Citoyenneté des personnes handicapées

(Deuxième lecture)

     M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Discussion générale

     Mme MONTCHAMP, ministre d'État aux personnes handicapées. – Ce projet de loi est un pilier essentiel du grand chantier du handicap voulu par le Président de la République. Ce projet, vous l'avez inspiré et vous l'avez nourri, grâce au rapport de M. Paul Blanc, à la proposition de loi de MM. About et Blanc, et à vos nombreux amendements. J'ai le devoir de vous exprimer ma gratitude pour la qualité du travail accompli en faveur de nos concitoyens handicapés.

     La question du handicap rejoint celle de la capacité de notre société à reconnaître sans discrimination l'ensemble de ses membres, à fixer des règles communes dans le respect des différences, à fonder la cohésion sociale sur la diversité. Les progrès de la conscience collective, les aspirations propres des personnes handicapées, les perspectives nouvelles de vie qu'autorisent les progrès des sciences et des techniques nous conduisent à réexaminer les équilibres instaurés dans la loi de 1975 afin de fonder aussi durablement que possible le nouveau droit du vivre ensemble. Car nos législations doivent être assez souples pour être évolutives. La loi fondatrice du 30 juin 1975 a elle-même été substantiellement modifiée à plusieurs reprises. Nous ne pouvons rêver de fonder un nouvel équilibre pour trente ou cinquante ans. Ayons pour ambition d'améliorer immédiatement la condition des personnes handicapées et de fonder un nouvel équilibre dans notre protection sociale.

     Les amendements que j'ai apportés à votre texte lors de sa première lecture à l'Assemblée nationale expriment cette conviction.

     J'ai modifié la définition du handicap pour prendre en compte explicitement et de manière pratique l'environnement. Vous l'aviez vous-mêmes souhaité.

     J'ai créé un titre I sur l'accès aux soins qui reprend, dans une présentation systématique et plus complète, vos amendements sur cette question importante. La santé des personnes handicapées tend hélas à devenir un aspect secondaire de nos préoccupations. Pensez que le suivi gynécologique des femmes handicapées en établissement est moindre que la moyenne nationale. C'est les exposer à des cancers que l'on saurait pourtant dépister !

     J'ai aussi souhaité que la prestation de compensation des personnes handicapées soit calculée sur une base de ressources plus favorable.

     Je tiens à la suppression des barrières d'âge. Les besoins de compensation ne sauraient être évalués de manière différente selon l'âge.

     Le droit nouveau à compensation se traduira par un accroissement massif des aides humaines et donc par la création de plusieurs milliers d'emplois. C'est pourquoi je pose dans la loi le principe d'un plan métiers qui va bien au-delà des dispositions initialement envisagées dans le titre V.

     D'autres amendements ont été introduits par les députés, le plus souvent acceptés par le gouvernement.

     Ces inflexions étaient nécessaires pour retrouver le souffle originel de la loi et rapprocher encore davantage ce texte de son exposé des motifs, unanimement jugé généreux.

     Au moment où ce projet de loi revient devant votre Haute Assemblée, je souhaite que notre débat apporte à nos concitoyens toute la clarté qu'ils sont en droit d'attendre sur ses dispositions, celles que j'ai souhaité conserver malgré les controverses, celles que j'apporterai par amendement et celles relatives aux institutions de la nouvelle politique du handicap.

     Au nombre des critiques que je ne puis accepter, il y a celle qui porte sur la définition du handicap et sur le refus de substituer l'expression « personnes en situation de handicap » à l'expression « personnes handicapées ». Cette critique est allée trop loin. La position du gouvernement est pourtant claire : le handicap résulte toujours d'une interaction entre les incapacités d'une personne affectée de déficiences et l'environnement dans lequel elle évolue. En ce sens, le handicap constitue en lui-même une situation. Point n'est donc besoin d'être redondant en parlant de situation de handicap.

     Mais il faut aller au-delà : réduire le handicap aux seules incapacités nous ramènerait à une vision dépassée et erronée du handicap. La loi serait dévoyée si elle dissociait les incapacités de la déficience qui les engendre. Il reste que ces incapacités sont un élément constitutif du handicap et qu'il convient de les compenser aussi intégralement que possible. Tel est d'ailleurs le sens du droit à compensation prévu dans ce texte.

     Il est évident qu'un environnement aménagé, accessible, permet de réduire le handicap et constitue donc un facteur d'intégration. Ce projet de loi va si loin dans le champ de l'accessibilité qu'il est incongru de prétendre qu'il ne prend pas en compte cette dimension. Il serait de plus illusoire de prétendre que l'environnement crée le handicap et que la politique du handicap pourrait s'épuiser dans l'aménagement de l'environnement.

     Si la santé des personnes handicapées est négligée, c'est largement parce que l'on a déplacé le regard de la personne handicapée vers le handicap.

     La définition proposée dans le projet de loi n'est pas une définition abstraite, établissant un lien vague autant qu'incertain entre incapacité et environnement : elle est opérationnelle, et elle garantit à la personne handicapée que l'appréciation de ses incapacités et de ses besoins de compensation se fera en tenant compte de l'environnement dans lequel elle évolue. C'est une définition faite pour les personnes handicapées et non pour ceux qui philosophent sur le handicap. C'est aussi une définition faite pour nos concitoyens qui doivent comprendre ce qu'est le handicap.

     J'en viens aux remarques et aux suggestions dont j'ai reconnu le bien fondé, notamment celles relatives à l'insuffisance des ressources des personnes handicapées, lorsqu'elles sont privées d'un emploi ou qu'elles ne peuvent pas accéder à un emploi. La question concerne le niveau de l'allocation aux adultes handicapés (A.A.H.), mais aussi les ressources disponibles pour la personne en établissement, le « reste à vivre », en langue administrative. Or, la prestation de compensation améliore ipso facto les ressources des personnes handicapées. Celles-ci pourront désormais consacrer l'intégralité de leur A.A.H. pour couvrir les frais de la vie courante, alors que jusqu'ici, l'A.A.H. devait financer à la fois la vie courante et certains surcoûts du handicap. Elle était ainsi doublement insuffisante. Aujourd'hui, on peut encore estimer que son montant est insuffisant. Mais ce minimum social est largement supérieur à celui du droit commun.

     Il faut pourtant aller plus loin. Un relèvement indifférencié de l'A.A.H. serait un contresens car handicap et exclusion deviendraient synonymes. L'A.A.H. est un minimum social et doit le rester. En revanche, nous devons compenser l'absence de ressources d'activité en raison d'un handicap soit parce que la personne handicapée ne peut pas travailler, qu'elle vive à domicile ou en établissement, soit qu'elle puisse travailler mais qu'elle ne trouve pas d'emploi en raison de son handicap. J'ai déjà pris l'engagement de prévoir cette compensation et je le renouvelle devant vous avec d'autant plus d'assurance que je disposerai prochainement des conclusions du groupe de travail que j'ai mis en place sur ce sujet. Je ne pourrai cependant pas vous proposer des amendements sur ce point mais je vais vous présenter les grandes lignes de la réforme des ressources dont l'Assemblée nationale sera saisie en deuxième lecture : tous les allocataires de l'A.A.H. seront traités selon leurs besoins. À ceux qui travaillent, le projet offre d'ores et déjà un meilleur cumul de leur A.A.H. avec un revenu d'activité en milieu ordinaire et une meilleure garantie de ressources pour personnes handicapées (G.R.T.H.) en milieu protégé. À ceux qui se trouvent au chômage, je souhaite offrir une solution grâce aux pactes territoriaux pour l'emploi à l'élaboration desquels travaillent aujourd'hui mes services. Pour ceux qui sont dans l'incapacité de travailler, le projet de loi proposera un complément spécifique et substantiel, y compris lorsqu'ils perçoivent une pension d'invalidité inférieure à l'A.A.H. À ceux qui sont sans ressources d'activité, quelle qu'en soit la cause, un complément d'autonomie, cumulable avec le complément d'incapacité de travail sera créé par la loi pour leur permettre de faire face à leur frais de logement. Enfin, je m'engage envers tous ceux qui sont accueillis en établissement hospitalier, médico-social, ou pénitentiaire, à prendre les dispositions réglementaires nécessaires pour améliorer leurs ressources disponibles.

     Pourtant, le droit à la compensation personnalisée du handicap ne s'épuise pas dans des aides humaines ou techniques. Il s'étend aussi aux ressources et constitue une réponse plus efficace, plus juste et plus digne que le simple relèvement systématique d'un minimum social, ou la transformation de l'A.A.H. en salaire de l'exclusion, quel que soit le niveau auquel on le porte.

     J'en viens à l'enjeu majeur de cette deuxième lecture, les institutions. Le Premier ministre avait confié une mission de réflexion et de propositions à MM. Briet et Jamet. Cet été, la concertation engagée avec l'ensemble des partenaires dès la remise de leur rapport a conduit à en infléchir certaines conclusions et les amendements du gouvernement se rapportent aux trois niveaux de l'action publique qui ont alors été définis.

     Le département deviendra l'interlocuteur privilégié des personnes âgées et handicapées. C'est à lui qu'il reviendra d'organiser l'accueil, l'information et le conseil des personnes ainsi que l'évaluation de leurs besoins. Pour ce faire, il mettra en place la maison départementale des personnes handicapées. Comme l'avait initialement proposé le Sénat, comme l'a souhaité le Conseil national consultatif des personnes handicapées (C.N.C.P.H.), le gouvernement propose que cette maison ait le statut de G.I.P., afin de mutualiser la plupart des moyens qui sont à son service. Le département sera également l'échelon de gestion et de financement des prestations liées à la dépendance : allocation personnalisée d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes et prestation de compensation pour les personnes handicapées. À cet effet, le président du conseil général présidera la commission des droits et de l'autonomie, qui fusionne les actuelles C.D.E.S. et Cotorep, et le département recevra, chaque année, de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (C.N.S.A.) les dotations financières nécessaires pour compléter le financement de ces prestations. Elles lui seront dévolues en fonction de critères définis dans la loi. Ainsi, la nouvelle prestation de compensation sera intégralement gérée par le président du conseil général et les personnes handicapées auront un interlocuteur unique. Elles s'adresseront à la maison départementale des personnes handicapées, seul guichet de proximité de la C.N.S.A., comme les familles s'adressent aux caisses d'allocations familiales ou les malades aux caisses primaires d'assurance maladie. Comme le souhaitent les associations, des référentiels nationaux seront établis pour permettre à la fois une évaluation des incapacités conforme aux orientations de l'O.M.S. et une évaluation des besoins de compensation. Le projet de vie de la personne sera à la base du plan de compensation. La prestation de compensation aura ainsi son unité. Globalement, 550 millions d'euros, sur les 850 millions issus de la suppression d'un jour férié, seront affectés aux départements pour faire plus et pour faire mieux. Sur ces 550 millions, 200 millions seront affectés à une meilleure prise en charge des aides techniques, à l'aménagement du logement et à diverses aides tandis que les 350 millions restants seront affectés à l'élément « aides humaines » de la prestation de compensation. C'est un montant considérable qui s'ajoute aux quelques 500 millions d'A.C.T.P. et aux 50 millions de subvention aux services d'auxiliaires de vie. Sur ces 350 millions, la moitié est destinée aux personnes très lourdement handicapées pour leur garantir la présence permanente d'une tierce personne. L'autre moitié doit permettre aux départements de mieux répondre aux demandes de tierce personne.

     Enfin, s'agissant de l'offre de places médico-sociales, le gouvernement maintient le partage actuel entre le président du conseil général et le préfet en matière d'autorisation et de tarification d'établissement et de services. Ainsi, le président du conseil général exercera la fonction de chef de file pour l'élaboration du schéma départemental, conformément à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, alors qu'il reviendra au préfet d'insérer dans les schémas départementaux les orientations qu'il aura retenues au niveau départemental pour les établissements financés par l'assurance maladie.

     M. ABOUT, président de la commission des Affaires sociales. – Très bien !

     Mme MONTCHAMP, secrétaire d'État. – Au niveau national, la C.N.S.A. sera, en effet, le garant de la prise en charge de la politique en faveur de l'autonomie des personnes âgées et handicapées. Elle aura pour mission d'animer, dans le cadre de conventions passées avec l'État, la politique de compensation des handicaps et de la perte d'autonomie ainsi que de garantir l'indispensable égalité de traitement sur tout le territoire. C'est à la C.N.S.A. qu'il revient notamment d'apprécier les aides techniques, de valider les référentiels nationaux d'évaluation des déficiences et des incapacités, de diffuser les bonnes pratiques d'évaluation des besoins individuels de compensation. Un conseil scientifique l'aidera à définir ses orientations et à conduire ses actions.

     La C.N.S.A., chargée de réunir et de répartir les moyens financiers de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, à domicile ou en établissement, se verra dotée de tous les financements liés à la perte d'autonomie qui sont aujourd'hui dispersés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et dans le projet de loi de finances. Son budget se montera à quelques 17 milliards d'euros, constitué des recettes liées à la nouvelle contribution de solidarité de 0,30 % et du 0,1 point de C.S.G. affecté à l'A.P.A., mais aussi des crédits de l'ONDAM médico-social et unités de soins de longue durée (U.S.L.D.) votés à l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale. La Caisse ordonnancera également l'ensemble des crédits concernant les établissements et services pour personnes âgées et personnes handicapées et elle veillera à leur répartition équitable sur tout le territoire.

     Je tiens enfin à souligner le souci qu'a le gouvernement de préserver l'universalité de l'assurance maladie, en confiant au projet de loi de financement de la sécurité sociale le soin de déterminer le montant de l'ONDAM médico-social : le Parlement vote des crédits dont la gestion est ensuite confiée à la C.N.S.A.

     Quant à la gouvernance de la C.N.S.A., elle n'obéira pas aux schémas traditionnels. La C.N.S.A. aura un directeur, un conseil composé des représentants des départements, des associations, des partenaires sociaux et de l'État, auxquels s'ajouteront des personnalités qualifiées.

     Enfin, le gouvernement propose de renforcer le niveau régional pour faire un échelon de programmation financière, afin de garantir plus de cohérence de la politique d'offre pour les établissements financés par la C.N.S.A. Serait confiée aux préfets de région via les directions régionales d'action sanitaire et sociale (DRASS) la gestion des enveloppes médico-sociales pour les places en établissements et services. D'où une programmation financière interdépartementale, concernant les seuls établissements et services médico-sociaux soumis à la tarification par l'État, en coordination avec chaque préfet de département via les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) et chaque conseil général dont les priorités seront fixées et hiérarchisées dans un cadre interdépartemental pluriannuel, en s'efforçant de préserver l'harmonie avec l'offre sanitaire et dans le souci de répondre de façon équilibrée aux besoins des départements au sein de la région.

     La programmation financière permet de confier à la Caisse nationale le soin de déterminer les enveloppes régionales et départementales destinées aux établissements et services à tarification préfectorale tout en préservant l'autonomie des conseils généraux. Elle met en cohérence la programmation de la collectivité départementale et les orientations que le préfet aura demandé au président du conseil général d'inscrire dans son schéma pour les établissements et services concernés.

     Ce texte comporte son lot d'avancées et sans doute d'imperfections. Mais ne nous y trompons pas : il porte en lui un début de réponse à la nouvelle question sociale en favorise l'émergence, en précise les termes.

     À la fin du xixe siècle, face à la formation et au développement de la classe ouvrière, le premier réflexe de l'État fut de substituer la charité publique à la charité privée. Mais avec le recul du temps, les lois d'assistance votées sous la iiie République s'avèrent une réponse inadaptée. Il faudra attendre 1930 pour que soit votée la loi sur les assurances obligatoires et 1945 pour que la technique de l'assurance s'impose définitivement en réponse à la nouvelle question sociale, celle du salariat.

     Cinquante ans plus tard, nous sommes confrontés à de nouveaux risques extérieurs au monde du travail, parmi lesquels le risque universel de la dépendance, qui, paradoxalement, s'amplifie avec les progrès des sciences et des techniques. Nous sommes confrontés à une demande sociale nouvelle, qui exige des prestations adaptées à chaque cas particulier, loin des prestations uniformes de la sécurité sociale.

     Osons rechercher des formes nouvelles de solidarité, moins mécaniques, plus personnalisées, mieux ancrées dans la proximité, en même temps que des formes nouvelles de participation des intéressés à la gestion de leur risque. C'est dans cette voie que s'engage ce projet. (Ap-plaudissements à droite et au centre.)

     M. Paul BLANC, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – L'examen de ce texte à l'Assemblée nationale, en juin dernier, a abouti après des débats passionnés, à un texte considérablement remanié : 78 articles restent encore en discussion, soit 23 de plus qu'en première lecture.

     L'Assemblée nationale a, pour l'essentiel, conforté les mesures que nous avions adoptées, tout en proposant de nouvelles, notamment en matière de recherche sur le handicap, d'attribution de la prestation de compensation, d'accessibilité du cadre bâti et, dans une moindre mesure, de scolarité et d'emploi.

     Il en ressort un dispositif plus riche, parfois plus ambitieux, mais hélas souvent aussi plus flou. Dans leur zèle, nos collègues députés ont parfois pu perdre de vue l'applicabilité réelle des dispositions proposées.

     Les amendements de votre commission, nombreux pour une seconde lecture, s'attacheront donc à préciser, simplifier et mettre en cohérence les dispositions de ce texte pour respecter l'objectif d'une entrée en vigueur au 1er janvier 2005, conformément au calendrier fixé par le Président de la République.

     Saluons tout d'abord l'ajout, à l'Assemblée nationale, des dispositions relatives à la prévention, à la recherche et à l'accès aux soins : création d'un observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation sur le handicap ; intégration du handicap dans les plans de prévention en santé publique ; amélioration de l'accès aux soins pour les personnes handicapées grâce à des consultations médicales de prévention spécialisées ; la formation, enfin, des professionnels de santé à l'accueil, à la prise en charge des personnes handicapées et à l'annonce du handicap. Votre commission, qui ne peut qu'approuver ce souci, vous proposera de mieux garantir la diffusion des résultats de la recherche, dont les résultats ont des répercussions sur l'ensemble de la politique en faveur des personnes handicapées, notamment en matière de compensation des handicaps.

     J'en viens à la prestation de compensation, point central du dispositif, auquel le Sénat en première lecture, avait apporté des améliorations sensibles, en ouvrant le droit à la prestation de compensation sur la base des besoins de compensation et non plus d'un taux d'invalidité, en remettant en cause les barrières d'âge grâce à l'ouverture de la prestation de compensation aux enfants les plus lourdement handicapés, en limitant les ressources prises en compte pour le calcul de la prestation de compensation et en interdisant un « reste à charge » supérieur à 10 % des ressources.

     À l'Assemblée nationale, le gouvernement a pris l'engagement de supprimer totalement les barrières d'âge pour l'accès à la prestation de compensation, dans un délai de trois ans pour les enfants et de cinq ans pour les personnes de plus de 60 ans. En conséquence, les députés ont modifié le régime applicable aux enfants handicapés pendant cette période transitoire. Nous avions plaidé pour l'ouverture de la prestation dans tous ses éléments, mais aux seuls enfants lourdement handicapés ; ils ont préféré l'extension à tous les enfants d'une prestation de compensation réduite à l'élément « aménagement du logement et du véhicule », complétée par la création d'une allocation spécifique pour parents isolés d'enfants handicapés.

     Ces dispositions vont dans le bon sens, notamment la prochaine suppression totale des barrières d'âge, que nous avions souhaitée en première lecture et sur laquelle votre commission sera particulièrement attentive.

     Un point fondamental reste à trancher : celui de la définition des ressources retenues pour paramétrer la prestation de compensation.

     Les députés ont choisi d'exclure l'ensemble des revenus d'activité, donc de supprimer le plafond que nous avions fixé. À la réflexion, cette mesure va dans le sens de la simplicité : pour être acceptable, le plafond aurait dû être fixé aux alentours de trois S.M.I.C. et n'aurait donc concerné que très peu de personnes. Votre commission vous proposera donc un simple ajustement, visant à réintégrer, dans les ressources, les revenus du patrimoine du conjoint.

     Une seconde difficulté reste à résoudre, qui touche au versement et au financement de la prestation de compensation. À l'issue de la première lecture, l'autorité compétente pour verser la prestation de compensation n'est toujours par déterminée. En outre, si la C.N.S.A. a été dotée de ressources, destinées à financer cette prestation, aucun circuit financier n'est prévu pour répartir cette enveloppe nationale. La meilleure solution serait de confier le service de la prestation de compensation aux départements, compte tenu de leur expérience dans la gestion de l'A.C.T.P. et de l'A.P.A. Ils recevront, en contrepartie, un concours de la C.N.S.A., réparti en fonction du nombre de personnes handicapées, des dépenses de prestations de compensation au titre de l'année précédente et du potentiel fiscal. Un mécanisme de péréquation est également prévu, pour majorer la contribution de la caisse au profit des départements où la charge relative sera la plus lourde.

     Quelques remarques, enfin, sur l'allocation adulte handicapé, sur le montant de laquelle nous avons tous été sensibilisés. À charges de famille et de loyer égal et compte tenu des avantages fiscaux liés à l'A.A.H., la différence de revenu mensuel disponible entre un bénéficiaire de cette allocation et une personne rémunérée au S.M.I.C. n'est que de 10 à 20 euros environ, au détriment des personnes handicapées.

     M. DELFAU. – C'est contestable.

     M. Paul BLANC, rapporteur. – Ce calcul relativise l'importance des enjeux. Même si nous regrettons que l'A.A.H. ne soit pas plus élevée, votre commission estime qu'une revalorisation pure et simple de l'A.A.H. doit être écartée, qui conduirait à enfermer les personnes handicapées dans une logique de minimum social et poserait un problème d'équité au regard des actifs à faibles revenus, en particulier les actifs handicapés eux-mêmes lorsqu'ils travaillent au S.M.I.C. Vous avez, madame la Ministre, avancé l'idée d'une compensation spécifique pour les personnes handicapées dans l'incapacité de travailler. Cette solution semble bien préférable, bien qu'elle soulève des difficultés : comment déterminer une incapacité définitive au travail ? Comment éviter que les futurs bénéficiaires de cette mesure ne se trouvent contraints à l'inactivité même s'ils souhaitent, un jour, tenter d'occuper un emploi ? Nous attendons des éclaircissements.

     Le deuxième volet du projet, relatif à l'accessibilité, concerne d'abord celle du cadre bâti.

     Exigeants et réalistes en première lecture, nous avions limité les dérogations aux règles de mises en accessibilité, mais en nous référant à la notion de disproportion. Pour tenir compte tant des contraintes réelles des propriétaires que des attentes légitimes des personnes handicapées, nous avions complété ces dérogations par une obligation ferme imposée aux établissements recevant du public et remplissant une mission de service public de mettre en œuvre les mesures de substitution nécessaires à l'accès à leurs prestations.

     Dans le domaine des transports, nous avions suivi la même démarche, en imposant aux services de transport collectif de s'équiper lors du renouvellement de leur parc de véhicules, en mettant à la charge de l'autorité organisatrice de transport normalement compétente les transports de substitution, qui plus est facturés au même prix que celui payé par l'usager du transport public ordinaire.

     M. ABOUT, président de la commission. – Point essentiel.

     M. Paul BLANC, rapporteur. – L'Assemblée nationale est allée bien au-delà de nos exigences : dérogations interdites, sauf impossibilité technique ou architecturale ; obligation de mise en accessibilité dès l'engagement du premier centime de travaux de rénovation ; droit au relogement automatique des personnes handicapées, lorsque leur logement fait l'objet d'une dérogation ; examen individuel de chaque demande de dérogation pour des établissements recevant du public par le Conseil national consultatif des personnes handicapées. Toutes ces mesures ont considérablement durci le dispositif initial. Et la commission n'a pu que constater son caractère désormais excessif, donc inapplicable. Le risque est réel d'une dégradation du parc immobilier, si les propriétaires renoncent à des travaux par crainte de surcoûts liés aux nouvelles obligations.

     Il n'est pas question de pouvoir se prévaloir de l'état du bâti ou de contraintes architecturales ou économiques pour s'exonérer des obligations nouvelles. Mais là comme en matière d'emploi, appuyons-nous plutôt sur un principe bien compris d'« aménagements raisonnables », afin de parvenir à un résultat équilibré. La commission vous présentera des amendements en ce sens.

     Sur l'intégration scolaire, l'Assemblée nationale a conforté le texte du Sénat, qu'il s'agisse de l'inscription de l'enfant dans l'établissement ordinaire le plus proche de son domicile, de l'évaluation périodique de son parcours, ou de la formation des enseignants et du personnel. En revanche, l'Assemblée nationale est revenue d'une part sur la prise en charge, par la collectivité territoriale compétente, des frais de transport vers un établissement plus éloigné si le plus proche n'est pas accessible, d'autre part sur la possibilité de déroger aux exigences de diplôme pour le recrutement des auxiliaires de vie scolaire, lorsqu'ils n'ont pas de mission pédagogique mais seulement logistique. Ces mesures étaient pourtant de nature à garantir une intégration effective ; nous vous proposerons de les rétablir. De même, nous vous soumettrons une nouvelle rédaction pour encadrer le principe selon lequel les parents ont le dernier mot dans l'orientation de l'enfant : ce choix doit être en effet compatible avec la sécurité physique et psychique de l'intéressé.

     Dans le domaine de l'emploi, les députés n'ont pas modifié de façon sensible l'équilibre général du texte voté par notre Assemblée. Votre commission souhaite simplement revenir sur trois dispositifs particuliers.

     D'abord votre commission considère qu'il est nécessaire de clarifier les relations entre l'État, l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) et le fonds « fonction publique ». La signature d'une convention de partenariat entre l'Agefiph et le fonds permettrait notamment un financement cohérent des organismes de placement spécialisés.

     Pour ce qui concerne les entreprises adaptées, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale relèvent de deux inspirations contradictoires : certains confirment le statut d'entreprise à part entière, et d'autres multiplient les mesures relevant plutôt au médico-social. Nous souhaitons revenir sur des dispositions source de confusion.

     De même, les modifications apportées à l'Assemblée nationale quant au financement de ces entreprises brouillent le dispositif en juxtaposant une subvention spécifique, compensant les surcoûts liés au handicap dans l'emploi, et un contingent d'aide au poste ayant sensiblement le même objet. Il conviendra donc de recentrer chacune de ces aides sur leur objet initial : la compensation salariale, d'une part ; les surcoûts liés à l'emploi majoritaire de personnes handicapées, d'autre part.

     Concernant enfin les C.A.T., votre commission tient à exprimer la vive inquiétude que lui inspire la reconnaissance d'un droit à représentation, calqué sur celui reconnu aux salariés, pour les personnes handicapées qui y sont accueillies. Ce serait ouvrir une brèche dans laquelle la Commission européenne ne manquerait pas de s'engouffrer pour requalifier ces structures en entreprises et pour les accuser de concurrence déloyale.

     Ce serait la fin de cette exception française que sont les C.A.T. C'est la raison pour laquelle je vous proposerai de revenir sur cette proposition dangereuse. (« Absolument » et applaudissements sur certains bancs U.M.P.)

     Reste la grande inconnue de ce projet de loi : l'architecture institutionnelle. Nous avions proposé, en première lecture, de donner aux maisons départementales des personnes handicapées la forme de groupements d'intérêt public (G.I.P.), placés sous l'autorité des présidents de conseils généraux. Il nous avait alors été répondu que cette proposition anticipait sur les conclusions du rapport Briet-Jamet et que la perspective d'une décentralisation justifiait de laisser aux départements une plus grande liberté dans le choix de la forme.

     Les députés sont donc revenus sur cette disposition, sans proposer une autre solution.

     Votre commission pour sa part a toujours plaidé pour l'harmonisation pour des raisons tant d'égalité de traitement que de simplicité : les usagers qui changent de lieu de résidence doivent trouver partout une organisation similaire.

     La formule du G.I.P. répond plus que jamais aux exigences d'efficacité, de proximité, de coordination des intervenants, de mobilisation des partenaires financiers, de participation des personnes handicapées.

     Nous avions en fait eu raison trop tôt ! Vous avez en effet laissé entendre, madame la Ministre, que le gouvernement pourrait se laisser convaincre par cette formule. (Mme la secrétaire d'État confirme.)

     Par ailleurs, la création de la nouvelle prestation ne doit en aucun cas conduire à un désengagement de tous les organismes qui contribuaient, jusqu'ici, à la mise en œuvre du droit à compensation. Nous proposerons donc à nouveau la pérennisation des actuels fonds départementaux de compensation.

     Soyons lucides : la prestation ne couvrira pas toujours l'intégralité des frais de compensation. Il paraît indispensable de donner un statut législatif à ces fonds, qui devront continuer d'assurer la mutualisation des aides apportées, à titre extralégal, par divers organismes. Le maintien de ces financements, qui sont une autre forme de la solidarité nationale, est indispensable à une mise en œuvre effective du droit à compensation.

     Nous avions aussi, en première lecture, instauré des médiateurs départementaux des personnes handicapées. L'Assemblée nationale a amélioré le dispositif et la notion de médiateur a été abandonnée au profit d'un réseau de correspondants spécialisés du médiateur de la République. Cette solution me paraît en effet préférable, car elle évite d'enfermer les personnes handicapées dans un système exorbitant du droit commun et facilite l'accès aux procédures ouvertes à tous.

     À la vérité, notre objectif initial était bien plus modeste : assurer, par une médiation interne aux maisons départementales, l'indépendance de l'évaluation des besoins de compensation. Les lectures successives ont déformé cet objectif et je reconnais que le terme de médiateur pouvait prêter à confusion. Votre commission vous proposera donc de mieux distinguer les médiations internes relatives à l'attribution des droits et prestations et la médiation externe concernant les autres domaines de la vie des personnes.

     Les députés ont posé le principe d'une pluralité d'équipes pluridisciplinaires dans le ressort de chaque maison départementale. Ce n'est pas ce que nous avions souhaité en première lecture et je crois qu'il s'agit d'un malentendu : pour nous, c'est bien une seule équipe qui doit fonctionner, comme un pôle de ressources pour l'évaluation des besoins. Nous vous proposerons donc de rétablir cette unicité, gage de la cohérence des évaluations et de l'harmonisation des pratiques.

     Les responsabilités confiées aux associations par les députés face à la commission des droits et de l'autonomie introduisent une confusion des rôles. Les associations pourraient, au même titre que les parents ou le représentant légal d'une personne handicapée, voire en leur lieu et place, faire valoir une orientation ou en contester une et en demander la révision ! Elles sortiraient alors de leur rôle, qui est de conseiller et d'assister, mais non de décider à la place des intéressés. Il convient de clarifier ce point.

     Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous soumettra, votre commission s'est prononcée en faveur de l'adoption du présent projet de loi. (Applaudissements à droite et au centre.)

     M. GODEFROY. – C'est un texte largement remanié qui revient au Sénat pour la deuxième lecture. En première lecture, le gouvernement s'était montré intransigeant et n'avait accepté qu'un minimum de modifications. À l'Assemblée nationale, le projet de loi a été largement réécrit, dans des conditions contre lesquelles nos collègues n'ont pu que protester. Certes, les élections cantonales et régionales étaient passées par là et le grand chantier présidentiel menaçait de prendre l'eau.

     Chacun se rappelle le mécontentement unanime des associations, lors de la première lecture. Aujourd'hui, la plupart d'entre elles continuent de regretter le décalage important entre des principes ambitieux affichés et leur traduction concrète.

     En effet, malgré trente mois de préparation, chacune des premières lectures a laissé le sentiment d'une incroyable improvisation. Le texte ne semblait pas à la hauteur des ambitions annoncées par le Président de la République, qui ont pourtant fait naître de grandes espérances.

     Quelle n'a pas été notre surprise de vous entendre reconnaître à l'Assemblée nationale, madame la Ministre, la nécessité de mieux préparer les articles pour cette deuxième lecture et de proposer la création de groupes de travail entre les deux phases de l'examen parlementaire ! Adopter cette attitude dès le début de l'examen du texte vous aurait certainement évité, par exemple, d'avoir à déposer un amendement tendant à repousser d'un an l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 2, relatives à la prestation de compensation.

     De retour au Sénat, indéniablement, le texte a été amélioré. M. le rapporteur a formulé des critiques, nous nous associons à certaines. Du reste, plusieurs de nos propositions de première lecture avaient été rejetées par la ministre d'alors et la majorité sénatoriale, pour être finalement adoptées à l'Assemblée nationale. Ce qui était impossible ici est devenu acceptable là-bas : je pense notamment au sous- titrage des programmes télévisés, à un amendement concernant l'accès aux subventions de l'A.N.A.H…

     M. ABOUT, président de la commission. – Vous remuez le fer dans la plaie !

     M. GODEFROY. – C'étaient de bonnes dispositions. Nous avions formulé des remarques sur l'universalité du droit à compensation et sur l'injuste discrimination faite entre les enfants en situation de handicap bénéficiant du sixième ou du cinquième complément d'allocation d'éducation spécialisée (A.E.S.). Nous n'avions pas été entendus. De même, nous avions exprimé nos doutes à l'égard d'un élargissement ponctuel qui ne répond pas au souci d'une compensation du débat jusqu'à la fin de l'existence. Mais nous aurons l'occasion d'en débattre lors de l'examen des amendements.

     Ce texte est donc moins mauvais qu'au départ, mais de nombreuses améliorations restent indispensables. Elles sont attendues avec impatience par les associations représentant les personnes en situation de handicap et leurs familles. D'ailleurs, le nombre élevé des amendements déposés par le rapporteur en deuxième lecture – 197 ! – en témoigne. Il reste encore un long chemin à parcourir !

     Car nous ne devons pas oublier notre but : la pleine intégration des personnes en situation de handicap dans notre société, avec une vie aussi normale que possible. Cela suppose notamment des revenus suffisants, l'accès aux soins, une réelle accessibilité à l'école, à l'emploi, à la cité, à la culture.

     Avec plusieurs de nos collègues, j'ai participé à la journée, organisée par l'Association des paralysés de France (A.P.F.), de visite chez une personne en situation de handicap. Cette parfaite mise en situation permet de concevoir les progrès à réaliser pour que les intéressés deviennent des citoyennes et des citoyens à part entière, a fortiori, les progrès que le législateur doit faire.

     Nous y reviendrons en discutant les articles et les amendements. Mais permettez-moi d'en récapituler les grandes lignes.

     Premier désaccord : la définition du handicap.

     Sans reprendre les querelles sémantiques de la première lecture, je ne comprends pas l'entêtement du gouvernement à refuser la définition du handicap élaborée par l'Organisation mondiale de la santé, ratifiée par la France, qui satisfait les personnes en situation de handicap et qui est parfaitement claire. Vous avez bien tenté, madame la Ministre, de réintégrer la problématique environnementale, complètement ignorée au départ. Mais vous vous bornez à parler de restriction d'accès à l'environnement comme conséquence d'un handicap causé uniquement par des facteurs individuels, d'abord médicaux. C'est loin d'être la même chose ; c'est surtout moins contraignant pour l'État et la société ! Nonobstant le diagnostic médical, le handicap est toujours de situation ; il résulte d'une interaction entre des facteurs personnels et un contexte environnemental pénalisant et discriminant.

     Deuxième désaccord : la compensation.

     Le gouvernement a jugé utile d'en inscrire le principe dans la loi. Permettez-moi de rappeler que la compensation est déjà définie à l'article 53 de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002. Il faut reprendre cette définition parce qu'elle est la seule à garantir une compensation intégrale et universelle.

     Troisième désaccord, les ressources.

     Peu d'avancées peuvent être notées à ce propos, malgré une large réécriture du texte.

     En effet, le gouvernement refuse toujours catégoriquement toute revalorisation de l'A.A.H. et son alignement sur le S.M.I.C. Cet entêtement fait planer un doute sur la volonté d'échapper à la logique d'assistance. Je le redis : 86 % du S.M.I.C., c'est loin d'être la même chose que 100 %. Mme Boisseau, estimait la différence à 120 euros. M. le rapporteur a ramené le différentiel à quelque dix ou vingt euros.

     M. DELFAU. – Il se trompe ! (M. le rapporteur fait un signe de dénégation.)

     M. GODEFROY. – Je doute qu'en six mois les intéressés aient perçu un tel resserrement…

     Bien sûr, 86 % du S.M.I.C. peut sembler proche de 100 %, mais l'écart est sensible à ce niveau de revenus. Quels que soient vos calculs le niveau de vie des personnels en situation de handicap bénéficiant de diverses rémunérations, c'est une question de principe.

     Un employeur ne se demande pas si le salarié qu'il veut embaucher a un conjoint avec un gros salaire, s'il est exonéré de la redevance télévision ou de la taxe d'habitation : il lui doit au moins le S.M.I.C.

     Puisqu'il s'agit de fournir aux personnes en situation de handicap qui ne peuvent travailler un revenu d'existence, il ne peut pas être inférieur au S.M.I.C., puisque c'est ce que gagneraient au moins ces personnes si elles travaillaient sans être en situation de handicap. Nombre d'associations auraient préféré l'attribution du S.M.I.C., associée à une fiscalité de droit commun. Il eut été intéressant d'étudier précisément un tel dispositif, au moins d'ouvrir la discussion pour vérifier la formule la plus apte à garantir le revenu minimum accordé à l'ensemble de nos concitoyens. Je regrette que le Sénat soit privé de la discussion, que vous renvoyez à l'Assemblée nationale.

     J'en viens au quatrième désaccord : la scolarité. Je le reconnais bien volontiers ; c'est le volet probablement le plus abouti de ce texte sur le plan des principes. Mais tout dépendra de sa concrétisation, très largement dépendante du bon vouloir du ministère de l'Éducation nationale et des moyens attribués chaque année aux établissements scolaires pour accueillir les enfants en situation de handicap. Je pense notamment à l'aménagement des locaux et à l'affectation d'un nombre suffisant de postes d'auxiliaires de vie scolaire. Le sort réservé au plan Handiscol laisse sceptique. Nous avons tous entendu parler de cette famille du sud de la France dont l'enfant autiste suit une scolarité à mi-temps dans une école ordinaire et dont les parents doivent à nouveau se battre pour que ne soit pas supprimé le poste de l'auxiliaire de vie scolaire qui aide leur enfant.

     Cinquième point : l'emploi.

     L'accès à l'emploi est la pierre angulaire d'une intégration réussie. Or, il relève souvent de l'impossible entre les rejets de candidature avant tout entretien, les propositions d'emplois déqualifiés et précaires ou l'inaccessibilité des lieux de travail. Afin de remédier à cette situation, il convient de commencer par améliorer la qualification des travailleurs en situation de handicap grâce à des politiques spécifiques et concertées de formation professionnelle, sujet oublié dans ce projet. Il faut aussi se montrer plus exigeant en transposant toute la directive européenne relative à l'aménagement du lieu de travail et se montrer plus ferme vis-à-vis des entreprises qui ne font aucun effort pour embaucher des personnes en situation de handicap.

     M. le Rapporteur, madame la Ministre, nous avons redéposé notre amendement qui porte la contribution à l'agefiph à 1 500 fois le S.M.I.C. au bout de trois ans si l'entreprise n'a fait aucun effort pour embaucher des travailleurs en situation de handicap. Nous espérons vous convaincre !

     Sixième point : le cadre bâti.

     L'accès à tout pour tous est une exigence absolue, celle de la conception universelle des bâtiments, de la voirie et des moyens de transports. Il faut notamment en finir avec les dérogations accordées aux constructeurs d'équipements neufs : le surcoût initial pour assurer la circulation de toutes les personnes en situation de handicap est peu de chose par rapport à l'enjeu de pouvoir vivre ensemble. Pourquoi avoir allongé le délai de mise en accessibilité des services de transport collectif ? Pourquoi avoir supprimé les commissions communales d'accessibilité ?

     Septième point : le dispositif institutionnel.

     Il reste le volet le plus obscur du texte. En première lecture, j'avais manifesté mes réserves envers l'expression « maison départementale des personnes handicapées ». Certains proposent de l'intituler « maison départementale pour la vie autonome ». Qu'en pensez-vous ? Les amendements du gouvernement relatifs à la C.N.S.A., nous laissent sceptiques ; ont-ils réellement leur place dans ce texte ? On frise le cavalier… Mon collègue M. Cazeau reviendra sur ces deux questions.

     Dernier point : le financement.

     La déception est grande. Nous aurons l'occasion de revenir sur les chiffres annoncés, mais je rappelle que la suppression d'un jour férié, auquel je redis notre opposition, est censée rapporter en année pleine 1,7 milliard d'euros. Sur les 850 millions destinés aux personnes en situation de handicap, 550 millions financeraient la seule prestation de compensation.

     En commission, vous avez précisé qu'il s'agissait là d'une enveloppe fermée. Je suis sceptique en vous entendant évoquer une compensation totale… Je relève en outre que cette suppression d'un jour férié devrait rapporter à l'État des recettes fiscales supplémentaires pour 200 à 300 millions. Il se garde bien d'en faire profiter les personnes dépendantes !

     Indéniablement, la générosité apparente des propos ne s'accompagne pas des financements nécessaires à leur application. En effet, le budget prévu reste très largement insuffisant. Les conseils généraux, qui gèrent une large part du dispositif, peuvent craindre à juste titre un transfert de compétence de l'État sans compensation financière. Certes, ils commencent à en avoir l'habitude…

     Nous aborderons ces questions, et bien d'autres, en examinant les articles. Une fois de plus, les sénateurs socialistes s'efforceront d'être constructifs. Ils espèrent que le gouvernement saura faire preuve d'écoute et d'ouverture – plus, je l'espère, que la semaine dernière lorsque nous avons examiné le texte relatif à la simplification du droit par ordonnances.

     Mme Boisseau s'était engagée à nous communiquer la teneur des décrets d'application avant l'examen en deuxième lecture. Allez-vous honorer cet engagement ?

     Nous serons exigeants mais constructifs : exigeants, mais ouverts au dialogue ! (Applaudissements à gauche.)

     Mme DESMARESCAUX. – Nous en sommes arrivés à la seconde lecture d'un texte qui suscite encore de nombreux débats. La situation des personnes handicapées dans la société d'aujourd'hui est un sujet qui passionne parce qu'il concerne l'humain, parce que chacun d'entre nous connaît dans son entourage une personne concernée. Il est d'ailleurs bien rare qu'en deuxième lecture, il y ait encore autant d'amendements à discuter.

     En préliminaire, je remercie le rapporteur, M. Paul Blanc, pour son excellent travail ainsi que le président About. Mes remerciements s'adressent également à Mme la secrétaire d'État, qui a dû se familiariser très vite avec un texte déjà discuté en première lecture au Sénat et qui, par un travail de terrain, a su entendre les demandes des personnes handicapées, de leurs représentants, des associations et des parlementaires.

     Je salue particulièrement la nouvelle définition du handicap, car elle prendra désormais explicitement en compte l'environnement de la personne handicapée. De même, le « plan métier » constitue une réponse adaptée aux personnes en situation de handicap et permettra de créer nombre d'emplois sociaux. Mais ce qui me réjouit le plus est votre engagement à supprimer les barrières d'âge pour la prestation de compensation.

     Comme la plupart de mes collègues, j'ai reçu de nombreux courriers me demandant de déposer un amendement à cette fin.

     Je considère que votre engagement va dans le bon sens. Néanmoins, nos collègues députés ont obtenu que durant la période transitoire de trois ans, les enfants handicapés bénéficient d'une prestation de compensation réduite à l'aménagement du logement et du véhicule. À l'instar du rapporteur, je pense qu'il faut concentrer les moyens financiers sur les enfants les plus lourdement handicapés : l'A.E.S. est manifestement insuffisante pour eux.

     Concernant l'intégration des enfants en milieu scolaire ordinaire, je me réjouis de l'initiative de la commission proposant d'assouplir les règles de recrutement des auxiliaires de vie scolaire. En effet, s'il est indispensable qu'ils aient des diplômes et une formation spécifique pour assister les élèves dans leur travail scolaire, ces conditions ne sont plus nécessaires pour les aides à se déplacer, à manger ou à mettre leur manteau.

     Les parents doivent pouvoir recruter l'auxiliaire de leur choix, même s'il n'a pas tous les diplômes requis. (M. le président de la commission approuve.)

     Certains craignent le désengagement des municipalités vis-à-vis du bien-être des handicapés, dès lors que le département devient la pièce centrale du dispositif. Cependant, une commission communale pour l'accessibilité des personnes handicapées sera mise en place dans les communes de plus de cinq mille habitants. Pour les communes plus petites, je suis convaincue que chaque maire saura prendre ses responsabilités, pour mettre en œuvre ce qu'attendent nos concitoyens.

     Je suis fière que la commune dont je suis maire, Hoymille, trois mille deux cent habitants, soit devenue, la semaine dernière même, la première ville des Flandres à signer avec l'État une charte « commune-handicap ». Je sais qu'elle a déjà un impact sur tout le territoire régional, qu'elle a éveillé les consciences. J'espère qu'au-delà de la stricte application de la loi, ces initiatives seront encouragées.

     Chaque semaine, des parents me disent leurs difficultés à trouver une place en établissement spécialisé pour les enfants. Ce texte favorise l'accueil en milieu ordinaire, mais les listes d'attente sont longues, deux à trois ans dans le Nord par exemple, en particulier dans les maisons d'accueil spécialisées. Des placements sont proposés en Belgique : pourquoi pas sur notre territoire ? Depuis trois ans que je suis sénatrice et auparavant dans mes autres fonctions, je n'ai cessé de souligner combien la prise en charge est insuffisante : madame la Ministre, il faut apporter rapidement les réponses concrètes que les familles attendent ! (Applaudissements à droite et au centre.)