COMPTE RENDU ANALYTIQUE DU 28 FÉVRIER 2005 - CONGRÈS DU PARLEMENT

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CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT

L'ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l'environnement.

M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre - J'ai à nouveau l'honneur de proposer à votre approbation une évolution essentielle de notre Constitution, cette fois pour y adosser la Charte de l'environnement. Inscrire dans notre Constitution le droit à un environnement préservé, c'est engager la France, pour elle-même, mais aussi pour les autres nations.

Le Président de la République a eu, à Johannesburg, les mots forts, les mots justes : oui, la « maison brûle » ; oui, la planète se réchauffe dangereusement ; oui, l'érosion de la biodiversité s'accélère. Les exemples sont hélas nombreux. Les menaces écologiques s'accumulent. Les Français ne comprendraient pas que nous différions l'adoption de cette Charte, étape fondamentale de notre engagement pour le développement durable.

Se préparer à l'adoption de la Constitution européenne, comme vous venez de le faire, était indispensable pour notre engagement européen ; approuver la Charte de l'environnement l'est tout autant, pour le rôle pionnier de la France dans le monde. Le Congrès fait preuve de clairvoyance : il examine aujourd'hui deux sujets fondamentaux pour notre devenir. L'adoption de la Charte est une étape décisive pour l'histoire des droits dans notre pays. Grâce à la volonté indéfectible du Président de la République, la Charte élève le développement durable au plus haut niveau de notre édifice juridique, à l'égal de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution de 1946. Ce texte fondateur n'a rien de partisan.

La France devient ainsi le premier pays à consacrer au droit de l'environnement une déclaration constitutionnelle complète. La mission de la France a toujours été de montrer le chemin des principes fondamentaux du progrès humain. Car le développement durable n'est pas la crainte du progrès, c'est au contraire l'assurance que le développement de nos sociétés sera pérenne, grâce à la prise de conscience du besoin absolu de concilier développement économique, progrès social et protection de l'environnement. Il ne s'agit pas d'une nouvelle philosophie abstraite, mais d'une maxime d'action et d'une volonté d'anticipation. En développant les éco-industries, en favorisant la croissance des énergies non émettrices de gaz à effet de serre, en développant les recherches sur les transports propres, nous réorientons notre activité économique vers l'avenir tout en protégeant notre environnement.

La Charte qui vous est proposée aujourd'hui est le fruit d'une longue maturation. Dirigée par le grand paléontologue Yves Coppens, menée à l'abri de toute influence partisane, la réflexion qui l'a précédée, coordonnée avec la société civile, a été exemplaire. Les améliorations apportées par vos Assemblées ont permis de l'enrichir et de la préciser, et je veux ici saluer le travail accompli par vos commissions et leurs rapporteurs.

Le premier article de la Charte est emblématique de cette nouvelle conception de l'environnement. En reconnaissant le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, nous consacrons l'avènement d'une écologie humaniste, qui n'oppose en rien l'homme et la nature. Protéger l'environnement, c'est protéger l'homme et son enfant. C'est une exigence absolue de nos concitoyens. Il fallait y répondre. C'est l'objet du plan national santé-environnement adopté en juin 2004.

Grâce au débat parlementaire, l'article 5 concernant le principe de précaution a été précisé d'une façon qui incitera probablement le législateur à compléter notre droit positif.

Trop de propos erronés ont été à l'origine tenus sur le sens et la portée de ce principe. Il est défini dorénavant très clairement, ce qui en garantira l'application et évitera tout risque de mauvaise interprétation.

Le principe de précaution n'est pas une menace, c'est un « principe d'action, exceptionnel, pour risques exceptionnels », comme l'écrit Hubert Reeves. Un seul exemple : le réchauffement climatique. Les scientifiques du monde entier nous annoncent un réchauffement compris entre 1,5 et 6 degrés d'ici à la fin du siècle ; devons-nous attendre qu'ils précisent leurs chiffres pour agir ? Bien évidemment, non !

C'est pourquoi, avec le « plan climat », nous appliquons strictement le protocole de Kyoto, et nous nous engageons dès maintenant à aller au-delà, à militer pour « Kyoto plus ». Le crédit d'impôt, dès aujourd'hui, pour favoriser des économies d'énergie et l'utilisation d'énergies renouvelables, demain la pile à combustible, la séquestration du carbone ou le photovoltaïque grâce à un effort de recherche sans précédent, sont des engagements qui ne peuvent être renvoyés à plus tard. Même si nous ne connaissons pas encore tout de l'intensité du réchauffement, de ses conséquences précises, nous devons agir sans attendre le stade des certitudes scientifiques.

Notre génération possède déjà le néfaste pouvoir de condamner les suivantes. La Charte que je vous invite à adopter aujourd'hui marque donc un engagement définitif pour que la logique de préservation de notre environnement soit présente dans l'ensemble de nos politiques. Il n'est plus temps de s'interroger sur la question de savoir si nos politiques de recherche, de développement économique, de formation, doivent ou non intégrer la protection de l'environnement. La réponse est claire : c'est oui. Le développement durable doit devenir un levier puissant pour notre développement scientifique, technique et industriel et donc pour l'emploi.

Nous le devons aux Français, qui n'acceptent plus que l'on oublie la préservation de l'environnement quand on améliore les transports, l'habitat ou les activités économiques. Lorsque l'on décide, comme je viens de le faire, de tripler la production de biocarburants, on offre un nouveau débouché aux productions agricoles, et on intègre l'acte de production agricole dans la stratégie de lutte contre l'effet de serre.

Notre engagement pour le développement durable se fait en pleine cohérence avec nos engagements européens et internationaux.

La cohérence est d'abord européenne, puisque le projet de Constitution européenne prévoit pour la première fois l'intégration des exigences de protection de l'environnement et de développement durable. La politique européenne de l'environnement sera fondée sur les principes de précaution, de prévention et de correction ; si vous en décidez ainsi, la France va les intégrer dès maintenant dans sa Constitution.

Elle fait mieux : elle précise et donne une portée concrète à ces principes afin d'influer dorénavant sur l'ensemble de la législation. Elle y ajoute le principe de réparation des dégradations causées au milieu lui-même, ainsi que le devoir de former et d'informer l'ensemble des Français. Des citoyens éclairés sur les enjeux fondamentaux pour le devenir de la planète, c'est la garantie d'un débat démocratique, rationnel et responsable, à la hauteur de ces enjeux. Nous suivons ici le conseil d'Edgar Morin : « si on éduque pour le futur, on éduque en même temps le futur, on aide le futur à prendre un chemin qui ne soit pas catastrophique ».

La Charte est également conforme à notre engagement international puisque nous ne gagnerons le combat pour la préservation de la biodiversité et la lutte contre le réchauffement climatique qu'en mobilisant l'ensemble des pays développés, et en aidant les pays moins avancés à se développer de manière plus respectueuse de l'environnement que nous ne l'avons fait nous-mêmes au cours de notre histoire. Dans cette perspective, nous ajouterons un « fonds carbone » qui, venant compléter notre aide au développement, nous permettra d'agir sur des sites particulièrement émetteurs de gaz carbonique. En animant le processus international de préservation des forêts du bassin du Congo, en relançant une initiative pour la préservation des récifs coralliens, nous participons à la protection des milieux exceptionnels pour leur biodiversité.

L'intégration de la Charte de l'environnement dans notre socle constitutionnel est la marque la plus crédible de l'engagement de la France en faveur d'une gouvernance mondiale de l'environnement - de cette organisation des Nations unies pour l'environnement laquelle nous travaillons. La dynamique internationale est heureusement largement lancée sur ces sujets : Rio, Kyoto en sont les preuves tangibles. L'article 10 de la Charte marque la détermination de la France à aller dans cette direction.

Adosser la Charte de l'environnement à notre Constitution, ce n'est pas une réaction de peur devant l'avenir, c'est un acte de responsabilité. Nous ne pourrons pas dire à nos enfants : « Je ne savais pas ». Deux personnalités, aux compétences écologiques respectées, écrivaient tout récemment : « Voter pour la Charte, c'est ouvrir des possibles. La rejeter, c'est dramatiquement restreindre l'avenir ». Vivons notre responsabilité comme un devoir d'avenir. (Applaudissements)

EXPLICATIONS DE VOTE

M. Christophe Caresche (Groupe socialiste - Assemblée nationale) - La Charte de l'environnement n'est pas un texte comme les autres. C'est une réforme constitutionnelle qui revêt une dimension symbolique forte, voulue comme telle par le Président de la République. C'est pourquoi nous ne comprenons pas les conditions dans lesquelles nous l'examinons aujourd'hui.

Si l'objectif était de valoriser son adoption, pourquoi l'avoir inscrite en même temps que la révision constitutionnelle liée au traité constitutionnel européen, au risque d'affaiblir la portée de ces deux textes et de semer la confusion ? Il n'y avait aucune nécessité à débattre dans la précipitation de la Charte de l'environnement, sujet qui méritait à lui seul une réunion du Congrès, qui aurait pu se tenir dans quelques semaines. Faut-il voir dans ce télescopage les ambiguïtés et les contradictions du Président de la République et de sa majorité en matière d'environnement ?

Dans ce domaine, Monsieur le Premier ministre, vos actes sont rarement en accord avec les intentions que vous affichez. Nous vous demandons de renoncer définitivement au gel des crédits de l'Agence de la maîtrise de l'environnement et de l'énergie, et pas seulement cette année. Nous vous demandons de rétablir les subventions aux associations écologistes. Nous vous demandons de prendre une position claire et nette contre les OGM - actuellement, votre gouvernement poursuit devant les tribunaux les présidents de région qui ont pris des arrêtés interdisant ces substances !

L'introduction du droit à l'environnement dans notre Constitution représente un progrès indéniable que nous approuvons. C'est consacrer le droit à l'environnement au même titre que les droits de l'Homme ou les droits sociaux. Certains ont pu s'en étonner ou même s'en offusquer, mais c'est la même urgence, la même nécessité qui, il y a un peu plus de deux siècles, conduisaient à la reconnaissance des droits de l'Homme ; qui, il y a soixante ans, consacraient les droits sociaux.

Les menaces qui pèsent sur l'environnement et sur la planète exigent une prise de conscience et une réponse à la mesure de leur gravité. Elles doivent nous conduire à rompre avec une logique productiviste qui a trop longtemps marqué les esprits. La constitutionnalisation du droit à l'environnement contribuera à cette prise de conscience, et surtout elle donnera un fondement et une cohérence juridiques à un droit qui, pour l'essentiel, s'est développé par la jurisprudence.

Vous avez, pour cela, choisi une méthode inédite et singulière : « l'adossement » d'un texte, d'une « charte », à la Constitution. Cette méthode donnera une grande latitude au juge constitutionnel : c'est lui, en définitive, qui validera les principes contenus dans la charte et les interprétera - avec une compétence scientifique qui, à mon sens, reste à démontrer !

Il eût mieux valu, comme le proposait la commission Coppens dans l'une de ses recommandations, un texte constitutionnel court, complété par une loi organique qui aurait donné toute sa place au législateur ; d'autant que les contradictions et incohérences qui se sont exprimées parfois fortement au sein de la commission Coppens n'ont pas été surmontées dans le texte qui nous est soumis.

La Charte de l'environnement apparaît parfois restrictive, en retrait par rapport au droit actuel, et parfois aventureuse.

Restrictive : pourquoi le principe pollueur-payeur n'y figure-t-il pas explicitement ? Est-ce pour ne pas effrayer ceux qui auraient à l'appliquer ? Au moment où les Français découvrent les profits réalisés par Total alors que cette société a participé a minima à la réparation des dommages qu'elle a causés, l'absence de ce principe dans la Charte est un très mauvais signal.

Aventureuse : comment expliquer, alors que l'application de tous les autres principes est renvoyée à la loi, l'introduction du principe de précaution avec application directe ? Le principe de précaution pourra être invoqué directement devant les tribunaux ; ce sont donc les juges qui auront la lourde responsabilité de définir les conditions de son application, c'est la jurisprudence qui répondra aux questions que nous avons posées, notamment sur le champ d'application de ce principe.

Nul doute que le législateur sera saisi tôt ou tard pour apporter des précisions, mais il aurait été plus sage de le faire dès aujourd'hui. A aucun moment le Gouvernement n'a accepté la discussion parlementaire : ce texte était à prendre ou à laisser. Expédié en une seule lecture ! Nous l'examinons aujourd'hui, presque en catimini, comme si le Gouvernement avait eu peur des parlementaires, et d'abord de sa propre majorité (Exclamations).

Ce débat est inachevé et nous sommes convaincus qu'il faudra le reprendre. Mais, en responsabilité, nous ne prendrons pas le risque de faire échec à cette réforme constitutionnelle, nous ne voterons pas contre. Nous ne participerons pas au vote. (Applaudissements).

M. François Sauvadet (Groupe de l'Union pour la Démocratie Française - Assemblée nationale) - Cette Charte de l'environnement a suscité à la fois beaucoup d'espoirs et beaucoup de réserves qui n'ont pas toutes été levées lors de la discussion à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Nous sommes dans une situation un peu paradoxale : le sentiment est unanime sur ces bancs qu'il est nécessaire, et ô combien, d'intervenir sur un sujet qui nous concerne tous et qui concerne l'avenir de nos enfants, la protection de notre environnement ; en même temps, dans tous les groupes, le débat a été très animé sur la solution qui nous est proposée aujourd'hui.

Nous avons également beaucoup discuté de ce fameux principe de précaution prévu par l'article 5, qui deviendra d'application directe. Les risques qu'il fait encourir à la recherche et à l'innovation mais également les risques de judiciarisation ont été maintes fois évoqués par les parlementaires, les scientifiques, les constitutionnalistes et les experts. Les améliorations apportées par voie d'amendement n'ont pas apaisé toutes les craintes, ce dont a d'ailleurs témoigné le vote des deux Assemblées.

Nous craignons également de nous trouver dans une situation difficile vis-à-vis de nos partenaires européens car le traité européen comporte un chapitre consacré à l'environnement : en effet, les dispositions de la Charte, et en particulier son article 5, risquent de soulever des problèmes de cohérence avec ce qui est et sera en vigueur dans d'autres pays d'Europe. Or la cohérence, notamment en matière de sécurité alimentaire, est impérative. Si nous voulons en outre éviter des distorsions de concurrence, en particulier dans les filières agricoles et agro-alimentaires, nous devons aborder les préoccupations environnementales d'une manière commune afin de peser plus significativement au sein de l'OMC.

Le Gouvernement a voulu situer la Charte sur le même plan juridique que la Déclaration des droits de l'Homme de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946, deux textes qui ont placé l'homme au coeur du pacte républicain. Le souci de développement durable, qui constitue une nouvelle éthique politique le justifie.

L'approche environnementale ne doit pas ignorer les besoins vitaux des populations qui souffrent de la famine, des exodes : précaution ne doit pas rimer avec abandon. Nous devons également entendre les habitants des territoires ruraux qui se sentent délaissés : ils ne veulent pas que leurs terroirs soient transformés en musées. Nous ne devons pas nous payer de mots : la protection de l'environnement implique des actions fortes. Nous devrons ainsi faire preuve d'audace en matière de carburants d'origine agricole, de ferroutage, de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Une majorité du groupe UDF de l'Assemblée nationale votera la Charte, malgré les réserves que j'ai exprimées. Certains de mes collègues ne nous suivront pas et ils doivent être entendus. En tout état de cause, une prise de conscience était nécessaire afin de laisser à nos enfants un patrimoine naturel et environnemental digne de ce nom et c'est tous ensemble que nous devrons nous atteler à la tâche. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet (Groupe de l'Union pour un Mouvement Populaire - Assemblée nationale) - Trente ans ont passé depuis les premières initiatives en faveur d'une constitutionnalisation du droit à l'environnement. Plus de trente ans ont été nécessaires pour parvenir à la sacralisation d'un droit écologique. Dans le prolongement de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et des droits économiques et sociaux de 1946, la Charte est la troisième étape de la construction de notre architecture constitutionnelle. Le Président de la République avait d'ailleurs clairement fixé l'objectif le 3 mai 2001 à Orléans en associant le droit à un environnement protégé et la défense des libertés publiques.

Ce texte est historique et devrait tous nous rassembler. De Georges Pompidou à Jacques Chirac, nombreux furent ceux qui ont voulu conférer à ce droit le caractère de liberté publique constitutionnellement garantie. Jean Foyer, Gaston Defferre, Edgar Faure, Jean Lecanuet, Laurent Fabius, Ségolène Royal, Edouard Balladur, Noël Mamère, Roselyne Bachelot, Yves Cochet, Julien Dray, Christine Boutin, André Santini, Michel Barnier, tous ont présenté une initiative ou déposé une proposition de loi allant dans le sens de la constitutionnalisation.

Cette Charte est indispensable et répond aux grands impératifs écologiques : lutte pour la biodiversité, contre l'effet de serre et les pollutions multiples dont l'impact sur notre santé est de mieux en mieux reconnu. Au-delà, l'inscription constitutionnelle du droit à l'environnement, c'est l'affirmation du droit des générations futures. Si nous ne manquons pas de grandes lois, leur portée normative est en effet trop faible. L'environnement est curieusement absent des matières énumérées à l'article 34 de la Constitution. Le texte qui nous est soumis corrige cet anachronisme. Cette révision constitutionnelle s'inscrit dans un vaste mouvement de prise de conscience : en ce 28 février commence l'an un d'un siècle qui sera confronté à d'immenses enjeux environnementaux. Les associations l'ont compris en jouant un rôle moteur ; les experts ont été consultés et sous l'impulsion du Premier ministre, un travail considérable d'écoute, d'évaluation et de proposition a été accompli. Tous ces échanges ont renforcé l'originalité de la Charte : l'idée de son adossement à la Constitution, sa concision et sa clarté, le juste partage entre un principe de valeur constitutionnelle - le principe de précaution - et des objectifs de valeur constitutionnelle, impliquaient l'intervention du législateur. Ces novations juridiques considérables ne figurent dans aucune constitution étrangère.

La Charte permet en outre de sortir des incertitudes jurisprudentielles actuelles en procurant une sécurité juridique nouvelle. Elle permet de repenser le progrès en reconnaissant l'incertitude, l'indétermination et l'imprévisibilité qui lui sont inhérents. Elle affirme enfin une nouvelle façon d'appréhender la responsabilité, l'un des enjeux principaux du droit moderne.

La Charte répond à l'ambition du Président de la République de replacer la France à l'avant-garde des nations. Cette capacité d'imposer de grands principes constituants organisant les valeurs démocratiques est en effet encore plus importante aujourd'hui qu'hier. Nos société sont traversées par des conflits délicats qui remettent en cause notre modèle juridique. La Charte confirme l'imagination et la détermination dont nous savons faire preuve. Aucun pays ne doit unilatéralement nous imposer des codes nouveaux.

Cette Charte conditionne notre survie et doit s'imposer comme une référence mondiale. Telle est l'ambition que nous vous proposons de partager avec le groupe UMP, avec enthousiasme et conviction. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. François Fortassin, (Groupe du Rassemblement démocratique et social européen - Sénat) - A l'évidence, l'impératif de protection de l'environnement est partagé par un très grand nombre de nos concitoyens. Elu d'un département dont la richesse principale repose sur le patrimoine naturel, je ne peux qu'être très favorable à l'idée. Pour autant, si je prends acte de la volonté du Président de la République et du Gouvernement d'adosser cette Charte à la Constitution, je suis relativement circonspect : il y a dans ce texte une emphase inutile, un lyrisme parfois superfétatoire et, si j'ose dire, une incantation normative qui ne s'imposaient pas. Cet assemblage hétéroclite de bons sentiments scientifiques et philosophiques me rend perplexe. Je considère que la loi Lepage de 1996 qui précisait que chacun à le doit de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé était déjà un élément positif (Sourires) et que la loi montagne, la loi littoral, ou bien encore la loi Barnier étaient autant d'instruments qui auraient permis de protéger efficacement l'environnement... à condition d'être appliquées. On a voulu aller plus loin, soit... encore que l'on puisse se demander s'il ne s'agit pas d'un coup médiatique. (Murmures sur divers bancs) Il existe en effet un important décalage entre la volonté affichée du Président de la République et du Gouvernement de faire de la protection de l'environnement l'un des chantiers prioritaires de la législature, et la relative faiblesse du texte qui nous est soumis.

Cette Charte de l'environnement est appelée à faire partie de notre bloc de constitutionnalité, mais ne fera-t-elle pas bien pâle figure aux côtés de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1789, dont les principes républicains figurent au fronton de nos édifices publics, et du préambule de la Constitution de 1946, sur lequel se sont fondés tous les progrès sociaux de la seconde moitié du XX^e siècle ? Permettez-moi de penser que ces deux textes sont supérieurs à cette Charte (Rires sur divers bancs), mais il ne s'agit après tout que d'une appréciation personnelle... D'aucuns verront peut-être dans ce jugement quelque arrogance. Il n'en est rien. Mon hostilité à cette Charte vient essentiellement de son article 5. En effet, le principe de précaution, s'il peut se justifier sur le plan philosophique, est dangereux.

Tout groupe social a droit à l'écoute, au respect de sa différence et à la liberté d'expression... (Applaudissements sur divers bancs)

M. le Président - Malgré votre grand talent, Monsieur Fortassin, vous arrivez au terme du temps de parole qui vous a été imparti.

M. François Fortassin - Ce sont les manifestations de mes collègues qui m'empêchent de m'exprimer en toute sérénité.

Ce que je crains avec cette Charte, c'est la judiciarisation de la vie publique et la multiplication des contentieux. Personnellement, je voterai contre cette révision constitutionnelle, sachant que, dans le groupe RDSE du Sénat, certains feront de même, tandis que d'autres s'abstiendront et d'autres voteront pour. Je dois dire aussi combien je regrette que dans le même temps où l'on nous soumet ce texte, on diminue les crédits de l'ADEME et laisse décliner le trafic marchandises de la SNCF. (Applaudissements sur divers bancs)

M. Patrice Gélard (Groupe Union pour un mouvement populaire - Sénat) - La Charte de l'environnement prendra sans doute place aux côtés de la Déclaration de 1789 et du préambule de 1946. Cette innovation est bienvenue même si certains pensent que l'on aurait pu se dispenser de la proclamation liminaire de l'article 2, sans portée juridique.

L'adoption de cette Charte s'impose en raison de nos engagements européens et internationaux, mais aussi pour clarifier notre droit en matière d'environnement. Il nous fallait intégrer dans notre bloc de constitutionnalité les droits de l'homme de la troisième génération, comme l'ont déjà fait de nombreux Etats aux Constitutions nouvelles.

Cette Charte, qui ne pose pas de principes nouveaux, a le mérite de définir des droits et des devoirs qui devaient être juridiquement clarifiés et constitutionnellement garantis. Ainsi en est-il du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, du droit d'accéder aux informations sur l'environnement et de participer à l'élaboration des décisions publiques en ce domaine. En contrepartie de ces droits sont instaurés de nouveaux devoirs comme celui de participer à la préservation de l'environnement, d'en prévenir les atteintes, de limiter les conséquences de celles-ci et de répondre des dommages causés.

Avec cette Charte, les autorités publiques se trouvent investies d'une nouvelle mission, celle de respecter le principe de précaution, face aux risques non encore confirmés scientifiquement, mais potentiels au vu des connaissances du moment. Cette responsabilité nouvelle leur fait obligation de stimuler la recherche scientifique et de prendre toutes mesures provisoires afin de parer à ces risques éventuels. Elles sont aussi tenues de garantir le développement durable, lequel concilie protection de l'environnement et progrès économique et social. La Charte insiste également sur le devoir d'éducation et de formation à l'environnement, ainsi que sur la nécessité de soutenir la recherche et l'innovation en ce domaine. Elle affirme la volonté des générations actuelles de préparer l'avenir des générations futures en sauvegardant les équilibres de notre planète, en responsabilisant les décideurs et les usagers, pour le mieux-être de l'ensemble de la population. Sa ratification par le Congrès confère également de nouvelles responsabilités au Parlement, lequel doit être le garant de son application.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP du Sénat, dans son immense majorité, votera cette Charte de l'environnement. (Applaudissements sur divers bancs)

M. André Chassaigne (Groupe des député-e-s communistes et républicains -Assemblée nationale) - Notre bonne vieille Terre est malade et nos sociétés sont en train de la détruire. Nous en avons à peine conscience, semble-t-il, alors qu'il serait urgent de réagir. Les difficultés rencontrées pour la ratification du protocole de Kyoto montrent combien la gravité de la situation échappe à certains. Et, hélas, l'appât du profit porte de rudes coups à l'environnement (Murmures sur divers bancs). Il n'est que de penser aux compagnies pétrolières, aux producteurs d'amiante, aux lobbies anti-ferroviaires ou aux destructeurs du littoral. Ce douloureux constat confirme la nécessité d'intégrer, au plus haut de la hiérarchie des normes, les problématiques liées à la protection de l'environnement. C'est dans ce contexte que s'inscrit notre vote sur ce projet de loi constitutionnelle.

En 1946, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen fut complétée par le préambule dit de 1946, qui proclamait des droits économiques et sociaux. Aujourd'hui, il devient urgent de compléter ce bloc de constitutionnalité en intégrant aux valeurs qui fondent notre pacte républicain, notre attachement au respect de l'environnement.

C'est pourquoi cette Charte aurait pu faire consensus si elle n'avait été ainsi verrouillée. La méthode utilisée par l'exécutif pour l'imposer quasiment en l'état n'est pas sans rappeler, en ce château de Versailles, l'époque où les rois octroyaient, généreusement, des chartes constitutionnelles (Murmures sur plusieurs bancs). Inéluctablement, ce fait du prince ne pouvait qu'entraîner les carences aujourd'hui observées dans ce texte. Son préambule relève, pour l'essentiel, de considérations trop générales, quand ce n'est pas tout simplement réductrices. L'absence de toute référence concrète à l'épuisement des ressources naturelles montre bien que l'on refuse de s'interroger sur la viabilité d'un système économique qui repose sur le pillage de notre planète au nom d'intérêts privés et sur la marchandisation de toute activité. On parle de « développement durable », sans préciser ni la signification de cette notion galvaudée, ni les contours d'un quelconque modèle alternatif de développement. Quant à la définition et aux modalités de mise en oeuvre du principe de précaution, elles sont pour le moins opaques s'agissant d'un texte juridique, a fortiori d'un texte constitutionnel. En effet, l'article 5, objet de tant de controverses, traduit une grande méfiance à l'égard du progrès scientifique et technique, et pourrait empêcher des avancées importantes pour l'humanité.

N'oublions pas que le dévoiement de l'esprit scientifique, à l'origine de tant de dérives, n'est pas le fait de la science elle-même, mais bien plutôt de ce que Condorcet appelait un « système social combiné pour la vanité » !

Mais, cet article nous préoccupe surtout parce que d'application directe, il ne permettra pas de dissiper l'incertitude juridique actuelle. Le refus de la majorité de renvoyer formellement à la loi ses modalités d'application ne pourra qu'engendrer des contentieux multiples.

Seule une loi pourrait définir le seuil à partir duquel un risque de dommage justifie la mise en oeuvre de ce principe de précaution. Elle pourrait aussi définir la nature de l'intervention démocratique, préciser la place de la recherche et indiquer les personnes compétentes pour apprécier la réalité des risques.

Enfin, comment ne pas s'interroger sur la capacité du Gouvernement à appliquer concrètement les principes proclamés dans cette Charte, intégrée dans notre Constitution le jour même où celle-ci est soumise à la Constitution européenne ? En institutionnalisant le libéralisme européen destructeur d'environnement, comment réorienter dans un sens écologique la politique économique de la France ?

Quelle contradiction fondamentale que d'intégrer dans la Constitution la protection de l'environnement, au moment où vous applaudissez les profits faramineux de Total, où vous autorisez des entorses à la loi littoral ou le développement des pavillons de complaisance, où le budget de l'écologie se réduit comme peau de chagrin !

Cette Charte de l'environnement est, certes, nécessaire. La placer en préambule de notre Constitution serait un signal fort.

Mais compte tenu des imperfections du texte et des conditions dans lesquelles il nous est soumis, les députés communistes et républicains sont conduits à s'abstenir. (Applaudissements sur plusieurs bancs)

Mme Catherine Tasca (Groupe socialiste - Sénat) - Modifier la loi fondamentale de la République est un acte grave. Il y faut de la clarté. Or, en décidant d'ajouter à l'ordre du jour de ce Congrès la question de la Charte de l'environnement, le Président de la République a choisi la confusion. Aux yeux de tous, ce Congrès devait être consacré en exclusivité à la modification du titre XV de la Constitution, préalable à la ratification du traité constitutionnel européen. Nous avons soutenu cette révision et nous nous réjouissons de son adoption, qui ouvre la voie à la consultation des Français par référendum.

Mais il n'est pas acceptable de confondre les enjeux, ni de vouloir passer en force. Le projet de Charte de l'environnement n'est pas un texte satisfaisant. Même les Verts, auxquels le Règlement ne permet pas de s'exprimer et qui voteront ce texte, même les Verts ne sont pas dupes. Ils déplorent la « frilosité » du texte et connaissent « les méfaits de l'action gouvernementale ».

La protection de l'environnement et la défense du développement durable figurent au coeur de nos idéaux socialistes : pour nous, tout homme a droit à un environnement de qualité et il faut préserver les générations futures des risques en la matière. Mais s'il est utile de faire entrer dans la Constitution le droit à l'environnement, nous considérons que le texte qui nous est proposé dessert ses objectifs.

Il manque d'ambition : le principe de précaution ne s'applique pas aux personnes privées, ce qui exclut les entreprises, le plus souvent à l'origine de la pollution.

Ensuite, le principe du pollueur-payeur, réclamé depuis longtemps par les associations de défense de l'environnement, n'y figure pas explicitement. Les entreprises ne pourront être sanctionnées qu'au titre de la « contribution à réparation ».

Par ailleurs, ce texte mal rédigé accroît l'insécurité juridique. Ainsi, l'article 5 de la Charte, consacré au principe de précaution et applicable aux seules personnes publiques, n'est limité ni dans le temps, ni dans l'espace, ce qui risque de provoquer la mise en cause systématique de l'Etat et des collectivités locales, mais encore de dépouiller le Parlement au profit du juge.

On peut aussi s'interroger sur les conséquences de ces dispositions sur la recherche et l'innovation.

Nous sommes partisans d'une opposition constructive. Si les droits et les prérogatives du Parlement avaient été respectés, si nous avions eu un débat plus complet, nous aurions pu parvenir à un large compromis, incluant l'extension du principe de précaution aux entreprises, la reconnaissance explicite du principe du pollueur-payeur et la définition des conditions d'application du principe de précaution.

Mais comment croire à la sincérité du Gouvernement quand on voit la réalité de sa politique ? Ainsi, les crédits de la recherche diminuent alors que nous avons besoin d'une recherche fondamentale publique forte et indépendante des intérêts des industriels. De même, le Gouvernement s'abstient de lutter efficacement contre les effets désastreux de la pollution automobile, prenant le risque d'un décalage frappant entre le discours et les actes. Nous ne cautionnerons pas ce double langage. L'inscription de la défense de l'environnement au rang des principes essentiels de notre loi fondamentale aurait mérité mieux que ce texte approximatif, qu'il faudra à l'avenir préciser, consolider et faire passer dans la réalité.

Pour autant, les socialistes estiment que l'environnement ne doit pas payer les inconséquences de l'action gouvernementale. Nous ne ferons donc pas obstacle à l'inscription de cette Charte dans notre ordre constitutionnel. Les membres du groupe socialiste du Sénat ne prendront pas part au vote. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

Mme Evelyne Didier (Groupe Communiste, Républicain et Citoyen - Sénat) - Née de la prise de conscience d'experts scientifiques et de citoyens avertis, voulue par le Président de la République, proposée par la commission Coppens et amendée par le Parlement, la Charte de l'environnement viendra, s'il en est décidé ainsi, compléter les textes fondamentaux qui gouvernent le droit français.

Comment ne pas souscrire à une telle démarche ? Et pourtant...

Pour nous, le respect de l'environnement est indissociable des droits de l'Homme. C'est pourquoi nous défendons un développement durable, humain et solidaire qui nécessite une révolution de nos systèmes de valeurs.

Le débat sur le texte lui-même est clos. Je n'y reviendrai donc pas. Je veux indiquer toutefois que notre abstention, au Sénat, fut notamment motivée par la réduction de la portée du principe de précaution et par la demande de vote conforme, présentée par le Gouvernement.

Nos réserves tenaient aussi à l'attitude paradoxale de cette majorité qui veut ouvrir des droits nouveaux, alors qu'elle s'attaque systématiquement à tous les droits fondamentaux existants et qu'elle réduit à chaque occasion la portée des lois antérieures en matière d'environnement. Cette majorité invoque le peuple français et le prive d'un référenduM. Elle adopte cette Charte sans enthousiasme, sans donner tout l'élan qui conviendrait, plus contrainte que convaincue par la pertinence de la démarche.

Oui, nous nous appuierons sur ce texte, s'il est adopté, pour défendre le droit des citoyens à vivre dans un environnement équilibré, respectueux de la santé. Est-ce donc anormal de demander que la santé des salariés ne soit pas mise en danger par les produits qu'ils manipulent, tels l'amiante ou les éthers de glycol ?

Oui, nous demanderons aux industriels, avec les populations concernées, de prévenir les atteintes à l'environnement et, en cas de nécessité, de réparer tous les dégâts causés.

Est-ce donc aberrant de demander à des entreprises comme Metaleurop ou Métal Blanc de ne pas empoisonner le milieu, ou à Total, qui vient d'annoncer des bénéfices historiques, de sécuriser ses activités maritimes ?

Oui, nous défendrons la recherche, afin qu'on lui donne les moyens d'accroître nos connaissances en matière de risques.

Oui, nous veillerons à ce que le progrès social et la protection de l'environnement ne soient pas les oubliés du développement.

Oui, nous inviterons les citoyens à ne pas être seulement des consommateurs, mais les acteurs de leur propre vie.

Oui, nous défendrons l'idée d'une Europe solidaire, qui prépare et préserve l'avenir des générations futures, d'une Europe qui donne un sens au progrès.

Le projet de loi constitutionnelle n'est pas exempt de critiques et nous sommes conscients que tout reste à faire. Il faudra des lois, des moyens, et une politique volontariste qui ne soit pas le parent pauvre du budget de la nation.

De ce point de vue, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques sera, pour nous, une première occasion de vérifier si cette Charte constitue, pour cette majorité, un pas vers une conversion sincère.

En tout état de cause, vous pouvez compter sur notre groupe pour demander l'application de ce texte.

Afin de dénoncer le hiatus entre la Charte et l'action du Gouvernement, et compte tenu des circonstances dans lesquelles nous avons été amenés à nous prononcer, le groupe communiste, républicain et citoyen du Sénat, dans sa grande majorité, s'abstiendra, dans le prolongement du vote émis au Sénat sur le texte lui-même. (Applaudissements sur plusieurs bancs)

M. Yves Détraigne (Groupe de l'Union centriste-UDF - Sénat) - Après un premier vote qui vient d'introduire dans notre Constitution les dispositions ayant fait l'objet d'un vote conforme au Sénat, nous allons nous prononcer sur la Charte de l'environnement qui, elle aussi, a fait l'objet d'un vote conforme à la Haute assemblée. Si le vote conforme est une procédure difficile à admettre en temps ordinaire, que dire s'agissant de lois constitutionnelles, et ce même si la révision de la Constitution est malheureusement devenue chose courante dans notre pays ? Comment admettre, en effet, qu'on inscrive dans notre loi fondamentale des dispositions qu'on a sciemment refusé d'enrichir ?

Même si cette procédure peut laisser un goût amer, on ne peut cependant être contre un texte qui inscrit le droit à un environnement sauvegardé au rang de nos principes constitutionnels. Face aux risques que fait courir aux générations futures le réchauffement de la planète, nous n'avons pas le droit de rester indifférents aux questions écologiques. Il nous appartient donc de faire le maximum pour concilier développement économique et préservation de l'environnement.

On ne peut donc qu'être d'accord avec le considérant de la Charte qui affirme que « la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la nation », ou encore avec son article 6 qui dispose que « les politiques publiques concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social », même si l'on peut considérer que ces dispositions ont valeur déclarative plutôt que normative.

Certes, au travers de la notion de développement durable qui est aujourd'hui largement acceptée, un certain nombre de principes figurant dans la Charte sont déjà intégrés dans la prise de décision, chez les responsables publics comme chez les entrepreneurs privés. Ainsi, l'inscription de la Charte de l'environnement dans le préambule de la Constitution ne révolutionnera-t-elle pas la situation. En revanche, on peut espérer qu'elle jouera un rôle d'accélérateur dans la prise en compte des impératifs environnementaux et aidera à anticiper et prévenir les problèmes écologiques de demain.

Il reste toutefois que ce texte soulève un certain nombre de problèmes. S'il satisfait ceux qui pensent que la France a vocation à éclairer le monde, il n'en contient pas moins des dispositions qui risquent de créer des difficultés dont notre économie aurait pu se passer. A-t-on par exemple bien mesuré les conséquences de l'article 5, relatif au principe de précaution ? En introduisant dans la Constitution ce principe, qui sera d'application directe, on risque d'encourager la contestation de décisions relatives au lancement de recherches dans des domaines encore mal connus ou à la mise en place de projets pilotes.

Quand on sait que les procédures préalables à la création d'entreprises sont de plus en plus lourdes et contraignantes, on peut s'interroger sur l'opportunité d'inscrire au sommet de notre ordre juridique un principe qui risque de donner lieu à des procédures dilatoires. Ce peut aussi être la source de nouvelles complications, conduisant la recherche et l'innovation à déserter notre pays.

Ne sommes-nous pas en train d'adresser un signal négatif à ceux qui veulent entreprendre ? A vouloir être des précurseurs, ne risquons-nous pas d'affaiblir la compétitivité de notre pays ? C'est dans un cadre européen - au minimum - que le principe de précaution aurait dû être défini.

Alors que de nombreux décideurs - notamment les élus que nous sommes - se plaignent de la judiciarisation croissante de notre société, on peut se demander si nous ne sommes pas en train de favoriser cette regrettable évolution.

On m'objectera que le principe de précaution est déjà inscrit dans le code de l'environnement et qu'il sera désormais mieux encadré. Permettez-moi de rester sceptique face à cet argument, car en fait, lorsque la communauté scientifique sera divisée, on laissera désormais au juge le soin de trancher. Je ne suis pas sûr que le Parlement ait lieu de s'en réjouir.

Mais comme l'environnement est une valeur à laquelle nous sommes attachés, la majorité du groupe de l'Union centriste votera la Charte, tandis qu'une autre partie, dont je suis, ne la votera pas, considérant que ce texte correspond surtout à un effet d'annonce, est juridiquement trop flou et fait peser des risques sur notre économie.

Que l'on soit pour ou contre, il faudra en tout état de cause veiller à ce que l'interprétation de la Charte n'entraîne pas un passage du « tout économique », justement décrié, à un « tout environnemental », qui pourrait causer des dommages irréversibles à notre économie. (Applaudissements)

M. le Président - Nous en avons terminé avec les explications de vote. Je vais maintenant mettre aux voix le projet de loi constitutionnelle relatif à la charte de l'environnement.

Le scrutin est ouvert.

La séance, suspendue à 17 heures 5, est reprise à 17 heures 35.

M. le Président - Voici le résultat du scrutin sur le projet de loi constitutionnelle :

Nombre de votants : 665

Suffrages exprimés : 554

Majorité requise pour l'adoption

du projet de loi constitutionnelle : 333

(trois cinquièmes des suffrages exprimés)

Pour l'adoption : 531

Contre : 23

Le Congrès a adopté le projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l'environnement, approuvé à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (Applaudissements sur de nombreux bancs). Il sera transmis à M. le Président de la République.

CLÔTURE DE LA SESSION DU CONGRÈS

M. le Président - Le Congrès a épuisé l'ordre du jour pour lequel il avait été convoqué.

Je déclare close la session du Congrès du Parlement.

La séance est levée à 17 heures 40.