Adoption

     Mme LA PRÉSIDENTE. – L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi (n° 300, 2004-2005), adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de l'adoption.

     M. BAS, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. – On ne peut évoquer l'adoption sans émotion, en songeant à tous ces couples qui se sont formés en espérant avoir un enfant, qui n'en ont pas eu, qui se sont lancés dans ce long parcours semé d'épreuves, de remises en cause, de rebondissements – et au terme duquel l'enfant à aimer n'est pas au rendez-vous. Il y a aussi la souffrance de ces enfants abandonnés, sans famille, parfois maltraités qui, en France ou à l'étranger, sont privés de ceux qui devraient les faire grandir.

     Aujourd'hui, 25 000 foyers français sont en attente. Cette proposition leur apporte un réel espoir de voir à l'avenir leur parcours simplifié. La création de l'agence française de l'adoption internationale (A.F.A.) est l'une des avancées essentielles. En effet, 10 000 couples chaque année se présentent aux services des conseils généraux pour obtenir le sésame : l'attestation d'agrément. Le texte renforcera l'accueil, l'information, les conseils aux familles ; d'autant que, je le rappelle, quatre enfants adoptés sur cinq sont issus de pays étrangers.

     Adopter un enfant, c'est l'accepter tel qu'il est comme étant le sien : cela exige un vrai travail sur soi, une préparation particulière, qui ne sont pas toujours aisés lorsque les couples mènent une démarche personnelle, sans accompagnement.

     Le texte ne réforme pas les conditions et les critères pour devenir parent adoptif, ni les conditions d'adoption des enfants dans des pays appliquant des règles différentes des nôtres. Une réflexion est en cours sur ces aspects ; ses conclusions nous mèneront peut-être à d'autres réformes, je songe au traitement en droit français de la Kafala, reconnue par la tradition coranique. Le Conseil supérieur de l'adoption se penche sur la question et je suis avec attention ses travaux. Ne nous précipitons pas, donnons-nous le temps de la réflexion sans passion. Et attachons-nous pour l'heure à faciliter les formalités d'adoption : les familles attendent cela depuis longtemps et l'impatience, c'est bien légitime, les gagne.

     Il convient d'organiser et harmoniser la procédure d'agrément sur l'ensemble du territoire national – car les différences sont sensibles d'un département à l'autre ; et d'accompagner les futurs parents en les aidant à mieux respecter leurs engagements à l'égard du pays de l'enfant, reconnaître leurs efforts – en doublant la prime d'adoption.

     Harmonisation : il y aura désormais un formulaire d'arrêté d'agrément unique pour tous les conseils généraux ; la notice présentera fidèlement le projet d'adoption ; la possibilité est offerte d'une réunion d'information sur ce qu'est l'adoption.

     Organisation : une aide de proximité est mise en place, les services d'adoption départementaux mettront à disposition des familles une personne spécialement formée.

     Enfin, l'A.F.A. aidera les familles à constituer leur dossier d'adoption à l'étranger ; elles bénéficieront, dans certains pays, d'un correspondant local et seront aidées, sur place, lorsqu'elles iront chercher leur futur enfant. Enfin, l'aide s'exercera aussi en matière de suivi, pour satisfaire aux exigences des pays d'origine.

     À cela s'ajoutent des dispositions relatives à la santé.

     L'A.F.A., groupement d'intérêt public, réunira l'État, les départements et les personnes qualifiées. L'agence se substituera aux organismes autorisés pour l'adoption, auprès des familles qui ne souhaitent pas s'adresser à ces organismes.

     L'agence leur assurera surtout l'accès à des pays, de plus en plus nombreux, qui se sont fermés aux initiatives individuelles ou ont annoncé la fin prochaine de cette voie d'adoption.

     Organismes autorisés et associations seront bien sûr en contact permanent avec l'A.F.A. ; et la base de données internet sera maintenue. Bref, il faut conjuguer les efforts afin d'être plus réactifs.

     Le Conseil supérieur de l'adoption est le lieu de la réflexion, de la concertation et des propositions. Il est présidé par le député M. Nicolin, qui a accompli un remarquable travail. D'autres adaptations, du droit de la famille, de l'adoption, sont à l'étude, pour améliorer les procédures, l'information, le suivi médical.

     S'agissant de cette proposition, je m'engage à prendre rapidement les décrets d'application et d'assumer les responsabilités qui reviendront au ministère en conséquence de cette réforme. Ainsi, nous pourrons installer l'A.F.A. dès le début de 2006 ; et répondre au plus vite aux attentes des familles. (Applaudissements à droite et au centre.)

     M. MILON, rapporteur de la commission des Affaires étrangères. – En dépit des lois successives qui, depuis trente ans, ont organisé le droit de l'adoption, le système français laisse encore dans une attente dramatiquement longue et humainement difficile des parents sans enfants et des enfants sans parents.

     Aujourd'hui, quelque 25 000 foyers attendent un enfant à adopter. Leur nombre augmente régulièrement, avec 8 000 agréments supplémentaires chaque année.

     Dans 80 % des cas, les enfants adoptés sont de nationalité étrangère. Leur origine géographique se répartit de façon presque égale entre l'Amérique du Sud, l'Afrique, l'Europe et l'Asie, alors que ce dernier continent représentait la moitié des adoptions il y a six ans. Globalement, les enfants adoptés en France proviennent de 77 pays, notamment Haïti, la Chine, la Russie, l'Éthiopie, le Vietnam et la Colombie. Plusieurs pays ont été fermés à l'adoption internationale, notamment le Cambodge et la Roumanie, pour les raisons que l'on sait. Enfin, seuls mille enfants français sont adoptés chaque année.

     Ainsi, améliorer l'organisation « à la française » des procédures d'adoption est une impérieuse nécessité. D'où la présente proposition de loi, qui souhaite les reformer sur trois points.

     D'abord les procédures d'agrément, gérées au niveau départemental, ce qui induit des inégalités de traitement car les critères varient considérablement. De même, le contenu et la forme de l'agrément peuvent être différents. Par exemple, certains départements ne fournissent pas de renseignements relatifs au projet d'adoption des candidats et cette lacune peut desservir les demandeurs. Le Conseil supérieur de l'adoption a souligné ces difficultés. La proposition de loi reprend, sur cette question, l'essentiel de ses préconisations. Ainsi, l'agrément sera désormais délivré par un arrêté dont la forme et le contenu seront définis par décret. Il sera accordé et refusé dans un délai de neuf mois à compter de la confirmation de la demande, et non à partir de la date de la demande elle-même, afin d'instruire correctement les dossiers des candidats motivés.

     L'agrément sera désormais obligatoirement accompagné d'une notice précisant le projet d'adoption des futurs parents, révisable à tout moment. Elle donnera un caractère plus concret à l'agrément, trop souvent perçu comme un « permis d'adopter ». Enfin, les conseils généraux proposeront systématiquement aux candidats d'assister, s'ils le souhaitent, à des réunions d'information durant la période d'agrément. Je regrette qu'elles n'aient pas été rendues obligatoires, car la procédure d'agrément devrait aider les postulants à mûrir leur réflexion sur l'adoption… ou y renoncer.

     Le deuxième axe de réforme porte sur le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale. La multitude des intervenants aide moins les candidats qu'elle ne les handicape : entre le Conseil supérieur de l'adoption, l'autorité centrale pour l'adoption internationale, la mission de l'adoption internationale et la cinquantaine d'organismes autorisés, il est difficile de savoir à qui s'adresser. En conséquence, de nombreux demandeurs engagent les démarches individuelles, bien qu'elles soient désormais de moins en moins bien accueillies par les pays d'origine. En Chine et en Éthiopie, elles sont interdites ; elles sont très difficiles en Russie et en Bulgarie. Le nombre de pays qui modifient leur législation dans ce sens va croissant, afin de mieux protéger adoptants et adoptés.

     Pour rassurer les États étrangers sur la qualité du système français d'adoption internationale et aider les familles dont le dossier n'a pas été retenu par un organisme agréé, la proposition de loi tend à créer l'agence française de l'adoption internationale (A.F.A.). Cette nouvelle structure sera chargée d'informer et de conseiller les familles sur l'adoption internationale, de les aider à constituer leur dossier via son correspondant départemental, d'organiser le dialogue avec les pays étrangers, et de créer des relais locaux pour assister les familles sur place.

     L'A.F.A. offrira un service supplémentaire aux adoptants, aux côtés de celui proposé par les organismes autorisés pour l'adoption. Notre commission est très favorable à la création de l'A.F.A., mais elle souhaite préciser le rôle consultatif des associations de parents adoptifs et des organismes agréés au sein de son conseil d'administration.

     Elle a approuvé par ailleurs le doublement de la prime à l'adoption qui sera versée aux familles à l'arrivée de l'enfant et qui devrait passer de 812 à 1 624 euros en 2005. Nous avions déjà voté cette disposition dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale, mais le Conseil constitutionnel l'avait censurée pour des raisons techniques. Cette aide supplémentaire ne couvrira qu'une faible partie des frais engagés pour une adoption internationale, habituellement estimés entre 8 000 et 17 000 euros, mais ce coup de pouce sera bienvenu pour les familles.

     Notre commission a jugé très utile d'instituer un suivi renforcé des enfants après leur arrivée en France, jusqu'au prononcé de l'adoption plénière ou la transcription du jugement étranger, voire au-delà si l'adoptant le demande. Ainsi, toute la famille sera mieux soutenue dans les premières années suivant l'adoption. Tous ceux qui ont vécu ces instants savent combien ce sera précieux.

     Le troisième axe du texte, à nos yeux essentiel, porte sur l'adoption nationale. En 2001 seuls 1 150 des 2 882 pupilles de l'État ont été placés en vue d'adoption. Donc plus de 1 700 enfants n'ont pas trouvé de parents, en raison de leur état de santé, de leur appartenance à une fratrie ou de leur âge. Par comparaison, 5 000 adoptions nationales sont réalisées chaque année au Royaume-Uni, soit le nombre annuel total d'adoptions en France !

     Comment expliquer cet écart ? En majorité, les candidats se tournent vers l'adoption internationale, qui leur garantit souvent de se voir confier un enfant plus jeune. Mais surtout, l'adoption d'enfants français se heurte au faible nombre de pupilles adoptables. Les associations de parents adoptifs soulignent que des enfants, pourtant délaissés par leurs parents biologiques et placés sous protection de l'aide sociale à l'enfance, ne peuvent être adoptés parce qu'ils n'ont pas été légalement abandonnés au sens de l'article 350 du Code civil. Les services sociaux privilégient en effet jusqu'à l'absurde, le maintien de liens entre le mineur et ses parents biologiques. D'où le nombre croissant des tutelles, passées de 2 730 en 1999 à près de 4 000 en 2003.

     Lorsque des enfants sont en situation d'abandon manifeste de la part de leurs parents, une décision judiciaire devrait leur permettre d'accéder au statut plus protecteur de pupille de l'État et leur offrir l'espoir d'une autre vie. Dans cet esprit, le texte propose d'assouplir les critères auxquels se réfère le juge pour prononcer une déclaration d'abandon. Jusqu'à présent, l'état de grande détresse des parents pouvait faire obstacle à cette déclaration. Désormais, le juge s'en tiendra aux seuls critères affectifs et objectifs de désintérêt prolongé. L'objectif est d'inciter les juges, mais surtout les services sociaux à utiliser cette procédure pour offrir un avenir à des enfants délaissés.

     Cette disposition a fait l'objet d'un long débat en commission. C'est pourquoi, je rappelle solennellement qu'il ne s'agit nullement d'utiliser l'indigence des parents, pour accroître le nombre des enfants adoptables.

     La détresse matérielle des parents appelle une aide appropriée. Elle explique que des parents soient contraints de se séparer momentanément de leurs enfants pour assurer leur santé, voire leur survie ; elle ne peut justifier la solitude affective de certains enfants, bien longtemps après la séparation.

     La collectivité doit soutenir ces parents qui entendent maintenir les liens familiaux mais en sont empêchés par la misère.

     Sachant que leurs enfants placés « ne manquent de rien », les parents croient épargner de la peine en manifestant parfois leur moins leurs sentiments. Il appartient aux services sociaux de soutenir la parentalité possible. Mais quid lorsque la parentalité n'est pas ?

     Grandir sans famille n'est pas une fatalité, même quand l'adoption n'est pas la meilleure solution pour certains enfants. Encore, faut-il savoir évaluer l'intérêt individuel de chaque enfant, s'assurer que l'adoption est envisagée, avant qu'il apparaisse que ce n'est pas la réponse adaptée à cet enfant-là.

     Au-delà de cette proposition de loi, je souhaite évoquer l'impossibilité d'adopter des enfants algériens ou marocains lorsqu'ils ne sont pas nés en France et l'ouverture de l'adoption aux couples liés par un pacte civil de solidarité. Je sais que le Conseil supérieur de l'adoption et les organisations de parents mènent à ce sujet une réflexion approfondie. Je souhaite qu'elles aboutissent rapidement à une proposition de loi que je soutiendrai de toute ma conviction, car notre devoir est de donner des parents à un enfant. Il serait opportun que l'interdiction de l'adoption au seul motif du lieu de naissance des enfants soit revue très rapidement. De même, une réflexion me semble devoir être menée sur la protection de l'enfant, un peu délaissée par rapport à celle de la famille.

     Je tiens à souligner la qualité de cette initiative parlementaire. Nous attendons sa mise en œuvre rapide, dans l'intérêt des milliers d'enfants abandonnés et pour les nombreuses familles qui attendent trop longtemps de se voir confier un enfant. Sous réserve de l'amendement que je vous présenterai, je vous invite à adopter ce texte. (Applaudissements à droite et au centre.)

     Mme CAMPION. – Nous nous apprêtons à légiférer sur un texte qui n'a fait l'objet d'aucune audition à la commission des Affaires sociales. Au cours de la seule réunion qu'elle a tenue, de nombreuses et importantes questions ont été soulevées qui n'ont pu être approfondies. Nous le regrettons. Le groupe socialiste a entendu, en urgence, la défenseur des enfants, différentes associations et le chef du service des adoptions d'un conseil général, que je remercie d'avoir fait diligence. Ces auditions ont fait ressortir des points de vue divergents qui ont souligné d'autant plus cruellement le manque de temps dont nous disposions. Je regrette, une fois de plus, que le Parlement soit contraint de travailler dans l'urgence, sans le recul nécessaire pour légiférer en connaissance de cause. Ni les adoptants, ni les adoptés ne méritent une telle précipitation.

     La proposition de loi qui nous est présentée vise à faciliter et augmenter le nombre d'adoptions prononcées en France. Loin de la réforme d'ampleur attendue, elle ne propose que des solutions partielles au bénéfice des seuls adoptants. C'est pourquoi nous vous proposerons un amendement visant à modifier le titre de ce texte.

     Ses dispositions sont à première vue difficilement contestables, tant les objectifs sont louables : venir en aide aux enfants délaissés, leur offrir un foyer, de l'amour. En France, 25 000 familles souhaitent adopter un enfant, tandis que 2 000 enfants pupilles de l'État sont seuls en situation d'être adoptés – on en comptait 150 000 en 1900, 20 000 en 1980. Cette heureuse diminution tient à une meilleure maîtrise de la contraception, à une meilleure politique d'accompagnement et d'accueil des femmes célibataires. Nous ne pouvons que nous en réjouir.

     Mais, c'est aussi pourquoi plus de 80 % des familles titulaires d'un agrément délivré par les conseils généraux se tournent vers l'adoption à l'étranger. La situation est telle que, dans un rapport sur l'adoption internationale rendu en 2002, on peut lire que « 35 %, et demain peut-être près de la moitié des candidats français à l'adoption, auront entre les mains ce que d'aucuns considèrent comme un permis d'adopter, sans pouvoir aboutir dans leurs démarches ».

     Or, face à la frustration et à l'insatisfaction grandissante de ces familles, force est de dénoncer la complexité, le coût souvent prohibitif et le caractère parfois opaque et discriminant des procédures d'adoption à l'étranger. Pourtant, la France a, le 30 juin 1998, ratifié la convention de La Haye. La loi du 5 juillet 1996 et celle du 6 février 2001 ont mis sa législation nationale en conformité avec le traité. Depuis, toute personne résidant en France, titulaire d'un agrément délivré par un conseil général, doit, pour adopter dans un pays ayant également ratifié la convention de La Haye, passer soit par la mission pour l'adoption internationale, soit par un organisme agréé pour l'adoption.

     Cependant, 60 % des adoptants privilégient encore des démarches individuelles pour adopter un enfant dans un pays d'origine qui, dans 77 % des cas en 2003, n'a pas ratifié la convention de La Haye.

     Ce texte se donne pour finalité de faire de l'adoption un des piliers de la politique familiale de la France et propose de créer un nouvel organisme dans le paysage institutionnel de l'adoption. Permettez-moi de douter du bien fondé de l'objectif et de l'efficacité du moyen !

     L'adoption est faite pour les enfants délaissés. Il ne s'agit en aucune façon, d'en faire un pilier de notre politique familiale. Elle est un droit de l'enfant à une famille, une mesure de protection, pas une variable compensatoire à la dénatalité, ni un droit des adoptants. (Mme Cerisier ben Guiga approuve.) Je m'interroge donc sur la portée philosophique et éthique d'un texte qui ne vise qu'à satisfaire, même si ce souci est humainement compréhensible, le désir d'enfant.

     Quant aux moyens, ils sont de trois ordres. Tout d'abord, l'amélioration des procédures d'agrément au niveau départemental. La forme et la présentation de l'agrément souffrent d'une grande disparité selon les départements. Le manque d'uniformité des critères d'évaluation et le manque d'information des candidats à l'adoption sont autant d'éléments qui ne plaident pas en notre faveur auprès des pays d'origine. L'évaluation sociale et psychologique doit être plus rigoureuse dans sa formulation, plus explicite, plus cohérente. En ce sens, l'harmonisation proposée représente une avancée réelle, que nous approuvons d'autant plus qu'elle devra s'appuyer sur le professionnalisme et la formation aux spécificités de l'adoption des équipes des conseils généraux chargées des procédures d'agrément. En outre, en rendant obligatoire la notice, complément de l'agrément, on assure aux postulants un traitement égal sur l'ensemble du territoire.

     Ensuite, une meilleure formation des adoptants. Les pays scandinaves et l'Espagne, pays d'accueil en progression sensible, ont mis en place de véritables sessions de préparation des candidats aux différents aspects de l'adoption internationale : connaissance des principaux pays d'origine, de leurs règles et de leurs pratiques, des données psychologiques, éducatives et culturelles de l'adoption, des institutions d'accompagnement que sont les organismes agréés pour l'adoption (O.A.A.), des questions d'ordre juridique, judiciaire et financier. Au terme d'une telle préparation, les candidats sont évidemment mieux à même de formuler un projet d'adoption plus précis et plus réaliste, ou de renoncer à ce projet sans le vivre de manière dramatique. Là encore, le texte va dans le bon sens. Cependant, nous nous accordons avec M. le rapporteur pour considérer, sachant combien les pays d'origine y sont sensibles, que cette information devrait être plus contraignante pour les adoptants.

     La majoration de la prime d'adoption est une mesure nécessaire mais en aucun cas elle ne permettra de couvrir les frais considérables – entre 10 000 et 20 000 euros – engagés par les familles qui adoptent à l'étranger. Même si certains conseils généraux, comme celui de l'Essonne, accordent des prêts, cela ne rend pas pour autant l'adoption accessible à tous. Il était nécessaire d'apporter une aide supplémentaire aux parents. Je regrette cependant que l'on n'ait pas mieux tenu compte du fait que la présence des futurs parents est bien souvent requise, un long moment, sur le territoire des pays d'origine, pour s'acquitter de l'ensemble des formalités – d'autant que la majorité des adoptants se lancent individuellement dans les démarches. C'est pourquoi nous vous proposerons, dans un souci d'équité, un amendement permettant à ces familles de bénéficier d'un congé précédant l'adoption.

     Saluons, enfin, les dispositions prévoyant un suivi renforcé des enfants après leur adoption. Bien des pays d'origine attachent une importance toute particulière à l'existence d'un tel accompagnement. À juste titre. Les résultats partiels d'une étude commandée par la direction générale de l'action sociale et du ministère de la Santé en mars dernier font apparaître que 10 à 20 % des enfants adoptés, selon les départements, se retrouvent placés dans les foyers de l'aide sociale à l'enfance, voire momentanément en hôpital psychiatrique.

     Cependant, un tel dispositif nécessite des moyens, un personnel formé. Les premières estimations faites dans mon département par le conseil général de l'Essonne estiment l'investissement annuel à quelque 100 000 euros. Or, le dispositif de compensation des dépenses des conseils généraux a été supprimé à l'Assemblée nationale. Nous vous proposerons d'y revenir. Transférer des compétences ou des charges nouvelles aux conseils généraux suppose que les moyens leurs soient donnés de remplir ces missions. (Marques d'approbation sur les bancs socialistes.)

     J'en viens maintenant au renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale, avec la création d'un nouvel organisme : l'agence française de l'adoption (A.F.A.).

     Un grand nombre d'acteurs interviennent dans l'adoption internationale. La complexité de ce dispositif constitue un véritable handicap vis-à-vis des pays d'origine. Placé sous l'autorité du Premier ministre jusque très récemment, et depuis le 14 juin, sous l'autorité du ministère de la Famille – M. le ministre pourra certainement nous éclairer sur cette modification – le Conseil supérieur de l'adoption comporte des représentants des associations et des ministères concernés. Il émet des avis et est consulté sur les mesures législatives et réglementaires prises en ce domaine. L'autorité centrale pour l'adoption, organe obligatoire prévu par la convention de La Haye, rattaché au ministère des Affaires étrangères, est chargée de coordonner les travaux des administrations concernées. La mission de l'adoption internationale (M.A.I.) met en œuvre, pour sa part, les décisions du ministère des Affaires étrangères et a la charge d'instruire les dossiers d'habilitation des organismes agréés pour l'adoption. Ces derniers, associations régies par la loi de 1901, sont habilités par la M.A.I. pour intervenir dans certains départements et dans un à trois pays étrangers – Mme Cerisier ben Guiga y reviendra plus longuement.

     Alors que les pays d'origine réclament plus de lisibilité et privilégient l'interlocuteur unique, ce texte prévoit la création d'un quatrième organisme. Quelles seront ses compétences et comment s'articuleront-elles avec celles des organismes existants ? La multiplicité des instances ne peut que contribuer au manque d'efficacité de l'action publique et nuire à notre crédibilité à l'étranger. Pourquoi ajouter à la confusion ?

     Les conseils généraux devront nommer un représentant pour l'adoption, chargé d'accompagner les couples dans leurs démarches et d'assurer les relations avec l'A.F.A. Dispositif propre à améliorer l'accompagnement des adoptants et à crédibiliser leurs démarches auprès des interlocuteurs étrangers. Cependant, plusieurs questions restent posées.

     Comment clarifier le rôle des institutions compétentes, alors même qu'on leur en superpose une nouvelle, dont l'organisation laisse le législateur dans l'expectative puisqu'elle relève, une fois de plus, du pouvoir réglementaire ? Comment financer cette nouvelle institution ? Je rappelle que c'est à la demande du gouvernement que la compensation financière des charges transférées a été supprimée à l'Assemblée nationale. Comment s'articuleront les frais engagés entre l'État et les conseils généraux ? Comment clarifier la mission et les conditions d'agrément des organismes agréés pour l'adoption, aujourd'hui au nombre de quarante, et dont le rapport de la mission sur le dispositif français de l'adoption internationale de 2003, établit un bilan précis qui ne semble pas avoir été pris en compte ?

     J'en viens à l'article 3, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale, et dont le but est de multiplier le nombre d'enfants adoptables en France. Le texte qui nous est proposé vise ainsi à assouplir les critères auxquels se réfère le juge pour accepter ou refuser la demande de déclaration d'abandon. L'article 350 du Code civil prévoit actuellement que seul l'état de grande détresse des parents peut faire obstacle à cette déclaration.

     J'entends parfaitement les arguments qui ont guidé cette position. Depuis l'instauration de cette clause restrictive, le nombre d'enfants déclarés abandonnés a diminué de moitié entre 1981 et 2001.

     Cependant, on ne peut oublier que l'accueil d'un enfant à l'aide sociale à l'enfance n'est pas une fin mais un moyen, la mission de l'institution étant de tout mettre en œuvre pour ne pas rompre le lien parents-enfant. Par ailleurs, faciliter les déclarations d'abandon judiciaire ne résoudrait pas pour autant la distorsion qualitative, les enfants dans cette situation étant souvent âgés et peu préparés à l'adoption.

     Cette disposition a été votée malgré les inquiétudes soulevées sur ses conséquences psychologiques. Il n'est pas certain en effet qu'une décision de rupture définitive avec la famille d'origine donne à l'enfant les meilleures chances de se construire. Le lien du sang est une réalité et il n'est pas rare, dans le cas des adoptions réussies, que les jeunes soient rattrapés par la question des origines.

     J'estime par conséquent que cette mesure a été votée dans l'urgence, sans prendre suffisamment le temps de la réflexion.

     Mme CERISIER ben GUIGA. – C'est tout à fait vrai !

     Mme CAMPION. – En revanche, rien n'est prévu pour les pupilles de la nation, adoptables, et qui ne trouvent pas de famille. Il est de notre devoir de prendre également en compte le droit de ces enfants, qui sont un millier.

     Si le souci des candidats à l'adoption est légitime, nous devons tenir à leur endroit un discours de vérité : l'adoption plénière est devenue la seule voie envisagée par les familles qui souhaitent établir un lien stable et sécurisant, alors qu'une rupture définitive avec la famille biologique peut ne pas correspondre à l'intérêt de l'enfant. Or le régime de l'adoption simple évite une rupture brutale et irrévocable avec l'enfant.

     M. ABOUT, président de la commission des Affaires sociales. – C'est tout à fait vrai !

     Mme CAMPION. – Ni les responsables politiques ni les professionnels n'ont su mettre en avant ce dispositif et en proposer d'autres, comme le parrainage. L'adoption doit être une réponse pour les enfants, et c'est à leur égard que nous avons des devoirs. (Applaudissements à gauche.)

     Mme DESMARESCAUX. – Il n'y a pas si longtemps encore, l'adoption était une réalité troublante que bien des parents adoptifs s'efforçaient de cacher ou de faire oublier. Aujourd'hui, il en va autrement et il est de plus en plus admis que les liens du sang ne sont pas indispensables à la parenté.

     Cette proposition de loi a pour objectif d'assouplir et d'accélérer les procédures d'adoption pour les foyers français en attente d'un enfant.

     Au niveau national, 25 000 familles ont obtenu l'agrément et sont en attente d'enfants. Dans le cas du département du Nord, 329 agréments ont été délivrés en 2004 ; 188 enfants ont été adoptables. Le nombre d'agréments valides au 31 décembre 2004 était de 1 600.

     Cette proposition de loi va dans le bon sens, puisqu'elle clarifie et harmonise les procédures d'agrément au niveau national. Les agréments seront désormais délivrés par arrêté, leur forme et leur contenu seront définis par décret.

     Ce texte prévoit également un meilleur accompagnement de l'adoptant par une prolongation du suivi du mineur adopté. À ce propos, je tiens à saluer l'ouverture récente de la maison de l'adoption à Lille, qui s'adresse aux personnes ayant adopté un ou plusieurs enfants. Des professionnels, des bénévoles d'associations et des parents apportent leur expérience et leur écoute, identifiant les difficultés que les familles peuvent rencontrer.

     Dans un même souci d'accompagnement des familles, la proposition de loi crée l'agence française de l'adoption, chargée de diffuser informations et conseils aux parents en attente d'adoption.

     Je comparerais volontiers la procédure d'adoption à la procréation médicalement assistée pour lesquelles les espoirs sont fréquemment déçus et l'attente longue.

     Rapporteur pour avis de la Délégation aux droits des femmes pour le projet de loi relatif à la bioéthique, j'avais d'ailleurs proposé que les couples en attente d'une P.M.A. soient tenus informés des possibilités d'adoption et soient incités à effectuer les démarches en ce sens en cas d'échecs répétés.

     Néanmoins, en parallèle de cette information nécessaire, il convient de remédier aux nombreux cas d'enfants qui ne peuvent être déclarés adoptables. La question de la suppression de l'interdiction de prononcer un abandon d'enfant en cas de « grande détresse des parents » a suscité un débat parmi nos collègues de l'Assemblée et au sein de la commission des Affaires sociales du Sénat.

     Qu'il s'agisse d'adoption ou de la P.M.A., le débat est le même : celui du droit à l'enfant et des droits de l'enfant. L'objectif de l'adoption est de réunir des parents en désir d'enfant et des enfants en mal d'amour. L'intérêt de chacun doit être au centre de nos préoccupations. Après avoir beaucoup réfléchi, je considère que la suppression de la mention « sauf le cas de grande détresse des parents » à l'article 350 du Code civil, va dans l'intérêt de tous : celui de l'enfant, d'abord, qui se verra reconnaître adoptable et qui pourra être accueilli dans une famille aimante ; celui des parents adoptifs, qui accueilleront chez eux l'enfant qu'ils attendaient ; celui, enfin, des parents biologiques, qui auront toujours la possibilité de remédier à la situation et de garder leur enfant.

     Certains ont estimé que le délai d'un an pour introduire une demande de déclaration d'abandon était trop court puisqu'il laissait peu de temps aux parents pour régler leurs difficultés. En réalité, la procédure est beaucoup plus longue, puisqu'il faut d'abord que les services sociaux fassent le constat du désintérêt manifeste des parents biologiques à l'égard de l'enfant pendant une durée d'un an minimum, puis que l'A.S.E. intervienne auprès du juge du tribunal de grande instance, que le juge fasse procéder à une enquête et qu'enfin, il déclare l'abandon.

     L'article 3 permettra donc de déclarer davantage d'enfants adoptables, tout en laissant un large pouvoir d'appréciation au juge et une chance aux parents biologiques de porter de nouveau un intérêt à leur enfant.

     Si cette proposition de loi est une étape primordiale, l'avenir de l'adoption repose en partie sur vos épaules, monsieur le Ministre. Vous avez promis de publier des décrets et de diffuser des circulaires, et ce dans les meilleurs délais. Nous savons pouvoir compter sur vous. (Ap-plaudissements à droite et au centre.)

     Mme KAMMERMANN. – Cette proposition de loi importante est très attendue par les familles, et par les enfants, seuls, en France et à l'étranger. Comme vous l'avez rappelé, 25 000 familles sont en attente d'adoption, et chaque année, 8 000 agréments sont délivrés tandis que 5 000 enfants seulement par an sont adoptés. Cet écart ne cesse de se creuser, le nombre d'adoptions d'enfants français diminuant par ailleurs.

     Le phénomène de l'adoption étant en perpétuelle évolution, notre système législatif doit s'adapter aux nouveaux besoins des familles.

     La proposition de loi dont nous débattons aujourd'hui prend en compte les insuffisances du système, apporte des solutions et crée un nouvel organisme, l'A.F.A., dont nous attendons beaucoup. Je tiens à saluer l'action du Conseil supérieur de l'adoption, dont les travaux sont à l'origine du texte, ainsi que le gouvernement, qui poursuit ainsi l'action engagée pour la protection de la famille et des droits de l'enfant.

     M. Milon, qui s'est particulièrement investi dans sa mission, a présenté les trois grands axes de la réforme : l'amélioration des procédures d'agrément au niveau départemental ; le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale ; le développement de l'adoption nationale par une mesure concernant la déclaration judiciaire d'abandon.

     Il était important de garantir l'égalité entre les demandeurs d'agrément, tant les critères varient d'un département à l'autre. Et il en va de même pour ce qui est de la forme du document. La notice annexée à l'arrêté d'agrément, évolutive en fonction des changements de situation permettra également une meilleure lisibilité pour les pays étrangers, qui demandent des renseignements de plus en plus précis.

     Par ailleurs, l'allongement du délai d'examen des demandes d'agrément facilitera un examen approfondi des dossiers.

     Enfin, j'estime que de nombreux candidats à l'adoption voudront assister aux réunions d'information, qui attireront l'attention des futurs parents sur des points auxquels ils n'avaient pas songé. Ils seront ainsi mieux préparés à cet événement très important.

     En ce qui concerne le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale, j'espère que d'importants moyens accompagneront la création de l'A.F.A., qui aura pour mission d'apporter une information complète, une aide concrète et un accompagnement personnalisé aux candidats à l'adoption. L'A.F.A. sera ainsi un soutien efficace pour 60 % des adoptants, contraints jusqu'à présent d'effectuer seuls leurs démarches à l'étranger.

     Les difficultés rencontrées varient d'un pays à l'autre. Aussi ce texte peut-il transformer la manière dont l'adoption est perçue par nos concitoyens.

     Quant à l'accompagnement renforcé, qui se poursuivra après le prononcé d'adoption définitive, il répond à une demande des adoptants et des pays d'origine. Ces derniers sont de plus en plus exigeants en ce qui concerne le profil des familles adoptantes et les informations fournies. Certains pays, comme la Russie, refusent même désormais l'adoption à titre individuel et ne souhaitent traiter qu'avec une instance nationale. C'est un progrès pour la protection des enfants, qui ne doit pas pénaliser les candidatures de couples français.

     Je voudrais insister sur l'insuffisance de moyens dont disposent les fonctionnaires chargés de la mission d'accompagnement. Il était reproché à la mission d'adoption internationale d'être trop administrative et rigide et peut-être pas assez à l'écoute, faute de temps et de moyens. L'accueil des parents est essentiel. Si l'agence française de l'adoption dispose de moyens importants, avec un personnel formé et une organisation bien étudiée, elle représentera une avancée significative.

     Je souhaiterais en outre vous interroger, monsieur le Ministre, sur les démarches engagées par des Français résidant à l'étranger ou venant à s'expatrier en cours de procédure. Des familles m'ont fait part de leur déception, car la mission d'adoption internationale refusait de prendre en charge leur dossier alors qu'elles avaient obtenu un agrément. Qu'en sera-t-il avec l'agence française d'adoption ? Les Français de l'étranger que je représente peuvent-ils espérer une avancée ?

     De plus, l'adoption d'un enfant à l'étranger peut avoir un coût considérable. Les familles ont à supporter des frais de dossier, financer des voyages et des séjours parfois longs et répétés, et d'autres plus inattendus, liés aux réalités locales… C'est pourquoi je salue l'initiative de la proposition de loi, qui majore la prime d'accueil du jeune enfant. Mais j'espère qu'il sera possible d'aller plus loin. L'adoption est une histoire d'amour, et il est choquant qu'elle puisse dépendre des moyens financiers des futurs parents.

     Il faut empêcher que les Français puissent ressentir l'adoption comme une injustice.

     La proposition de loi a le mérite d'apporter des solutions tant en ce qui concerne l'adoption internationale que l'adoption interne. Un amendement adopté par la commission des Affaires culturelles et sociales de l'Assemblée nationale a permis d'évoquer les difficultés des enfants en situation d'abandon. La mesure envisagée permettra aux tribunaux de déclarer un abandon d'enfant au bout d'un an de délaissement, même en cas de grande détresse des parents. Si l'article 350 du Code civil a le mérite de prendre en compte la difficile situation des parents, cette disposition a pour effet de nuire à l'enfant : on place des espoirs infondés dans la capacité de certains parents à sortir d'une situation difficile et à revenir vers leur enfant. Trop souvent, bien que l'enfant soit dans les faits abandonné, les années s'écoulent sans que l'on puisse permettre à une famille de l'adopter définitivement.

     Il est difficile de décider que les parents biologiques n'auront plus de droits sur leur enfant. Mais il faut considérer en priorité l'intérêt de l'enfant. La grande détresse des parents risque de faire oublier celle de l'enfant. En réalité, certains parents n'ont fait que donner la vie, et c'est tout ce qu'ils pourront jamais donner à leur enfant.

     L'adoption interne est peu développée. Des blocages tels que l'article 350 font que les adoptants se tournent vers l'étranger, alors que des enfants, sur notre sol, auraient besoin d'eux. On peut espérer que la proposition de loi pourra résoudre de nombreux cas douloureux.

     L'adoption est une rencontre : celle d'un couple sans enfant, prêt à donner son amour, et celle d'un enfant sans parents, qui rêve de recevoir cet amour. Je serai heureuse, pour tous ces parents et les enfants qui vont les rejoindre et avec vous, de voter cette proposition de loi. (Applaudissements à droite et au centre.)

     Mme DINI. – L'adoption est un parcours du combattant. Tous les couples vous le diront. Pourquoi est- ce si compliqué et si long ? Pourquoi y a-t-il si peu d'enfants français adoptables ? Si cette proposition de loi tente d'apporter quelques réponses, le texte aurait du être plus ambitieux, compte tenu des réalités.

     Mon expérience de quatre ans à la tête d'une commission d'agrément en vue d'adoption et comme membre d'un conseil de famille m'a donné l'occasion de m'intéresser de très près à ces questions. Ceux qui ont exercé ces responsabilités savent à quel point on sort perplexe et bouleversé de ces réunions.

     Elles mettent en perspective sa propre parentalité, font réfléchir à la détresse des couples en désir d'enfant, et obligent à se poser la question de l'intérêt supérieur de l'enfant.

     Pourquoi l'adoption est-elle si compliquée ?

     Découvrir que son couple est stérile, déterminer le responsable, tenter des procréations médicalement assistées et constater, finalement, qu'il faut faire le deuil de l'enfant biologique, est une étape longue et difficile.

     Quand un couple envisage enfin l'adoption, il s'est écoulé des mois, voire des années depuis son premier désir d'enfant. Le temps nécessaire à l'instruction du dossier et celui de son propre mûrissement semble alors interminable. Le délai de neuf mois entre la date de confirmation de la demande et celui de la délivrance de l'agrément me semble raisonnable. N'est-il pas celui de la gestation ? Mais cette limite doit être absolue.

     J'ai donc déposé un amendement prévoyant qu'au-delà l'agrément serait tacitement accordé. Cela obligera les services des conseils généraux à beaucoup de rigueur dans la gestion des enquêtes, mais montrera aux requérants l'attention qui leur est portée.

     Les commissions d'agrément en vue d'adoption sont très souvent confrontées à des demandes étonnantes provenant de couples relativement âgés. La loi ne prévoit aucune limite d'âge pour l'agrément. L'intérêt supérieur de l'enfant est-il respecté lorsqu'on lui donne des parents qui pourraient être ses grands-parents ? Les conditions d'adoption devraient établir un écart d'âge maximal acceptable entre l'adopté et l'adoptant, ou un âge limite à partir duquel l'adoption ne serait plus possible. J'ai déposé un amendement en ce sens.

     L'harmonisation de la forme et du contenu de l'agrément sur l'ensemble du territoire national rendront plus compréhensibles et plus équitables les décisions d'agrément. Elles seront plus claires pour les services d'adoption des pays d'origine.

     Pourquoi l'adoption est-elle si longue ?

     Dans l'adoption nationale, un couple, encore jeune, souhaite adopter un pupille de l'État et décide d'attendre. Compte tenu du nombre très réduit de pupilles de l'État, les délais sont très longs, souvent supérieurs à deux ans. Se pose alors la question de savoir pourquoi il y a si peu d'enfants adoptables en France ?

     Nous menons depuis plusieurs années, une politique qui consiste à privilégier les liens du sang, au détriment des liens affectifs.

     Un directeur de maison d'enfant, à caractère social, m'a fait part du cas suivant : Oriane a 10 ans. Elle vit dans cet établissement du Rhône, après avoir vécu dans des familles d'accueil depuis sa naissance. Elle voit sa maman, prostituée à Toulouse, une fois par an et fait le voyage en voiture, accompagnée d'une éducatrice et d'une assistante sociale. Elle reste près de sa mère environ une heure et demie puis repart, après quelques câlins sans avoir rien échangé.

     Mme TEXIER. – C'est déjà bien les câlins !

     Mme DINI. – Imaginez la souffrance de cette enfant, son espoir toujours déçu de vivre avec une mère idéalisée, et totalement incapable de la prendre en charge. Bien entendu, Oriane va très mal.

     Cela fait dix ans que les responsables de cette petite fille se bercent de l'illusion que cette situation est préférable à une déclaration d'abandon qui lui aurait permis dans ses toutes premières années, d'être adoptée.

     Depuis 33 ans, le directeur de cet établissement a recensé 43 enfants sur 388 ayant connu une situation similaire, soit une moyenne de 10 % par an, ce qui représenterait, pour tous les départements, 13 500 enfants. Sans doute ce chiffre est-il excessif, mais il n'est pas absurde d'imaginer que 2 à 3 % des enfants « confiés », soit 2 500 à 4 000, pourraient être déclarés abandonnés très tôt, et donc adoptables. Ces enfants pourraient ainsi trouver au sein d'une famille adoptive un équilibre qu'ils ont définitivement perdu, et éviter une souffrance psychologique et affective qu'ils ne peuvent gérer, et dont ils se remettent rarement une fois adultes. Il faut se résoudre à accepter l'idée que certains hommes et femmes sont inaptes à être parents. Il n'y a aucune raison pour que notre société laisse perdurer des situations de maltraitance affective, psychique et quelquefois sexuelle, sans y apporter une solution plus humaine.

     La modification de l'article 350 du Code civil, prévue à l'article 3, va dans ce sens. La décision du tribunal d'instance ne prendra plus en compte les cas de grande détresse des parents, mais se fondera sur le « désintérêt manifeste » des parents, mettant l'intérêt de l'enfant au cœur du dispositif. Encore en faudrait-il revoir les critères d'appréciation !

     Au-delà de ces modifications législatives, c'est de l'idéologie du lien du sang, dont il faut se défaire. Ce raisonnement conduit trop systématiquement les services sociaux à privilégier jusqu'à l'absurde les statuts qui maintiennent un lien entre le mineur et ses parents biologiques.

     La modification de l'article 350 du Code civil devrait améliorer la situation des enfants délaissés par leurs parents, et placés sous la protection de l'aide sociale à l'enfance puisqu'ils pourront être adoptés plus rapidement.

     Cette réforme devrait permettre que les adoptants se tournent moins systématiquement vers l'adoption internationale, qui leur garantit généralement de se voir confier un enfant plus jeune.

     Avec l'adoption internationale, le couple s'engage sur un chemin long, difficile et contraignant. Nous connaissons tous les attentes, les désillusions, les difficultés administratives et le coût des adoptions internationales.

     La création de l'agence française de l'adoption devrait répondre à cette forte demande de soutien exprimée par nos concitoyens.

     Il faudrait aussi veiller à ce que les personnels de nos ambassades et consulats soient mieux formés à l'accueil des couples, à ce que ces derniers puissent être accueillis dans un lieu confidentiel et aidés dans leurs démarches.

     Je me réjouis que le ministère des Affaires étrangères nomme prochainement, dans les postes consulaires des principaux pays d'origine, un « référent adoption », chargé d'informer et de conseiller les adoptants sur les spécificités du pays, d'assurer la relation officielle avec les organismes locaux et d'instruire les demandes de visas.

     Je m'étonne cependant que le texte soit muet sur le rôle désormais dévolu à la mission de l'adoption internationale.

     La multiplication des organismes rend très confuses les modalités de l'adoption internationale.

     L'un des obstacles majeur réside dans la durée du séjour du couple dans le pays d'adoption. Il faudrait instituer un congé de 15 jours avant l'adoption, ce qui est un minimum pour satisfaire les demandes du pays d'origine et, surtout, faire la connaissance de l'enfant.

     L'agence française de l'adoption pourrait également éditer une brochure, réactualisée chaque année, sur les démarches à suivre au retour du pays d'origine.

     Quel que soit le mode d'adoption, il n'est pas facile de se retrouver parents, du jour au lendemain, sans préparation spécifique ni suivi réel. Nous nous félicitons que la France prenne des dispositions pour informer sur les réalités de l'adoption et sur ses répercussions sur les familles.

     Les réunions d'information sont appréciables, elles sont peu contraignantes et très utiles.

     Ce texte permet de prolonger, à la demande de l'adoptant, le suivi par l'A.S.E. : ce suivi doit être obligatoire sur une plus longue période.

     Il est déjà difficile, comme parent biologique, d'avouer des difficultés dans ses relations avec son enfant. Mais le sentiment de culpabilité est encore plus grand avec un enfant adopté alors que l'on a été mis en garde par son entourage, les enquêteurs sociaux et autres personnes bien intentionnées !

     Beaucoup de parents adoptifs sont dans l'incapacité d'en parler. La situation peut alors se dégrader et conduire à des maltraitances, voire des abandons. Les conseils de famille sont régulièrement confrontés à ces situations.

     Tout couple adoptant, en France, ou à l'étranger, devrait être assuré d'un suivi, au minimum, d'un contact annuel avec un référent, jusqu'à la majorité de l'enfant. Cela permettrait, en cas de nécessité, de conseiller et d'aider les parents en difficulté. Je proposerai un amendement dans ce sens.

     Les amendements que je proposerai résultent d'une réflexion guidée par mon expérience. J'espère, monsieur le Ministre, que vous pourrez leur donner satisfaction !

     Cette loi devrait permettre de mieux défendre les intérêts de l'enfant, tout en donnant une réponse à l'attente des futurs parents : c'est avec beaucoup d'espoir que le groupe U.C.-U.D.F. votera ce texte ! (Applaudissements au centre et à droite.)

     Mme ASSASSI. – Ce texte entend donner un cadre à une procédure longue et complexe, qui concerne 25 000 familles en France actuellement en attente d'un enfant.

     Quel que soit le désir des adultes, c'est toujours l'intérêt de l'enfant qui doit primer. La défenseur des enfants, Mme Brisset, utilise cette formule : « l'adoption consiste à offrir un foyer à un enfant qui en est privé et non pas un enfant à un foyer qui en aurait le désir ».

     Je serais tentée de dire que les enfants des pays pauvres ne devraient pas avoir intérêt à être adoptables car il est toujours regrettable que des enfants soient abandonnés, que des familles soient trop pauvres pour les élever.

     C'est pourquoi je suis un peu gênée d'entendre le précédent ministre de la Famille se réjouir et souhaiter l'accroissement du nombre des adoptions dans les années à venir.

     Cependant, il est évident que les enfants ont le droit de grandir dans des conditions de vie acceptables, qui leur permettent de s'épanouir comme tous les autres enfants. La réforme de la procédure d'adoption internationale était donc nécessaire et urgente.

     Malgré les lois de 1996 et 2001, venant après les lois de 1966 et de 1976 autorisant l'adoption par les célibataires et par les couples, le système français de l'adoption se révèle peu efficace.

     L'écart entre le nombre d'agréments et le nombre d'enfants adoptés ne cesse de se creuser : en 2004, 5 000 adoptions ont été réalisées, en majorité des adoptions d'enfants de nationalité étrangère. Le nombre d'adoptions d'enfants français ne cesse de diminuer, environ 1 500 adoptions par an.

     La procédure d'adoption doit être réformée, qu'il s'agisse de la procédure d'agrément ou de l'organisation des démarches individuelles des familles, lesquelles sont souvent confrontées à un véritable parcours du combattant pour adopter des enfants étrangers.

     La procédure d'agrément est très imparfaite. Le conseil général de chaque département a la responsabilité de l'agrément des parents adoptifs, qu'il s'agisse d'un enfant né en France ou à l'étranger. Le taux d'agrément varie selon les départements, de 66 % à 98 %.

     Théoriquement, l'enquête ne doit pas dépasser neuf mois, puisque c'est le délai imparti au conseil général pour se prononcer sur la demande d'agrément. Cependant, ce délai est souvent dépassé.

     Les variations entre départements s'expliquent en partie par les pratiques des services de l'aide sociale à l'enfance, certains départements ajoutant des critères d'agrément qui leur sont propres, tels que le refus d'agrément aux personnes célibataires ou aux couples ayant déjà des enfants, comme si les lois de 1966 et de 1976 n'existaient pas.

     Une harmonisation nationale apparaissait donc nécessaire, pour ne pas décourager les candidats à l'adoption.

     Ce texte améliore la procédure d'agrément puisqu'elle instaure un document identique sur l'ensemble du territoire. L'agrément sera plus précis au regard des autorités des pays d'origine des enfants. Nous espérons toutefois que les enquêtes d'agrément seront effectuées dans le respect de la loi. Ces enquêtes doivent être confiées à des professionnels formés, bénéficiant d'un encadrement de grande qualité. La défenseur des enfants regrette aussi que les enquêteurs ne disposent pas d'un guide d'entretien national : qu'en est-il, monsieur le Ministre ?

     Il nous semble cohérent de ne demander qu'un seul agrément lorsque les candidats à l'adoption souhaitent adopter une fratrie, au lieu de devoir déposer une demande par enfant. Cela raccourcira les délais d'adoption.

     Les réunions d'information prévues pendant la période d'agrément seront utiles pour que les familles ne se sentent pas livrées à elles-mêmes une fois l'enfant arrivé dans le foyer.

     L'information et l'accompagnement des familles candidates à l'adoption sont essentiels, notamment lorsqu'il s'agit d'adoption internationale. La multiplication des interlocuteurs ne simplifie pas le parcours des familles adoptantes. Entre la mission de l'adoption internationale, chargée de diffuser l'information aux familles tout en étant le relais des autorités étrangères chargées de l'adoption internationales, et les organismes agréés pour l'adoption (O.A.A.), très sélectifs dans le choix des dossiers qu'ils acceptent de traiter, il est souvent difficile d'accéder à l'adoption internationale.

     La création de l'agence française de l'adoption simplifiera les démarches d'adoption internationale. Elle aidera et orientera les parents candidats, elle représentera une troisième voie, aux côtés des démarches individuelles et des organismes agréés.

     Cependant, la seule création de cette agence ne sera pas suffisante si les personnels consulaires français ne sont pas mis à contribution.

     Mme CERISIER ben GUIGA. – Il n'y a plus de consulats !

     Mme ASSASSI. – Ces personnels devront être formés pour apporter un soutien moral, mais aussi des renseignements de qualité sur la fiabilité des divers organismes d'adoption présents dans les pays d'origine.

     Pourquoi cependant, faire le l'A.F.A. un groupement d'intérêt public ? Cette forme juridique exonère l'État d'une partie de sa mission de service public en matière d'adoption. Comment cette agence serait-elle financée ? Ne risque-t-on pas des transferts de charges aux départements, non compensés par l'État ?

     L'adoption internationale a un coût, généralement très élevé, puisqu'il est compris entre 10 000 et 20 000 euros pour un enfant : ce coût, qui place les familles en situation inégale devant l'adoption, devrait être mieux pris en charge par la solidarité nationale. Ce texte prévoit de porter à 1 600 euros – soit un doublement – la prime d'adoption, l'une des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (P.A.J.E.). C'est très en deçà des besoins des familles adoptantes. Nous souhaiterions qu'une aide soit accordée au cas par cas, selon les ressources des familles adoptantes.

     Cependant, ces dispositions qui visent à faciliter l'adoption, dans l'intérêt des enfants, contrastent avec des décisions récentes du gouvernement et de l'Assemblée nationale. En effet, le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a supprimé le congé d'adoption auquel a droit un fonctionnaire en plus de son congé de paternité, au motif que le régime général de la sécurité sociale ne prévoit pas cette possibilité pour les salariés du secteur privé. Cette disposition contraste avec la générosité affichée dans la présente proposition de loi ; nous proposerons donc que soit rallongé le congé d'adoption.

     L'article 3, de ce texte, qui prévoit de rendre adoptables les enfants dont les parents se trouvent dans un état de grande détresse, n'est pas acceptable. Cette mesure mérite un débat de fond : les difficultés sociales et financières importantes que rencontrent certaines familles ne sont pas synonymes d'une volonté d'abandon des enfants. Lorsque des parents cessent de s'occuper de leurs enfants, faut-il couper ceux-ci de leur famille ou non ? On ne peut trancher la question en retirant simplement du Code civil la condition qui interdit l'abandon judiciaire d'enfants de familles en grande détresse. Cet article stigmatise les foyers les plus modestes : nous en demanderons la suppression afin que s'engage un débat sur les moyens d'aider ces familles à rester unies.

     Nous défendrons enfin des amendements autorisant l'adoption quelle que soit l'orientation sexuelle, ou encore concernant les enfants dont la loi personnelle interdit l'adoption. Nous conditionnons notre vote au sort qui leur sera réservé. Nous voulons certes faciliter la procédure d'adoption, mais également donner les moyens aux familles ou aux pauvres de ne pas se retrouver dans l'obligation d'abandonner leurs enfants. (Applaudissements à gauche.)

     Mme CERISIER ben GUIGA. – Je rends grâce à la loi sur la parité (applaudissements à gauche), qui nous vaut pour ce débat un hémicycle au féminin… (M. Bodin signale sa présence.) C'est une satisfaction douce-amère. Les intervenants sont des femmes, mais le ministre et le rapporteur sont des hommes… Nous sommes bien dans une société patriarcale, où l'enfance reste une affaire de femmes avec l'Église et la cuisine : nous en sommes encore aux trois « K » ! des allemandes : kinder, küche, kirche.

     Le concept d'agence française de l'adoption à l'article 4 est-il adapté aux réalités de l'adoption internationale ? La création de l'A.F.A. rapprochera-t-elle davantage les enfants abandonnés, issus majoritairement de pays déshérités, des citoyens français qui aspirent à devenir leurs parents ? Ma connaissance des difficultés de l'adoption internationale et l'examen attentif du texte m'incitent au scepticisme.

     En effet, l'objectif d'un doublement des adoptions ne peut être atteint que par un recours croissant à l'adoption internationale, même si l'on tente d'augmenter le nombre d'enfants adoptables en France en modifiant l'article 350 du Code civil.

     Il faut donc répondre à la demande d'accompagnement des familles que les O.A.A. ne peuvent aider, faute de moyens, ou dont elles refusent la candidature en fonction de critères propres. De plus en plus de pays se ferment à l'adoption individuelle et réclament, à juste titre, la garantie de l'État d'accueil.

     Le dispositif proposé ne corrige pas les défauts de l'encadrement institutionnel de l'adoption en France : multiplicité des intervenants, émiettement des structures associatives, empilement des institutions. Le tour est incompréhensible pour les candidats à l'adoption et source de méfiance pour les pays d'origine. Dans le système actuel, l'aide sociale à l'enfance reçoit et instruit les demandes d'agrément. Le président du conseil général donne l'agrément, de manière discrétionnaire. L'aide sociale à l'enfance s'occupe de l'apparentement si l'enfant est français. La mission pour l'adoption internationale (M.A.I.), créée en 1987, centralise et diffuse l'information, assure le dialogue avec les pays d'origine, délivre les visas d'entrée en France.

     L'autorité centrale pour l'adoption internationale (A.C.A.I.) est l'interface avec les pays d'origine dans le cadre de la convention de La Haye de 1993. Elle habilite les O.A.A., au nombre d'une quarantaine, qui ont aidé efficacement les parents dans 40 % des adoptions réalisées à l'étranger en 2004. Depuis 2002, le Conseil supérieur de l'adoption (C.S.A.) a pour mission d'orienter la politique française d'adoption. Comment les parents s'y retrouvent-ils dans ce maquis ? Pas moins de 60 % de ceux qui parviennent à adopter à l'étranger trouvent un enfant par leurs propres moyens et beaucoup doivent y renoncer.

     Quelle solution nous propose-t-on ? Une structure supplémentaire ! Où sont la rationalisation, la coordination, les personnels spécialisés, le financement ?

     Nous lisons que l'A.F.A. « assure ses compétences dans le strict respect des principes d'égalité et de neutralité ». Nous proposerons par amendement d'ajouter la laïcité à ces principes. La définition trop vague de la composition de l'A.F.A. et de ses modes de fonctionnement ne nous donne pas assez de garantie d'indépendance. Comment être sûr que cette structure sera indépendante du pouvoir politique qui aura nommé son président et son directeur ? Les familles ne veulent pas avoir à quémander des enfants et à obtenir des passe-droits clientélistes.

     Le G.I.P. est composé de « l'État, des conseils généraux et des personnes morales de droit privé ».

     Que faut-il comprendre par l'État ? Dans la mesure où l'adoption internationale est appelée à se développer, la participation du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Justice aux côtés du ministère de la Famille nous paraît indispensable. Quelles seront les personnes morales de droit privé ? Des associations ? Des entreprises ? Avec quel objectif ? Quel pouvoir ? Quant au poids respectif des différents partenaires dans le conseil d'administration, il sera déterminé par décret. Encore une fois ! L'agence agissant en complément des O.A.A., les risques de concurrence ne sont pas exclus. Il n'est donc pas souhaitable que les O.A.A. siègent dans son conseil d'administration. Oui à la concertation, non à la cogestion. Les associations d'adoptés majeurs et de parents adoptifs doivent également pouvoir être consultées, par exemple au sein d'un collège consultatif.

     La question du financement de l'agence « sera définie par voie réglementaire ». Mais les départements s'inquiètent de cette charge supplémentaire qui va leur incomber, d'autant qu'il n'est pas prévu qu'ils puissent mutualiser leurs correspondants.

     Dans son rôle d'intermédiaire à l'étranger, l'A.F.A. rendra-t-elle aux parents les mêmes services de conseil, de recherche et de suivi que les O.A.A. ? Interviendra-t-elle dans les pays d'origine autres que les plus importants ou laissera- t-on les pays les plus difficiles aux O.A.A. et aux adoptants individuels ? Son rôle peut toutefois être positif en Chine, où l'on a besoin d'interlocuteurs publics. (Marques d'assentiment.)

     L'A.F.A. facturera-t-elle ses prestations ? Qui seront ses correspondants et qui les rémunérera ? Il ne faut pas compter sur le personnel consulaire : les consulats sont devenus des coquilles vides ! Le ministère des Affaires étrangères prévoit de nommer des agents référents aptes à vérifier la transparence des procédures et leur rigueur juridique, mais tient à séparer cette fonction de celle de l'accompagnement des familles. Les correspondants de l'A.F.A. ne seront donc pas des fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et n'auront pas le statut diplomatique. Cela pose le problème de leur protection sociale, de leur lieu d'exercice et de leur crédibilité vis-à-vis des autorités des pays concernés.

     Enfin si l'A.F.A. n'est pas mieux dotée que ne l'a été la M.A.I., elle ne sera ni plus efficace, ni plus accueillante.

     Je me souviens avoir dû mendier du personnel aux ministères Affaires sociales et de la Justice pour la M.A.I. ! Ne nous leurrons pas. Il faut deux ans pour former un bon spécialiste de l'adoption internationale. Comment seront recrutés et formés les personnels de l'agence ? Comment l'expérience et le savoir acquis par la M.A.I. seront- ils transmis à l'A.F.A. ?

     Voilà autant de questions auxquelles nous ne pouvons répondre parce que nous étudions à la hâte un texte trop peu élaboré et à l'orientation incertaine. Face à une adoption devenue très majoritairement internationale, la France n'a pas besoin d'un étage de plus au feuilleté des institutions actuelles. Il lui faut une structure qui fédère et coordonne les instruments créés au fil des trente dernières années par les associations et les gouvernements. La proposition de loi n'aboutit qu'à ajouter un peu plus de confusion à notre paysage institutionnel et les adoptants risquent d'en être les premières victimes, puisque de nombreux pays exigent aujourd'hui d'avoir un interlocuteur clairement identifié. Il conviendrait plutôt de clarifier la composition et le rôle, tant des organismes existants que de l'A.F.A. Nous en sommes loin. Sans une spécialisation des instances, une meilleure répartition des tâches, une hiérarchisation et une coordination, d'ailleurs préconisée par le rapport des inspections générales de décembre 2003, la démarche d'adoption restera difficile et onéreuse – 10000 à 20000 euros ! De nombreux parents potentiels en seront toujours écartés.

     Enfin, il ne faut pas tenter de faire croire aux 25 000 titulaires d'un agrément que la création d'un organisme supplémentaire va multiplier leurs chances d'adopter un enfant à l'étranger. Ne jouons pas avec leur espérance ! (Applaudissements à gauche.)

     Mme GARRIAUD-MAYLAM. – Il y a quelques années l'éminent démographe Louis Fouché avait déclaré que pour combler le déficit démographique français et financer l'avenir de nos retraites, il fallait que les Français adoptent beaucoup d'enfants… mais surtout à l'étranger.

     Mme CERISIER ben GUIGA. – Quelle horreur !

     Mme GARRIAUD-MAYLAM. – Cette nécessité a pour corollaire une démarche généreuse, celle d'offrir une famille protectrice et affectueuse à un enfant abandonné – où qu'il se trouve de par le monde. C'est le principe même de l'adoption internationale, une voie qu'empruntent de plus en plus de Français. L'explosion des demandes l'atteste. Nombre d'entre elles restent insatisfaites – 25 000 familles sont en attente aujourd'hui. Manifestement les structures n'ont pas suivi cette évolution, il nous faut les réformer.

     Dans certains pays, comme à Madagascar, les adoptions ont été gelées alors que de nombreuses familles françaises avaient déjà noué des relations avec les enfants qui leur avaient été attribués.

     Le chiffre le plus frappant est sans doute ce décalage entre les 4 000 enfants adoptés à l'étranger par nos compatriotes en 2004 et les 45 000 enfants concernés chaque année par l'adoption internationale. Il faut donc remercier M. Nicolin pour sa proposition, qui devrait faciliter les procédures et raccourcir les délais, pour un objectif gagnant-gagnant : un plus grand nombre d'enfants adoptés par un plus grand nombre de familles.

     Le texte harmonise la procédure d'agrément dans les départements, la rendant plus équitable pour les adoptants et plus claire pour les pays d'origine des adoptés. La réduction du délai d'instruction est appréciable, mais elle exige des moyens supplémentaires dans les services d'aide sociale à l'enfance. Le doublement de la prime d'accueil et l'élargissement du droit à congé seront positifs.

     Enfin, la création de l'Agence française de l'adoption qui se substitue à la mission de l'adoption internationale devrait bénéficier de moyens plus conséquents. Il faudra plus de relais à l'étranger !

     Le ministre annonce d'autres améliorations, je l'en remercie. Je veux examiner les mesures nouvelles à l'aune des difficultés particulières que rencontrent nos compatriotes résidant à l'étranger, plus enclins à recourir à l'adoption internationale.

     Pour eux, les procédures sont loin d'être simples ! Comment apprécier la meilleure voie possible, selon que l'on réside ou non dans un pays signataire de la convention de La Haye ?

     Lorsque l'adoptant réside dans un pays signataire de la convention de 1993, il n'a pas le choix et doit s'adresser aux autorités de son pays de résidence. C'est seulement une fois l'adoption obtenue que la transcription du jugement d'adoption est présentée en France. Cette procédure, qui ne pose pas de problème de fond, s'avère cependant longue et coûteuse. Les délais de la transcription sont souvent plus longs – une année – que ceux de l'adoption en elle-même ! Le tribunal de grande instance de Nantes, seul compétent pour les adoptions internationales, est surchargé. En outre, il exige la traduction de tous les documents par un traducteur agréé.

     L'exemple du Venezuela est significatif : l'adoption y est entièrement gratuite et c'est pour satisfaire aux requêtes de l'administration française qu'il faut engager des frais importants.

     Il faut absolument simplifier ces procédures de transcription.

     Cessons d'exiger des traducteurs assermentés, au moins pour l'espagnol et l'anglais – une traduction certifiée sincère par le consulat ne pourrait-elle suffire ?

     Il conviendrait également de donner des instructions pour simplifier la transcription des jugements d'adoption étrangers, quand ils émanent de pays signataires de la convention de La Haye, ou d'États membres de l'Union européenne.

     Une harmonisation européenne du droit de l'adoption est indispensable. La transcription d'un jugement d'adoption obtenu au Royaume-Uni est très compliquée, car les Britanniques, contrairement aux Français, ne demandent pas d'engagement à renoncement.

     Les Français résidant dans un pays hors convention de La Haye se trouvent devant un choix difficile. Soit ils présentent leur demande d'agrément en France, dans un département où ils ont gardé des attaches. Ils sont alors obligés de se déplacer en France pour les besoins de l'enquête sociale, si elle ne peut être réalisée par les autorités consulaires. Et une fois l'agrément obtenu, ils n'ont pas toujours la chance d'obtenir du pays de résidence un visa pour leur enfant. Certains États, ne reconnaissant pas l'agrément français, refusent d'octroyer ce visa à l'enfant.

     Je songe au Cambodge, où certains parents adoptifs ont dû s'installer pour n'être pas séparés de leur enfant.

     Nombre d'expatriés choisissent, en conséquence, de demander l'agrément dans le pays d'accueil. Ils dépendent alors d'un environnement local – juridique, social et culturel – souvent moins favorable. Puis ils doivent faire transcrire le jugement d'adoption étranger afin d'obtenir un visa français.

     Dans ce parcours, ils ont besoin de conseils avisés et d'une aide que la M.A.I. n'a pas toujours été en mesure de leur apporter faute de moyens et de connaissance approfondie des législations des pays d'accueil. Nous plaçons beaucoup d'espoir dans la nouvelle agence ! Son rôle sera non seulement de conseiller les candidats, mais aussi de les accompagner dans toutes leurs démarches, qu'ils aient choisi de demander l'agrément en France ou dans leur pays d'accueil.

     Il est donc important que l'A.F.A. dispose de nombreux correspondants à l'étranger et puisse recruter des personnes référentes maîtrisant le droit de l'adoption du pays concerné : parents ayant réussi une adoption, personnalités qualifiées désignées par l'ambassadeur après avis des élus de l'assemblée des Français de l'étranger de la circonscription. Dans certains pays où l'adoption française est particulièrement importante, une assistante sociale, chargée des relations entre les adoptants et les organismes compétents, me semble indispensable.

     Associer au groupement d'intérêt public les associations compétentes me paraît également excellent. Comment se priver de leur expérience ? Il serait infiniment souhaitable également, monsieur le Ministre, que l'assemblée des Français de l'étranger soit représentée par un membre au conseil d'administration de l'A.F.A.

     Pour véritablement faciliter l'adoption pour nos expatriés dans un pays hors convention de La Haye, une mesure simple et efficace consisterait à autoriser les ambassadeurs à octroyer eux- mêmes l'agrément, après consultation des comités consulaires pour la protection et l'action sociale.

     Je présenterai un amendement en ce sens à l'article premier – la mesure serait réalisable techniquement, et budgétairement neutre. Les départements seraient en outre déchargés de dossiers qu'ils contrôlent mal étant donné l'éloignement. Nous inciterions aussi nos compatriotes à recourir de préférence au dispositif français.

     Reste le cas des expatriés ultra-mobiles, qui changent de pays de résidence tous les deux ou trois ans.

     Cette situation entraîne des transferts compliqués de dossier ou un redémarrage à zéro de la procédure à chaque mobilité. L'A.F.A. devra également trouver des solutions d'accompagnement.

     Quant au doublement de la prime d'adoption et l'extension des congés d'adoption, ce sont des mesures dont une fois de plus, les Français de l'étranger sont exclus, en raison du principe de territorialité. Il serait donc opportun d'accorder une aide forfaitaire aux adoptants expatriés, notamment lorsqu'ils sont déjà bénéficiaires d'aides du ministère des Affaires étrangères – bourses scolaires, allocations temporaires.

     En ce qui concerne les congés d'adoption, une interprétation plus large de la notion « d'organisme autorisé pour l'adoption » à l'article L. 122-26 du Code de la sécurité sociale permettrait au moins à nos personnels en poste à l'étranger de bénéficier du congé à l'arrivée de l'enfant, avant que le jugement d'adoption ne soit prononcé en France. La discrimination actuelle est mal comprise !

     Je voterai cette proposition qui améliore le dispositif de l'adoption internationale en fluidifiant les circuits et clarifiant le rôle de chacun des acteurs, tout en ayant conscience qu'il nous faudra revenir plus en profondeur sur certains aspects du droit de l'adoption, comme la distinction entre adoption simple et adoption plénière, contraire à la pratique de beaucoup d'autres pays. (Applaudissements au centre et à droite.)

     M. BAS, ministre délégué. – M. le rapporteur, qui connaît parfaitement le sujet, a fait une présentation fort complète de la proposition.

     Il a souligné la nécessité d'uniformiser les procédures d'agrément – le premier objectif de ce texte.

     Les procédures actuelles suscitent de nombreuses inégalités de traitement, auxquelles il est urgent de mettre un terme.

     Vous avez également insisté sur la nécessité de réformer l'aide à l'adoption internationale. Il est vrai que les couples se perdent dans le dédale des procédures. Souvent, ils optent pour une démarche individuelle, et parfois douloureuse. La création de l'A.F.A. améliorera le service rendu aux demandeurs.

     Plusieurs orateurs se sont préoccupés de la future répartition des rôles. En fait, le passage de l'adoption ne sera pas complexifié. Ainsi, placé auprès du ministre chargé de la famille, le Conseil supérieur de l'adoption restera une instance de concertation compétente pour l'adoption nationale et internationale. Bien sûr, il n'interviendra dans aucune procédure individuelle. L'autorité centrale pour l'adoption internationale exercera exclusivement des missions de régulation et de veille dans le cadre de la convention de La Haye et pour la protection de l'enfance. Enfin, la mission pour l'adoption internationale transférera à l'agence l'essentiel de ses missions, jusqu'à devenir le secrétaire général de l'autorité centrale. Elle exercera les missions régaliennes de l'État, notamment la délivrance de visas aux enfants concernés et le contrôle des organismes agréés.

     La réforme met fin à un système où la mission pour l'adoption internationale exerçait parallèlement des missions régaliennes et un rôle d'intermédiaire pour l'adoption.

     Monsieur le Rapporteur, vous avez souligné l'apport de la proposition de loi au développement de l'adoption nationale. Il est vrai que 4 700 pupilles de l'État ne sont pas adoptables, alors que 5 000 sont adoptés chaque année au Royaume- Uni. D'où vient cet écart ? Certainement de notre législation sur la tutelle et sur les pupilles adoptables : seulement un tiers des pupilles se voient proposer une adoption chaque année. C'est insuffisant ! Un fichier national existe ; il doit être développé. Nous en débattrons.

     L'objectif n'est pas d'augmenter le nombre d'enfants adoptables, mais de donner une chance aux enfants réellement abandonnés, avec une procédure garantissant que la décision est prise par le juge avec tout le discernement nécessaire.

     Madame Campion, je vous remercie d'avoir souligné l'apport de la proposition de loi sur les procédures d'agrément. Vous avez insisté sur la nécessité d'une formation pour les adoptants. C'est un point capital. La création de l'agence, les notices d'information qu'elle distribue et les services qu'elle organisera en liaison avec les conseils généraux permettront des progrès en ce sens.

     Nous constatons, Madame, l'urgence que vous évoquez. J'observe par ailleurs que cette loi est une vraie loi sur l'adoption : il n'y a donc pas lieu d'en modifier le titre.

     Mme LE TEXIER. – Ben tiens…

     M. BAS, ministre délégué. – Madame Desmarescaux, vous avez comparé les procédures applicables à l'adoption et à la procréation médicalement assistée. Il est vrai que souvent, dans les deux cas, les espoirs sont déçus, les attentes sont longues, et les familles manquent d'information. Cette loi devrait y remédier.

     L'abandon d'enfant, qui est impossible en cas de détresse de parent, a fait l'objet d'un amendement à l'Assemblée nationale. Nous en reparlerons.

     L'important est de mettre au premier plan l'intérêt des enfants, en se gardant de toute dérive. En fait, la procédure, le rôle des services sociaux et l'intervention du juge doivent garantir que la décision est prise avec tout le discernement nécessaire.

     Les maisons de l'adoption créées depuis quelques mois dans certains départements illustrent le besoin d'information des familles. Ce texte complète ces initiatives individuelles.

     Madame Kammermann, vous avez évoqué l'égalité entre couples dans la procédure d'agrément ; vous avez souligné le soutien accru dont bénéficieront, grâce à ce texte, les candidats à l'adoption internationale. Vous avez aussi insisté sur la nécessité de préparer les futurs parents à leur rôle, afin qu'ils n'idéalisent pas l'avenir. La proposition de loi va dans ce sens.

     Puisque 60 % des adoptants se tournent vers une démarche individuelle à l'étranger, la création de l'agence est particulièrement opportune. Bien sûr, elle devra obtenir les moyens d'exercer ses missions. Le gouvernement y veillera.

     Vous avez également abordé l'adoption d'enfants par des Français résidant à l'étranger. Je souligne l'importance que le gouvernement attache à ce sujet. La mission pour l'adoption internationale reconnaît les mêmes droits à tous les couples demandeurs, qu'ils résident en France ou à l'étranger. Si vous connaissez un cas où l'égalité a été méconnue, signalez-le ! Il ne peut y avoir de discrimination entre Français pour l'adoption !

     Madame Dini, vous avez souligné que le délai de neuf mois était raisonnable, pourvu qu'il ne soit pas dépassé. Je souscris à vos propos.

     L'adaptation de pupilles doit se développer grâce à l'accroissement du nombre d'organismes régionaux de concertation, mais aussi grâce à une meilleure utilisation du fichier que j'ai déjà mentionné.

     Je reviens sur les difficultés rencontrées par nos concitoyens établis à l'étranger. Elles concernent principalement les pays n'ayant pas signé la convention de La Haye. Le ministère des Affaires étrangères étudie les dossiers cas par cas pour aider les parents dans le respect des lois internationales. La plupart des conseils généraux contribuent à faciliter leur situation en regroupant les enquêtes sur quelques jours et en utilisant le personnel des services sociaux des ambassades. La nouvelle agence pourra les aider sur place, puisqu'elle aura des référents dans les principaux pays concernés.

     Madame Garriaud-Maylam, vous avez insisté sur la transcription en France des jugements rendus à l'étranger. Vous demandez en particulier qu'il suffise de produire une transaction certifiée conforme par le consulat. C'est une piste intéressante.

     Madame Assassi, je suis d'accord avec vous : tous les enfants ont le droit de grandir dans des conditions de vie favorables à leur développement. Le soutien de l'adoption nationale et internationale et l'égalité entre les couples demandeurs constituent des progrès majeurs dans cette direction. J'ajoute qu'en 2006 le guide de bonne pratique destiné au personnel unifiera le traitement des demandes sur le territoire national.

     La participation des départements à l'activité de l'agence permettra d'améliorer la formation de leurs agents et d'unifier les procédures d'instruction des dossiers.

     Je vous confirme que le ministère des Affaires étrangères met actuellement en place une action de formation à destination des futurs agents consulaires pour les aider à assister les parents demandeurs.

     Mme Cerisier ben Guiga s'est interrogée sur le concept même de l'A.F.A. Est-il adapté à l'adoption internationale ? Le gouvernement le pense : 60 % des demandes d'adoption sont le fait de parents qui agissent seuls, souvent dans un pays non signataire de la convention de La Haye. L'agence leur apportera le soutien qui leur manque aujourd'hui.

     Vous doutez, Madame, de la neutralité de l'agence. Pas plus que les services des conseils généraux qui instruisent les demandes, elle ne peut être suspectée.

     Mme CERISIER ben GUIGA. – Mais si !

     M. BAS, ministre délégué. – C'est une exigence fondamentale de notre État de droit que de répondre à tous les couples adoptant. Elle sera respectée par la future agence.

     Le texte permet trois avancées majeures : il assure l'égalité de traitement des couples adoptant sur tout le territoire ; il soutient les couples engagés dans une démarche individuelle d'adoption internationale, qui se heurtent à des difficultés croissantes liées à l'évolution des pratiques et des législations des pays d'origine ; il favorise l'adoption des pupilles de la nation.

     D'autres réflexions sont en cours qui permettront de prendre en compte les nombreuses observations pertinentes qu'a suscitées ce débat : c'est le cas de l'amélioration des conditions requises pour devenir parent adoptif, pour que soient prises en compte, notamment, les conditions d'adoption des enfants issus de pays dont la loi est différente – je pense en particulier à la Kafala. Une réflexion est en cours au sein du Conseil supérieur de l'adoption. Croyez que je la suis avec attention. (Applaudissements à droite, au centre et sur le banc des commissions.)

     La discussion générale est close.

Renvoi en commission

     Mme LA PRÉSIDENTE. – Motion n° 2 rectifiée, présentée par Mme Le Texier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés tendant au renvoi en commission.En application de l'article 44, alinéa 5 du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des Affaires sociales la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale portant réforme de l'adoption (n° 300, 2004- 2005).

     Mme LE TEXIER. – Cette proposition de loi sur l'adoption internationale devait être un texte important, nécessaire, attendu.

     Sujet sensible s'il en est, l'adoption est souvent l'aboutissement d'un parcours complexe. Du renoncement à l'enfant biologique à la procédure d'agrément, jusqu'à l'arrivée de l'enfant, le chemin parcouru par les adoptants est semé d'autant de désir que de frustration : il est toujours émaillé de nombreux obstacles. Quant au chemin de l'enfant, il commence par le délaissement.

     Il appartient aux parlementaires que nous sommes de savoir raison garder et d'examiner avec attention, lucidité et objectivité les enjeux comme les conséquences de ce texte. Or, la façon dont il nous a été amené ne laisse pas le temps de la réflexion et ne permet pas de donner un avis éclairé. Comment peut-on juger en conscience d'un texte, dont le passage en commission est annoncé la veille pour le lendemain et qui est présenté au vote de la semaine qui suit ? Le tout au détriment des personnes et institutions directement concernées : conseils généraux, association de parents, d'enfants adoptés, personnel des consulats…

     Pourquoi tant de hâte alors que le rapport d'information sur la famille n'a pas encore rendu ses conclusions ? Pourquoi tant de précipitation alors que le choix de passer par une proposition de loi a déjà permis de s'exonérer de l'avis du Conseil d'État ? Pourquoi un tel passage en force alors que sur ce type de texte, il devrait être possible de trouver un consensus au-delà des appartenances politiques ? Choisirait-on, une fois encore, de privilégier la forme sur le fond, la communication sur la raison, l'effet d'annonce sur la réflexion ?

     Mme CERISIER ben GUIGA. – Très bien !

     Mme LE TEXIER. – D'une telle impatience on ne peut attendre qu'une réponse inadaptée, ingérable, incomplète. Résultat d'autant plus dommageable que nul ne conteste la nécessité d'harmoniser les critères d'agrément sur l'ensemble du territoire, d'améliorer l'accompagnement des familles et de faciliter l'accueil des enfants.

     Outre que ce texte laisse de côté un certain nombre de points, il laisse la part belle aux décrets d'application. À l'heure où la démocratie représentative est attaquée, est-il prudent d'user d'une méthode qui ne respecte pas le parlement et ne grandit pas le gouvernement ? D'autant que dans ce jeu perdant-perdant, c'est la démocratie que l'on oublie sans que l'efficacité soit au rendez-vous. (Mme Cerisier ben Guiga applaudit.)

     Commençons par la question de l'agrément. Harmoniser les critères est indispensable, tant les inégalités sont criantes entre les départements. L'abondance de dossiers, alliée à la pénurie d'enfants, ont suscité des procédures hétéroclites voire ici et là, des critères officieux plus restrictifs que ceux qu'avait retenus le législateur : critères d'âge, éviction des célibataires, discriminations sociales…

     L'harmonisation est un des motifs invoqués pour justifier ce texte. Elle répond aux attentes des pays partenaires, qui comprennent mal la complexité de notre dispositif. Pourtant, les moyens retenus ne peuvent que donner lieu à nombre de dérogations sur les procédures. En mettant en avant un code de bonne conduite, ce gouvernement se décharge de ses responsabilités : faire en sorte que chacun de nos concitoyens soit soumis à la même loi. Ne serait-il pas temps que l'État assume son rôle et rappelle que la libre administration des collectivités locales ne signifie pas la libre interprétation des lois de la République ?

     Le remplacement de la mission pour l'adoption internationale (M.A.I.) par l'agence française de l'adoption (A.F.A.) confirme le désengagement de l'État. La mission, placée sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, faisait fonction de service interministériel. L'A.F.A., elle, est un groupement d'intérêt public, associant l'État, les conseils généraux et les organismes autorisés pour l'adoption (O.A.A.). Elle garde les mêmes missions et le même personnel que la M.A.I.

     Premier constat : on est loin de la simplification annoncée puisqu'on ne fait que remplacer un organisme par un autre, le mille-feuille demeure, seul le nom d'une couche change !

     La M.A.I. n'avait certes pas fait la preuve de sa capacité à accompagner les parents adoptants, à cause d'un manque criant de moyens. Diagnostic que confirme un rapport interministériel de 2003 sur le dispositif français de l'adoption internationale. Le remède envisagé alors par les inspecteurs généraux des ministères concernés avait le mérite de la clarté et de la simplicité : donner à la M.A.I. les moyens d'accomplir sa mission.

     Croit-on qu'en changeant le nom et la structure juridique de l'organisme on répondra à ce problème ? Pourquoi ne pas prendre en compte les suggestions des fonctionnaires chargés du contrôle et de l'évaluation de ce type de dispositif ?

     Deux questions qui n'ont même pas été abordées en commission, faute de temps.

     Deuxième constat : les O.A.A., en tant que prestataires de service, sont membres du Conseil supérieur de l'adoption, instance de conseil et de consultation. Elles ont déjà une place reconnue dans l'édifice complexe de l'adoption en France. Pourquoi le forcing pour les installer au sein même de l'agence au risque de créer un mélange des genres malsain et préjudiciable à la crédibilité de chacun ?

     M. ABOUT, président de la commission. – Pour consultation.

     Mme LE TEXIER. – Peut-être. Mais il y a là collusion l'intérêt. Le même rapport interministériel dénonçait encore le « grand bazar » des O.A.A. : sur une quarantaine, quatre totalisaient 50 % des adoptions et douze seulement réalisaient plus de 30 adoptions annuelles. Surtout, seul un tiers satisfaisait aux conditions d'habilitation du décret du 18 avril 2002 ! De surcroît, l'absence de contrôle facilite l'opacité du système. Vu l'abondance des dossiers, la taille souvent modeste des organisations, leurs origines bien souvent confessionnelles, la sélection des candidats se fait selon des critères restrictifs et discutables dans un État laïque. Si les O.A.A. appartenaient au domaine privé et étaient indépendantes financièrement, on pourrait le comprendre. Mais elles sont toutes subventionnées par l'État. Elles bénéficient ainsi des avantages liés à la détention d'un agrément, sans se plier aux obligations qui en découlent. Des droits donc, mais peu de devoirs.

     Ces éléments expliquent pourquoi, en France, 70 à 75 % des parents choisissent d'engager des démarches individuelles.

     Il faut hélas le constater : ce texte légalise les dérives et les incohérences actuelles. Sont mises sur le même plan des organisations efficaces, rigoureuses et soucieuses du respect de leurs obligations et d'autres, qui n'apportent pas des garanties suffisantes pour être considérées comme des partenaires fiables. Pourquoi n'avoir pas saisi l'occasion de mieux contrôler ce secteur, d'encourager son efficacité et sa professionnalisation ?

     Ces interrogations sont au reste largement partagées au sein de la commission des Affaires sociales. En effet, alors que l'Assemblée nationale a déjà débattu de ce texte, les imprécisions et les dérives qu'il porte en germe restent telles, que notre rapporteur a voulu limiter les dégâts, en proposant en commission un amendement visant à clarifier la composition de l'A.F.A. et à ne donner aux O.A.A. qu'un rôle consultatif.

     La précipitation qui a prévalu sur ce texte n'a pas plus permis d'aborder la question du financement de l'A.F.A. Quand on sait que le manque de moyens a eu raison de la M.A.I., le flou qui entoure les ressources de l'A.F.A. autorise toutes les craintes. Quel sera l'apport financier de l'État ? Quelle sera la part des conseils généraux ? Des prestations pourront-elles être facturées aux candidats à l'adoption ?

     De l'absence de toute précision en matière financière découle la suspicion : le choix de faire de l'A.F.A. un groupement d'intérêt public ne permet-il pas à l'État de se défausser à terme sur les conseils généraux du financement ?

     Les conseils généraux n'ont d'ailleurs été guère associés à cette démarche et devront assumer ces dépenses ; comme il ne s'agit pas de transfert lié à la décentralisation, mais de missions nouvelles, il leur faudra trouver des ressources nouvelles.

     Ces problèmes ne sont pas anodins et y répondre par décret risque d'avoir un effet déflagrateur. La naissance de l'A.F.A. ne se présente ainsi pas sous les meilleurs auspices.

     La suppression – toujours dans la précipitation – dans l'article 3 de l'exception liée à l'état de « grande détresse des parents biologiques » a soulevé des problèmes fondamentaux, qui n'ont été qu'effleurés en commission : filiation, origine, identité, peut-être aussi mythe de la famille idéale.

     Dans le même ordre d'idée, il aurait été souhaitable de s'interroger sur le temps écoulé entre la transmission du constat de délaissement de l'enfant, fait par les services sociaux et le moment, où le magistrat prononce la déclaration judiciaire d'abandon. Un an, deux ans, trois ans quelquefois, s'ajoutent à la première année de placement de l'enfant, rendant plus douloureuse et difficile la transition entre la famille d'accueil et la famille adoptante.

     Enfin, il me paraît indispensable d'évoquer les grandes omissions de ce texte de loi. En effet, rien n'est plus inégalitaire dans son fonctionnement que l'adoption internationale, coûteuse en argent, et en temps.

     La plupart des pays d'origine demandent à ce que l'adoptant y demeure. Or il n'est pas évident d'assumer la durée de l'absence vis-à-vis de l'employeur ainsi que les frais de voyage et d'hébergement. Certes, le congé d'adoption est de droit, mais, contrairement au congé de maternité, il n'est pas rémunéré, ce qui constitue une discrimination inacceptable entre parents biologiques et parents adoptifs, d'autant plus injustifiable que, quelle que soit son origine, l'enfant participera une fois adulte au financement de la solidarité nationale. Pour quelle raison n'en bénéficierait-il pas au commencement de sa vie ?

     Alors même que les problèmes évoqués trouvent des échos chez les parlementaires présents, comme chez les professionnels du secteur et les parents adoptants, les discussions ont été abrégées et les échanges tronqués, faute de temps. Aucune audition n'a par ailleurs pu être réalisée par la commission, ce au détriment d'une appréciation plus fine et plus objective des besoins et des solutions.

     Jouer les chambres d'enregistrement et voter un texte a minima, c'est laisser au gouvernement le soin de régler par décret ces interrogations fondamentales. Une telle substitution est néfaste à la bonne santé de notre démocratie représentative, et débouche souvent sur la promulgation de textes boiteux qui ne résolvent rien, en promettant beaucoup.

     Nous légiférons sur le droit de l'enfant à une famille, sur le chemin semé d'obstacles que les parents devront parcourir jusqu'à la rencontre. Personne ici n'a envie de traiter un tel sujet à la légère ; laissons donc du temps au temps : ce texte vaut la peine que nous retournions en commission. (Applaudissements sur les bancs socialistes.)

     M. MILON, rapporteur. – Cette proposition de loi a été adoptée le 14 avril à « l'Assemblée nationale, j'ai été nommé rapporteur dès le 11 mai et j'ai procédé aux auditions, à partir du 7 juin de M. Bos, directeur de la mission de l'adoption internationale ; l de Mme Miral, secrétaire générale d'enfance et familles d'adoption ; du Dr André-Trevennec, d'O.A.A. Médecins du monde ; de Mme Godde, présidente d'O.A.A. enfance et avenir ; de Mme Le Boursicot, magistrat, membre du Conseil supérieur de l'adoption ; de Me Le Maignan, avocat à la cour ; des responsables du mouvement pour l'adoption sans frontière ; de Mme Sassier, de l'U.N.A.F ; et de représentants de conseils généraux.

     Nous avons fait le nécessaire pour inviter les membres de la commission à ces auditions et certains sénateurs s'y sont rendus. La commission s'est elle-même réunie, chacun a donc été informé. Avis défavorable.

     Mme LE TEXIER. – Je ne mettais pas en cause la commission.

     M. BAS, ministre délégué. – Le gouvernement partage le sentiment du rapporteur. Ce texte s'appuie sur les travaux du Conseil supérieur de l'adoption et sur plusieurs rapports relatifs aux difficultés de l'adoption. Les délais ont été suffisants, compte tenu de la date de désignation du rapporteur, et il a été procédé aux auditions nécessaires. Dès lors, les conditions sont réunies…

     Mme LE TEXIER. – Pas au Sénat ! Ce sont des conditions de travail inadmissibles !

     M. BAS, ministre délégué. –… Pour que le Sénat examine ce texte.

     La motion n° 2 rectifiée n'est pas adoptée.

     Mme CERISIER ben GUIGA. – Le rapporteur était peut-être au courant, mais pas nous !