de travailler. La nouvelle constitution financière sera l'instrument d'une approche plus stratégique de la dépense et de l'action publiques. Vous vous êtes battus pour que ces objectifs soient gravés dans le marbre de la loi, ensemble, nous nous battrons pour qu'ils transforment le quotidien de notre État et de nos administrations !

     Pour faire de la L.O.L.F. un succès dès 2006, vous pouvez compter sur mon engagement le plus énergique : nous tiendrons les délais fixés, quelles qu'en soient les difficultés ! (Applaudissements au centre et à droite.)

     L'année 2004, est décisive pour la mise en œuvre de la L.O.L.F. Dans quelques mois, nous discuterons du projet de loi de finances pour 2005, dans le cadre en vigueur depuis 1959, mais avec la nouvelle présentation par mission et programme, intégrant des indicateurs de performance. Cela ne sera pas un simple changement de façade, mais une présentation de la stratégie des programmes, articulée autour d'objectifs politiques clairement identifiés et d'indicateurs de performance pertinents.

     L'œuvre à accomplir dans chacun des ministères reste conséquente ; toutes les énergies doivent se mobiliser pour que ce premier grand rendez-vous soit une réussite !

     Dans ce calendrier serré, le débat d'aujourd'hui revêt une grande importance. Nous avons intérêt à l'adoption rapide de la maquette de la nouvelle nomenclature budgétaire.

     M. Lambert, qui a tant œuvré, avec vous, pour que cette réforme puisse voir le jour, a présenté cette nouvelle maquette le 21 janvier. Ce projet avait, dès son élaboration, tenu grand compte des observations du Parlement, et en particulier celles des rapports spéciaux du projet de loi de finances pour 2004.

     Depuis, le gouvernement a scrupuleusement veillé à ce que la voix du Parlement puisse être entendue. Le Premier ministre a personnellement souhaité que les commissions des finances des deux Assemblées, se concertent et discutent de ce projet de maquette d'ici la fin du mois d'avril.

     Nous savons ce que cette réforme doit au Parlement, nous continuerons sur cette ligne.

     En quelques semaines, vous vous êtes approprié cette maquette.

     Je me réjouis que M. le rapporteur général rende publique ses conclusions dès la semaine prochaine.

     Je ne doute pas que vous aurez appréhendé, monsieur le Rapporteur général, les enjeux de cette nouvelle architecture, sans vous arrêter au détail.

     Soyez assurés que votre voix sera entendue !

     L'Assemblée nationale valide globalement la maquette proposée par le gouvernement et fait d'intéressantes propositions, à l'image de celle de Mme Férat concernant la recherche en agriculture.

     Vos suggestions seront, par principe, accueillies favorablement. Je souhaite que nous puissions en discuter sereinement, dans l'esprit constructif qui a guidé votre démarche.

     Sur la base de votre très prochaine contribution, le Premier ministre a souhaité lancer une dernière consultation des ministères. C'est dans un esprit de grande ouverture que seront appréciées vos propositions, celles du rapporteur général, comme celles de chacun d'entre vous, et notamment les intéressantes remarques de M. Girod sur la dimension interministérielle de la réforme et l'exercice par le Parlement de son pouvoir de contrôle.

     Notre objectif est de parvenir très rapidement à une réponse d'ensemble, pour arrêter la maquette budgétaire définitive qui servira de base à nos prochains travaux.

     Nous répondrons aux idées spécifiques sur la promotion de la ruralité par la L.O.L.F. plutôt que par le nouvel E.P.I.C. du projet Gaymard.

     Nous devons accélérer la cadence pour être au rendez-vous du budget de 2006. Quelles sont les prochaines étapes de la feuille de route, qu'avec Nicolas Sarkozy, nous nous sommes fixées ?

     Après cette consultation du Parlement, qui sera féconde, nous présenterons donc très vite l'architecture budgétaire définitive, enrichie de votre contribution, pour préparer chacun à la gestion des nouveaux programmes. Nous accélérerons le mouvement des expérimentations dans les ministères, en y incluant les différents volets de la réforme : fongibilité du budget global, constitution de budgets opérationnels de programme, nouvelle gestion des effectifs et des dépenses de personnel, gestion des autorisations d'engagement.

     Notre ambition est que chaque administration, centrale ou déconcentrée, puisse travailler selon ces nouvelles règles dès le début de l'année 2005.

     Au cœur de la réforme figure le pilotage de la performance. D'ici un mois, nous mettrons au point un guide partagé sur la performance.

     Nous entendons concevoir dans le consensus, en lien avec les commissions en charge des finances des deux Assemblées et la Cour des comptes, un guide qui fasse référence. Je tiens, monsieur le Président de la commission des Finances, à vous rassurer sur ce point : le Parlement sera pleinement associé à la préparation du cadre méthodologique dans lequel seront produites les informations sur la performance. La définition d'indicateurs pertinents et incontestables détermine le succès opérationnel de notre réforme.

     En matière de comptabilité et de procédures, l'arrêté interministériel fixant les nouvelles normes de comptabilité de l'État sera publié et les nouvelles modalités d'exercice du contrôle financier seront fixées, dans le même délai d'un mois.

     En juin prochain, interviendra le débat d'orientation budgétaire. Les ministères, monsieur Sergent, auront désigné tous les responsables de programme. Un nouveau métier verra le jour au cœur de l'État. Ce travail, déjà engagé, sera achevé pour le début du mois de juillet. Je vous confirme, monsieur Arthuis, qu'il y aura un et un seul responsable par programme.

     M. ARTHUIS, président de la commission. – Bien !

     M. BUSSEREAU, secrétaire d'État. – La modernisation des ressources humaines, et la question des nouveaux modes de récompense et de sanction des responsabilités managériales, ou de rémunération au mérite m'apparaît comme à vous essentielle. Chaque ministère doit apporter sa part à la réflexion, et le ministère des Finances se montrera volontaire, et je l'espère exemplaire, sur ce point.

     D'ici le débat d'orientation budgétaire, les ministères auront réfléchi aux moyens concrets de piloter ces programmes.

     Ce nouvel état d'esprit doit se diffuser dans l'ensemble de l'État. Imposer cette réforme d'en haut serai aller à l'échec, nous ferons le choix du « sur-mesure » et de la souplesse. Chaque ministère, par la façon dont il fera vivre la réforme dans sa propre administration, apportera sa pierre à l'édifice commun. Chacun aura défini un ambitieux programme de formation, dont bénéficiera chaque agent de l'État. Un dispositif d'animation et de suivi de la réforme se mettra sur pied au niveau territorial, sous l'autorité des préfets et des trésoriers payeurs généraux.

     En juillet sera arrêtée la maquette définitive des projets annuels de performance. À la rentrée, nous déposerons au Parlement, en complément du projet de loi de finances pour 2005, un document indicatif présentant les crédits selon la nouvelle architecture du budget. Grâce à l'intense mobilisation des ministères, nous serons donc au rendez-vous fixé par l'article 66-I de la loi organique, et nous irons même au-delà de sa lettre, en proposant aux parlementaires un vrai document sur les performances associées aux programmes, en préfiguration des projets annuels de performance. Cette précision répond pleinement au souhait que vous venez d'exprimer, monsieur le Président de la commission des Finances. (M. Arthuis approuve.)

     En janvier 2005, nous lancerons en grandeur réelle les expérimentations de budgets préfigurant les programmes. Nous avons pour ambition qu'aucune administration, à cette date, ne puisse plus ignorer ou feindre d'ignorer les exigences et les objectifs de la L.O.L.F. Il nous aura fallu, pour ce faire, définir les périmètres exacts et les responsables des futurs budgets opérationnels de programme.

     Nous n'accomplirons pas en un jour une réforme qui change près de 50 ans de pratique budgétaire et demandera des efforts sans précédent, pour casser les habitudes, et passer d'une culture de moyens à une culture de résultats. J'ajoute, madame Terrade, une culture citoyenne. Sans doute devrons- nous tâtonner, sans doute commettrons- nous des imprécisions, des erreurs. J'espère qu'il ne nous sera pas interdit de corriger, de préciser, d'améliorer. (M. Marini : « Tout à fait ! ».) Ce qui nous est interdit, et qui ne nous serait pas pardonné, c'est l'immobilisme. (M. Marini : « Bien sûr ! »)

     M. BUSSEREAU, secrétaire d'État. – Je tiens à vous rassurer, monsieur Arthuis, monsieur Sergent, sur le volet informatique de la réforme. Le marché informatique Accord 2, très complexe, connaît en effet un incident de procédure sérieux : l'avis négatif rendu par la commission spécialisée des marchés informatiques il y a un mois. Nous avons sollicité l'avis de quatre inspecteurs généraux des finances sur les suites à donner à ce marché et sur la meilleure solution technique, juridique et financière pour respecter le calendrier de la L.O.L.F. Leur rapport est attendu pour les prochains jours.

     Nous prendrons rapidement, comme l'a annoncé M. Sarkozy mardi devant le comité des finances publique, une décision sur la base de cet avis, dont les parlementaires seront tenus informés. Quoi qu'il advienne, l'objectif politique de mettre en œuvre la L.O.L.F. dès 2006 ne sera pas remis en question. L'informatique n'est qu'un outil. Nous veillerons qu'il permette d'appliquer le cœur des fonctionnalités de la L.O.L.F. dans des conditions satisfaisantes dès 2006, quitte à développer ensuite une application plus complète. Nous espérons une Rolls, nous devrons nous contenter pour l'instant d'une C5, mais aucune grande entreprise privée n'a jamais tenté de modifier d'un coup son système d'information financière : pourquoi l'État aurait-il la présomption d'y parvenir, alors que le bon sens recommande de procéder par étapes, sur la base d'expérimentations ?

     Je souhaite que tous ensemble, gouvernement, Parlement, fonction publique, nous redoublions d'ardeur pour concrétiser ce changement culturel majeur dans les délais. Je sais que nous partageons cet impératif qui nous appelle à surmonter les difficultés et les conservatismes, à monter en puissance étape par étape, sereinement mais efficacement.

     Chaque jour qui nous sépare de septembre 2005, et du projet de loi de finances pour 2006 doit être mis à profit pour préparer cette révolution. C'est à ce prix que nous prouverons ensemble que l'État peut être avec vous, pour vous et pour nos concitoyens au rendez-vous de la réforme. (Applaudissements à droite et au centre.)

     Le débat est clos.