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Pension des fonctionnaires handicapés

     M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de M. About fait au nom de la commission des Affaires sociales sur sa proposition de loi visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés.

     M. ABOUT, rapporteur de la commission des Affaires sociales. – La réforme des retraites de 2003 avait accordé aux personnes lourdement handicapées la possibilité de partir à la retraite de façon anticipée, à 55 ans, sans se voir appliquer de décote sur le montant de leur pension. Ce dispositif, initialement prévu pour les seuls salariés du régime général, a été étendu, par la loi « Handicap », aux ressortissants du régime agricole et du régime des artisans, ainsi qu'aux fonctionnaires.

     L'octroi de cet avantage se justifie de lui-même : il prend en compte le fait que les personnes lourdement handicapées disposent rarement des capacités physiques pour se maintenir dans l'emploi, lorsqu'elles ont eu la chance d'en trouver un, jusqu'au terme légal de leur carrière.

     Le bénéfice d'une retraite anticipée met en œuvre le droit à compensation du handicap : la solidarité nationale compense les effets du handicap sur le montant des pensions.

     Or, si la rédaction de 2003 permettait aux personnes lourdement handicapées de prendre leur retraite de façon anticipée sans décote, elle ne compensait pas le manque à gagner résultant d'une carrière raccourcie ; la pension étant calculée au prorata du nombre de trimestres réellement cotisés.

     C'est la raison pour laquelle, lors du vote de la loi « Handicap » du 11 février 2005, nous avions approuvé la création d'une majoration de la retraite servie aux personnes handicapées en cas de départ anticipé, afin qu'elles disposent des moyens de subvenir à leurs besoins.

     Dans un souci de précision, nous avions pris en compte les spécificités des régimes de retraite.

     Pour le privé, le mécanisme retenu permet aux salariés handicapés de bénéficier d'un trimestre validé gratuitement pour quatre trimestre réellement cotisés : la majoration de pension est proportionnelle à la durée travaillée. Le décret d'application a été publié en décembre dernier.

     Pour les fonctionnaires, dans la mesure où la distinction entre trimestres cotisés et validés n'existe pas dans ce régime, la loi « Handicap » a choisi le principe d'une retraite à taux plein pour les fonctionnaires handicapés qui partent en retraite anticipée. Mais, bien que publiées depuis plus d'un an, ces dispositions attendent encore leur décret d'application.

     Pourquoi ? Parce que la rédaction que nous avions retenue contient en fait une malfaçon, bien involontaire, qui rend le dispositif particulièrement inéquitable.

     En effet, il en résulterait d'abord une majoration de pension identique, quel que soit l'âge de départ en retraite anticipée et, donc, des écarts importants entre ressortissants du régime général et du régime de la fonction publique.

     Injustice supplémentaire, le bénéfice de cette majoration prendrait fin brutalement à soixante ans, ce qui entraînerait des situations personnelles singulières.

     Dans les trois fonctions publiques, l'ouverture du droit à pension est subordonnée à une condition de quinze années de services civils et militaires effectifs et, pour le calcul d'une pension, la valeur d'une année étant, en 2005, de 2 % du traitement indiciaire des six derniers mois d'activité.

     Prenons l'exemple d'un fonctionnaire handicapé qui disposerait de 64 trimestres validés – soit seize ans de service – à l'âge de 55 ans, et donc de 80 trimestres validés – soit vingt ans de service – à 59 ans et de 84 trimestres validés – soit 21 ans de service – à soixante ans. Grâce à la majoration de pension créée par la loi de février 2005, cette personne pourrait partir à la retraite à 59 ans avec une pension automatiquement égale à 75 % de son dernier traitement, même en n'ayant cotisé que 80 trimestres. Mais, paradoxalement, si elle attend d'avoir 60 ans, elle ne percevrait plus qu'une pension calculée dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire au prorata du nombre de trimestres effectivement cotisés – 84 – et donc égale à 42 % seulement de son dernier traitement.

     Cette situation aurait été bien singulière. Pour résoudre cette difficulté, notre commission avait déposé, lors de la deuxième lecture du projet de loi relatif à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, un amendement portant article additionnel, qui fut voté puis confirmé en C.M.P., mais le Conseil constitutionnel a invalidé cet article pour des raisons de procédure car il a considéré que cette disposition n'avait pas sa place dans un texte relatif à la parité entre les sexes.

     J'ai donc déposé cette proposition de loi qui, si vous l'adoptez, rendra enfin possible la retraite anticipée des personnes handicapées dans la fonction publique. Je vous propose de renvoyer à un décret le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les fonctionnaires lourdement handicapés pourront bénéficier d'une majoration de pension de retraite. Ce décret devrait permettre d'aboutir à un mécanisme similaire à celui des salariés du secteur privé dans son esprit mais compatible avec les règles spécifiques du régime de la fonction publique : la majoration sera d'autant plus importante que le fonctionnaire handicapé aura cotisé longtemps et elle ne s'annulera plus au-delà de l'âge de soixante ans comme ce serait le cas si l'on appliquait les dispositions actuelles de l'article L. 24 du Code des pensions. Le texte proposé reprend exactement celui sur lequel nous nous étions mis d'accord lors de la C.M.P. sur la loi sur l'égalité salariale entre les femmes et les hommes. Cette proposition de loi est naturellement gagée. Cette précaution était nécessaire pour son dépôt, bien qu'un gage ne soit juridiquement pas opérant dès lors que l'on crée une charge nouvelle. Mais, dans la mesure où la réforme proposée a déjà l'accord du gouvernement, je sollicite, monsieur le Ministre, la levée de ce gage. (Applaudissements.)

     M. BAS, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. – Le président About a tout dit. La loi du 23 août 2003 – par laquelle nous avons sauvé nos régimes de retraite – a permis le départ anticipé de salariés ayant commencé tôt leur vie active : 250 000 personnes bénéficiaient de cette disposition à la fin de 2005, plus de 320 000 en bénéficieront à la fin de cette année. C'était une revendication ancienne, relayée avec constance par les groupes communistes du Sénat et de l'Assemblée nationale, mais à laquelle, faute de réforme, les gouvernements précédents n'avaient pu donner satisfaction. Ayant eu le courage de réformer les retraites, nous avons pu concrétiser cette avancée sociale.

     La loi de février 2005 a permis aux personnes handicapées de prendre leur retraite dès 55 ans, à condition d'avoir cotisé trente ans. Hélas, du fait d'une malfaçon législative, cette disposition, appliquée sans difficulté aux salariés du privé, n'a pu l'être aux agents des fonctions publiques.

     Autre injustice : si cette disposition avait été appliquée telle quelle, un fonctionnaire handicapé aurait touché une pension égale à 75 % de son dernier salaire en partant à 59 ans, tandis que, s'il avait – bêtement oserais-je dire – attendu 60 ans, il n'en aurait plus touché que 42 %.

     Nous ne pouvions laisser perdurer cette double injustice et je remercie le sénateur Leclerc d'avoir proposé de régler le problème dans le cadre de la loi sur l'égalité salariale entre hommes et femmes. Mais le Conseil constitutionnel en a jugé autrement… Comme il s'agit d'une décision de pure procédure, il est légitime de suivre votre commission des Affaires sociales, dont je salue l'opiniâtreté. Bien entendu, le gouvernement approuve cette proposition et il va de soi qu'il lève le gage. (Applaudissements à droite et au centre.)

     M. FISCHER. – Je serais tenté de dire que je n'ai plus rien à ajouter, puisque le gage est levé et que la commission a approuvé cette proposition de loi. Mais j'ai souhaité déposer un amendement.

     Cette proposition de loi corrige une erreur de rédaction dans la loi handicap du 11 février 2005. Très tôt après sa publication de nombreuses associations nous ont alertés sur ses incohérences.

     Alors que la loi annonçait étendre à tous les régimes, y compris des fonctionnaires, la possibilité pour les salariés handicapés de prendre leur retraite de façon anticipée sans décote, la manière dont le texte était rédigé le rendait impossible.

     Cette correction est nécessaire, d'autant que, de ce fait, les décrets d'applications sont en attente depuis de longs mois.

     Cette proposition de loi répond à la demande de nombre d'associations de personnes handicapées et de syndicats de retraités. Le retard pris dans l'application de la loi plonge de nombreuses familles dans des situations déplorables. Les exemples de retard ou d'incohérences sont légion. Pas plus tard que le week-end dernier, une manifestation a eu lieu dans le but d'interpeller, une nouvelle fois, le ministre sur la situation des personnes lourdement handicapées, car la prestation mise en place ne couvre pas plus de 12 heures d'aide humaine, ce qui plonge dans le désarroi les personnes nécessitant 24 heures d'aide humaine.

     Même si M. le ministre s'est engagé sur une rectification du décret relatif à la prestation de compensation, le processus politique reste critiquable.

     Mêmes interrogations de la part des départements. Dans certains, les équipes d'évaluation se limitent souvent à un médecin.

     Et que dire des décrets dont on attend toujours la publication : celui qui doit établir les établissements et services d'aide par le travail (E.S.A.T.), celui relatif à l'accessibilité du cadre bâti, ou encore celui relatif à la prestation de compensation en établissement.

     Autant de retards et d'incohérences qui dénaturent une loi dans laquelle beaucoup avaient mis tant d'espoir. Ils sont allés de désillusions en désillusions, et ce, dès la discussion du texte. Malgré les annonces de cette majorité, rien n'a été fait pour améliorer et garantir le niveau de vie des personnes handicapées. Le complément de ressources est d'un montant très faible et ne peut concerner que les personnes handicapées à plus de 80 %, vivant dans un logement indépendant, et ayant une capacité de travail inférieur à 5 %, limitations qui ont suscité une vive déception.

     Surtout, la grande question du financement, qui reste en suspens, inquiète les départements. La C.N.S.A. dispose pour assurer le financement du handicap, d'un budget de deux milliards pour financer les personnes âgées, le handicap et les établissements. Une telle somme suffit à 100 000 personnes, alors que les personnes handicapées à elles seules sont au nombre de 400 000.

     Pour le handicap, la possibilité de dépense des départements est de 1,5 milliard. La C.N.S.A. a annoncé un apport de 400 millions en 2005 et 800 000 euros en 2006. Si ce décalage se confirme, comment les départements honoreront-ils leurs engagements ?

     Lors de la discussion de ce texte, nous avions critiqué son caractère irréaliste et dénoncé le désengagement de l'État.

     Même vos ambitions de principe sont mises à mal. Vous parliez d'un véritable changement des mentalités, de nouveaux droits pour les personnes handicapées : on est bien loin aujourd'hui de la révolution annoncée. En témoignent les dernières recommandations de la HALDE, plusieurs fois saisie, cette année encore, pour des cas de discriminations.

     Ce texte, qui corrige une erreur…

     M. ABOUT, président de la commission. – Faute avouée est à moitié pardonnée.

     M. FISCHER. –… illustre le manque de cohérence de votre politique et votre manque d'attention quant aux attentes de nos concitoyens. (Applaudissements à gauche. M. About applaudit aussi.)

     Mme PAYET. – Ce texte était attendu avec impatience, non seulement par les fonctionnaires handicapés, mais aussi, sur le plan des principes, par toutes les personnes handicapées.

     Avant la réforme des retraites du 21 août 2003, notre droit était profondément inéquitable : les personnes handicapées ne pouvaient pas liquider leur retraite avant 60 ans, alors qu'il est rare qu'elles aient la capacité physique d'exercer une activité professionnelle jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite. En cas de départ anticipé, les personnes lourdement handicapées ne pouvaient bénéficier que du régime des pensions d'invalidité. Elles devaient attendre l'âge légal de départ à la retraite pour liquider une pension dont le montant final était diminué par l'application de la décote.

     Un premier pas vers plus de justice a été franchi avec la loi du 21 août 2003, qui a permis aux salariés présentant un taux d'invalidité au moins égal à 80 % de liquider leur pension de retraite sans se voir appliquer de décote. La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a franchi un deuxième pas : elle a étendu aux fonctionnaires handicapés le dispositif de la loi du 21 août 2003 initialement prévu pour les seuls ressortissants du régime général, du régime agricole et des artisans et majoré les pensions servies en cas de départ anticipé à la retraite, le montant des pensions effectivement servies, calculées au prorata du nombre de trimestres réellement cotisés par le travailleur, étant de fait très faible. Sur le plan des principes, cette majoration est une mesure de solidarité nationale.

     Deux systèmes de majoration, différents pour le privé et pour le public, ont été retenus. Celui qui s'applique au secteur privé ne pose pas problème. Le décret du 30 décembre 2005 qui l'applique prévoit une validation gratuite d'un trimestre supplémentaire pour quatre trimestres réellement cotisés. En revanche le système prévu pour le public posait un vrai problème d'équité. Tout fonctionnaire dont le taux d'invalidité était égal ou supérieur à 80 % et ayant cotisé au moins 15 ans pouvait toucher une retraite à taux plein, équivalente à 75 % de son salaire de référence, s'il partait entre 55 et 60 ans.

     Pas étonnant que le décret d'application n'ait jamais vu le jour. Un tel système rompait l'égalité entre salariés et fonctionnaires handicapés au profit de ces derniers, et créait une injustice au sein même de la population des fonctionnaires handicapés qui de 55 à 60 ans pouvaient liquider leur retraite à taux plein, mais ne pouvaient plus s'ils partaient à 60 ans, leur pension étant liquidée selon les règles de droit commun.

     La commission des Affaires sociales a tenté d'y remédier lors de l'examen du projet de loi sur l'égalité entre les femmes et les hommes en faisant adopter un amendement visant à étendre aux fonctionnaires handicapés le système retenu pour les salariés. Malheureusement, le Conseil constitutionnel, considérant cette disposition comme un cavalier, l'a invalidée.

     Je remercie le président About d'avoir pris l'initiative de déposer ce texte qui reprend le dispositif. C'est une solution juste, que mon groupe soutiendra en votant ce texte. (Applaudissements à droite et au centre.)

     Mme PRINTZ. – Nous discutons d'un texte très attendu par les intéressés, qui patientent depuis près de 3 ans.

     La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait accordé, aux personnes lourdement handicapées ayant travaillé cent vingt trimestres et plus, la possibilité de partir à cinquante-cinq ans avec une pension pleine. Cette mesure, initialement prévue pour les seuls salariés du régime général a été étendue par la loi du 11 février 2005 aux ressortissants du régime agricole et du régime des artisans, ainsi qu'aux fonctionnaires.

     Or, une erreur rédactionnelle fait obstacle à la mise en œuvre de cette mesure nouvelle dans la fonction publique.

     Les modalités de calcul de la majoration de pension applicables à la fonction publique diffèrent de celles des autres régimes. En l'état actuel du droit il n'y a pas, dans la fonction publique, de proratisation possible de cet avantage entre cinquante-cinq et cinquante-neuf ans, en fonction du nombre de trimestres cotisés par les assurés sociaux. L'application du texte conduirait ainsi à de fortes différences entre le niveau des allocations versées à âge égal et à durée identique entre les ressortissants du régime général et ceux du régime de la fonction publique.

     Le bénéfice de cette majoration de pension prendrait fin brutalement à soixante ans, avec des conséquences absurdes : un fonctionnaire handicapé pourrait ainsi partir à cinquante-neuf ans avec 75 % de son dernier traitement et quatre-vingt trimestres cotisés, mais s'il partait à soixante ans et quatre-vingt-quatre trimestres cotisés, il ne percevrait plus qu'une pension de 42 %.

     Alors pour pallier cette erreur, le Sénat a introduit un article additionnel à l'occasion du projet de loi relatif à l'égalité salariale entre les hommes et les femmes, que le Conseil constitutionnel a cependant censuré comme un cavalier le 16 mars dernier. Les handicapés jouent de malchance. Retour à la case départ, donc, qui nous vaut aujourd'hui ce texte, qui rétablit l'équité entre salariés du privé et fonctionnaires, en rendant possible la mise en œuvre de la retraite anticipée des personnes handicapées dans la fonction publique.

     Le groupe socialiste votera cette proposition de loi très attendue.

     Je profite de l'occasion, monsieur le Ministre, pour me faire l'écho de certaines réflexions des associations.

     La prestation de la compensation du handicap n'est pas appliquée de façon uniforme sur le territoire. Le gouvernement s'était engagé à hauteur de 880 millions pour la financer, mais seuls 550 millions sont aujourd'hui prévus.

     La scolarisation des enfants handicapés laisse encore à désirer tant pour le nombre d'élèves accueillis qu'en terme de qualité d'intégration.

     Les maisons du handicap, extension des sites autonomes créés sous l'égide de Mme Royal, représentent une avancée, mais le désengagement financier de l'État met les conseils généraux en difficulté. Le président du comité des finances locales, M. Carrez, soulignait leur inquiétude.

     Les associations dénoncent l'absence de mesures de transition entre l'ancien et le nouveau dispositif. Ainsi, en attendant que la prestation de compensation prenne le relais, le gouvernement avait décidé, en 2005, d'attribuer une aide mensuelle aux personnes lourdement handicapées vivant au domicile. Mais les intéressés n'ont jamais rien reçu, les directions départementales des affaires sanitaires et sociales ayant choisi de bloquer ces crédits en prévision des difficultés à venir.

     Pis encore, au 1er janvier 2006, l'État a cessé de verser les forfaits grande dépendance aux personnes ayant besoin d'une aide permanente pour la réalisation des actes essentiels de la vie. Résultat : elles ne peuvent plus payer leurs auxiliaires de vie.

     Enfin, l'allocation adulte handicapé (A.A.H.) reste un réel sujet de préoccupation. Elle est aujourd'hui de 610,26 euros, ce qui est très insuffisant ! La loi a introduit une autre majoration, qui répond malheureusement à des conditions extrêmement restrictives : il faut avoir un taux d'incapacité supérieur à 80 %, un logement indépendant et une capacité de travail inférieur à 5 %. Ces conditions restreignent l'impact de cette revalorisation et le nombre de bénéficiaires.

     La loi rend également plus difficile l'attribution de l'A.A.H. aux personnes ayant un taux compris entre 50 % et 79 %, puisqu'elle exige que l'intéressé n'ait pas occupé d'emploi depuis un an. Le manque de moyens se fait ressentir à tous les niveaux. Le bilan de cette loi est très insuffisant. Le handicap doit être traité de manière transversale par l'adjonction d'un volet handicap dans chaque texte législatif. C'est seulement ainsi que les personnes handicapées pourront devenir des citoyens à part entière. (Applaudissements à gauche.)

     Mme KAMMERMANN. – La priorité donnée, sous cette législature, aux handicapés s'est traduite par deux mesures importantes concernant leur retraite : tout d'abord, l'abaissement, dans le cadre de la loi du 21 août 2003, de l'âge de départ en retraite avant soixante ans dans le régime général ; ensuite la création, par la loi du 11 février 2005, d'une majoration de pension dans ce cas de figure.

     Pour la première fois, les personnes handicapées à plus de 80 % travaillant dans le secteur privé pourraient partir à la retraite avant soixante ans.

     L'engagement de permettre à un assuré, qui a travaillé 120 trimestres et plus en étant lourdement handicapé, de partir à 55 ans avec une pension pleine a ainsi été tenu !

     Cette mesure représente une avancée sociale importante : près de 12 000 personnes pourraient en bénéficier.

     Elle est particulièrement juste car, les personnes gravement handicapées qui travaillent, subissent des contraintes et des sujétions que n'ont pas les valides : inadaptation des transports, difficultés pour communiquer, accéder à l'information, accomplir certaines tâches et maintenir un rythme de travail… Il en résulte une usure prématurée de l'organisme.

     En outre, le vieillissement, ajouté au handicap, est ressenti plus fortement par ces travailleurs qui ont des difficultés à atteindre le terme prévu pour prétendre à la liquidation de leur pension de retraite.

     Ce nouveau droit est applicable depuis juillet 2004. Pour autant, les fonctionnaires handicapés n'ont pas été visés par ce texte. Il aura fallu attendre la loi « handicap » du 3 février 2005 qui leur a étendu ces dispositions.

     Comme l'a rappelé M. About, la rédaction adoptée en 2003 a été améliorée, car si elle accordait aux personnes lourdement handicapées le droit de prendre leur retraite de façon anticipée sans décote, elle ne compensait pas pour autant le manque à gagner résultant d'une carrière abrégée : même sans décote, la pension servie restait calculée au prorata du nombre de trimestres réellement cotisés et validés.

     La loi de 2005 a donc créé une majoration de la retraite en cas de départ anticipé.

     Toutefois, une erreur rédactionnelle a fait obstacle à la mise en œuvre de cette mesure nouvelle dans la fonction publique.

     Pour les autres régimes, il n'y a aucun problème particulier. Le décret prévu à l'article 28 de la loi du 11 février 2005 a été publié le 30 décembre dernier. En revanche, la rédaction du dispositif législatif applicable aux trois fonctions publiques est une source d'inéquité et d'incohérence.

     En premier lieu, parce que les modalités de calcul de la majoration de pension diffèrent de celles des autres régimes. En second lieu, parce qu'il n'y a pas dans la fonction publique de proratisation possible de cet avantage, entre cinquante-cinq et cinquante-neuf ans en fonction du nombre de trimestres cotisés par les assurés sociaux. Cela conduirait à de fortes divergences entre le niveau des allocations versées à âge égal et à durée identique entre les bénéficiaires du régime général et ceux de la fonction publique.

     Et en dernier lieu, parce que le bénéfice de cette majoration de pension prendrait fin brutalement à soixante ans, ce qui déboucherait sur des situations absurdes : un fonctionnaire handicapé pourrait partir à cinquante-neuf ans avec 75 % de son dernier traitement et quatre-vingt trimestres cotisés, mais la même personne, en attendant soixante ans et 84 trimestres cotisés ne percevrait plus qu'une pension « de droit commun » de 42 %.

     Ce texte, qui reprend un amendement déjà adopté par le Sénat et supprimé pour des raisons techniques par le Conseil constitutionnel, permettra d'éviter toutes ces difficultés, en harmonisant les modalités de calcul de la majoration de pension.

     L'ensemble du groupe U.M.P. votera ce texte avec conviction. (Ap-plaudissements à droite.)

     La discussion générale est close.

     M. ABOUT, rapporteur. – Je souhaite une suspension de séance de quelques minutes pour examiner l'amendement de M. Fischer.

     La séance est suspendue à 19 h 40 pour reprendre à 19 h 45.

Discussion des articles

     L'article premier est adopté.
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