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Régimes de retraite

     M. FOUCAUD, rapporteur spécial de la commission des Finances. – C'est en mon nom et en celui de M. Auban, co-rapporteur spécial, aujourd'hui empêché, que je vous transmettrai les principales observations de la commission des Finances sur les crédits dévolus aux pensions et aux régimes sociaux et de retraite.

     Le compte d'affectation spéciale Pensions a été créé en 2006, en application de la L.O.L.F. Il totalise 47 milliards d'euros de crédits, soit plus de 17 % du budget général. Ces crédits augmentent de 1,4 milliard d'euros pour 2007. La hausse est pourtant minimisée de 200 millions d'euros car il a été décidé de ramener de 1 milliard à 800 millions d'euros le montant du fonds de roulement constitué en 2006.

     Le compte Pensions permet de clarifier le financement de la partie la plus dynamique des dépenses de personnels : les pensions civiles et militaires représentent aujourd'hui 15 % du budget général, contre 9 % en 1990. Mais son apport majeur est la responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui doivent désormais verser, à proportion des rémunérations d'activité, une « contribution employeur » qui équilibre le compte de pension. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux élevés, en augmentation pour 2007, avec pour les personnels civils, un taux de 50 % en 2006 puis de 50,7 % pour 2007, et pour les personnels militaires, un taux de 100 % en 2006, puis de 101 % pour 2007. Comme le rapport démographique doit passer de 1,6 actif civil par pensionné en 2005 à 1,3 actif civil en 2010, ces taux continueront à augmenter.

     Ces augmentations incitent les gestionnaires de programmes à mieux pondérer leurs décisions. Pour 2006, la démarche de responsabilisation n'était cependant pas aboutie : le compte Pensions faisait ressortir une faiblesse anormale des taux de cotisation employeur pour les organismes publics et pour les ouvriers de l'État. Pour 2007, il est prévu un rehaussement progressif de ce taux de cotisation, qui est porté de 33 % à 39,5 % en 2007. Cette décision répond à une critique émise par votre commission des Finances à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. Un regret cependant : la « justification au premier euro » est toujours décevante compte tenu des montants en jeu.

     Concernant la mesure de la « performance, étant donné que la mission regroupe des dépenses obligatoires, le projet annuel se borne à mesurer l'efficience de la gestion ou la qualité du service. Seuls deux indicateurs suivent l'impact de la réforme des retraites de 2003 : ils portent sur l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne des cotisations des fonctionnaires. Ils sont frustes et seraient judicieusement complétés par des indicateurs portant sur le nombre moyen d'années en décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation.

     Si le projet annuel de performance manque encore d'ambition, il existe cependant des motifs de satisfaction. Ainsi, la présence d'un indicateur permettant de retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'améliorer la précision du budget répond à un vœu émis par notre commission. Ainsi, la relative continuité des projets annuels de performance (P.A.P.) en 2007 est de bon augure.

     Votre commission des Finances vous présente, par ailleurs, un amendement tendant à modifier les règles d'attribution de l'indemnité temporaire attribuée aux fonctionnaires retraités de l'État dans certaines collectivités d'outre- mer.

     Perspective de maîtrise des effectifs et transparence des coûts : pour ces raisons, la commission des Finances vous recommande l'adoption des crédits de la mission Pensions.

     Les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite, en augmentation de 11 %, s'élèvent à 5 milliards d'euros destinés à subventionner divers régimes. Cette augmentation s'explique par des situations démographiques déséquilibrées.

     Pour l'essentiel, la mission permet de financer la participation de l'État au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite de la S.N.C.F. et de la R.A.T.P., la subvention d'équilibre aux régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, et diverses subventions d'équilibre à des régimes en déclin démographique, comme celui des mines, ou en extinction, tel celui de l'imprimerie nationale ou de l'O.R.T.F.

     Cette mission est un autre parent pauvre de la démarche de performance. L'absence d'indicateur concernant les modalités de liquidation au sein de régimes fortement subventionnés par l'État paraît singulière dans le contexte de mise en œuvre de la « démocratie budgétaire » insufflé par la L.O.L.F.

     La mission subventionne, par exemple, les régimes de la S.N.C.F. et de la R.A.T.P. à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros… Dans son dernier rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a consacré un développement sur les régimes spéciaux de retraite des industries électriques et gazières, de la R.A.T.P. et de la S.N.C.F., et conseille de réformer ces régimes. Cette analyse nous parvient avant le prochain rapport du conseil d'orientation des retraites sur les enjeux du « rendez-vous » prévu d'ici 2008 par la loi d'août 2003 portant réforme des retraites. Il est souhaitable que cette évolution se fasse dans le cadre du dialogue social.

     Sur la base du rapport d'avril 2006 sur les retraites dans la marine, il serait souhaitable de tenir compte, dans le régime des retraites de cette profession, de la pénibilité du métier.

     Parce que les crédits de la mission sont indispensables pour équilibrer les régimes concernés, la commission vous recommande de les adopter. (Applaudissements.)

     M. LECLERC, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. – Depuis l'année dernière et grâce à la L.O.L.F., le Parlement examine de plus près les crédits afférents aux retraites de la R.A.T.P., des marins, des mines et des routiers. La mission Régimes sociaux et de retraite nous donne ainsi l'occasion d'analyser les plus importants régimes spéciaux. Cette démarche répond non seulement à un besoin, mais aussi à une attente de plus en plus forte de nos concitoyens.

     Dans son rapport de septembre 2006, la Cour des comptes a souligné que les ressortissants de ces régimes sont demeurés à l'écart des réformes des retraites de 1993 et de 2003. Cette situation est de moins en moins bien acceptée par les Français qui réclament plus d'équité et de transparence sur cette question.

     Pour cette raison, la commission des Affaires sociales renouvelle les demandes qu'elle avait déjà formulées l'an dernier, mais en vain, afin d'obtenir une amélioration des indicateurs et de la présentation d'ensemble de cette mission. L'enjeu est de première importance : il sera impossible de préparer une réforme de ces régimes si le Parlement continue à n'en connaître que ce qui correspond à leurs charges de gestion, c'est-à-dire 3 % des dépenses totales. Je souhaite, monsieur le Ministre, savoir pourquoi il n'a pas été répondu à nos demandes orales, confirmées par écrit.

     Les indicateurs actuels ne donnent qu'une vision partielle des problèmes des régimes spéciaux. Nous aurions besoin de connaître le niveau des engagements à long terme, la décomposition entre les droits de base, servis par le régime général, et les avantages spécifiques de ces régimes ainsi que les hypothèses de projection et le mode de calcul de ces estimations. Il faudrait également disposer, pour chacun de ces régimes, d'indicateurs portant sur l'âge moyen de liquidation des pensions, sur la proportion des départs en retraite et sur leur répartition par tranches d'âge. Nous manquons de données sur la durée moyenne de perception et le montant moyen des pensions, ainsi que sur l'espérance de vie à soixante ans de ces assurés sociaux. Nous pourrions ainsi procéder à des comparaisons avec les autres régimes, tant du secteur privé que public.

     Notre commission demande qu'au moins ces réflexions soient reprises dans le prochain projet de loi de finances. Nous comptons sur l'aide de la commission des Finances. Cela contribuerait à préparer dans de bonnes conditions la première clause de rendez-vous de la réforme des retraites, en 2008. Nous y sommes d'autant plus attachés que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont rarement publiées ou très difficilement accessibles.

     Les adossements de régimes spéciaux aux caisses de retraites du secteur privé en sont une illustration parfaite : le Parlement ne connaît souvent de ce dossier que par la presse. On peut s'interroger sur l'utilité d'avoir inscrit dans la loi l'obligation d'information des parlementaires.

     Réformer les régimes spéciaux suppose de mener un travail approfondi afin de procéder à des comparaisons avec les systèmes de droit commun, de mettre en évidence la spécificité de leurs modes de financement et d'appréhender le caractère atypique de leur effort contributif. Si l'on s'attache à la R.A.T.P. et à la S.N.C.F., par exemple, les cotisations des salariés ne représentent respectivement que 13 % et 7 % de prestations versées. Peut-on encore parler de régime de retraite par répartition ? Je suis convaincu que les mots n'ont pas la même signification d'une officine à l'autre.

     Cette nouvelle mission constitue non seulement un atout en faveur du contrôle parlementaire, mais aussi une chance dans la perspective de la prochaine réforme des retraites, à condition de repenser le cadre général de ces documents. Soucieuse de contribuer au débat public et au succès de la L.O.L.F., notre commission a souhaité publier dans un rapport de nombreuses statistiques inédites, illustrant le bien-fondé de nos suggestions. Le rapport Pébereau avait également conclu à la nécessité de renforcer l'information et le contrôle parlementaires.

     Sous ces réserves, la commission des Affaires sociales est favorable à l'adoption des crédits de cette mission. (Applaudissements.)

     M. PIRAS, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques. – Les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite traduisent, au plan budgétaire, les engagements pris par l'État, au titre de la solidarité nationale, à l'égard d'assurés sociaux et de pensionnés travaillant dans des entreprises ou des secteurs qui relèvent de la compétence de la commission des Affaires économiques : transports, marine marchande et hauturière, mines…

     En effet, 87 % des 5 milliards des programmes de cette mission vont financer les subventions d'équilibre versées soit aux régimes de retraite de la S.N.C.F. et de la R.A.T.P., soit à l'établissement national des invalides de la marine – le régime spécial assurant aux marins la protection des divers risques sociaux – soit encore la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, qui en fait de même pour les mineurs. L'importance de la progression des dotations de ces trois programmes explique celle, significative, de 11 % pour la mission.

     Cependant, les justifications apportées par le P.A.P., qui témoignent du caractère contraint des crédits de la mission, ont conduit votre commission à leur donner, sur ma proposition, un avis favorable.

     Car l'essentiel est ailleurs : M. Fillon a relancé mi-septembre la controverse sur la réforme des régimes spéciaux de retraite. La presse, ces deux derniers mois, n'a eu de cesse de stigmatiser les subventions d'équilibre versées par l'État à divers régimes spéciaux, et notamment ceux de la S.N.C.F., de la R.A.T.P. et des mines. Mais il existe d'autres régimes spéciaux, et l'on ne peut aborder la question seulement à l'aune du coût budgétaire de la mission.

     S'il est vrai que la réforme du 21 août 2003 a renvoyé le débat sur les régimes spéciaux à 2008, bien des évolutions ont eu lieu depuis trois ans. On peut songer à la réforme des régimes des industries électriques et gazières en 2004, à l'adossement de l'E.N.I.M. au régime général l'an dernier, à la transformation du syndicat des transports d'Ile-de- France (S.T.I.F.) en juillet 2005, qui a entraîné le futur adossement de la R.A.T.P. dont nous avons débattu pendant la discussion du P.L.F.S.S., à l'alignement du régime de la Banque de France sur celui de la fonction publique à compter d'avril 2007, ou encore à l'application à la S.N.C.F. et à la R.A.T.P. des nouvelles normes comptables internationales visant à provisionner les engagements de retraite, laquelle explique la résurgence de la question de l'adossement du régime de la S.N.C.F. au régime général.

     Le budget de la présente mission me semble d'ailleurs incomplet, puisqu'il ne prend pas en compte les participations de l'État à cet éventuel adossement. Cela dit, je reconnais qu'il n'est pas possible d'anticiper de manière raisonnable le niveau de ces participations.

     Le contexte se prête à une réflexion sur l'avenir des régimes spéciaux : outre l'échéance de 2008 et l'élection présidentielle, les déséquilibres des comptes – qui vont s'aggraver – comme la mise en œuvre d'obligations internationales, la rendent nécessaire.

     Mais, elle ne doit pas conduire à une remise en cause des droits des pensionnés et des agents en activité. Les avantages dont bénéficient ces derniers au titre de la retraite et de la protection sociale sont partie intégrante de leurs statuts et la contrepartie de certaines contraintes et pénibilités. Les éventuels changements ne pourront concerner que les nouvelles générations.

     Il s'agira de trouver des solutions équitables entre les professions et les générations, afin de favoriser l'uniformisation des règles dans le respect des spécificités et d'aboutir à un partage équilibré des charges entre la solidarité nationale et les contributions des différents secteurs d'activité.

     Je ne doute pas qu'à l'issue du dialogue avec les partenaires sociaux en 2008 nous y serons parvenus.

     Dans cette attente, la commission des Affaires économiques a donc donné un avis favorable aux crédits de la mission pour 2007. (Applaudissements sur les bancs socialistes et au banc de la commission.)

     Mme BEAUFILS. – Les sommes consacrées aux pensions et aux retraites des agents de l'État et de certains secteurs d'activité participent aux revenus des ménages et donc à l'activité économique. On ne peut les réduire à une simple charge pour le budget de l'État. Mais, au travers des crédits de cette mission, c'est le devenir même des régimes spéciaux qui est en jeu. Trop nombreux sont ceux qui nous expliquent que les régimes devraient consentir à quelques sacrifices, sous les contraintes démographique et budgétaire.

     Pourtant, si certains régimes sont sensiblement déficitaires – je pense notamment au déficit structurel du régime des mines en raison de l'interruption pure et simple de l'activité – les décennies à venir vont être marquées par la raréfaction du nombre des allocataires. Si la réduction du nombre de cheminots, par exemple, pèse aujourd'hui sur leur régime de retraites, elle va induire une baisse des charges dans les années à venir, lorsque le nombre d'actifs sera moindre qu'aujourd'hui.

     Cette remarque vaut pour l'ensemble de la fonction publique et des régimes retracés tant par les crédits de la mission que par ceux du compte spécial.

     Mais un autre mouvement spectaculaire vient d'animer la fonction publique d'État : le transfert de personnels découlant de la décentralisation, et notamment celui des personnels T.O.S. de l'éducation nationale et celui des agents des directions départementales de l'équipement. Ce transfert se traduit par la disparition d'1,1 milliard de crédits de personnels à l'article 34, compensés à due concurrence, par autant de recettes fiscales transférées, et notamment une part de T.I.P.P.

     Mais cette somme considérable n'est sans doute rien au regard des économies que l'État va réaliser au détriment des finances locales dans les années à venir.

     Le transfert de fonctionnaires vers les collectivités locales, de fonctionnaires d'État dépendant du régime des caisses nationales de retraite des agents des collectivités locales (C.N.R.A.C.L.) permet à l'État de se dégager du financement ultérieur des pensions de ces agents, puisque le volume des cotisations prélevées n'a pas été transféré avec les personnels. De fait, le compte d'affectation spéciale pourrait connaître une amélioration tendancielle, laquelle participera de la dégradation des comptes de la C.N.R.A.C.L. et, peut-être, de la mise en cause de la « bonne santé » de l'IRCANTEC, confrontés au problème du versement des prestations.

     Il conviendrait d'évaluer, dans la plus parfaite transparence, l'impact du transfert des personnels sur la situation financière des collectivités territoriales, à l'échéance des dix à quinze prochaines années.

     Nous ne voterons évidemment pas les crédits de cette mission, ni ceux du compte d'affectation spéciale, qui consacrent la remise en question de la qualité et du niveau des prestations.

     Mme PROCACCIA. – La nouvelle mission Régimes sociaux et de retraite, s'inscrit dans le contexte des réformes passées, présentes et à venir des régimes de retraites des fonctionnaires et de certaines entreprises publiques.

     Les choix et les décisions à venir vont déterminer pour longtemps les équilibres financiers de l'ensemble des régimes de retraites.

     Les dépenses du Compte pensions représenteront 41,9 milliards en progression de 0,6 %.

     Si la réforme de 2003, qui fera l'objet d'un rapport très attendu du C.O.R. début 2008, a des effets encore très limités, il est heureux qu'elle ait eu lieu.

     Quant aux recettes, elles s'établiront à près de 42,1 milliards.

     Les cotisations salariales ne représentent que 4,8 milliards et les contributions employeurs, elles, 32 milliards. La Poste et France Télécom versent à ce titre 4,3 milliards.

     La Poste ne parvient plus à faire face à la charge de pensions qui explose : 3,3 milliards pour 2007. L'État en assume une part non négligeable et cette situation n'est pas tenable. Une réforme est en cours avec la mise en place d'un établissement public destiné à la gestion des retraites de La Poste.

     Nous comprenons bien que La Poste, qui supporte des charges supérieures à celles de ses concurrents, ne se trouve pas en situation d'équité. Mais l'article du collectif donne la faculté à l'établissement « de conclure des conventions avec les régimes de retraite de droit commun, et ouvre ainsi la possibilité de négocier des accords de mutualisation qui répondraient à l'intérêt de toutes les parties concernées ».

     Il s'agit donc d'organiser un adossement sur la C.N.A.V., je ne vois pas en quoi le régime général d'assurance vieillesse pourrait en tirer le moindre bénéfice.

     Si des conventions n'aboutissaient pas dans un délai de deux ans, le gouvernement devra remettre un rapport au Parlement. Il est essentiel que le gouvernement s'engage à ne pas autoriser d'adossement sans soulte compensatoire juste ni clauses de révision au cas où les dépenses excéderaient les sommes versées par La Poste.

     Il est de notre responsabilité de veiller à ce que les intérêts des salariés de droit privé soient préservés – j'en suis une – d'autant que les conditions de départ à la retraite des uns et des autres ne sont pas les mêmes.

     S'agissant de la mission régimes spéciaux, j'avais exprimé, l'année dernière, des inquiétudes sur l'importance des sommes à financer au cours des prochaines décennies : 105 milliards pour la S.N.C.F., 89 milliards pour E.D.F.-G.D.F. et 23 milliards pour la R.A.T.P.

     Pour 2007, les dotations de la S.N.C.F. et R.A.T.P. atteignent plus de 3,1 milliards pour des régimes qui présentent des spécificités non seulement à l'égard du régime général mais également à celui de la fonction publique.

     Le déficit démographique du régime de la S.N.C.F. sollicitera inévitablement un engagement croissant de l'État. Est-il légitime, à ce compte, d'en maintenir la spécificité, au moins pour les nouveaux entrants ? La Seita et les Télécoms, qui ont opéré une sortie réussie, sont des exemples à suivre.

     Si la pénibilité doit être reconnue, faut-il la compenser par un statut de retraite spécifique plutôt que par une amélioration des conditions de travail et des salaires ? Notre rendez-vous de 2008 sera l'occasion d'en débattre.

     L'adossement de la R.A.T.P. bute encore sur les négociations avec la C.N.A.V. sur la soulte. Or, l'écart entre la dotation de l'État et le déficit s'est encore accru cette année. La dégradation du ratio démographique augmentera mécaniquement les besoins de financement du régime. Quelles sont les pistes qu'explore le gouvernement ? Où en sont les négociations ?

     La cohabitation de plusieurs régimes de retraite est une spécificité française. Leurs structures financières peu transparentes rend les comparaisons difficiles. Et la part financée par l'État ne peut hélas qu'augmenter : elle représente plus de la moitié des ressources pour la plupart des régimes. Le statu quo est intenable. Il est de notre responsabilité politique d'agir. (Applaudissements sur les bancs de l'U.M.P.)

     M. COPÉ, ministre délégué. – L'efficacité de gestion des régimes, monsieur Foucaud est le seul moyen, pour les responsables de programmes, de se donner des objectifs mesurables et maîtrisables. L'information du Parlement ? Elle est légitime et c'est pourquoi dès ce projet de loi de finances, les projets de performance en tiennent compte. Les indicateurs de contexte sont de précieuses sources d'information, avec les travaux du conseil d'orientation des retraites. Évitons donc d'alourdir les documents d'information.

     MM. Leclerc et Foucaud ont rappelé les préconisations de la Cour des comptes sur les régimes spéciaux. L'adossement des industries électriques et gazières et de la R.A.T.P. visait à éviter à ces entreprises de provisionner massivement en vue du passage aux normes I.F.R.S. (International Financial Reporting Standards).

     Le gouvernement a prévu un rapport avant le 1er janvier 2008, fondé sur les travaux du conseil d'orientation des retraites dont nous prenons en compte l'esprit général sans qu'il soit toujours possible d'en préempter les conclusions. M. Foucaud a évoqué la gestion des régimes spéciaux. Les préconisations de l'audit de modernisation feront l'objet d'une expertise sur le régime des marins. Pour le reste, notre rendez-vous de 2008 nous aidera à trancher.

     L'adossement des régimes spéciaux doit en effet se faire, monsieur Leclerc, dans le respect du principe de neutralité : il est au centre des négociations. Le chiffrage sera déterminé conjointement par la C.N.A.V. et les régimes des entreprises concernées.

     Vous vous êtes inquiétée, madame Beaufils, du transfert des T.O.S. : l'État assure bien la compensation aux régions et aux départements, y compris pour les cotisations de retraite.

     Sur la soulte de la R.A.T.P., je vous renvoie, monsieur Piras, au rapport de MM. Bécot et Paul Girod : la dotation en capital est prévue dans les justifications de dépense du compte d'affectation spécial pour 2007.

     La réforme du régime de la R.A.T.P., madame Procaccia, devra passer par un ajustement, à l'horizon 2010, du niveau des charges fiscales et sociales comparable à celui des autres entreprises de transport et des banques. L'établissement public national, doté de 2 milliards, pourra conclure des conventions : en tout état de cause, le conseil d'administration de la C.N.A.M. devra se prononcer.

     M. ARTHUIS, président de la commission. – Nous souhaiterions, monsieur le Ministre, disposer d'un bleu plus détaillé pour le prochain projet de loi de finances.

     M. Foucaud a rappelé que la participation de l'État au régime spécial de la S.N.C.F. s'élève à 2 762 000 euros, ce qui nous renvoie au bilan à établir dans le respect des normes I.F.R.S. La dette est de l'ordre de 100 milliards, la fraction imputable à la S.N.C.F. s'élevant à 9 ou 10 milliards. Quid de la différence ? Est-ce à dire qu'une charge nouvelle de 90 milliards devra apparaître au bilan de l'État ?

     M. COPÉ, ministre délégué. – C'est un rendez-vous qui nous attend.

     M. ARTHUIS, président de la commission. – C'est bien pourquoi nous souhaitons être mieux documentés, justification au premier euro oblige.

     Les crédits de la mission régimes spéciaux et de retraite sont adoptés ainsi que les crédits du compte d'affectation spécial pensions.
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