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Débats sur l'article d'équilibre

     Effectifs de la fonction publique

     M. LE PRÉSIDENT. – Nous allons aborder l'examen de l'article 51, article d'équilibre.

     Dans ce cadre, nous allons successivement procéder aux deux débats décidés par la Conférence des Présidents : le débat sur les effectifs de la fonction publique et le débat sur l'évolution de la dette.

     Je rappelle qu'il s'agit là d'une première, due à l'initiative de notre commission des Finances.

     M. MARINI, rapporteur général. – Après les questions particulières nous prenons un peu de hauteur !

     Face à la crise de gestion de ses ressources humaines, l'État doit remédier à trois carences : il ne connaît pas bien ses effectifs, il n'en maîtrise pas la masse salariale et il n'évalue pas l'efficacité individuelle de ses agents. Le constat paraîtra sévère, mais pertinent, chacun de nous le sait, qui avons assumé des responsabilités. Dans cette loi de finances, nous utiliserons une notion nouvelle, pour le plafond d'effectif : au lieu de compter en nombre de postes, nous compterons en équivalent temps plein travaillé (E.T.P.T.).

     Pour évaluer les effectifs à cette nouvelle aune, nous nous sommes livrés à un exercice de vérité, qui nous a permis de mieux connaître la réalité.

     Mme BRICQ. – Pas partout !

     M. MARINI, rapporteur général. – Prenons le cas du ministère des Affaires étrangères : il passera de 9 141 emplois budgétaires, à 16 720 E.T.P.T., notamment parce que le plafond d'emploi a intégré les assistants techniques, les volontaires internationaux et les recrutés locaux des services des ambassades.

     M. GOUTEYRON. – Très bien !

     M. MARINI, rapporteur général. – Au total, nous passons de 2,212 millions emplois budgétaires à 2,351 millions d'E.T.P.T. La limite, cependant, tient à ce qu'on ne compte pas tous les effectifs des démembrements de l'État. Voyez la culture, puisque j'aperçois M. le rapporteur spécial de ce budget : nous laissons de côté les agents que les établissements publics salarient directement, alors qu'ils reçoivent de l'État l'essentiel de leur budget. Ces cas représenteraient 40 % des effectifs de la mission culture ! Même chose pour les agents que les établissements publics locaux d'enseignement salarient directement, y compris tous les contrats aidés, alors que tous, finalement, sont rémunérés par l'État. Cette lacune est dommageable car elle fausse la vision de l'emploi public, peut-être pourrions-nous y remédier par un amendement à la L.O.L.F.

     L'État, ensuite, ne maîtrise pas la masse salariale de ses agents, elle absorbe chaque année la moitié des marges de manœuvre laissées par le « zéro volume » et le point fonction publique représente 830 millions d'euros. La maîtrise des effectifs sera impossible si le principal employeur, l'éducation nationale, ne s'y engage pas. Or, sur 131 000 agents nouveaux engagés entre 1992 et 2003, 10 300 l'ont été par l'Éducation nationale ; ses effectifs se sont accrus de 9 % en 11 ans, alors que, hors Éducation nationale, les effectifs de la fonction publique augmentaient de 2,6 %. Or, le nombre d'élèves a baissé durant la même période de 500 000 et le ministre de l'Éducation nationale a dû opérer, dans la douleur, des redéploiements de postes pour affecter dans les zones qui en avaient besoin des enseignants supplémentaires.

     Quelques mots sur la progression continue des crédits de rémunération : sans revalorisation de la valeur du point, par le seul effet du glissement-vieillesse- technicité (G.V.T.), le relèvement des rémunérations moyennes des personnels en place (R.M.P.P.) devrait atteindre 3,8 % en 2006, après 3,5 % cette année et 3 % en 2004. C'est une progression que je souligne.

     Les départs à la retraite s'accumulent, et ce choc démographique est à la fois une chance et un motif de préoccupation. C'est une chance parce que nous pourrons réduire les dépenses si nous avons le courage de ne pas remplacer les départs dans une certaine proportion. On avait parlé d'un sur deux du temps de M. Raffarin mais on ne l'a pas fait. C'est aussi un motif de préoccupation du fait des pensions qu'il faut verser. Le poids des engagements hors bilan liés aux retraites des fonctionnaires dans le compte général de l'administration des finances représente 55 % du P.I.B. Si nous ne profitons pas de ce contexte démographique pour alléger les effectifs, nous paierons deux fois !

     M. LAMBERT. – Non, parce que nous n'aurons pas les moyens !

     M. MARINI, rapporteur général. – Je ne sais effectivement pas avec quel argent nous paierons ! (Sourires.) Quoi qu'il en soit, nous devrons payer trop de fonctionnaires en activité tout en assumant les charges des pensions de ceux à qui nous souhaitons longue et heureuse retraite… (Exclamations sur les bancs socialistes.) C'est une double peine budgétaire qui risque de s'imposer à nous.

     J'en viens à la difficile question de la gestion des ressources humaines et à la politique des rémunérations. On ne réformera pas l'État sans réformer la fonction publique. D'ailleurs, nous nous félicitons, monsieur le Ministre, que vous soyez aussi chargé de la réforme de l'État car plutôt que d'avoir un électron libre, il est préférable d'avoir un interlocuteur responsable…

     M. COPÉ, ministre délégué. – Et avec moi, vous êtes tranquille !

     M. MARINI, rapporteur général. –… disposant des moyens de tenir ses engagements. La réforme de l'État peut faire appel à toutes sortes de méthodes : externalisations, partenariat public-privé, simplifications, rattachement de diverses structures. Vous les avez pratiquées dans une large mesure à Bercy, monsieur le Ministre, et nous en avons pris acte.

     Si l'on veut utiliser le levier du changement, il est essentiel de conjuguer réforme de l'État, L.O.L.F. et politique des effectifs. Il conviendrait aussi de mettre fin à la gestion égalitariste des emplois afin que les plus méritants voient leur carrière s'accélérer. C'est d'ailleurs ce à quoi la Cour des comptes vous encourage. Il faudrait aussi mettre en place la rémunération à la performance. Des « contrats de performance » pourraient être signés entre des directions de ministères et la direction du budget ; la rémunération pourrait être composée d'une part individuelle et d'une part collective. Tout ceci pourrait s'accompagner d'effectifs plus serrés et plus performants grâce à l'informatique. Les services de l'État pourraient ainsi être recalibrés, remotivés, plus efficaces et avoir confiance dans l'avenir. (Ap-plaudissements à droite et au centre.)

     Mme GOURAULT, rapporteur pour avis de la commission des Lois. – La commission des Lois se réjouit de l'organisation de ce débat sur les effectifs de l'État, d'autant que l'article d'équilibre contient désormais un plafond d'autorisation d'emplois.

     Pendant quelques minutes, nous pourrons ainsi nous intéresser de façon globale aux effectifs de l'État qui représentent plus de 44 % des dépenses du budget général. Cette discussion est utile car il ne sera plus ensuite question des personnels de l'État que dans le cadre de chacune des missions. Ce débat intéresse évidemment la commission des Lois qui, à l'occasion de son avis budgétaire sur les crédits du ministère de la Fonction publique, a l'habitude de consacrer une large part de son analyse aux charges de personnels de l'État et à l'évolution de la fonction publique.

     D'après les derniers chiffres de l'Observatoire de l'emploi public, plus de 2,5 millions d'agents sont employés par l'État, soit un peu plus de la moitié des personnels des trois fonctions publiques. La L.O.L.F. devrait permettre d'avoir une meilleure perception des effectifs, en particulier grâce au remplacement de la notion d'« emploi budgétaire », jusqu'ici retenue, par celle d'« équivalents temps plein travaillé » (E.T.P.T.) qui permet de mieux appréhender l'ensemble des emplois rémunérés par l'État. En effet, les E.T.P.T. concernent tous les agents effectivement rémunérés par l'État, qu'il s'agisse de titulaires, de contractuels, ou de vacataires… Ils permettent également de comptabiliser les emplois, non seulement à proportion de leur période de présence dans l'année, mais aussi de leur quotité de travail. En outre, les plafonds d'E.T.P.T. couvrent les emplois qui, jusqu'ici financés sur crédits de fonctionnement, n'étaient pas comptés parmi les emplois budgétaires. Comme je l'ai déjà signalé, les plafonds d'autorisation d'emplois font l'objet d'un vote unique à l'article d'équilibre qui l'établit à 2 351 146 E.T.P.T. pour 2006.

     Les dépenses de personnel de l'État devraient représenter plus de 118 milliards, soit plus de 44,4 % du budget général et environ 46 % des recettes fiscales nettes. La L.O.L.F. contribue à une meilleure maîtrise des effectifs. Combinés avec les crédits du titre II alloués aux dépenses de personnels et fixés par programme, les plafonds d'emplois devraient constituer une limite infranchissable au nombre d'agents susceptibles d'être employés par l'État.

     Les efforts fournis pour maîtriser les effectifs de l'État se poursuivent dans le budget 2006, avec la suppression de 5 100 emplois, correspondant à 5 138 E.T.P.T., l'effort pour maîtriser les effectifs devrait être comparable à celui fourni en 2005. Ce faible solde s'explique en effet par le grand nombre de créations de postes imposées par la mise en œuvre de plusieurs réformes : 3 000 pour la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, 1 100 pour la recherche et 1 900 pour l'enseignement supérieur, 500 pour la loi d'orientation et de programmation pour la justice, 800 gendarmes et 650 policiers pour la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

     À ceux qui considèrent que les suppressions d'emplois prévues dans ce projet de loi de finances constituent un effort minime et que l'État devrait réduire plus systématiquement les personnels de l'État, je tiens à rappeler que la baisse des effectifs n'est pas une fin en soi.

     M. MAHÉAS. – Très bien !

     Mme GOURAULT, rapporteur pour avis. – Gardant à l'esprit le poids considérable des charges de personnel de l'État dans le budget et l'importance de l'emploi public au sein du marché du travail, j'affirme que la maîtrise des effectifs doit s'accompagner d'une véritable réflexion sur les missions exercées par l'État, les priorités que le gouvernement se fixe et les moyens alloués à cet effet. S'il existe certainement des secteurs et des services de l'administration dans lesquels des suppressions de poste sont possibles, il convient de ne pas oublier que d'autres manquent cruellement de personnels : infirmières, juges, greffiers, agents de police ou gendarmes. J'appelle à une certaine cohérence entre les interventions en période budgétaire et les discours qui portent sur la fonction publique. Les fonctionnaires participent chaque jour au bon exercice des missions de service public. Ainsi, il est impossible de demander le maintien des services publics en milieu rural, la même qualité du service rendu à tout citoyen sur l'ensemble du territoire, tout en estimant que ces mêmes fonctionnaires sont l'une des principales causes du déficit de l'État !

     La réduction des effectifs devra être abordée au cours des prochaines années, car les départs à la retraite vont se multiplier ! C'est une occasion à saisir pour faire évoluer les services de l'État. Il serait d'ailleurs intéressant de savoir quelles sont les conséquences financières du départ à la retraite d'un grand nombre d'agents sur les dépenses de personnels. En effet, les agents partant à la retraite ne devraient pas être numériquement remplacés à l'échelle de un pour un, certains prônant d'ailleurs le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux. En outre, les personnels nouvellement recrutés devraient coûter moins cher à l'État employeur. Ces nombreux départs à la retraite vont-ils conduire à une diminution des dépenses de personnels, permettant une nouvelle affectation des recettes non utilisées ? Ces gains seront-ils contrebalancés par le coût des pensions ?

     À l'occasion de ce débat, il m'apparaît également nécessaire d'insister sur l'importante vague de réformes que connaît actuellement le droit de la fonction publique, et, plus généralement, l'emploi public. Toutes ces réformes visent essentiellement à améliorer le service rendu à l'usager, en favorisant les compétences et la performance des agents.

     La rémunération au mérite, expérimentée par les directeurs d'administration centrale de six ministères depuis 2004, devrait être étendue, à partir du 1er janvier 2006. Les préfets et sous-préfets bénéficient également d'un nouveau système de modulation de prime. Si la rétribution au mérite favorise la culture de la performance, les critères d'évaluation sont délicats à établir car ils doivent prendre en compte les résultats quantitatifs et qualitatifs.

     Plusieurs réformes législatives sont en cours de mise en œuvre. L'adoption de la loi du 13 août 2004 entraînera le transfert progressif de 130 000 agents à la fonction publique territoriale. Après une mise à disposition provisoire, les fonctionnaires transférés disposeront de deux ans pour choisir entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le maintien dans le statut antérieur, en détachement illimité.

     Le gouvernement indique que dix conventions de mise à disposition ont déjà été conclues avec six présidents de région et 159 avec des présidents de conseils généraux.

     La loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique devrait faciliter l'intégration des agents non titulaires. L'ordonnance du 2 août 2005, prise sur le fondement de la loi du 26 juillet 2005 habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi, a supprimé la limite d'âge pour tout recrutement dans la fonction publique.

     Enfin, le parcours d'accès à la fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière est une nouvelle voie d'accès, réservée aux personnes âgées de 16 à 25 ans, pour des emplois de catégorie C. Après une formation en alternance, les bénéficiaires peuvent être titularisés.

     Je me réjouis que nous débattions des effectifs de la fonction publique d'État. Cette question complexe ne saurait se résumer à une maîtrise des effectifs par non-remplacement systématique d'un départ à la retraite sur deux. (Applaudissements au centre.)

     M. MAHÉAS. – Exactement.
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