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[ARCHIVES]   PRESENTATION DE LA DELEGATION POUR L'UNION EUROPEENNE

Depuis la révision de juillet 2008, la Constitution dispose que le Sénat, comme l’Assemblée nationale, est doté d’une commission chargée des affaires européennes. Cette commission a succédé à la « Délégation pour l’Union européenne ».


A. RAPPEL HISTORIQUE

La décision de créer, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, une délégation parlementaire pour les Communautés européennes, a été une conséquence de l'élection du Parlement européen au suffrage direct. Aussi longtemps que l'Assemblée de Strasbourg a été élue au suffrage indirect par les Parlements nationaux, ceux-ci étaient, par ce biais, institutionnellement associés à la construction européenne. La disparition de ce lien a conduit le Parlement français -par la loi n° 79-564 du 6 juillet 1979 (voir texte)- à mettre en place, dans chaque Assemblée, une structure parlementaire spécifique chargée du suivi des questions européennes, sans préjudice des compétences des commissions permanentes.

L'important développement de l'activité législative des Communautés européennes, à la suite de la signature de l'" Acte unique européen " les 17 et 28 février 1986 et de son entrée en vigueur le 1er juillet 1987, a conduit le Parlement à décider un renforcement du rôle des délégations par la loi n° 90-385 du 10 mai 1990. Le nombre de leurs membres est passé de dix-huit à trente-six, et leur mode de fonctionnement s'est rapproché de celui d'une commission permanente.

La loi n° 94-476 du 10 juin 1994, tirant les conséquences de l'entrée en vigueur du traité de Maastricht au 1er novembre 1993, a modifié la dénomination des délégations -qui sont devenues les délégations " pour l'Union européenne " de l'Assemblée nationale et du Sénat- et précisé que leur compétence s'étendait à l'ensemble des activités de l'Union européenne, y compris la politique extérieure et de sécurité commune (PESC), et la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI).

B. LE RÔLE DE LA DELEGATION

Dès leur création en 1979, le rôle des délégations ne se définissait pas seulement en termes d'information du Parlement. La loi de 1979 précisait en effet que le Gouvernement devait transmettre aux délégations les projets d'actes communautaires " avant leur examen pour adoption par le Conseil " et qu'il devait leur communiquer " tous renseignements utiles sur les négociations en cours " ; les délégations pouvaient dans ce cadre adopter des " conclusions " soumises aux commissions parlementaires compétentes. La mission des délégations comprenait donc, dès l'origine, l'esquisse d'une participation au contrôle parlementaire. Cette dimension de contrôle s'est peu à peu développée, en fonction des réformes constitutionnelles et législatives qui sont intervenues et de l'évolution des pratiques parlementaires.

Aujourd'hui, la délégation du Sénat participe de plusieurs manières au contrôle parlementaire.

1. L'application de l'article 88-4 de la Constitution

L'article 88-4 de la Constitution a été introduit par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, et modifié par la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999. Il prévoit que le Gouvernement soumet obligatoirement à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Chacune des deux Assemblées peut voter des résolutions sur les textes qui lui sont ainsi soumis.

En outre, le Gouvernement peut soumettre aux Assemblées " les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tous documents émanant d'une institution de l'Union européenne ". Il s'agit des textes européens qui, bien que ne comportant pas de dispositions de nature législative, peuvent être jugés par leur contenu comme susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire. Chacune des deux Assemblées peut également voter des résolutions sur ces textes.

L'article 73 bis du règlement du Sénat charge la délégation pour l'Union européenne d'examiner systématiquement l'ensemble de ces textes. La délégation s'efforce alors d'effectuer un " tri " parmi les textes nombreux (plus de 300 par an) mais d'inégale importance soumis aux deux assemblées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Après examen de ces textes, elle peut :

- soit conclure au dépôt d'une proposition de résolution qui est alors transmise à la commission permanente compétente ;

- soit adopter des conclusions qui sont transmises au Gouvernement ;

- soit adresser une lettre au Gouvernement à propos d'une question précise soulevée par le texte concerné ;

- soit attirer l'attention de la commission compétente afin que celle-ci juge de l'opportunité d'une intervention ;

- soit décider de ne pas intervenir sur le texte en cause.

2. Les auditions

La délégation peut entendre les ministres intéressés ainsi que des représentants des institutions communautaires. Naturellement, elle entend très régulièrement le ministre chargé des Affaires européennes. Par ailleurs, depuis 2005, chaque ministre est invité à présenter les enjeux et/ou les résultats du conseil des ministres de l'Union européenne auquel il participe (circulaire du Premier ministre du 19 décembre 2005).

La délégation procède également à l'audition d'autres personnalités ayant une compétence particulière en matière européenne, ainsi qu'à des échanges de vues avec des représentants des Parlements des autres États membres de l'Union européenne. Enfin, les rapporteurs de la délégation sont fréquemment conduits à rencontrer individuellement des personnalités qualifiées pour la préparation des rapports d'information.

3. L'information du Sénat

Aux termes de la loi du 10 mai 1990, la délégation a une mission générale de suivi des " travaux conduits par les institutions de l'Union européenne " afin d'assurer l'information du Sénat. La délégation remplit cette mission par la diffusion des Actualités de la délégation pour l'Union européenne " qui présentent l'ensemble de ses travaux et par la publication de rapports d'information dont elle détermine elle-même les sujets. Tous ces documents sont en outre accessibles sur la page Europe du site Internet du Sénat (/europe).

4. La procédure spécifique des questions orales

Depuis 1990, le Sénat s'est doté d'une procédure de débat et d'information propre aux questions communautaires : les questions orales avec débat portant sur des sujets européens. Cette procédure permet au Sénat de débattre avec le ministre compétent d'un problème européen précis. Dans le cadre d'une telle question orale, ont droit à la parole l'auteur de la question, un sénateur représentant la délégation pour l'Union européenne, un sénateur représentant la commission permanente compétente, le Gouvernement et un représentant de chaque groupe politique. Les débats sont intégralement présentés sur le site internet.

C. LE FONCTIONNEMENT DE LA DELEGATION

1. L'information de la délégation

La loi de 1990 dispose qu'il appartient au Gouvernement d'assurer l'information de la délégation par la communication de tout document. La délégation reçoit notamment les projets ou propositions de directives, de règlements et autres actes de l'Union dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne. Elle reçoit également les documents publiés par la Commission européenne aux fins de consultation (" livres verts ", " livres blancs ", communications...). En outre, le Gouvernement doit tenir la délégation informée des négociations en cours.

Etant ainsi destinataire de l'ensemble des textes européens, la délégation est en mesure de veiller au respect de l'article 88-4 de la Constitution. C'est pourquoi l'article 73 bis du règlement du Sénat lui confie ce rôle, en précisant que, si la délégation constate que le Gouvernement n'a pas déposé sur le bureau du Sénat un texte qui lui paraît devoir être soumis à la Haute assemblée, elle en saisit le Président du Sénat qui demande au Gouvernement de le soumettre au Sénat.

2. Les contraintes temporelles

Pour permettre la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution, une circulaire du Premier ministre (texte disponible en format acrobat) en date du 22 novembre 2005 (qui se substitue à celles du 21 avril 1993, du 19 juillet 1994 et du 13 décembre 1999) garantit au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, un délai d'un mois pour manifester sa volonté de se prononcer sur un projet de texte relevant de cet article. Lorsqu'une telle volonté s'est clairement manifestée -c'est-à-dire en pratique si une proposition de résolution portant sur le texte européen en cause a été déposée par un ou plusieurs sénateurs et que son examen par les organes compétents du Sénat est prévu- le Gouvernement doit, dans la mesure du possible, s'opposer à ce qu'une décision définitive soit prise à l'échelon communautaire, de manière à ce que la résolution adoptée par le Sénat puisse être prise en compte.

Ce mécanisme, souvent dénommé " réserve d'examen parlementaire " par référence au modèle britannique de la " scrutiny reserve ", donne aux deux assemblées un droit d'une grande importance pour l'exercice effectif du contrôle parlementaire.

La délégation du Sénat -il en est de même de son homologue de l'Assemblée nationale- joue en pratique un très grand rôle dans l'application de ces règles :

- l'examen systématique des projets de textes de l'Union européenne auquel elle se livre a pour but de détecter ceux de ces projets qui paraissent appeler une intervention du Sénat ;

- dans les faits, même si le droit de déposer une proposition de résolution est ouvert à tous les sénateurs, la très grande majorité des propositions de résolution sont déposées par des membres de la délégation en fonction des travaux de celle-ci.

Dès lors, c'est en très grande partie sur les travaux de la délégation que se fonde le Gouvernement pour veiller à l'application, le cas échéant, de la réserve d'examen parlementaire.

Inversement, se pose le problème des textes dont le Gouvernement souhaite ne pas avoir à retarder l'adoption par la Communauté bien que le délai d'un mois garanti aux deux Assemblées ne se soit pas écoulé.

Il peut s'agir notamment :

- de textes de gestion dont l'application a un caractère d'urgence et qui ont été présentés tardivement par la Commission européenne ;

- de textes commerciaux intéressant des pays tiers, qui pourraient mal interpréter une demande de report de la décision de la part de la France.

Dans de tels cas, le Gouvernement est amené à se tourner vers les délégations pour l'Union européenne afin de leur demander de " lever la réserve d'examen parlementaire ", pour lui permettre de donner son accord à un texte communautaire sans que le délai normal d'examen d'un mois soit écoulé. Les délégations peuvent être ainsi amenées -notamment dans la dernière période de chaque présidence du Conseil de l'Union européenne, période où traditionnellement les textes communautaires se bousculent- à se prononcer en urgence de telle sorte que la réserve d'examen parlementaire puisse être levée.

Afin de pouvoir faire face plus facilement à de telles situations, et de désencombrer son ordre du jour des propositions d'actes communautaires d'importance réduite, la délégation a adopté une procédure simplifiée pour l'examen des textes communautaires qui ne paraissent pas, en premier examen, appeler une intervention du Sénat.

Dans le cadre de cette procédure, le président de la délégation saisit régulièrement par écrit les membres de la délégation des propositions d'actes communautaires qui ne lui paraissent pas, en première analyse, appeler une intervention du Sénat. Si, à l'expiration d'un délai déterminé, aucun membre de la délégation n'a demandé qu'un ou plusieurs des textes en cause ne soit examiné lors d'une réunion de la délégation, le président est habilité à considérer que la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ces propositions. A l'inverse, tout texte figurant dans la procédure simplifiée et dont un membre au moins de la délégation a demandé l'examen est inscrit de droit à l'ordre du jour de la réunion de la délégation la plus proche.

Ce mode de fonctionnement permet à la délégation du Sénat de faire face aux situations d'urgence et de n'aborder lors des réunions de la délégation que les propositions d'actes communautaires jugées les plus importantes.

3. Les relations interparlementaires

A diverses reprises, la délégation du Sénat a reçu des délégations parlementaires d'États membres de l'Union européenne, et a elle-même dépêché certains de ses membres pour participer à des réunions organisées sur des problèmes communautaires par des Parlements nationaux ou par le Parlement européen.

Surtout, la délégation est représentée par trois de ses membres à chaque réunion de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Celle-ci réunit, chaque semestre, à l'initiative du Parlement de l'Etat exerçant la présidence de l'Union européenne, des représentants (six par pays) des organes spécialisés des Parlements des quinze Etats membres ; six représentants du Parlement européen participent également aux travaux.

La COSAC a conservé, jusqu'à présent, le caractère d'un forum : après une séance consacrée au dialogue avec la présidence en exercice -représentée soit par le chef du Gouvernement, soit par le ministre des Affaires étrangères- deux séances sont consacrées à des échanges de vues et d'informations sur des questions européennes (voir le règlement de la COSAC et le dossier de notre sitre consacré à la COSAC).

Cependant, le protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne annexé au traité d'Amsterdam donne un statut officiel à la COSAC et renforce son rôle en prévoyant qu'elle pourra désormais " soumettre toute contribution " à l'attention des institutions de l'Union, particulièrement en ce qui concerne le troisième pilier, la subsidiarité et les questions relatives aux droits fondamentaux.