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Modification du titre XV de la Constitution

(Suite)

     M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant le titre XV de la Constitution.

Discussion des articles

     M. HYEST, président de la commission des Lois. – La commission demande la réserve de l'amendement n° 39, afin de l'examiner en même temps que l'amendement n° 27 bis , qui traite du même sujet.

     Acceptée par le gouvernement, la réserve est de droit.

     M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 40, présenté par Mmes Boumediene-Thiery et Blandin, M. Desessard, Mme Voynet.Avant l'article premier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

     Le premier alinéa de l'article 20 de la Constitution est complété par les mots :«, ainsi que les engagements de la France dans l'Union européenne. ».

     Mme BOUMEDIENE-THIERY. – Cet amendement pose la question du domaine réservé du Président de la République. Cette loi constitutionnelle est l'occasion de réaffirmer le poids du gouvernement et du Parlement.

     Nous souhaitons ainsi que soit limité au maximum le recours aux ordonnances. À l'occasion de la dernière loi d'habilitation, le gouvernement a transposé sans débat une douzaine de directives. Ce n'est bon ni pour notre démocratie parlementaire ni pour l'image de l'Europe, à qui il est trop aisé de faire porter la responsabilité de décisions peu populaires.

     Les rapports de la France et de l'Union ne peuvent donc relever du domaine réservé du Président de la République, mais du gouvernement, et être contrôlé a priori et a posteriori par le Parlement – lequel doit pouvoir se saisir de ces sujets, ce qui suppose qu'il soit maître de son ordre du jour.

     M. GOURNAC. – N'importe quoi.

     M. GÉLARD, rapporteur de la commission des Lois. – Cet amendement remet en cause l'ensemble de notre équilibre constitutionnel. Nous sommes certes dans un régime parlementaire mais sui generis car le Président de la République a la même légitimité que le Parlement, élu comme lui au suffrage universel direct. (M. Gournac : « Eh oui ! ».)

     N'oubliez pas que, selon l'article 20, le gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation ». C'est toute l'originalité de notre Constitution : le Président de la République ne peut rien faire seul, il a besoin du contreseing du Premier ministre. Et il va de soi que ce n'est pas le Président qui négocie à Bruxelles, mais bel et bien les ministres.

     Le Parlement peut d'ores et déjà contrôler à tout moment l'action du gouvernement, y compris en matière européenne, ne serait-ce qu'en posant des questions orales avec débat.

     La commission des Lois ne souhaite pas que soit bouleversé cet équilibre.

     M. PERBEN, garde des Sceaux, ministre de la Justice. – Cette loi constitutionnelle doit adapter la Constitution aux contraintes issues du traité signé à Rome le 29 octobre 2004. Il ne s'agit pas de remettre en cause les grands équilibres de la Constitution de 1958- 1962.

     L'amendement n° 40 n'est pas adopté.

     M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 25, présenté par M. Assouline, Mmes Khiari, Hurel et M. Roujas.Avant l'article premier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

     Après la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 21 de la Constitution, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

     Il négocie et signe les traités relatifs à la participation de la France à l'Union européenne et en assure la représentation au Conseil de l'Union européenne.

     M. ASSOULINE. – Réviser la Constitution n'est jamais anodin, et encore moins lorsqu'il s'agit de permettre l'entrée en vigueur d'un texte qui, s'il était ratifié, affecterait, selon la terminologie utilisée par le Conseil constitutionnel à propos des traités de Maastricht et d'Amsterdam, les « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ». Il s'agit donc aujourd'hui de préparer l'entrée en vigueur du traité de Rome du 29 octobre 2004.

     Ce traité refondateur a beaucoup de défauts, notamment celui de constitutionnaliser des politiques publiques dans sa partie III ; je n'y reviens pas, M. Masseret a très bien dit hier ce que nous sommes nombreux à penser… Nous lui reconnaissons toutefois une qualité, pour ne pas dire une vertu, et non des moindres : son protocole n° 1 prévoit « une participation accrue des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les projets d'actes législatifs européens ainsi que sur d'autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier ». Tous les parlementaires des pays membres s'en réjouiront. Mais pouvons-nous réellement participer à cette allégresse qui gagne sans aucun doute les Parlements de Madrid à Varsovie, de Stockholm à La Valette, si la Constitution reste ce qu'elle est et si nous adoptons le projet de loi constitutionnelle en l'état ? La réponse est évidemment négative : avant de se féliciter qu'un traité européen nous donne plus de pouvoirs, encore faut- il que la Constitution nous autorise à les utiliser.

     Je vous renvoie au rapport de M. Gélard, lequel s'interroge « sur les moyens d'associer davantage encore le Parlement français au droit de l'Union européenne ». M. Gélard revient à l'une de ses propositions antérieures : obliger le gouvernement à prendre en considération les résolutions parlementaires lorsqu'il détermine sa position au sein du Conseil des ministres de l'Union. Mais, surpris de sa propre audace, il s'abrite immédiatement derrière la crainte du rétablissement d'un régime d'assemblée pour conclure que remettre en cause l'équilibre des institutions de la ve République mérite « d'être examiné avec la plus grande prudence ».

     Comment pourrions-nous prendre une part accrue à la prise de décision en Europe si l'Assemblée nationale et le Sénat restent les deux Chambres d'un parlement croupion, soumis à la bonne volonté d'un pouvoir exécutif dominé par le Président de la République, qui estime que la politique européenne reste partie intégrante de son domaine réservé ? Ne laissons pas passer l'occasion de l'examen de cette révision constitutionnelle pour ne pas prendre les pouvoirs que nous offre le traité du 29 octobre 2004.

     Cette révision constitutionnelle est l'occasion de nous saisir pleinement des pouvoirs nouveaux que nous confère le traité signé à Rome l'an passé. Nos concitoyens, inquiets des dérives bonapartistes voire consulaires de nos institutions, ne comprendraient pas que nous restions sans rien faire. (Exclamations à droite.) Le traité réaffirme la primauté du droit communautaire sur le droit interne. C'est à Bruxelles que se prennent les décisions qui touchent notamment au droit de la concurrence et de la consommation : comment continuer de prétendre que la politique européenne de la France relève du « domaine réservé » du Président de la République, comme notre glorieuse politique africaine par exemple ? (Mêmes mouvements.) Comme dans les autres États membres, nous devons permettre au Parlement de contrôler l'action de l'exécutif dans les institutions européennes. Ce qui exige de retirer au chef de l'État son pouvoir de négociation et de signature des traités relatifs à l'Union européenne, pour le confier au Premier ministre, responsable devant l'Assemblée nationale. Nous le proposons dans les amendements nos 25 et 26. (M. Mélenchon applaudit.)

     M. GÉLARD, rapporteur. – Le Premier ministre participe à l'action internationale du Président de la République, qui ne peut rien faire sans le chef du gouvernement. Vous faites comme si le Président de la République représentait la France au Conseil des ministres européens, mais ce sont les ministres qui y siègent. Votre amendement comporte une erreur formelle dans son dernier segment de phrase : il assure la représentation de quoi ? Des traités ?

     La Constitution confie un pouvoir central au Président de la République : il négocie, il signe et il ratifie les traités, jamais seul, mais toujours avec le gouvernement. La France est représentée au Conseil des ministres de l'Union européenne par les ministres, le Président de la République n'assiste qu'au Conseil européen des chefs d'État et de gouvernement. Vous sortez du champ de cette révision constitutionnelle, en remettant en cause l'équilibre de nos institutions : Avis défavorable. (Ap-plaudissements à droite.)

     M. PERBEN, garde des Sceaux. –M. Assouline dit clairement qu'il propose de modifier en profondeur la Constitution de 1958, ce n'est pas notre objectif. La ve République confie un rôle central au Président de la République élu au suffrage universel, nous y tenons : Avis défavorable. (Applaudissements à droite.)

     L'amendement n° 25 n'est pas adopté.

     M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 42, présenté par Mme Boumediene-Thiery, Blandin, M. Desessard, Mme Voynet.Avant l'article premier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

     Avant le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

     Des lois de transpositions permettent l'adaptation du droit français par rapports aux directives européennes répondant aux critères de la loi cités ci-dessus.

     Mme BOUMEDIENE-THIERY. – Nous voulons rendre les institutions européennes plus compréhensibles à nos concitoyens, pour améliorer le débat et mieux contrôler les engagements pris au nom de la France. Nous souhaitons supprimer le recours aux ordonnances pour transposer les directives, mais aussi instituer une commission spéciale qui analyse régulièrement les règles transposées en droit interne. L'Europe ne peut se construire sans l'adhésion des peuples et de leurs représentants : cela exige de renforcer le rôle du Parlement.

     M. GÉLARD, rapporteur. – Vous posez une question qui m'interpelle…

     Mme BORVO COHEN-SEAT. – C'est déjà quelque chose !

     M. GÉLARD, rapporteur. – Les règles nouvelles concernant la procédure législative européenne ne remettent-elles pas en cause l'article 34 de notre Constitution ? Le Conseil constitutionnel estime que non, mais qu'en sera-t-il avec le temps ? Nous verrons alors.

     Votre amendement n'est pas correct sur le plan juridique, puisqu'il mentionne des directives, terme qui deviendra impropre lorsque les lois cadres entreront en vigueur pour les remplacer.

     Mme HAIGNERÉ, ministre déléguée aux affaires européennes. – La loi de transposition ne diffère pas juridiquement des lois ordinaires, il n'y a pas de raison de lui donner un statut constitutionnel. Cependant, je partage votre souci de rendre les institutions européennes plus lisibles : c'est l'objet même de la rédaction que nous proposons pour le titre XV de la Constitution. Avis défavorable.

     L'amendement n° 42 n'est pas adopté.

     M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 24 rectifié, présenté par M. Assouline, Mmes Khiari, Hurel, MM. Roujas, Godefroy et Auban.Avant l'article premier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

     Après le premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

     L'autorisation ne peut pas permettre de prendre par ordonnance des mesures émanant d'une institution de l'Union européenne comportant des dispositions qui sont du domaine de la loi.

     M. ASSOULINE. – Notre démocratie fait figure d'exception, par son retard, dans l'Union européenne. Comment le Parlement peut-il être autre chose qu'une chambre d'enregistrement s'il n'a aucun droit de regard sur la politique européenne de l'exécutif, lorsque trois cents textes communautaires sont pris chaque année et que la moitié de notre droit est sous l'influence directe du droit européen ? Le Parlement ne remplira pas son rôle tant que le gouvernement pourra transposer des règles relevant du domaine législatif. Le retard français pour la transposition ne justifie pas qu'on marginalise le Parlement, il faut au contraire le renforcer. Si le traité était adopté, les parlementaires allemands ou espagnols, par exemple, pourraient demander des comptes à la France de la transposition des directives. Quelle ne serait pas leur surprise, alors, de constater que nous avons transposé par ordonnance 50 directives à l'occasion de la loi d'habilitation du 3 janvier 2001, et 25 autres directives à l'occasion de celle du 18 mars 2004, sur des sujets aussi importants que le droit de la concurrence, l'environnement, les assurances, les transports. Imaginez qu'on ait transposé la directive Bolkestein par ordonnance !

     M. DE ROHAN. – Elle n'est pas adoptée !

     M. GÉLARD, rapporteur. – Ce n'est pas une directive !

     M. ASSOULINE. – Nous prenons des précautions, avec cet article additionnel.

     M. LE PRÉSIDENT. – Amendement n° 43, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, M. Desessard et Mme Voynet.Avant l'article premier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

     L'article 38 de la Constitution est complété par les mots :«, à l'exception des lois de transposition. ».

     Mme BOUMEDIENE-THIERY. – Nous souhaitons limiter le recours aux ordonnances : l'Europe ne peut exister comme démocratie sans un contrôle parlementaire de l'exécutif. Actuellement, l'essentiel passe par l'intergouvernemental. Nous renforçons le contrôle parlementaire.

     M. GÉLARD, rapporteur. – Nous avons certes utilisé abusivement des ordonnances, mais cette procédure existe dans toute l'Europe. Heureusement, car sans cela nous serions bloqués juridiquement dans bien des cas. Cependant, pourquoi tardons-nous à transposer ?

     D'abord du fait de la procédure parlementaire elle-même. Il serait temps de la simplifier, pour transposer les futures lois-cadres : c'est de notre responsabilité !

     Et puis n'oublions pas que les ordonnances, nous les ratifions. Nous avons tort toutefois de ne pas mieux vérifier leur facture au moment de la publication.

     Il faudrait surtout limiter la production de normes communautaires. Nous aurons un rôle capital à jouer en la matière avec le contrôle du respect du principe de subsidiarité. La commission ne tient pas à remettre en cause les équilibres institutionnels : avis défavorable aux deux amendements.

     Mme HAIGNERÉ, ministre déléguée. – La France est dans une position délicate en matière de transposition de directives. Nous sommes certes passés d'un taux de 4,1 % à 3,2 %, nous ne sommes plus les derniers, mais nous ne sommes pas encore exemplaires. La responsabilité en incombe au gouvernement, à l'administration comme au Parlement. Le gouvernement est très mobilisé : nous avons ainsi proposé aux présidents des deux chambres d'organiser des séances mensuelles de transposition. Nous voulons montrer l'exemple en Europe. Le recours aux ordonnances ne remet pas en cause le pouvoir de contrôle du Parlement : il peut toujours s'y opposer, il détermine le champ de l'habilitation et ratifie les ordonnances.

     Pour toutes ces raisons, avis défavorable aux deux amendements. (Applaudissements à droite.)

     Mme BORVO COHEN-SEAT. – Nous ne participerons pas au vote, malgré notre position bien connue sur le recours aux ordonnances. Mais nous sommes hostiles au bricolage de cette pseudo-révision constitutionnelle avant une éventuelle adoption du traité par les Français. Dans ce cas, il faudrait alors se pencher sur sa compatibilité avec notre Constitution. Nous nous abstiendrons. (Marques d'ironie sur les bancs de l'U.M.P.)

     M. BRET. – Ce sera « non » de toute manière !

     L'amendement n° 24 rectifié n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 43.

     Les amendements nos 26 et 41 deviennent sans objet.
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