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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 15 novembre 2006




Réunion du mercredi 15 novembre 2006

Politique étrangère et de défense

Audition de Mme Christine Roger, Ambassadeur,
représentant permanent de la France
auprès du Comité politique et de sécurité (COPS)
de l'Union européenne

M. Hubert Haenel :

Tout d'abord, je vous remercie vivement d'avoir accepté de venir au Palais du Luxembourg pour cette réunion qui rassemble les sénateurs membres de la délégation pour l'Union européenne, les sénateurs membres de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées et les sénateurs membres de l'assemblée de l'UEO. Lorsque, il y a dix-huit mois, nous avons reçu Sylvie Bermann, qui vous a précédée dans ce poste, le cadre était plus large, puisque participaient à la réunion le Général Perruche, au titre de l'état-major militaire de l'Union, Jacques Bayet, au titre de l'Agence européenne de défense, et Alain Richard, qui nous apportait son expérience d'ancien ministre de la Défense. Aujourd'hui, toutes les réponses à nos questions vont reposer sur vos seules épaules !

Quand on considère l'évolution de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) depuis cette réunion d'il y a dix-huit mois, on peut avoir des sentiments contradictoires. Nous entendons souvent dire que l'« Europe est en panne ». Si l'on s'en tient à la défense européenne, ce n'est pas le cas, puisque les réalisations récentes sont loin d'être inexistantes, comme le montre bien le guide de la politique européenne de sécurité et de défense que vous nous avez fait parvenir et qui a été distribué. Nous aimerions d'ailleurs que vous nous en fassiez un bilan, qu'il s'agisse des opérations extérieures menées par l'Union, des développements de l'Agence européenne de défense ou du rôle que peuvent jouer les forces de gendarmerie dans des opérations extérieures comportant des aspects de maintien de l'ordre. Nous aimerions également savoir si, pour les questions comme l'Iran ou le Liban où l'Union est présente par l'intermédiaire de certains de ses membres, l'articulation avec le processus de décision à vingt-cinq est satisfaisante ou si vous rencontrez des problèmes. En tout état de cause, quelles que soient les difficultés, on a le sentiment que l'Europe de la défense est sur la pente ascendante.

Pourtant, en regardant la presse, on a l'impression que le doute est en train de s'installer. Dans « Le Monde » daté d'hier, on lisait : « L'Europe de la défense s'essouffle, faute de capacités et financement ». Dans « Le Figaro » paru un jour plus tôt, on lisait : « Londres s'éloigne de Paris dans le domaine de la défense ». Et puis nous avons observé ce vote étonnant du Parlement européen, qui a réduit de moitié les crédits de la politique étrangère et de sécurité commune, ceci semble-t-il afin de se voir attribuer des pouvoirs que les traités ne prévoient pas. Donc, on peut avoir l'impression que depuis quelque temps, les difficultés s'accumulent.

Alors, Madame l'Ambassadeur, où en sommes-nous vraiment ?

Mme Christine Roger :

La PESD est effectivement une des politiques européennes les plus dynamiques, bien qu'elle n'ait que quelques années d'existence.

L'Union s'est dotée d'un concept commun, la stratégie européenne de sécurité, qui est un document sobre, sans lyrisme, recensant les défis à 10, 20, 30 ans et définissant ce que peut être la contribution européenne à la paix et la stabilité. Elle s'est dotée de structures : un état-major, un comité militaire, un centre de situation pour l'échange de renseignements, une agence d'armement, et un centre d'opérations autonome. Ces structures sont implantées du côté du Conseil des ministres, même si la Commission apporte des compléments utiles. L'amélioration des capacités est naturellement un aspect essentiel. Des objectifs ont été arrêtés pour 2010 dans le cadre d'une planification à long terme. Les progrès passent aussi par un effort de rationalisation : il y a aujourd'hui 23 programmes de véhicules blindés en Europe. La mise en place des « groupements tactiques » se poursuit : il s'agit de forces de 1500 hommes pouvant être déployées sur le terrain sous 15 jours.

Le financement de la PESD repose sur des contributions nationales : selon la formule consacrée « les coûts restent là où ils tombent », c'est-à-dire que ceux qui envoient des troupes en supportent le coût. Le mécanisme Athéna, qui permet un financement collectif des coûts communs, n'a qu'un rôle modeste. Les opérations civiles peuvent en revanche être financées par le budget communautaire, sur les crédits de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Ces crédits atteignent 102 millions d'euros en 2006. Pour 2007, nous espérions un montant de 159 millions d'euros, mais le Parlement européen a mis en réserve plus de la moitié de ces crédits ; ce problème devrait, je l'espère, se régler bientôt. Ces moyens demeurent d'ailleurs très limités par rapport au budget très important et de la capacité d'action dont dispose la Commission au titre de l'aide au développement, des accords avec les pays tiers et de l'assistance technique. Pour notre part, nous devons faire beaucoup avec peu.

Il y a aujourd'hui 12 ou 13 missions en cours ; je ne vais pas les citer toutes. La plus importante est l'opération Althéa, en Bosnie, où l'Union a pris la relève de l'OTAN dans le cadre du partenariat défini par l'accord dit de « Berlin plus ». La Bosnie reste une zone sensible, mais les effectifs européens - aujourd'hui de l'ordre de 7 000 hommes - ont vocation à diminuer progressivement. En République démocratique du Congo, l'Union intervient en soutien de la MONUC (Mission des Nations unies en République démocratique du Congo) pour assurer le bon déroulement des élections : la proclamation du résultat de celles-ci est imminente et cette mission s'achèvera à la fin du mois. Sur le plan civil, l'Union était intervenue en Indonésie après le tsunami. Dans les territoires palestiniens, elle assure le contrôle de la frontière entre Gaza et l'Egypte, dans le cadre de la mise en oeuvre des accords israëlo-palestiniens de l'an passé. Le succès de cette mission a conduit les acteurs locaux à demander l'assistance européenne pour le contrôle d'autres points de passage. Je pourrais également mentionner d'autres formes d'intervention, comme le conseil auprès des forces armées ou les missions de police qui, à mon avis, devraient pouvoir dans certains cas s'appuyer sur la force de gendarmerie européenne à laquelle la Pologne souhaite d'ailleurs se joindre.

On voit que les interventions de l'Union sont nombreuses et de nature variée, ce qui donne une crédibilité à la PESC. Celle-ci, au départ intergouvernementale, est aujourd'hui une politique plus intégrée ; accompagnée de capacités d'action, elle prend une vraie consistance. Une petite opération relevant de la PESD, comme à Aceh, a fait évoluer du tout au tout la manière dont est perçue l'Europe dans le Sud-Est asiatique.

Comme vous l'avez souligné, il y a également des actions atypiques. Pour l'Iran, trois États membres agissent de concert avec Javier Solana et travaillent avec les États-Unis, la Russie et la Chine. L'Iran est un interlocuteur avec lequel il est difficile de travailler, mais nous sommes du moins parvenus à éviter qu'il y ait une fracture au sein de la communauté internationale. Au Liban, des États membres, notamment l'Italie et la France, apportent leur concours à la FINUL renforcée (Force intérimaire des Nations unies au Liban). Ce n'est pas alors exactement l'Europe qui agit, mais ce sont des Européens et, aux yeux du monde, c'est en fait l'Europe.

Quelles sont les perspectives ?

La Constitution européenne apportait de nouveaux instruments : le ministre des Affaires étrangères de l'Union, destiné à assurer la cohérence - aujourd'hui insuffisante - des actions extérieures respectives du Conseil et de la Commission ; une clause de défense mutuelle et une clause de solidarité dans le cas notamment d'actions de nature terroristes. La Constitution prévoyait également une Agence européenne de l'armement, qui a finalement été créée sur la base des textes en vigueur. On pourrait ajouter que la Constitution introduisait la possibilité de coopérations renforcées en matière de défense : il faut néanmoins reconnaître que nous parvenons en pratique, dans le cadre actuel, à mettre le label « Europe » sur une action à quelques-uns. Cela dit, la notion de coopération renforcée est toujours un moyen de pression utile : en cas de blocage, on peut menacer d'agir en groupe plus restreint.

Malgré l'absence des instruments prévus par la Constitution, nous pouvons tout de même travailler. Nous avons trois grands défis à relever :

- les capacités, qu'il faut accroître. Je voudrais souligner à cet égard que, si la France a un poids politique important aujourd'hui dans ce secteur, c'est parce qu'elle a des capacités. Le progrès dans les capacités ne doit pas concerner seulement les missions militaires, mais aussi les missions civiles ;

- le budget, qui doit augmenter comme prévu. Nous sommes devant une question de pouvoir : le Parlement européen veut conquérir des compétences par l'intermédiaire du budget : il veut être consulté avant chaque opération, et demande par exemple que son autorisation soit requise pour la nomination des représentants spéciaux de l'Union. Nous étions pourtant persuadés que l'accord interinstitutionnel 2007-2013 nous mettait à l'abri de controverses de ce type, qui créent une difficulté ;

- la cohérence, qu'il faut renforcer. Le Haut représentant est responsable devant le Conseil. C'est le Conseil qui conduit les missions de la PESC et de la PESD, avec peu de moyens et une forte visibilité. La Commission européenne dispose du budget communautaire, avec des moyens considérables et des résultats parfois difficiles à apprécier. Il faudrait une cohérence plus forte entre les différentes interventions. L'affirmation de l'Europe dans le monde dépendra de sa capacité à combiner les différents volets de l'action extérieure.

En conclusion, je dirai que le moteur de la PESD réside dans les États membres. Le Royaume-Uni et la France sont les plus actifs ; le rôle de l'Allemagne est également important. Il est vrai que les divergences, lors de la guerre en Irak, ont laissé des traces. Mais les articles de presse que vous avez cités sont trop négatifs, accordant trop d'importance à des attitudes qui relèvent du symbole politique ou de l'affichage. Au vu des progrès enregistrés en quelques années, je suis pour ma part optimiste.

M. Serge Vinçon :

Vous avez à juste titre souligné le lien entre les capacités militaires et la capacité d'action internationale. C'est un lien que la commission que je préside vérifie chaque jour !

Je retiens de vos propos que, même si cela paraît paradoxal, il est rassurant de constater que la PESD progresse malgré l'absence de traité constitutionnel.

Pour ce qui est du budget, je crois que tout ce qui est commun devrait être géré au niveau européen. Quel bilan tirez-vous par ailleurs de l'Agence européenne de défense ? Est-ce que les États jouent le jeu ? Enfin, nous avons deux ambassadeurs, l'un au COPS, l'autre auprès de l'OTAN, est-ce une force ou une faiblesse ?

Mme Christine Roger :

Pour ce qui est du budget, votre approche est sans doute ce à quoi, idéalement, nous devrions tendre. Mais dans le cas de l'OTAN également, toutes les dépenses communes ne sont pas prises en charge par l'organisation : la prise en charge est au contraire l'exception. Le débat sur l'élargissement des dépenses prises en charge existe d'ailleurs aussi au sein de l'OTAN et nous devons maintenir la cohérence de nos positions. Nous essayons de progresser, notamment en ce qui concerne la mutualisation des coûts du transport aérien stratégique. L'OTAN a acheté des avions C17 pour créer une capacité commune de transport aérien stratégique. Cette initiative est le pendant d'une autre, qui vise aussi à doter l'OTAN de capacités de transport aérien stratégique. Cette autre initiative est la solution intérimaire pour le transport aérien stratégique (SALIS), au titre de laquelle un consortium multinational de seize pays affrète des avions de transport militaire.

L'Agence européenne de défense est une structure encore jeune. Il faut souvent vingt ou vingt-cinq ans pour développer un programme. On ne peut espérer des résultats rapides. De plus, vingt-quatre États membres participent à l'agence, et ceux qui sont seulement acheteurs n'ont pas nécessairement les mêmes intérêts que ceux qui sont aussi producteurs. La France insiste sur le rôle de l'Agence dans le développement de programmes, le Royaume-Uni beaucoup moins. Nous essayons de surmonter ces différences d'approche. La « géométrie variable » joue là également un rôle, puisque certains États membres - dont la France - ont lancé ensemble un programme de recherche « ad hoc » sur la protection des forces dont le budget est bien supérieur au budget opérationnel de l'Agence.

Un code de conduite a été mis au point pour les appels d'offre. Il y a aujourd'hui une plus grande transparence. C'est un aspect d'ailleurs pour lequel il existe une compétence communautaire, même si l'article 296 du traité permet une approche restrictive de cette compétence.

Aucun de mes collègues ambassadeurs au COPS n'est également ambassadeur auprès de l'OTAN ; cela ne serait d'ailleurs guère envisageable pour des raisons de disponibilité. En revanche, la situation est différente pour le comité militaire ; la France est en effet seule, avec la Belgique et le Luxembourg, à envoyer deux représentants différents pour l'OTAN et pour l'Union européenne. Les risques de duplication entre l'Union européenne et l'OTAN sont un thème récurrent. L'OTAN cherche aujourd'hui à redéfinir son rôle par une triple ouverture : élargissement de sa zone d'action, adhésion de nouveaux membres, élargissement de ses missions. Dans l'émulation ou la concurrence entre l'OTAN et l'Union européenne, cette dernière a, me semble-t-il, deux cartes à jouer :

- tout d'abord, celle d'une capacité d'intervention pouvant jouer sur l'ensemble du spectre allant du militaire au civil ;

- ensuite, celle d'une organisation généraliste, agissant aussi sur le plan politique, alors que l'OTAN est essentiellement une alliance militaire.

M. Jean-Pierre Masseret :

Je regrette que l'Europe reste « le nez dans le guidon » alors que nous avons besoin d'une vision à long terme. Quel rôle politique voulons-nous assigner à l'Europe ? La France a toujours défendu une volonté d'autonomie de défense de l'Europe en lien avec son affirmation politique. Nous devons faire de l'Europe un acteur respecté sur la scène internationale.

Vous avez mentionné les différents instruments dont dispose aujourd'hui l'Union. À la lumière de l'expérience, les structures sont-elles assez réactives ? Quels enseignements a-t-on tiré de la mission au Congo, pour laquelle l'Allemagne a souligné certaines carences ?

Vous avez souligné à juste titre qu'il ne peut y avoir d'Europe de la défense sans la Grande-Bretagne. Pour autant, les Britanniques ne veulent pas partager leur budget. Un lien plus fort entre la France et la Grande-Bretagne est nécessaire. Je crois que les Britanniques ont retiré de leur action en Irak un sentiment de frustration et qu'il devrait en résulter une plus grande disponibilité à l'action commune.

N'y a-t-il pas une sorte d'impérialisme du Parlement européen ? Fort de son élection directe, il entend exercer un contrôle politique dans des domaines où les traités ne lui donnent pas cette compétence. Je préside l'Assemblée de l'UEO. Je suis conscient de la nécessité d'évoluer vers une autre formule, mais je crois que ce serait une grave erreur de ne plus disposer d'une structure régulière de débat avec les parlements nationaux. Nous ne revendiquons pas un instrument de contrôle politique au sens d'une « deuxième chambre », mais un suivi régulier par les parlements nationaux avec une participation du Parlement européen. J'ai le sentiment que les gouvernements manquent de courage face aux revendications du Parlement européen, alors qu'à mon avis l'association des parlements nationaux est indispensable au développement à long terme de la PESD. Comment voyez-vous les choses ?

Enfin, je retire de mes contacts avec mes amis politiques allemands sociaux-démocrates le sentiment que le couple franco-allemand a désormais moins d'importance pour l'Allemagne, qu'il n'est plus considéré comme le moteur de l'Europe pour l'avenir. Qu'en pensez-vous ?

M. Didier Boulaud :

Le ministre de la Défense a proposé un partage des tâches entre l'Union et l'OTAN, dans lequel celle-ci serait chargée des opérations durables, et celle-là des missions courtes. Partagez-vous cette analyse ? Par ailleurs, quelle est l'attitude du COPS vis-à-vis de l'élargissement de l'OTAN ?

J'ai entendu une personnalité allemande qui passe pour un futur chancelier évoquer l'idée d'une armée européenne. Quel est votre sentiment sur ce point ?

Enfin, de quels outils dispose-t-on pour assurer une bonne coordination des aspects civils et militaires ?

M. Yves Pozzo di Borgo :

Je voudrais vous poser deux questions au sujet des relations entre l'Union européenne et la Russie.

Je souhaiterais d'abord savoir quelle est l'attitude de la Russie à l'égard de l'Europe de la défense. On pourrait penser à première vue que la Russie voie d'un bon oeil la mise en place d'une défense européenne autonome par rapport à l'OTAN. Or, il semblerait que paradoxalement la Russie formule plus de griefs à l'égard de l'Europe de la défense qu'à l'encontre de l'OTAN. Le partenariat pour la paix garantit, en effet, à la Russie un véritable rôle au sein de l'OTAN, alors que la Russie considère qu'elle est tenue à l'écart de la politique étrangère et de sécurité commune. Partagez-vous ce sentiment ?

Par ailleurs, au moment où il est question de négocier un nouvel accord de partenariat et de coopération, ne pensez-vous pas que l'Union européenne devrait renforcer sa coopération avec la Russie en matière de sécurité extérieure et de gestion commune de crises ? Je pense notamment au Caucase ou à la région des Balkans.

M. Robert Bret :

Sans nier les progrès accomplis en matière d'« Europe de la défense », je crois que la crise à propos de la guerre en Irak a montré les limites de l'entreprise. L'Europe est loin d'avoir surmonté ses faiblesses et ses divisions. Le blocage sur l'utilisation militaire de Galileo est également révélateur. En réalité, la grande majorité des États membres souhaite que la défense de l'Europe reste fondée sur l'OTAN. Quelle peut être, dès lors, l'autonomie de l'Europe ?

M. Pierre Fauchon :

Les questions de défense sont au coeur de l'ambition européenne, puisque celle-ci est d'abord née d'une volonté de paix, mais ce sont en même temps les questions les plus difficiles pour la construction européenne. J'observe que les « coopérations renforcées » ont une grande importance pratique : tout le monde participe aux travaux du COPS, mais l'action sur le terrain est conduite par des groupes plus restreints. N'est-ce pas le meilleur moyen d'avancer aujourd'hui ? La force européenne de gendarmerie fondée par cinq pays me paraît un autre exemple.

À quel degré d'intégration arrive-t-on sur le terrain ? L'échelon est-il le régiment, la division ? Comment travaille-t-on ensemble ?

La question des rapports avec l'OTAN a été beaucoup évoquée. Comment les Américains voient-ils le développement de l'Europe de la défense?

M. Roland Ries :

En parcourant le « guide de la PESD 2006 » qui nous a été distribué, j'ai été frappé par la diversité des organes, voire la complexité de l'ensemble.

Une « politique des petits pas » est parfaitement compréhensible quand les objectifs sont très clairs. On sait qu'on va lentement parce qu'il y a des obstacles, mais on sait où l'on va. Est-ce le cas pour la PESD ? Ou bien est-ce qu'on ne parcellise pas les tâches faute de vue d'ensemble, et ne rend-on pas le problème plus complexe faute de savoir le résoudre ?

Nous voulons que l'Europe pèse davantage dans le monde. Après l'échec du traité constitutionnel, nous avons besoin d'une initiative politique forte. Créer une ébauche d'armée européenne, si possible avec tous les États membres, et sinon par le biais d'une coopération renforcée, ne pourrait-il constituer une réponse ? Il s'agirait finalement de relancer la CED un demi-siècle après son échec.

Mme Christine Roger :

Bien sûr, nous essayons de tirer le maximum d'enseignements de nos missions. Au Congo, les Allemands ont éprouvé certaines frustrations, les Français aussi. Peut-être n'avons-nous pas su utiliser au mieux le temps de préparation dont nous disposions.

Une étroite collaboration avec le Royaume-Uni est indispensable, et un « Saint-Malo bis » serait bienvenu.

Pour ce qui est du contrôle parlementaire, la référence à l'UEO pose manifestement un problème d'image, car elle renvoie au passé. Mais il faut un contrôle parlementaire et le fait est que les moyens demeurent nationaux. On peut envisager une solution dans le sens que vous évoquez, mais il faudra beaucoup de lobbying pour la faire accepter. Je crois comme Hubert Haenel qu'une sorte de COSAC pour les questions de défense pourrait être une bonne formule.

La division des tâches entre l'Union et l'OTAN est un problème récurrent. À une époque, les Américains plaidaient pour que l'OTAN traite les questions militaires, l'Union les questions civiles. Une division fondée sur la durée des opérations, non sur leur nature, est une réponse possible, mais suscite-t-elle un accord ? Je crois que nous devons essayer d'éviter de poser le problème en termes généraux, et avoir au contraire une réponse empirique. Nous avons besoin d'expériences plus que d'un grand débat.

L'élargissement de l'OTAN n'a pas été évoqué au sein du COPS.

Une armée européenne me paraît une idée futuriste. L'OTAN n'a pas retenu non plus cette approche, qui ne me semble pas dans l'air du temps.

Dans les opérations de l'Union, l'intégration se fait surtout au niveau du commandement et, sur le terrain, elle ne se fait pas en dessous du bataillon (sept à huit cents hommes). Pour les groupements tactiques, nous avons des projets qui réunissent quatre pays. Il faudra s'assurer de leur valeur opérationnelle, qui repose notamment sur des garanties d'entraînement. De fait, il y a une tension entre l'idéal de forces multinationales et la nécessité d'avoir un dispositif crédible sur le terrain.

Une coordination plus efficace entre aspects civils et aspects militaires supposerait avant tout de régler le problème des rapports entre Conseil et Commission.

En ce qui concerne les relations avec la Russie, il est vrai que celle-ci est mécontente de ne pas être associée à la PESD, mais les Européens ne souhaitent pas arriver à une formule de type « 25+1 » où il y aurait un partage du pouvoir de décision. L'association à des coopérations concrètes serait une meilleure formule. Mais, lorsque nous proposons une coopération autour des problèmes concernant son voisinage proche, la Russie se montre moins intéressée.

Il est vrai que la crise irakienne a provoqué une fracture et qu'il en reste des traces. Je crois que nous pouvons essayer de dépasser les antagonismes en nous tournant vers le concret. Il faut souligner que, à cet égard, l'adoption du traité constitutionnel n'aurait pas changé la donne. Les structures ne peuvent être à elles seules la solution à un problème d'ordre politique. L'idée d'une Europe autonome, d'une « Europe puissance », passe mal dans beaucoup de pays membres. Faisons-le, n'en parlons pas trop.

Sur les coopérations, il faut souligner que, sauf pour l'Agence européenne de défense, tous les États membres sont présents dans les structures de décision. En revanche, la mise en oeuvre des décisions fait appel à la « géométrie variable » : certains seulement s'engagent, mais tout le monde reste bienvenu.

Les États-Unis ne sont pas hostiles au développement de la PESD. Ils sont prêts à participer à des missions européennes, par exemple, nous l'espérons, au Kosovo. Mais les objectifs assignés à l'OTAN ne reposent pas sur les mêmes concepts que la PESD. L'influence américaine est considérable sur les sujets importants comme l'Irak ou l'Afghanistan. Cela ne veut pas dire que les nouveaux États membres se tiennent à l'écart des développements de la PESD. La Pologne, pour ne citer qu'elle, a envoyé un fort contingent au Congo, elle participe activement à l'Agence européenne de défense.

La PESD peut-elle donner lieu à une initiative de grande ampleur permettant de relancer la dynamique européenne ? On peut l'envisager dans l'absolu, mais ce n'est guère crédible. On imagine difficilement une armée européenne, de même qu'une police européenne ou une justice européenne. Cela ne veut pas dire que nous ne progresserons pas, mais je ne crois pas qu'un modèle fédéral va s'imposer dans de tels domaines. Ce qui veut dire que ce sont des politiques nationales fortes qui permettront une politique européenne forte. Le Royaume-Uni et la France pèsent grâce à leurs politiques nationales : ce que l'on peut mettre au pot commun détermine pour beaucoup l'influence qu'on peut exercer.