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Convention sur l'avenir de l'Europe

Présentation schématique du projet de Constitution,

tel que proposé par la Convention sur l'avenir de l'Europe en juin et juillet 2003


Cette présentation est un résumé du rapport d'information de M. Hubert Haenel, n° 3 (2003-2004) du 1er octobre 2003 et ne prend pas en compte les travaux de la Conférence intergouvernementale qui a suivi la Convention.


I - L'UNION ET LES ETATS MEMBRES

1. Une dimension fédérale plus accentuée


a) L'Union est explicitement dotée de la personnalité juridique

À l'heure actuelle, la Communauté européenne dispose de la personnalité juridique, mais les traités ne sont pas explicites pour l'Union en tant que telle. La Convention a retenu la formule d'une personnalité juridique unique, attribuée à l'Union. On doit toutefois souligner qu'il s'agit là d'une clarification et d'une confirmation plus que d'un véritable changement. 

b) La place des procédures intergouvernementales s'amenuise

Le traité de Maastricht distinguait nettement trois « piliers » où les procédures de décision n'étaient pas les mêmes, les deuxième (politique étrangère et de sécurité commune) et troisième (justice et affaires intérieures) « piliers » ayant un caractère intergouvernemental. Le traité d'Amsterdam, sans remettre en cause l'existence des « piliers », avait transféré dans le pilier communautaire une partie des domaines relevant du troisième « pilier ». Le projet de Constitution parachève ce mouvement en appliquant la procédure de décision communautaire - avec certaines adaptations - à l'ensemble des politiques relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Pour l'action extérieure en revanche, la suppression des piliers laisse subsister, comme actuellement, deux procédures de décision bien distinctes :

- la politique commerciale, la coopération au développement et l'aide humanitaire relèvent de la « méthode communautaire » ;

- la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ont un caractère intergouvernemental.

c) La Constitution intègre la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice

L'intégration dans la Constitution confère à la Charte une valeur juridiquement contraignante. Elle consacre ainsi l'élargissement de la vocation de l'Union qui, à l'origine communauté économique, a pris une dimension politique avec le traité de Maastricht et dispose, depuis le traité d'Amsterdam, de larges compétences en matière de justice et d'affaires intérieures.

Il est à noter que le projet de Constitution rend possible une adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH). 

d) Le sens du projet européen est affirmé

L'intégration de la Charte contribue à préciser le sens du projet européen, conjointement avec le préambule du projet de Constitution. Celui-ci fait référence aux « héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, dont les valeurs, toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société le rôle central de la personne humaine et de ses droits inviolables et inaliénables, ainsi que le respect du droit ». Le projet de Constitution va ainsi dans le sens de l'affirmation d'une identité européenne, ce que confirme l'insertion d'un article - l'article IV-1 - sur les « signes de l'Union » : son drapeau, son hymne, sa monnaie, sa devise - « Unie dans la diversité » - et sa journée commémorative, le 9 mai.

2. Le maintien du caractère sui generis

a) La « Constitution de l'Union » reste en réalité un traité

L'Union a une compétence d'attribution (art. 9) et ses compétences lui sont conférées par les États membres (art. 1). La « Constitution » est établie et révisée par accord unanime entre les États membres et eux seuls (article IV-7). Ainsi, appeler « Constitution » le texte de base de l'Union se justifie sur le plan du contenu - on y trouve en effet les éléments que l'on trouve d'ordinaire dans une Constitution - et représente un symbole politique, mais ne modifie pas la nature de l'Union, qui reste fondée sur un accord unanime des États membres.

b) La dimension confédérale de l'Union n'est pas abolie

En réalité, les États membres continuent à prendre par des actes soumis à ratification nationale les décisions de base concernant l'Union : la définition de ses compétences ; la définition de ses moyens financiers ; les nouvelles adhésions et donc la liste de ses membres. En outre, les décisions importantes concernant les affaires étrangères et la défense continuent à relever pour l'essentiel d'une logique intergouvernementale. Le maintien de la dimension confédérale est au demeurant souligné par l'article 59 sur le retrait volontaire de l'Union, reconnu comme un droit pour tout État membre. L'Union conserve donc un caractère hybride, combinant des éléments de fédéralisme et de confédéralisme.

c) La spécificité de la « méthode communautaire » est également maintenue.

Un courant existait au sein de la Convention pour donner davantage à la Commission européenne le profil d'un gouvernement dans un système parlementaire, en prévoyant notamment qu'elle doive refléter la majorité du Parlement européen. Cependant, cette orientation n'a pas été retenue. La nomination du président suppose un accord entre le Conseil européen et le Parlement européen. Le pouvoir de proposition de chaque État membre et l'égalité entre les États membres restent à la base des règles de composition du collège des commissaires.

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Finalement, le projet de Constitution ne modifie pas la nature de l'Union. Même s'il conforte sa dimension fédérale, il préserve son fondement interétatique et maintient les compromis caractéristiques de la méthode communautaire. « Fédération d'États-Nations » et non pas État fédéral, l'Union reste une construction sans véritable équivalent ni précédent.

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II - LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION

1. Les instruments et les procédures


a) Les instruments

Les actes législatifs sont la « loi-cadre européenne » et la « loi européenne ». À côté de la loi et de la loi-cadre européennes, le projet de Constitution introduit une nouvelle catégorie d'actes : les règlements délégués. Ceux-ci peuvent, à la lumière de l'expérience, modifier ou compléter les « éléments non essentiels » d'une loi ou d'une loi-cadre à condition que cette dernière l'ait explicitement prévu en précisant les objectifs, le contenu, la partie et la durée de la délégation. Les actes non législatifs sont le « règlement européen » et la « décision européenne ».

b) La procédure législative

La procédure de codécision égalitaire entre le Parlement européen et le Conseil statuant à la majorité qualifiée devient la procédure législative de droit commun. Dans cette procédure législative de droit commun, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Le projet de Constitution réduit sensiblement le nombre des exceptions, où le Conseil statue à l'unanimité.

Dans des domaines désormais peu nombreux - une quinzaine environ - le Conseil continue à statuer à l'unanimité dans la procédure législative. Pour la plupart de ces domaines, des « clauses passerelles » permettent toutefois au Conseil européen, ou dans certains cas au Conseil, de décider à l'unanimité que les mesures seront désormais votées à la majorité qualifiée.

c) Les coopérations renforcées

Le régime de droit commun reprend, avec quelques adaptations, les règles très contraignantes qui s'appliquent aujourd'hui au seul pilier communautaire. Les coopérations renforcées ne peuvent être lancées qu'en dernier ressort et doivent rassembler un tiers au moins des États membres ; l'autorisation est accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée ; la Commission et le Parlement européen ont un droit de veto. Les mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice entrent désormais dans le droit commun des coopérations renforcées. Il sera de ce fait plus difficile d'engager des coopérations renforcées dans ce domaine que dans le cadre du traité de Nice qui avait voulu les faciliter, ne posant pour seules conditions que la participation d'au moins huit États et l'accord du Conseil.

Pour la PESC, en revanche, le projet de Constitution ouvre davantage la voie à un recours aux coopérations renforcées. Leur champ n'est plus limité à des mesures de mise en oeuvre, et les seules conditions à remplir sont la participation d'au moins un tiers des États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Pour la défense, rompant avec l'exclusion des coopérations renforcées en ce domaine, le projet rend possible ou organise des formules spécifiques de coopérations renforcées.

2. Les institutions

a) Le Conseil européen

Celui-ci figure désormais parmi les institutions de l'Union au même titre que le Conseil des ministres. Il est doté d'une présidence stable, en remplacement de la présidence rotative pour six mois. Le président du Conseil européen est élu par celui-ci pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois.

b) Le Conseil des ministres

Seules subsistent deux formations de droit commun :

- tout d'abord, le Conseil législatif et des affaires générales. Cette formation a un double rôle : en tant que Conseil des affaires générales, elle participe à la préparation des réunions du Conseil européen et au suivi des décisions prises ; en tant que Conseil législatif, elle se prononce sur l'ensemble des lois-cadres et lois européennes.

- ensuite, le Conseil des affaires étrangères, chargé d'« élaborer les politiques extérieures de l'Union selon les lignes stratégiques définies par le Conseil européen ».

À côté des deux formations de droit commun, le projet prévoit le maintien de formations spécialisées du Conseil, dont le Conseil européen est chargé d'établir la liste ; toutefois, ces formations n'auront pas de rôle législatif.

La règle de la présidence semestrielle est également abandonnée pour la présidence du Conseil des ministres. La présidence du Conseil des Affaires étrangères est assurée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union, désigné par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée avec l'accord du président de la Commission. Les autres formations du Conseil sont présidées chacune par un État différent selon un système de rotation égale pour une durée d'au moins un an.

Enfin, la définition de la majorité qualifiée pour les décisions du Conseil est modifiée. Le projet de Constitution prévoit seulement deux critères :

- le projet d'acte doit être soutenu par la majorité des États membres ;

- cette majorité doit représenter au moins 60 % de la population de l'Union.

c) La Commission européenne

Le projet de Constitution ne modifie pas substantiellement le rôle de la Commission européenne, mais réforme sa composition en poursuivant l'évolution amorcée par le traité de Nice. Le projet de Constitution laisse le traité de Nice s'appliquer jusqu'au renouvellement de la Commission qui interviendra en 2009. Mais, au lieu de laisser le Conseil définir le système qui s'appliquera après la phase transitoire où la Commission compte un national de chaque État membre, le projet fixe d'ores et déjà les futures règles :

- la Commission comprendra quinze membres : son président, le ministre des Affaires étrangères de l'Union - à la fois membre de la Commission et président du Conseil des affaires étrangères -, et treize membres ;

- le collège ainsi constitué sera complété par des commissaires sans droit de vote, de manière à ce qu'il y ait un national de chaque État membre soit comme commissaire de plein exercice, soit comme commissaire sans droit de vote ;

- un principe de rotation égalitaire déterminera quels États membres ont un national parmi les commissaires de plein exercice. Les règles de rotation seront fixées de manière à ce que chaque collège reflète « l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union ».

d) Le Parlement européen

· Le projet prévoit une révision de la répartition des sièges pour les élections de 2009, qui devra être arrêtée à l'unanimité par le Conseil européen sur la base d'une proposition du Parlement européen et avec son approbation. La répartition des sièges serait fondée sur le principe de la « proportionnalité dégressive » (plus un État membre est peuplé, plus chacun de ses députés représente d'habitants).

· Le projet de Constitution prévoit un renforcement très marqué des pouvoirs du Parlement européen :

- son rôle législatif est sensiblement accru par la généralisation - sous réserve d'exceptions en nombre limité - de la procédure de codécision et la réduction des domaines où le Conseil statue à l'unanimité ;

- ses pouvoirs budgétaires augmentent : en effet, le Parlement européen reçoit le dernier mot sur l'ensemble des dépenses. Il reste toutefois tenu de respecter le « cadre financier pluriannuel » fixant des plafonds annuels par grande catégorie de dépense ; ce cadre est arrêté par le Conseil avec l'approbation du Parlement européen.

- enfin, son influence sur la désignation du président de la Commission européenne est renforcée. Certes, la Convention a finalement écarté l'idée d'une élection directe du président de la Commission par le Parlement européen ; elle a maintenu une désignation par le Conseil européen soumise à l'approbation du Parlement. Mais le Conseil européen devra faire son choix « en tenant compte des élections au Parlement européen, et après des consultations appropriées ».

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III - L'ÉVOLUTION DU RÔLE DE L'UNION

1. Une nouvelle présentation du partage des compétences


a) Les catégories de compétences

 Les compétences exclusives sont celles où seule l'Union peut adopter des actes juridiquement obligatoires, les États membres ne pouvant le faire que s'ils sont habilités à cet effet par l'Union, ou pour mettre en oeuvre les actes adoptés par celle-ci.

 Les compétences partagées sont celles où l'Union et les États membres interviennent concurremment. Dans les domaines de compétence partagée, les États membres conservent leur compétence uniquement dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer. L'étendue de la compétence des États membres est donc inversement proportionnelle à celle effectivement exercée par l'Union. Toutefois, il existe certains domaines de compétence partagée, où l'exercice par l'Union de ses compétences ne peut limiter la compétence des États membres. Ces domaines sont la recherche, le développement technologique, l'espace, la coopération au développement et l'aide humanitaire.

 Enfin, les compétences d'appui de l'Union concernent les domaines où celle-ci ne peut intervenir que pour encourager, coordonner ou compléter l'action des États membres « sans pour autant remplacer leur compétence ». Dans ces domaines, les politiques de l'Union ne peuvent prendre la forme d'une harmonisation des législations, mais passent par des mesures d'incitation. 

b) L'absence de délimitation précise

La nouvelle présentation du partage des compétences ne conduit pas à une délimitation plus précise qu'aujourd'hui. Tout d'abord, les trois grandes catégories de compétences distinguées par le projet de Constitution ne couvrent pas toutes les politiques de l'Union. Des articles spécifiques sont apparus nécessaires pour deux domaines de compétence importants : la coordination des politiques économiques, sociales et de l'emploi, d'une part, et la politique étrangère et de sécurité commune, d'autre part. Ensuite, la zone des compétences partagées est très étendue. Enfin, le projet de Constitution ne se place pas dans l'optique d'une stabilisation du partage des compétences. Le système retenu reste évolutif, puisque le projet maintient - et même renforce, du fait d'une rédaction plus générale - la « clause de flexibilité » présente dès l'origine dans les traités.

2. L'application du partage des compétences

a) Les principes directeurs

À cet égard, depuis le traité de Maastricht, les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent jouer le rôle de fil directeur. Il n'existe cependant aujourd'hui aucun mécanisme particulier pour assurer le respect de ces principes. Seules les institutions communautaires et les gouvernements des États membres peuvent saisir la Cour de justice sur ce terrain et, en pratique, ce droit n'est pas utilisé, si bien que le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité n'est pas contrôlé. Le projet de Constitution tend à corriger en partie cette situation. Il prévoit en effet la mise en place d'un contrôle spécifique sur l'application du principe de subsidiarité ; en revanche, pour l'application du principe de proportionnalité, la situation reste inchangée. 

b) Le contrôle spécifique de la subsidiarité

Le contrôle prévu repose notamment sur l'intervention des parlements nationaux et comprend deux aspects :

 Le premier est la mise en place d'un « mécanisme d'alerte précoce » : dans un délai de six semaines à compter de la transmission d'une proposition législative de la Commission, tout Parlement national ou toute Chambre d'un Parlement national peut adresser aux institutions européennes un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles il estime que la principe de subsidiarité n'est pas respecté. Chaque Parlement monocaméral disposant de deux voix, et chaque Chambre d'un Parlement bicaméral d'une voix, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition lorsque les avis motivés représentent au moins un tiers de l'ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux.

 À côté de ce contrôle ex ante, le contrôle comprend un second aspect, l'élargissement de la saisine ex post de la Cour de Justice. Le projet rend possible l'introduction par un Parlement national ou chaque Chambre d'un Parlement national d'un recours devant la Cour de Justice, pour que celle-ci se prononce sur le respect du principe de subsidiarité par un acte législatif de l'Union. Il revient à chaque pays membre de déterminer comment cette faculté peut s'exercer. Le Comité des régions peut également introduire de tels recours pour les textes à propos desquels il est obligatoirement consulté. 

c) L'absence d'un contrôle spécifique de la proportionnalité

Bien que les conditions d'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fassent l'objet d'un seul protocole, leurs cas sont dissociés, de sorte qu'aucun contrôle spécifique n'est prévu pour le respect du principe de proportionnalité.

3. Un rôle accru de l'Union dans certains domaines

a) L'espace de liberté, de sécurité et de justice

 Le projet de Constitution approfondit les compétences de l'Union dans ce domaine, en élargissant le champ de la coopération judiciaire en matière civile comme en matière pénale, en renforçant les rôles d'Europol et d'Eurojust, et en prévoyant la mise en place progressive d'un « système intégré de gestion des frontières extérieures ».

· Surtout, le projet revoit en profondeur les conditions d'adoption des textes. Alors que l'espace de liberté, de sécurité et de justice était jusqu'à présent régi partiellement par la « méthode communautaire », mais en grande partie par des procédures intergouvernementales, il est désormais régi, sauf exception, par la procédure de droit commun où le Conseil vote à la majorité qualifiée, le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision, et les actes sont soumis au contrôle de la Cour de justice.

· Le projet confère une mission de contrôle aux parlements nationaux, qui pourront participer au mécanisme d'« évaluation mutuelle » de l'application par les États membres des politiques de l'Union en matière de justice et d'affaires intérieures et seront associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust.

b) L'action extérieure et la défense

 Le volet « communautaire » de l'action extérieure, marqué auparavant par de fortes spécificités, s'aligne en grande partie sur le droit commun :

- la politique commerciale commune relève désormais de l'Union pour l'ensemble des domaines et le vote à la majorité est généralisé, à la seule réserve de l'« exception culturelle » (selon laquelle le Conseil statue à l'unanimité pour les accords portant sur les services culturels et audiovisuels lorsque ces accords risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Europe) ;

- pour les politiques de coopération au développement et d'aide humanitaire, les mesures sont désormais adoptées, selon la procédure de droit commun, en codécision avec le Parlement européen.

 Le volet « intergouvernemental » de l'action extérieure est profondément réformé :

- par la mise en place d'une présidence stable du Conseil européen et la création du ministre des Affaires étrangères de l'Union ;

- par l'élargissement de la faculté de recourir aux coopérations renforcées en matière de PESC ;

- par l'introduction des coopérations renforcées en matière de défense.

 Le projet de Constitution s'efforce d'assurer la cohérence de ces deux volets par l'attribution de larges compétences au ministre des Affaires étrangères qui succède à la fois au Haut représentant pour la PESC et au commissaire européen chargé des relations extérieures.

 Enfin, on notera l'introduction d'une clause de solidarité en cas d'attaque terroriste contre un État membre. 

c) La gouvernance économique et sociale

Les évolutions contenues dans le projet de Constitution sont limitées :

- la Commission européenne reçoit un rôle accru dans la coordination des politiques ;

- un protocole concernant l'Eurogroupe est annexé au traité ;

- le Conseil peut adopter « les mesures appropriées » pour assurer une « représentation unifiée » de la zone euro au sein des institutions et conférences financières internationales ;

- en matière de fiscalité, le Conseil statue désormais à la majorité qualifiée pour les mesures concernant la coopération administrative, la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale, lorsqu'elles sont relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accise et autres impôts indirects, et à l'impôt sur les sociétés.

Pour les services d'intérêt économique général, le projet reprend les dispositions en vigueur selon lesquelles, sans préjudice des règles concernant la concurrence et les aides d'État, l'Union et les États membres « veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, leur permettant d'accomplir leurs missions ». Il précise en outre qu'une loi européenne définira ces principes et conditions.